黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展的發展目標，要求以縣城為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。在“十四五”期間，縣城成為城鄉融合發展的載體，縣城的建設成為協調新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略的重要切口。
縣城是實現城鄉融合發展的載體
改革開放特別是黨的十八大以來，我國統籌城鄉發展、推進新型城鎮化的進程取得了重大戰略成果，城市與農村的經濟社會發展形勢喜人。然而，城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題在一定程度上依然突出。縣城是連接城市和鄉村的紐帶，一頭連接城市，一頭服務鄉村，是推動城鄉融合發展和實現鄉村振興的重要節點。2021年中央一號文件提出，要“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。”因此在推進以縣城為重要載體的城鎮化過程中，應當以協調新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略為基礎，以城鄉融合的思路推進以縣城為重要載體的城鎮化。國家發改委于2022年3月印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。支持一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城發展。”縣城的高質量發展成為深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，提高新型城鎮化建設質量的核心要求和重要抓手。
從新型城鎮化戰略的角度來看，縣城是我國城鎮體系的重要一環，在新型城鎮化的建設過程中需要進一步加強縣城的建設，完善縣城的功能。在當前的城鎮化進程中，農民到縣城就業、居住，向縣城集聚的現象很普遍。數據顯示，2021年年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，縣城及縣級市城區人口為2.5億人左右，占全國城鎮常住人口的近30%。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局，完善城市與農村的公共服務均等化。在城鄉融合的戰略指引下，促進城鄉資源的雙向流動，形成新型城鎮化發展的持續動力。
從鄉村振興戰略的角度來看，縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。當前的鄉村振興亟須以縣城建設為載體，打破城鄉二元結構，破除我國在城鎮化高速發展的過程中形成的城鄉之間要素單向流動的問題。城鄉融合發展不能僅僅是農村要素向城市流動，同時也要強調城市要素流向農村。通過城市向農村提供高質量發展所必要的資金、技術和人才等資源，打通城鄉要素自由流動的通道，推動農村現代化進程。推進縣城建設，有利于發揮縣城輻射帶動鄉村的能力，以縣為紐帶，暢通城鄉之間的要素流動，促進縣、鄉、村的功能銜接互補，推動農業農村現代化，實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步發展。
綜上所述，縣城是打破城鄉二元化，實現城鄉融合發展的載體。推進縣城建設，是適應城鄉之間的流動人口日益增加到縣城就業安家的需求，輻射帶動農業農村現代化，強化縣城與鄰近城市銜接配合的需要。在此基礎上，亟須破除單向城市化思維，在城鄉融合新形態下思考城鄉發展和要素配置，用城鄉融合的思路推進以縣城為重要載體的城鎮化，實現新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的協同。
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的三點建議
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要以新型城鎮化發展為戰略指引，尊重縣城既具有鄉村發展規律、又形成城市發展需求的雙重特點，統籌縣城生產、生活、生態的全方位需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力，更好滿足農民到縣城就業、安家的生產生活需要；同時也要提高縣城承接城鎮化發展資源、輻射帶動鄉村的能力，通過對接城市資源，推動農業農村現代化，為實現新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐，最終達成城鄉融合發展的目標。結合廣東省發展現狀，在具體實施中，主要注意以下三點。
第一，因地制宜加強縣城的發展建設，提高新型城鎮化建設質量。一是功能定位要分類引導。應當結合縣城自身特點，明確發展方向，根據不同的城鄉形態、不同的區域和不同的功能定位，來制定縣城建設的政策。比如，《意見》指出，通過加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城和引導人口流失縣城轉型發展等分類方式，引導縣城因地制宜發展。二是要加強各類基礎設施建設。從產業配套設施、市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施建設入手，提升縣城基礎設施建設的質量水平，提升縣城居民的生活便利程度，增強縣城內居民的幸福感。三是要提高縣城的城鄉治理水平。著力提高縣城治理的科學化精細化智能化水平，推進縣城治理體系和治理能力現代化。加強縣域基層社會治理，強化和鞏固黨建引領基層治理作用。以廣東省珠三角地區為例，中心城市的周邊縣城應當積極承接以廣州、深圳等超大城市為核心以及佛山、東莞、中山等城市為組團的發展資源和勢能溢出，在空間形態上與中心城市組成都市圈，推動中心城市周邊縣城融入都市圈發展，形成有梯度、多圈層的城鄉融合發展體系。珠三角中心城市的周邊縣城應強化與中心城市的交通連接水平，加強基礎設施建設，提升產業配套設施，改善居住環境，貫通地區間的橫向關聯。推進治理體系與治理能力現代化，優化營商環境，推動“都市圈經濟”的發展。
第二，進一步提高縣城輻射帶動鄉村的能力，推動農業農村發展。一是要推進縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋、發展資源向鄉村輻射。建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制，進一步推動城鄉公共服務均等化。二是要聚焦產業促進鄉村發展。大力發展縣域范圍內比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，推動形成“一縣一業”發展格局。因地制宜發展特色產業，拓寬農民就業渠道，提升經濟發展承載力和支撐力，提升縣城和鄉村就業和生活的吸引力，帶動就地城鎮化。三是要進一步打通縣城要素向鄉村地區流動的通道，促進縣城人才、資金、技術等各類要素更多流向鄉村最需要的地方，以縣城為紐帶和中樞建立城市人才入鄉激勵機制。合理規范引導縣城的資本下鄉，為鄉村發展提供資金等支持。當前廣東的發展存在城鄉區域發展不平衡的問題，亟須融入城鄉發展的動力、資源和政策支持。廣東應充分發揮駐鎮幫鎮扶村等工作機制的政策體系及綜合作用，統籌縣域發展，以鄉鎮作為縣城與鄉村的連接點，促進縣城資源向鄉村地區輻射，暢通縣城要素向鄉村地區流動的通道，助推粵東西北地區的農業農村發展。
第三，明確以縣城為載體實現城鄉融合發展目標，促進城鄉協同。一是要強化統籌謀劃和頂層設計，增強城鄉發展的系統性、整體性、協同性。二是要推動縣、鄉、村一體化的基礎設施建設和公共服務供給，積極引導在縣城和城市之間流動就業的農民工就地城鎮化，促進農民就地、就近進行就業和創業。推進縣城內基本公共服務均等化，保障縣城人口及其子女獲平等的教育、醫療、保險等權利。三是暢通城鄉資源要素流動，在鄉村形成多元化發展資源的良性循環，以當地產業和農業作為經濟基礎，為鄉村振興注入新動能，形成城市與鄉村發展互相補充、工業與農業互相促進、通過全面融合促進共同繁榮的新型雙向關系。比如，國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區為廣州都市圈率先探索跨區域城鄉融合改革，實現以縣域為載體的城鎮化提供了試驗田。在試點中，明確縣的主體責任，完善“一村一品、一鎮一業、一縣一園”的鄉村產業體系，創新城鄉基本公共服務均等化發展體制機制，構建以縣城為載體的城鄉融合發展模式。
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是結合新時代我國經濟社會發展需要所提出的具有中國特色的城鎮化發展方式。這種發展方式重新把握我國城鄉融合發展的空間尺度，既要以縣城為載體實現城鎮化的目標，同時還要能發揮縣城帶動鄉村發展的作用。為此需要以新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略為抓手，以縣城為重要載體，深入推進縣城的發展建設，提高縣城吸收城市發展資源、輻射帶動鄉村的能力，實現城鄉融合發展的目標，以進一步推動新發展理念，實現高質量發展，促進新型城鎮化轉型。
（作者簡介：葉林系中山大學政治與公共事務管理學院副院長、教授，廣州國際城市創新研究中心主任；雷俊華系中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《廣州日報》2022年6月21日第12版）
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