——關于國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
近年來，資興市以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑒的重要意義；特別是其“一戶以產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型。
一、資興市新型城鎮化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮化綜合試點為契機，充分發揮新型城鎮化改革試點的先鋒作用，推動了經濟逆勢發展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為動力，加快城鄉資源要素流動。資興市先后推進了“城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革”三大改革，邁出了新型城鎮化發展的新步伐。一是探索建立“無城鄉差別”的戶籍制度。以七里鎮湘源村、唐洞街道田心社區為改革試點，結合生態資源權利置換改革，取消農業戶口、非農業戶口，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”，并鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農村產權制度改革。先后推進了農村土地股份合作社試點、農村土地承包經營權確權登記頒證試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試行等多項改革，建立了市、鄉兩級農村產權登記、交易服務平臺。目前，全市蘭市鄉、東江街道和東坪鄉等三個試點鄉已建成土地股份合作社4家，實現土地股份合作面積2.3萬畝，設立產權交易中心2所。三是推進生態資源權利置換改革。對農民生態資源進行明晰量化，并確權頒證，建立生態資源產權數據庫。鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區域的農民，自愿將生態資源用益權、宅基地置換成城鎮居住資源、城鎮社會保障與公共服務、城鎮就業崗位。
2.以公共服務體系創新為目標，構建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮化試點要求，以完善公共服務體系為重點，圍繞“建立外來務工人員市民化成本分擔機制”的改革目標，著力推進新型城鎮化中市民化的公共成本分擔機制改革，推動縣域的公共服務清單制定。資興市以“三個三萬人”提供科學合理有效的服務為要求，對人口市民化的人數進行了精準摸底，對市民化的成本進行了精確核算，并合理確定了政府承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本；企業落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用；新市民積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等部分成本的成本分擔體系，提升了新型城鎮化的公共服務能力。
3.以產城融合為依托，提升中心城鎮綜合承載能力。資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，推進產城融合，提高城鎮的綜合承載能力。一是加快工業轉型發展。資興市以國家級承接產業轉移示范區為平臺，以全國第二批資源枯竭城市為契機，大力開展招商引資、引智以及推進創新創業。據統計，僅2015年1-6月，資興市共引進湘天下、米蘭花河粉、回龍山風力發電等項目12個，還有晶科光伏發電、東江湖大數據產業園等在談項目26個，內聯引資實施項目53個，預計實際到位內資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是著力破除城市內部二元結構。從自身的資源枯竭實際出發，大力扶持接續替代產業發展，逐步增強可持續發展能力，三大產業占比逐步優化。三是實施“旅游大開發”戰略。以東江湖旅游為品牌，以創建國家5A級旅游區為目標，積極推進以旅游為重點的第三產業發展，重點打造“一湖一江一灣”旅游經濟，為新型城鎮化發展奠定產業基礎。
4.以生態移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮化試點過程中，以東江湖生態保護示范區為抓手，因地制宜，把移民搬遷與城鎮化有機結合起來，有序推進生態移民“雙轉移”工程。堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區安置移民；堅持集中安置與分散安置相結合，并通過技能培訓，就業安置、創業扶持的途徑，提高移民群向二、三產業要出路的能力和水平。與此同時，資興市著力3萬城中的農民（農民工）、3萬山中的移民（庫區移民）、3萬棚中的居民（礦工）的城鎮化，把采煤沉陷區治理、東江湖移民避險搬遷、中央下放煤礦棚戶區改造、城中村改造、農村集中連片建房、產業園區建設等工程與城鎮化結合起來，大力推進城鎮化中新市民的安居工程。據統計，累計幫助6300戶、2.5萬農業人口轉變為城鎮居民，并且通過就業和公共基礎設施的扶持，實現了轉移人口的城市安居樂業。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉居民創業能力。資興市以提升城鄉居民就業創業能力為目標，在全國率先實施“一戶一產業工人”培養工程。市財政每年安排30%的城市教育附加費足額用于該工程，并按全市總人口人均1元安排專項職教工作經費，每年統籌4000萬元經費用于對城鄉居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術培訓。探索并建立了“一聯會、六統一”（就是定期或不定期召開領導小組及成員單位的聯席會議。統一協調、統一培訓基地、統一培訓計劃、統一勞務信息、統一資金管理、統一考核考評）的工作機制，構建了“技能培訓—鑒定技能—推薦就業—扶持創業”等新市民的就業保障體系。目前，“一戶一產業工人”已累計培訓農民、城鎮居民43862人，實現新增就業23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發改委對此進行了專題調研，被作為湖南省推進新型城鎮化的重要亮點和成效在全國推廣。
6.以第六產業為實體，推進城鄉一體化發展。資興市通過重點扶持現代農莊或莊園經濟，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟布局，推動了農業規模化、產業化、特色化發展。通過加強產學研合作，建立“高校院所+產業基地+龍頭企業”的產學研結合模式，大力實施了“淡水魚深加工及副產物綜合利用”，“東江湖小水果開發”等70多項可持續發展示范項目，建立了5萬畝優質果茶基地、10萬畝高效林業基地、100萬畝生態林基地、20萬頭牲豬基地、2萬噸名優水產品基地，建成了全省最大的銀魚、虹鱒魚和鱖魚養殖基地，全市形成雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現代農業產業。與此同時，依托豐富的農產品資源和“一戶一產業工人”的實用技術，大力發展農產品加工，建設了食品工業園，做大做強了許多農產品加工品牌。此外，利用生態資源和鄉村文化特色，加快發展鄉村旅游。資興市通過農業多元發展，推進了農業與二三產業融合的第六產發展，加快了城鄉一體化進程，夯實了農民市民化的產業基礎。
二、資興市新型城鎮化試點面臨五大問題
資興市新型城鎮化試點中，盡管取得了巨大的成效，但同時也面臨諸多的問題，這些問題突出表現在：
1.試點支持政策不到位。一是相關政策不明確。如資興市制定公共服務清單時，由于上級沒有明確政府間基本公共服務的具體分擔比例政策，試點地區無法有效推進相關工作。二是進城落戶農民納入城鎮住房保障體系缺乏操作性的政策指導，且各地的實踐中差距很大，如農民建房補貼標準就各不相同。三是財政沒有建立地方轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業人口落戶不配套，城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶掛鉤不相對應。政策支持落后于改革實踐，影響了改革進程。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮化試點政策不對接。國家新型城鎮化試點國家已經下發了文件，但省里確定了湖南的新型城鎮化試點縣市區政策，對資興的要求與中央不一致。顯然，對于作為國家試點的資興來說，降低了資興市新型城鎮化試點的國家地位。二是新型城鎮化試點的管理單位不一致。國家新型城鎮化試點在國家層面歸口國家發改委，在湖南省規定由住建廳牽頭，造成了資興國家試點的管理不對接，導致了試點過程中需要多頭請示與匯報，政策落實和溝通銜接出現不順暢的情況，影響了試點工作的開展。三是相關部門銜接滯后。新型城鎮化試點涉及到省里面的廳局超過十個，任何一個細節，要突破，要試點的話，都需要省里的職能部門指導和支持，而省里其他部門與新型城鎮化的銜接卻沒有及時跟上，容易造成相互踢皮球的現象。
3.政策紅線限制太多。改革是開放性的，改革面臨著各種風險，特別是政策風險。新型城鎮化試點面臨的改革，許多都需要在政策紅線上探索，當前的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。比如說，戶籍制度改革，資興必須降低農民入城的門檻，這與國家和省里的戶籍制度門檻顯然不同；如農民進城的安置住房政策，特別是農民宅基地、農民土地承包經營權流轉，基本農田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制，如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮需要大量的資金投入，需要創新金融平臺。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮化融資平臺單一，企業發展融資困難。如國發[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺后，規范了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮化建設，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。如何創新地方政府融資平臺，成為資興市國家新型城鎮化試點的難題。
5.公共服務保障乏力。新型城鎮化推進農民進城并實行切實保障，城市公共服務的負擔繁重，經初步測算，資興市試點期內市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的42億元，無論是基礎設施投入，還是提供基本公共服務，如果完全由資興市全部承擔，將是一個無法承受的沉重壓力。當前，新型城鎮化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務責任不明確，資金短缺嚴重，試點市無法承擔如此大的公共服務成本，造成公共服務滯后的問題。
三、加快推進資興市新型城鎮化試點的建議
資興市新型城鎮化試點在快速推進還存在諸多的問題，需要上級政府的政策支持和資金投入，依據資興市新型城鎮化試點的需要，主要提出如下政策建議。
1.建議強化新型城鎮化試點政策的一致性。一是強化試點政策的上下一致性。省委、省政府關于資興市新型城鎮化試點的政策要與國家發改委下發的推進全國的新型城鎮化政策有機對接，使其試點的任務、路徑、措施與國家新型城鎮化方案一致，實現上下政策資源的有機整合。二是強化組織領導的一致性。資興市國家新型城鎮化試點牽涉省里十多個部門，省級政府要出臺湖南省新型城鎮化試點的責任清單，明確省里有關領導專人協調和明確各部門服務新型城鎮化的權力與義務清單，形成各部門服務新型城鎮化試點的合力。
2.建議強化對新型城鎮化試點支持的唯一性。資興市是湖南省唯一一個新型城鎮化試點縣級城市，與大城市的新型城鎮化不同，資興市的新型城鎮化主要是農民的城鎮化，資興市本身的城鎮基礎薄弱，因此，建議省委、省政府強化對資興市新型城鎮化試點支持的唯一性和特殊性，給予區別于全省其他試點城市的待遇，按照國家試點標準進行支持指導，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，真正成為國家的試點，為湖南的新型城鎮化發展樹立國家級的資興典范。
3.建議強化新型城鎮化試點改革的開放性。改革要允許試錯，要鼓勵先行先試，對于一些涉及到政策紅線的改革，比如說，戶籍制度改革，土地制度改革、行政體制改革等，要允許在法律范圍內合理突破紅線，為試點工作創造良好的制度環境。一是建議允許資興整合部門基礎設施建設資金集中推進新型城鎮化試點，加大部門資金資金整合力度，完善項目考評機制，上級部門對地方政府整合部門資金的項目，要給予科學評定和支持承認。二是建議國土部門對資興園區用地指標每年給定一個額度予以保障，額度內土地由資興市自行決定使用。
4.建議強化新型城鎮試點成本分擔的合理性。針對資興市市民化成本分擔的財政現實，一是出臺新型城鎮化公共服務成本分擔指導意見，完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付時要考慮常住人口的數額；二是探索公共資源市場化運營模式。完善公共資源交易平臺，提高城鎮化項目建設成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質量，大幅降低市政建設和服務成本。
5.建議強化新型城鎮化試點投融資體制的創新性。為創新資興市新型城鎮化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營；發揮金融支持作用，運用信貸等多種手段支持城市基礎設施、棚戶區改造等工程建設。探索發行企業債、短期融資券、中期票據等，擴大直接融資比重；探索負面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設施投資準入目錄》，實行負面清單管理，完善特許經營制度。鼓勵和引導社會資金通過PPP等多種方式參與污水處理、燃氣等可經營性市政建設項目的建設，政府資金以參股、控股和補助等方式引導社會資金參與公用設施建設，積極引進戰略投資者參與園區和小城鎮整體開發運營。
（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、二級教授、博士生導師；陸福興系南師范大學中國鄉村振興研究院教授；王文強系湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長、湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生）
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