摘要：黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞耕地保護(hù)利用提出了一系列新理念、新戰(zhàn)略、新方法，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念于耕地保護(hù)利用的綜合治理中，并在已有政策基礎(chǔ)上，形成了兼顧耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的系統(tǒng)性政策體系和“用養(yǎng)結(jié)合、綜合治理”的全局性治理機(jī)制，取得顯著成效和重要成就，其成功經(jīng)驗(yàn)在于做到了5個(gè)堅(jiān)持和處理好4對(duì)關(guān)系。面對(duì)我國(guó)“人均耕地、高質(zhì)量耕地、后備耕地”少的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，對(duì)照2030年及中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)仍需高度重視“耕地的數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)和治理效能”4個(gè)方面的情況和問(wèn)題。立足新發(fā)展階段，我國(guó)應(yīng)以當(dāng)前耕地保護(hù)利用取得的重要成就為基礎(chǔ)、以成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒，著眼于中長(zhǎng)期發(fā)展，盡快推動(dòng)耕地保護(hù)立法、明確耕地利用優(yōu)先序，規(guī)劃2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)與主要任務(wù)；立足當(dāng)下，在保護(hù)耕地資源中堅(jiān)守優(yōu)質(zhì)耕地紅線(xiàn)、確保良地良田糧用，在用地、養(yǎng)地中促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快耕地質(zhì)量提等升級(jí)，在生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)中優(yōu)化水土資源布局、提升耕地修復(fù)、治理的精準(zhǔn)性，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地各項(xiàng)政策中發(fā)揮合力、完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制、提升耕地綜合治理效能。
關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)利用 政策演進(jìn) 成就與經(jīng)驗(yàn) 愿景目標(biāo) 實(shí)現(xiàn)路徑
耕地是農(nóng)業(yè)之本、糧食之源，是最基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素，是實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)能的重要抓手，是保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的重要物質(zhì)條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。
一、黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)利用政策演進(jìn)、重要成就與成功經(jīng)驗(yàn)
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)始終高度重視耕地保護(hù)利用工作，從新中國(guó)成立初期對(duì)耕地資源保護(hù)的初步探索，到改革開(kāi)放對(duì)耕地質(zhì)量建設(shè)的逐步拓展，再到黨的十八大以來(lái)對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的擴(kuò)大延伸，形成了兼顧數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)的“三位一體”的耕地綜合保護(hù)利用制度，實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。
（一）黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)利用演進(jìn)歷程和政策措施
（1）新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的耕地?cái)?shù)量保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)，為進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代對(duì)耕地綜合保護(hù)利用、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新中國(guó)成立之初，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，國(guó)家將以耕地為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，對(duì)耕地資源保護(hù)、改良土壤進(jìn)行初步探索，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、探索建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，以1986年我國(guó)成立了國(guó)家土地管理局和1987年實(shí)施《土地管理法》為標(biāo)志，我國(guó)正式開(kāi)啟了耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)的機(jī)制化、法治化和制度化歷程，明確了“保護(hù)耕地是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”，隨后在1999年實(shí)施修訂完善了《土地管理法》，并分別在1993年、1999年和2008年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)接續(xù)發(fā)布了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1985—2000年）》、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》和《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》。在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，將最初制定的“耕地?cái)?shù)量保護(hù)”調(diào)整完善為“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)”，將“基本農(nóng)田保護(hù)”調(diào)整完善為“永久基本農(nóng)田保護(hù)”，將“長(zhǎng)期規(guī)劃利用”調(diào)整完善為“年度利用管理”，明確提出了守住18億畝耕地紅線(xiàn)；在耕地質(zhì)量建設(shè)方面，提出“加強(qiáng)中低產(chǎn)農(nóng)用地改造，確保耕地總體質(zhì)量有所提高”，并就“提升耕地保護(hù)水平、全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理”提出詳細(xì)要求，如，將“耕地增量、提質(zhì)、增效有機(jī)結(jié)合、耕地占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充耕地質(zhì)量和新補(bǔ)充耕地能夠長(zhǎng)期得到合理有效利用、耕作層剝離和再利用、耕地質(zhì)量等級(jí)的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度化”等；在耕地治理方面，提出了“耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積的省長(zhǎng)等第一責(zé)任人負(fù)責(zé)制”。這一時(shí)期，我國(guó)耕地政策由數(shù)量保護(hù)向數(shù)量與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)向規(guī)劃綱要引領(lǐng)轉(zhuǎn)變，由行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變，建立了耕地?cái)?shù)量保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)機(jī)制和政策框架體系，為進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代對(duì)耕地綜合保護(hù)利用、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（2）黨的十八大以來(lái)，我國(guó)形成了兼顧耕地“數(shù)量保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)維護(hù)”“三位一體”資源綜合保護(hù)利用的治理體系，為貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系現(xiàn)代化邁出堅(jiān)實(shí)步伐。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)在已有耕地?cái)?shù)量保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)機(jī)制和政策體系的基礎(chǔ)上，實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)利用制度，將耕地保護(hù)利用納入到山水林田湖草沙的一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，陸續(xù)發(fā)布了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016—2030年）》和新一輪的《全國(guó)土地規(guī)劃綱要（2016—2030年）》等重要規(guī)劃，并與時(shí)俱進(jìn)在2020年修訂實(shí)施了新《土地管理法》，2021年頒布了新《土地管理法實(shí)施條例》等政策措施。按照耕地綜合保護(hù)利用在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)側(cè)重點(diǎn)不同，主要有三類(lèi)政策措施。第一類(lèi)是以規(guī)劃、用途管制為重點(diǎn)的耕地?cái)?shù)量保護(hù)措施。這類(lèi)政策措施主要通過(guò)規(guī)劃明確各類(lèi)耕地用途、農(nóng)田數(shù)量，設(shè)定耕地?cái)?shù)量保護(hù)的底線(xiàn)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)；按照耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)；通過(guò)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工程項(xiàng)目落實(shí)、細(xì)化保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)。第二類(lèi)是以質(zhì)量建設(shè)為重點(diǎn)的耕地利用政策措施。這類(lèi)政策措施主要通過(guò)在耕地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中采取保護(hù)性耕作、保護(hù)性利用方式，激勵(lì)在用地、養(yǎng)地中保護(hù)、提升耕地基礎(chǔ)地力。如，為了促進(jìn)耕地用養(yǎng)結(jié)合，在用地中給予耕地承包戶(hù)的地力保護(hù)補(bǔ)貼；在開(kāi)展東北黑土保護(hù)利用工程中推進(jìn)農(nóng)機(jī)深松整地、保護(hù)性耕作等方式；為了更好養(yǎng)地，開(kāi)展耕作輪作休耕、農(nóng)藥化肥減量增效等政策措施。第三類(lèi)是以生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)為重點(diǎn)的耕地系統(tǒng)性措施。這類(lèi)政策措施主要通過(guò)修復(fù)、治理問(wèn)題耕地從而改善、提升耕地質(zhì)量，通過(guò)對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全方位的維護(hù)，來(lái)確保耕地產(chǎn)能的穩(wěn)定增長(zhǎng)，促進(jìn)耕地資源的永續(xù)利用。具體為，對(duì)退化耕地、重金屬污染耕地等采取治理措施；對(duì)以耕地為基礎(chǔ)的農(nóng)田綜合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)治理，如，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理，對(duì)水源污染進(jìn)行治理，可避免污水滲透破壞土壤生態(tài)環(huán)境；對(duì)畜禽糞污的資源化利用和對(duì)農(nóng)膜廢棄物的回收利用，可避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源頭對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境、土壤空隙等影響；對(duì)農(nóng)作物秸稈的綜合利用，可促進(jìn)農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展，使土壤養(yǎng)分、有機(jī)質(zhì)含量提升；實(shí)施測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥替代一定比例的化肥等推進(jìn)綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)措施，可維護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境、滿(mǎn)足農(nóng)作物營(yíng)養(yǎng)需求。
（二）黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)利用的階段成效與重要成就
（1）黨的十八大以來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)利用取得的階段成效。在耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”綜合保護(hù)利用政策措施下，我國(guó)耕地保護(hù)利用取得明顯成效。在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，現(xiàn)有耕地總量為19.18億畝，完成了第四輪土地規(guī)劃綱要提出的2020年耕地保有量18.65億畝目標(biāo)任務(wù)。在耕地質(zhì)量建設(shè)方面，從耕地質(zhì)量等級(jí)看，2019年我國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76等，較過(guò)去5年提高了0.35個(gè)等級(jí)；2019年土壤有機(jī)質(zhì)含量穩(wěn)定提高到2.49%左右，已超過(guò)規(guī)劃設(shè)定的2020年目標(biāo)值2.2%水平。從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程和黑土地保護(hù)利用工程進(jìn)展看，到2021年底我國(guó)已建成9億畝左右高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)施東北黑土地保護(hù)性耕作8200萬(wàn)畝，實(shí)施耕地輪作休耕面積4000萬(wàn)畝以上。在耕地生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)方面，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)耕地質(zhì)量的影響看，化肥使用量連續(xù)6年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，由2015年的6022.6萬(wàn)噸峰值下降到2020年的5250.7萬(wàn)噸，農(nóng)藥使用量連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，由2013年的180.77萬(wàn)噸峰值下降到2015年的178.3萬(wàn)噸，再進(jìn)一步降低到2019年的139.17萬(wàn)噸，同時(shí)，農(nóng)業(yè)化肥利用率顯著提高，水稻、小麥、玉米三大糧食作物農(nóng)藥、化肥利用率從36.6%和35.2%提高到40.6％和40.2％；到2020年，全國(guó)秸稈綜合利用率和農(nóng)膜回收率分別達(dá)到86.7%和80%，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到97%。從水、土壤等自然資源對(duì)耕地質(zhì)量影響看，地下水污染得到一定遏制，地下水水質(zhì)V類(lèi)水位占比大于25%；土壤污染風(fēng)險(xiǎn)基本得到管控，受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達(dá)到“雙90%”；從耕地系統(tǒng)的自然生態(tài)環(huán)境看，已經(jīng)落實(shí)安全利用和嚴(yán)格管控耕地土壤環(huán)境質(zhì)量措施的面積5700多萬(wàn)畝，土壤環(huán)境保持總體穩(wěn)定，耕地的修復(fù)治理初有成效。耕地保護(hù)利用的階段成效對(duì)于穩(wěn)定耕地產(chǎn)能、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。
（2）黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)利用的重要成就。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的政策指向性更明確、措施更具體、力度更大，形成了相對(duì)比較完整的耕地綜合保護(hù)利用的治理政策體系和相對(duì)完善的耕地治理機(jī)制。具體來(lái)看，在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，從逐步施行到全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，貫徹實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，防止耕地“非農(nóng)化”、遏制永久基本農(nóng)田“非糧化”，明確了耕地和永久基本農(nóng)田用途的優(yōu)先序，其首要功能是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將“提質(zhì)改造和數(shù)量補(bǔ)充相結(jié)合的占補(bǔ)方式”調(diào)整完善為“以數(shù)量為基礎(chǔ)、以產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制”，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，明確嚴(yán)守18億畝耕地紅線(xiàn)，提出“已經(jīng)確定的耕地紅線(xiàn)絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用”，嚴(yán)格明確耕地規(guī)劃、用途管制、分類(lèi)保護(hù)，差異化農(nóng)用地與耕地“糧、經(jīng)、牧、漁、林”利用方式，逐步與國(guó)土空間規(guī)劃編制工作融合。在耕地質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)上，提出了耕地休養(yǎng)生息的階段目標(biāo)和政策措施，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”措施，對(duì)耕地進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，探索耕地保護(hù)與利用協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)從片面“追求產(chǎn)出”向“用養(yǎng)結(jié)合、永續(xù)利用”轉(zhuǎn)變。在耕地治理機(jī)制上，進(jìn)一步明確了由生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)用地和污染地塊的土壤環(huán)境、由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)耕地地力、由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)耕地資源保護(hù)與土壤質(zhì)量的治理機(jī)制；在治理規(guī)則上，從相對(duì)單一的“規(guī)劃引領(lǐng)”向最嚴(yán)格的“規(guī)劃、用途與所有制”管制轉(zhuǎn)變；在治理方式上，從“重用輕養(yǎng)，分頭治理”向“用養(yǎng)結(jié)合、綜合治理”方式轉(zhuǎn)變，耕地治理體系上，基本實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的“三位一體”綜合保護(hù)利用體系，耕地治理的綜合性、全面性、系統(tǒng)性顯著增強(qiáng)，形成了職能分工更為明晰、覆蓋內(nèi)容更為全面、體系更為系統(tǒng)全面的耕地綜合治理機(jī)制；在推進(jìn)耕地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，為保護(hù)耕地永續(xù)利用、確保耕地產(chǎn)能持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)（張鳳榮，2022），立足新發(fā)展階段加快推進(jìn)基本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁出堅(jiān)實(shí)步伐。
（三）黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)利用的成功經(jīng)驗(yàn)
黨的十八大以來(lái)，我們黨圍繞耕地保護(hù)利用提出了一系列新理念、新戰(zhàn)略、新方法，完整準(zhǔn)確全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念在耕地保護(hù)利用的綜合治理機(jī)制上，堅(jiān)持黨對(duì)耕地保護(hù)利用的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀(guān)、堅(jiān)持山水林田湖草沙的系統(tǒng)性治理、堅(jiān)持統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的工作總基調(diào)、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題結(jié)合的工作策略和方法；處理好發(fā)展和保護(hù)關(guān)系、處理好整體和局部關(guān)系、處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)關(guān)系、處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。
耕地保護(hù)利用的綜合治理上，做到5個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持黨對(duì)耕地保護(hù)利用的全面領(lǐng)導(dǎo)。以耕地為主的土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，回溯我國(guó)發(fā)展的歷史變遷，每一次涉及土地制度的變革都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；中國(guó)共產(chǎn)黨成立以后，我們黨深刻意識(shí)到土地對(duì)于農(nóng)民的極端重要性，根據(jù)不同歷史階段的現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整完善土地政策。黨的十八大以來(lái)，對(duì)耕地保護(hù)利用，在制度上立柱架梁，在實(shí)踐中扎實(shí)推進(jìn)，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)一步完善黨對(duì)耕地保護(hù)利用的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作體系；對(duì)耕地保護(hù)利用，在認(rèn)識(shí)上更加統(tǒng)一，在制度體系上更加成熟、更加定型，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下定政策、促改革，基層組織體系上下貫通、執(zhí)行有力（江金權(quán)，2021）。二是堅(jiān)持人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀(guān)。耕地是最基本自然資源和生產(chǎn)要素，充分利用耕地、提升耕地質(zhì)量、維護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)耕地，推動(dòng)耕地相關(guān)的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀(guān)念的全方位、革命性變革，從而達(dá)到更好保護(hù)好耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能，這關(guān)系米袋子、菜籃子、水缸子的供給安全，關(guān)系“國(guó)之大者”糧食安全問(wèn)題，關(guān)系滿(mǎn)足人民食物和身體健康最基本需求；保護(hù)利用耕地，堅(jiān)持推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，尊重自然規(guī)律、遵照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，堅(jiān)定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，保護(hù)好利用好耕地是普惠、基本的民生福祉，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)。三是堅(jiān)持山水林田湖草沙的系統(tǒng)性治理。耕地保護(hù)利用是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。因此，既將耕地作為獨(dú)立的土地資源要素看，又從耕地和其他山水林天湖草等自然生態(tài)系統(tǒng)要素緊密關(guān)聯(lián)整體看；既系統(tǒng)謀劃耕地保護(hù)利用的體制改革，又一體治理耕地相關(guān)的山水林田湖草沙；既堅(jiān)持“山水林田湖草沙是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀(guān)，強(qiáng)調(diào)“用途管制和生態(tài)修復(fù)”必須遵循自然規(guī)律整體系統(tǒng)觀(guān)（中共中央宣傳部、中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，2022），又從全局角度創(chuàng)新治理方式，堅(jiān)持在耕地保護(hù)利用工作推進(jìn)中的系統(tǒng)性和全局性。四是堅(jiān)持統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的工作總基調(diào)。統(tǒng)籌在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，既要促進(jìn)耕地保護(hù)和利用結(jié)合，在促進(jìn)耕地有序利用、高質(zhì)量發(fā)展中強(qiáng)化保護(hù)，又要在耕地保護(hù)過(guò)程中確保高效、集約利用，促進(jìn)以耕地為載體的相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！案厥羌Z食生產(chǎn)的命根子”，耕地保護(hù)利用重點(diǎn)就是更好保護(hù)耕地產(chǎn)能，把提高農(nóng)業(yè)而綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，把“藏糧于地”真正落實(shí)到位，從而更好保障糧食安全。保護(hù)耕地資源就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境也是發(fā)展生產(chǎn)力，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護(hù)利用、發(fā)展與安全探索了新路徑。五是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題結(jié)合的工作策略和方法。既以規(guī)劃為引領(lǐng)，明確五年規(guī)劃、2030年規(guī)劃明確中長(zhǎng)期保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)，還以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)下在耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)中遇到現(xiàn)實(shí)難題，將耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)、生態(tài)修復(fù)統(tǒng)籌兼顧、整體施策，既立足當(dāng)下又謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，既算大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬，還有前瞻性思考、全局性謀劃和戰(zhàn)略性布局。
貫穿耕地保護(hù)利用全過(guò)程，處理好4對(duì)關(guān)系：一是處理好發(fā)展和保護(hù)關(guān)系。妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護(hù)、耕地質(zhì)量提升、生態(tài)退耕等生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)之間關(guān)系，實(shí)際上就是護(hù)理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與耕地生態(tài)資源保護(hù)之間關(guān)系。不因城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、耕地占補(bǔ)、地類(lèi)轉(zhuǎn)換、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)而降低耕地生產(chǎn)能力，在耕地保護(hù)利用中促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，預(yù)防切斷污染物進(jìn)入土壤和地下水環(huán)境途徑，在綠色轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能穩(wěn)定提升。堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持發(fā)展中保護(hù)，保障糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能安全。二是處理好整體和局部關(guān)系。既增強(qiáng)全國(guó)一盤(pán)棋，加強(qiáng)政策措施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保形成合力；又充分考慮區(qū)域自然資源環(huán)境和耕地客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向系統(tǒng)治理，打通地上和地下、城市和農(nóng)村，協(xié)同推進(jìn)水、土綜合治理，確保各地耕地保有量、永久農(nóng)田保有量既有任務(wù)，不搞“一刀切”，也確保耕地質(zhì)量、永久基本農(nóng)田為適宜耕種的優(yōu)質(zhì)耕地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。三是處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)關(guān)系。既立足于當(dāng)下，解決當(dāng)前燃眉之急具體問(wèn)題，諸如耕地?cái)?shù)量減少問(wèn)題，又放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快提升耕地基礎(chǔ)地力，提升中長(zhǎng)期耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能，對(duì)耕地保護(hù)利用把握好節(jié)奏和力度。四是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。推動(dòng)有為政府和有效市場(chǎng)更好結(jié)合，既發(fā)揮好政府引導(dǎo)激勵(lì)作用，也發(fā)揮好市場(chǎng)對(duì)資源配置作用，建立健全耕地資源保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)的工作激勵(lì)約束機(jī)制。
二、對(duì)照2030年及中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，仍需高度重視4個(gè)方面的情況與問(wèn)題
“保護(hù)耕地是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”。雖然，當(dāng)前我國(guó)耕地綜合保護(hù)利用取得明顯成效，但是，我國(guó)作為人多地少水缺的發(fā)展中大國(guó)，面對(duì)“人均耕地少、高質(zhì)量耕地少、后備耕地少”的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，對(duì)照2030年及中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，以當(dāng)前耕地保護(hù)利用取得的重要成就為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)利用治理的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研判，仍需高度重視“耕地的數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)及治理效能”4個(gè)方面的情況和問(wèn)題。
（一）需高度重視優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)永久基本農(nóng)田的數(shù)量保障
從確保耕地的數(shù)量目標(biāo)看，需高度重視在18億畝耕地紅線(xiàn)內(nèi)的耕地、永久基本農(nóng)田為適宜耕種的優(yōu)質(zhì)耕地。一是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量仍有隱患。據(jù)《第三次國(guó)土普查公報(bào)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）顯示，在2009年至2019年的10年間，耕地總面積從20.31億畝降低到19.18億畝，總計(jì)減少了1.13億畝，人均耕地面積由1.52畝降低到1.36畝，減少的耕地主要轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用地地類(lèi)轉(zhuǎn)換。耕地減少的原因，主要是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙向”外延擴(kuò)張一定程度擠占了部分周邊優(yōu)質(zhì)耕地（劉守英，2014），而土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地多為低產(chǎn)田（張亨明等，2021），補(bǔ)充的新增耕地并未達(dá)到同等同質(zhì)同級(jí)；其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中耕地地類(lèi)轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致部分地區(qū)適宜耕作的平地被調(diào)整為他用。二是保護(hù)優(yōu)質(zhì)永久基本農(nóng)田數(shù)量仍有難度。以2020年我國(guó)永久基本農(nóng)田保有量任務(wù)為15.46億畝為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76等，評(píng)價(jià)為一至三等級(jí)的優(yōu)質(zhì)耕地面積為6.32億畝，僅占耕地總面積的32.95%。如按國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)，耕地總量19.18億畝和低等（七至十等級(jí)耕地）耕地4.44億畝差值計(jì)算，中高等耕地僅為14.74億畝，低于劃定的保護(hù)永久基本農(nóng)田15.46億畝目標(biāo)任務(wù)，這就意味著有相當(dāng)部分質(zhì)量為低等級(jí)的耕地劃入了永久基本農(nóng)田。而在劃定永久基本農(nóng)田過(guò)程中，部分地區(qū)存在“劃遠(yuǎn)不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”等問(wèn)題，特別是在山地丘陵地區(qū)，永久基本農(nóng)田“上山”“下河”、公益林地與永久基本農(nóng)田重合等問(wèn)題尤為突出（于法穩(wěn)，2018）。
（二）需高度重視耕地在保護(hù)利用中的質(zhì)量提升
從確保耕地的質(zhì)量目標(biāo)看，需高度重視耕地基礎(chǔ)地力提升。一是當(dāng)前土壤有機(jī)質(zhì)含量、耕作層厚度有待提高。自1988年至2019年的三十多年間，土壤有機(jī)質(zhì)含量在2016~2019年有所回升，到2019年回升到24.9克/千克，但仍低于20世紀(jì)80年代后期保持在25.7克/千克的水平，且全國(guó)九大農(nóng)區(qū)耕地質(zhì)量水平不均衡，東北黑土區(qū)、長(zhǎng)江中下游區(qū)域、西南區(qū)域、華南區(qū)域和青藏區(qū)域的土壤有機(jī)質(zhì)含量高于平均水平；全國(guó)耕層平均厚度僅為21.1厘米，整體偏薄。二是當(dāng)前耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)能的貢獻(xiàn)率有待提高。2016年，我國(guó)稻谷、小麥、玉米的耕地基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率分別為54.4%、48.8%、48.7%，整體上與發(fā)達(dá)國(guó)家70%~80%基礎(chǔ)地力水平還有一定差距，耕地基礎(chǔ)地力不高將直接影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食產(chǎn)能等。
（三）需高度重視耕地的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與治理難度
從確保耕地生態(tài)系統(tǒng)目標(biāo)看，需高度重視耕地密切關(guān)聯(lián)的生態(tài)系統(tǒng)整體性修復(fù)和治理。一是改善耕地立體條件仍受自然資源與生態(tài)環(huán)境剛性約束。我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地、主要糧食種植區(qū)域與水資源分布區(qū)域不一致，以秦嶺—淮河為界限，北方耕地面積高達(dá)64%，而水資源僅占全國(guó)水資源總量的18.28%（韓楊，2022），質(zhì)量在七至十等級(jí)的低等耕地占耕地總面積的23.15%，普遍位于生態(tài)環(huán)境脆弱、土壤貧瘠區(qū)域，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地占比較高的北方糧食主產(chǎn)區(qū)提升耕地質(zhì)量、提升糧食產(chǎn)能和低等級(jí)耕地質(zhì)量提升、產(chǎn)田改造普遍面臨自然生態(tài)環(huán)境條件的剛性約束。二是促進(jìn)耕地土壤酸堿度平衡，仍要關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥施用情況。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥施用量仍然偏高且施用結(jié)構(gòu)仍不合理，導(dǎo)致一些地區(qū)土壤肥力下降，存在土壤酸化、鹽堿化和退化問(wèn)題。三是受城鄉(xiāng)生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的外源影響，局部地區(qū)耕地仍存在重金屬和地下水等污染，及塑料農(nóng)膜等白色污染物等情況（徐明崗等，2016）。各類(lèi)污染因素的復(fù)雜性，使得被污染耕地呈現(xiàn)隱蔽性、滯后性、積累性和不可逆等特征，耕地修復(fù)周期長(zhǎng)且耕地修復(fù)技術(shù)要求高（劉丹等，2018）。
（四）需高度重視耕地“三位一體”的綜合治理效能增強(qiáng)
從耕地相關(guān)政策目標(biāo)看，需高度重視耕地“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”有關(guān)各類(lèi)政策發(fā)揮合力，綜合治理效能有待進(jìn)一步提高。一是部分政策支持力度有待提高。如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和東北黑土地保護(hù)工程畝均投資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際資金需求有較大差距，很難達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的“高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)”要求（韓楊等，2022）；再如，“東北黑土地保護(hù)利用”項(xiàng)目中的保護(hù)性耕作畝均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高、激勵(lì)不足，導(dǎo)致耕地利用過(guò)程中實(shí)際采取的保護(hù)性措施有限。較低的補(bǔ)貼還不能充分凸顯出耕地保護(hù)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)價(jià)值（劉彥隨等，2014）。二是分類(lèi)政策實(shí)施過(guò)程中的系統(tǒng)性、精確性和綜合性有待提高。當(dāng)前各類(lèi)規(guī)劃遠(yuǎn)景目標(biāo)主要對(duì)標(biāo)2030年，一些指標(biāo)設(shè)定、一些政策落實(shí)方式、實(shí)現(xiàn)路徑仍有待明確、細(xì)化。一些政策措施實(shí)施過(guò)程應(yīng)注重發(fā)揮合力。如，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡和耕地地類(lèi)轉(zhuǎn)換相關(guān)政策，雖對(duì)“被占用耕地耕作層剝離再利用”相關(guān)規(guī)定，但未形成“強(qiáng)制性”有效措施；再如，對(duì)于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策，目標(biāo)是支持耕地地力保護(hù)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，補(bǔ)貼對(duì)象為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，補(bǔ)貼主要依據(jù)承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積，但實(shí)施過(guò)程中并未和耕地質(zhì)量掛鉤。又如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、農(nóng)機(jī)深松整地、農(nóng)作物秸稈綜合利用等，政策好覆蓋區(qū)域相同，亟需集中資金投入，才能形成合力。三是相關(guān)政策措施精確性和針對(duì)性有待提高。不同區(qū)域耕地問(wèn)題和糧食主產(chǎn)區(qū)、重要農(nóng)區(qū)的耕地治理應(yīng)因地制宜。
三、主要思路與實(shí)現(xiàn)路徑
立足新發(fā)展階段，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，在我國(guó)耕地保護(hù)利用取得的重要成就的基礎(chǔ)上，應(yīng)以耕地保護(hù)利用的成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒，統(tǒng)籌好農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)、生活與生態(tài)關(guān)系，優(yōu)化國(guó)土、水空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，既要把握好耕地保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)退耕、地類(lèi)轉(zhuǎn)換之間的節(jié)奏和規(guī)模，確保耕地資源開(kāi)發(fā)利用的長(zhǎng)期穩(wěn)定，守好優(yōu)質(zhì)耕地紅線(xiàn)確保良地良田糧用，也要統(tǒng)籌完善用好各項(xiàng)耕地質(zhì)量建設(shè)相關(guān)政策和措施，使耕地資源保護(hù)更有力、質(zhì)量建設(shè)更有效、生態(tài)治理更有序，發(fā)揮好耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”政策合力，加快促進(jìn)耕地質(zhì)量提等升級(jí)。
（一）著眼于中長(zhǎng)期，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)與利用的主要思路
第一，確立耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)維護(hù)的基本原則和耕地開(kāi)發(fā)利用優(yōu)先序。一是應(yīng)盡快出臺(tái)耕地保護(hù)立法。明確耕地保護(hù)各方主體，相關(guān)責(zé)任與具體義務(wù)，落實(shí)“黨政同責(zé)”的耕地資源保護(hù)的責(zé)任，明確公民和法人耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)有關(guān)的法定義務(wù)，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償、考核等制度，推進(jìn)耕地保護(hù)的制度化、規(guī)范化、法制化。二是確立耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的基本原則和開(kāi)發(fā)利用優(yōu)先序。按照耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的三位一體綜合治理原則，統(tǒng)籌處理好耕地與其他農(nóng)用地類(lèi)之間，耕地等農(nóng)用地與城鎮(zhèn)用地之間、耕地等農(nóng)用地與生態(tài)退耕、水資源保護(hù)等之間的關(guān)系。兼顧到耕地資源保護(hù)的系統(tǒng)性、綜合性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，在對(duì)耕地資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，優(yōu)化國(guó)土、水空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合耕地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價(jià)值，明確耕地開(kāi)發(fā)利用的優(yōu)先序原則，明確永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定細(xì)則。根據(jù)主體功能區(qū)定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地現(xiàn)狀、水資源利用、土地污染、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定、生態(tài)建設(shè)等實(shí)際情況，對(duì)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，確?！坝谰没巨r(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三條控制線(xiàn)不交叉不重疊。
第二，規(guī)劃耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)與主要任務(wù)。應(yīng)結(jié)合耕地相關(guān)中長(zhǎng)期規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌規(guī)劃2035年耕地資源保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確耕地“數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)”的主要任務(wù)與重點(diǎn)工程。一是以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035年耕地保護(hù)目標(biāo)與主要任務(wù)。明確耕地“保多少”，永久基本農(nóng)田“保哪里”，對(duì)于已經(jīng)劃定“永久基本農(nóng)田保有量”任務(wù)，但實(shí)際達(dá)不到任務(wù)目標(biāo)的區(qū)域，善處理補(bǔ)劃潛力與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的關(guān)系，抓緊制定耕地恢復(fù)、永久基本農(nóng)田恢復(fù)補(bǔ)充方案，把握好補(bǔ)充耕地計(jì)劃、目標(biāo)、節(jié)奏，確保補(bǔ)劃耕地質(zhì)量；二是以2020年耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035年耕地質(zhì)量建設(shè)提升的“約束性”目標(biāo)與主要任務(wù)。規(guī)劃耕地質(zhì)量提等升級(jí)到怎樣的程度，明確耕地提升的具體任務(wù)、耕地質(zhì)量提升的具體激勵(lì)機(jī)制；三是以2020年耕地生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035耕地密切相關(guān)的自然生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)清單。規(guī)劃以耕地質(zhì)量提升為目標(biāo)，分類(lèi)制定水資源合理配置、水利工程建設(shè)、水資源利用效率提升和水環(huán)境改善，對(duì)耕地質(zhì)量帶來(lái)直接影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，如化肥、農(nóng)藥施用；對(duì)耕地質(zhì)量間接影響的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，如推進(jìn)農(nóng)牧循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)面源污染治理；對(duì)已有污染土壤、地下水污水灌溉進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性的調(diào)查、核查、修復(fù)、治理等。
（二）立足當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)利用遠(yuǎn)景目標(biāo)的路徑優(yōu)化建議
第一，在保護(hù)耕地資源中堅(jiān)守優(yōu)質(zhì)耕地紅線(xiàn)，確保良地良田糧用。以“三調(diào)”為底數(shù)，在對(duì)耕地資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，確立新時(shí)期嚴(yán)格耕地保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)的基本原則，將耕地質(zhì)量等級(jí)與耕地?cái)?shù)量保護(hù)、永久基本農(nóng)田的管控規(guī)則掛鉤，細(xì)化優(yōu)質(zhì)耕地開(kāi)發(fā)利用的優(yōu)先序。一是漸進(jìn)優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)布局，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村建設(shè)用地、農(nóng)用地。兼顧耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)統(tǒng)一，在中高等級(jí)耕地集中連片區(qū)，嚴(yán)控非農(nóng)、非糧產(chǎn)業(yè)占用中高等級(jí)耕地；將建設(shè)用地、農(nóng)用地地類(lèi)轉(zhuǎn)換中所用耕地耕作層剝離，明確必須用于中低等級(jí)耕地質(zhì)量提等升級(jí)、中低產(chǎn)田改造；統(tǒng)籌集約用地促進(jìn)耕地資源的高效利用，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地地類(lèi)轉(zhuǎn)換等占用耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地壓力。二是科學(xué)分析評(píng)判全國(guó)耕地后備資源潛力、耕地質(zhì)量等級(jí)的精確分布、永久基本農(nóng)田的劃定范圍，確保永久基本農(nóng)田為優(yōu)質(zhì)耕地。運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像等信息技術(shù)手段，嚴(yán)守耕地及永久基本農(nóng)田用途管制規(guī)則，對(duì)于坡耕地以及沙化、石漠化和污染嚴(yán)重的耕地，屬于嚴(yán)格管控類(lèi)且無(wú)法恢復(fù)治理的低等級(jí)耕地，調(diào)整出永久基本農(nóng)田范疇；對(duì)于在平地尤其永久基本農(nóng)田種植林果、草皮和池塘養(yǎng)魚(yú)等逐步恢復(fù)或置換為糧食種植；對(duì)于鹽堿化、酸化土地，通過(guò)修復(fù)、治理后符合條件可列為后備耕地資源，調(diào)整適宜耐鹽堿農(nóng)作物、適宜酸性土壤農(nóng)作物耕種。確保永久基本農(nóng)田與中高等級(jí)質(zhì)量的耕地分布范圍大體保持一致，確保良地良田糧用。三是改進(jìn)并構(gòu)建更加科學(xué)合理的耕地占補(bǔ)平衡和耕地地類(lèi)轉(zhuǎn)換新機(jī)制。對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡，應(yīng)明確“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡原則，確保同等級(jí)耕地之間占補(bǔ)調(diào)整，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量同等或高于被占耕地。對(duì)于耕地與其他農(nóng)用地地類(lèi)轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)于生態(tài)退耕地，把握好政策邊界、規(guī)模，調(diào)減生態(tài)功能重要區(qū)域和脆弱區(qū)域退耕面積，增加生態(tài)重要區(qū)退耕面積；對(duì)因?qū)嵤┩烁€林減少的永久基本農(nóng)田面積，在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡；對(duì)于確需將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)充分利用“四荒”資源，優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的坡耕地。
第二，在用地、養(yǎng)地中促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快耕地質(zhì)量提等升級(jí)。利用大數(shù)據(jù)摸清耕地質(zhì)量基礎(chǔ)情況，整合不同部門(mén)之間的耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)系統(tǒng)，科學(xué)準(zhǔn)確評(píng)估耕地基礎(chǔ)地力情況及成因，促進(jìn)耕地在用養(yǎng)結(jié)合中提升耕地基礎(chǔ)地力。一是整合耕地質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建耕地大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與應(yīng)用系統(tǒng)。運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像等信息技術(shù)手段，推動(dòng)耕地質(zhì)量大數(shù)據(jù)共享、公開(kāi)、透明系統(tǒng)，建立全面、系統(tǒng)耕地基礎(chǔ)地力監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。構(gòu)建全國(guó)耕地質(zhì)量信息“一張圖”，應(yīng)用于科學(xué)指導(dǎo)耕地地力提升行動(dòng)、后備耕地補(bǔ)充、耕地占補(bǔ)平衡地塊信息等，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量可查詢(xún)、可追溯、可監(jiān)督。二是明確耕地、永久基本農(nóng)田的用途管制與質(zhì)量提升掛鉤。明確優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田按糧田管理，嚴(yán)格耕地用途管制，在用養(yǎng)結(jié)合中提升耕地質(zhì)量，提高對(duì)永久基本農(nóng)田耕地基礎(chǔ)地力保護(hù)補(bǔ)貼水平引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)耕地，給予采取保護(hù)性耕作方式等科學(xué)合理用地獎(jiǎng)補(bǔ)，正向引導(dǎo)降低耕地“非農(nóng)化”“非糧化”發(fā)生的概率。三是強(qiáng)化耕地利用中提升耕地土壤的基礎(chǔ)地力，引導(dǎo)向綠色低碳可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進(jìn)高質(zhì)量耕地產(chǎn)出的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在耕地利用中要突出抓好“調(diào)、改、培、保、控、提、管、優(yōu)”農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈工作。調(diào)，是指調(diào)整耕作層土壤保護(hù)利用，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良；改，就是要突出改善土壤的性狀，根據(jù)酸化、鹽漬化、受污染等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙性土壤成因，針對(duì)性采取適宜性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；培，就是要突出培肥地力，提高有機(jī)質(zhì)含量，針對(duì)土壤貧瘠的成因施用特定肥料，達(dá)到改良土壤養(yǎng)分、提高肥力的目的；保，是指保水保肥，通過(guò)測(cè)土配方施肥，包括推廣水肥一體化、深耕深松等激勵(lì)性措施，保持耕地的肥力和水力；控，是指根據(jù)地力情況來(lái)調(diào)控化肥、農(nóng)藥的施用量、施用結(jié)構(gòu)，避免化肥、農(nóng)藥施用對(duì)土壤的二次污染；提，是指高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用效率，促進(jìn)農(nóng)牧循環(huán)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)作物秸稈還田利用率、廢棄農(nóng)膜回收利用率，降低農(nóng)牧業(yè)種植養(yǎng)殖過(guò)程中的面源污染，一體化提高農(nóng)業(yè)資源利用效率等；管，是指對(duì)于已經(jīng)建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和實(shí)施東北黑土地保護(hù)利用工程的耕地要進(jìn)行合理管護(hù)，明確管護(hù)資金來(lái)源、管護(hù)主體與責(zé)任，以維持農(nóng)田和耕地質(zhì)量的持久性；優(yōu)，是指促進(jìn)高成本、高投入、高質(zhì)量耕地產(chǎn)出的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)差別定價(jià)探索農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多種路徑。
第三，在生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)中優(yōu)化水土資源布局，提高耕地修復(fù)、治理的精準(zhǔn)性。加快啟動(dòng)第三次土壤普查，建立耕地質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)基礎(chǔ)性工作，及時(shí)掌握耕地質(zhì)量狀況，精準(zhǔn)識(shí)別耕地質(zhì)量系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)隱患及原因，采取山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理和因地制宜精準(zhǔn)施策。一是建立耕地質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，研判各類(lèi)耕地風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)能、糧食安全帶來(lái)的影響，以此優(yōu)化調(diào)整完善各類(lèi)耕地政策。尤其是對(duì)于耕地重金屬污染地區(qū)、污水灌溉地區(qū)，提高修復(fù)、治理的針對(duì)性、系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性。二是根據(jù)耕地區(qū)位、光熱、氣候、水資源、承載力等自然生態(tài)系統(tǒng)情況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜分區(qū)、分類(lèi)實(shí)施。對(duì)于耕地質(zhì)量自然資源稟賦屬性和政策優(yōu)化目標(biāo)分類(lèi)，按耕地質(zhì)量等級(jí)、成因等特點(diǎn)，明確政策分類(lèi)為質(zhì)量提升、修復(fù)治理、防范化解自然生態(tài)的等風(fēng)險(xiǎn)隱患等；把握農(nóng)作物輪作區(qū)域范疇、退耕地的規(guī)模和節(jié)奏，加大退化、污染、損毀農(nóng)田改良修復(fù)力度，保護(hù)和改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)于東北農(nóng)區(qū)，著力推進(jìn)耕地質(zhì)量提升、加強(qiáng)水利灌溉設(shè)施等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、黑土地保護(hù)利用力度等，尤其是加快遼河平原、三江平原、松嫩平原等糧食生產(chǎn)壓力的主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量提升；對(duì)于西北旱作農(nóng)區(qū)，加快水利設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)應(yīng)用、鹽堿地治理和退化土地退耕等，尤其強(qiáng)化關(guān)中平原、河套平原等糧食主產(chǎn)區(qū)的水土資源優(yōu)化配置；對(duì)于長(zhǎng)江中下游地區(qū)和南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)周邊農(nóng)區(qū)，加快污染防治，尤其重金屬治理和土壤酸化改善，優(yōu)先保護(hù)農(nóng)田土壤質(zhì)量安全環(huán)境穩(wěn)定等，尤其加強(qiáng)江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽(yáng)湖平原、四川盆地等區(qū)域平原及壩區(qū)耕地保護(hù)，促進(jìn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)商品糧棉油基地建設(shè)。
第四，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地質(zhì)量各項(xiàng)政策中發(fā)揮合力，提升耕地綜合治理效能。完善兼顧耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)多部門(mén)的多層次、跨區(qū)域協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，優(yōu)化耕地質(zhì)量建設(shè)相關(guān)政策措施和支持結(jié)構(gòu)。一是加大政策支持力度，穩(wěn)定基本量基礎(chǔ)上提高支持標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整耕地地力補(bǔ)貼依據(jù)與耕地質(zhì)量直接掛鉤，漸進(jìn)提高耕地地力補(bǔ)貼、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、東北黑土地保護(hù)利用等直接提升耕地質(zhì)量的政策支持力度，根據(jù)耕地類(lèi)型和質(zhì)量提升水平，差異化提高畝均支持標(biāo)準(zhǔn)，確保政策發(fā)揮實(shí)效；鼓勵(lì)地方政府根據(jù)自有財(cái)力，探索研究制定“市場(chǎng)化”激勵(lì)政策，用好土地出讓收益、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)交易費(fèi)用，統(tǒng)籌整合有關(guān)資金，明確并提高用于中低等級(jí)耕地改造、耕地基礎(chǔ)地力提升等質(zhì)量建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目比例；二是優(yōu)化支持調(diào)結(jié)構(gòu)，提升耕地質(zhì)量、耕地修復(fù)與治理等促進(jìn)耕地地力提升的政策支持力度，建立耕地質(zhì)量的常態(tài)化評(píng)估機(jī)制。加大耕地修復(fù)、治理力度，尤其對(duì)于重要糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地的修復(fù)和治理，將耕地質(zhì)量作為政策實(shí)施效果的重要指標(biāo)；三是完善耕地質(zhì)量建設(shè)的補(bǔ)償和激勵(lì)政策。對(duì)于永久基本農(nóng)田多、保障國(guó)家糧食安全貢獻(xiàn)大的糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣，加大財(cái)政支持力度；對(duì)于促進(jìn)耕地質(zhì)量有實(shí)質(zhì)性提升的地區(qū)采取激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)制度；對(duì)于采取保護(hù)性耕作等措施的種地農(nóng)民及新型經(jīng)營(yíng)主體給予激勵(lì)補(bǔ)償；對(duì)于促進(jìn)耕地地力提升的社會(huì)化服務(wù)體系給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持；探索實(shí)行跨省跨區(qū)域的橫向補(bǔ)償激勵(lì)和糧食主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)耕地保護(hù)的國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)縱向補(bǔ)償；激發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)地方政府、種地農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)生動(dòng)力。四發(fā)揮政策合力、提高綜合治理效能。集中精準(zhǔn)將多項(xiàng)政策措施實(shí)施到同一區(qū)域同一地塊，對(duì)中央財(cái)政資金采按照“渠道各異、用途不變、集中投入、形成合力”的原則，統(tǒng)籌用于同一區(qū)域、同一地塊的耕地保護(hù)利用和質(zhì)量建設(shè)上，確保政策支持的靈活性和連續(xù)性，確保耕地集中受益，發(fā)揮政策合力。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部第四研究室主任；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》，2022年第11期）
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