——浙江省五個(gè)先行縣（市、區(qū)）的比較研究
摘 要：鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的突出動(dòng)向，其目標(biāo)是在國家公共權(quán)力實(shí)施鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，通過多元主體的數(shù)字化協(xié)同，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。對(duì)浙江省五個(gè)縣（市、區(qū)）的比較研究發(fā)現(xiàn)，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化有相同的政策背景，但推進(jìn)模式和平臺(tái)建設(shè)具有縣域特色，與各縣的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)等緊密相關(guān)，并已顯示成效。縣級(jí)政府傾向在縣域所有村莊推行統(tǒng)一的數(shù)字化治理平臺(tái)，村莊總體上呈現(xiàn)出被卷入的狀態(tài)；鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)展示內(nèi)容豐富，但相當(dāng)部分功能不能契合鄉(xiāng)村治理實(shí)際需求。只有加強(qiáng)村社共同體重塑，建立村莊和村民有效參與機(jī)制，推進(jìn)線上平臺(tái)與線下實(shí)踐的融合創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能提升。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理數(shù)字化；縣域推進(jìn)；村莊卷入；治理效能
一、問題的提出
鄉(xiāng)村治理一直是鄉(xiāng)村研究的熱點(diǎn)主題，但從國家提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，到提出構(gòu)建自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，再到提出推動(dòng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，鄉(xiāng)村治理的這一系列政策進(jìn)展走在了鄉(xiāng)村治理理論深入研究的前面。國家提出的這些政策動(dòng)向不是無源之水，其背后都有地方實(shí)踐創(chuàng)新的積累。在國家政策要求和地方自主實(shí)踐的互動(dòng)之下，數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方興未艾，其中突出的三種趨勢與縣級(jí)政府有關(guān)，即數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級(jí)落實(shí)、縣級(jí)政府?dāng)?shù)字化面臨轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級(jí)主導(dǎo)。這三種實(shí)踐趨勢逐漸合流，并推動(dòng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實(shí)踐在縣域取得重要進(jìn)展。而及時(shí)深入研究鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在縣域的發(fā)展，也已成為深化鄉(xiāng)村治理研究的內(nèi)在需要。
已有研究根據(jù)數(shù)字化治理理論，對(duì)基層政府?dāng)?shù)字化治理的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略進(jìn)行分析。有研究者指出，當(dāng)前基層政府?dāng)?shù)字治理盡管有著強(qiáng)大的治理效能，但仍面臨治理理念不明確、治理體系不完善、治理機(jī)制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、公眾參與程度低的現(xiàn)實(shí)困境。相關(guān)文獻(xiàn)主要從三個(gè)方面提出了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的建議。一是主張政府主導(dǎo)范式。受農(nóng)村“空心化”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化等影響，鄉(xiāng)村治理內(nèi)力發(fā)展不足，需要借助“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)創(chuàng)新提升基層自治和鄉(xiāng)村發(fā)展能力，由政府主導(dǎo)走向鄉(xiāng)村多元共治。二是主張激發(fā)村社集體參與的積極性。從村社角度出發(fā)，鄉(xiāng)村治理應(yīng)在保持鄉(xiāng)村性價(jià)值基礎(chǔ)上，提煉數(shù)字鄉(xiāng)村的治理特色。數(shù)字技術(shù)下鄉(xiāng)需要重視鄉(xiāng)村組織的承接，只有通過集體行動(dòng)，才能為數(shù)字技術(shù)的嵌入打下有效基礎(chǔ)。三是主張?zhí)岣叽迕駞⑴c的能動(dòng)性。農(nóng)民數(shù)字化社交素養(yǎng)越高，越能夠主動(dòng)利用線上社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，充分獲取信息資源，積極參與線上交流討論、表達(dá)意見和建議。
鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實(shí)踐是一個(gè)自上而下的社會(huì)工程。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，是指縣鄉(xiāng)政府、村級(jí)組織等主體運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策、管理和多方合作參與的過程。已有鄉(xiāng)村治理的研究往往基于西方治理理論，從多中心治理的視角出發(fā)，忽視了國家公共權(quán)力在公共事務(wù)管理中的核心地位。中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的實(shí)質(zhì)不是西方治理理論所說的多中心治理，也不是市場、社會(huì)等原則的共處，而是以國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村施行的公共事務(wù)管理為核心。國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實(shí)施公共事務(wù)管理的前提下，多中心治理、市場、社會(huì)等原則的共處才會(huì)在一定領(lǐng)域和層面顯現(xiàn)出來，但是它們不是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容。中國的縣是行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單位，縣級(jí)政府是政策落實(shí)的核心主體。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中的突出動(dòng)向。因此，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實(shí)施公共事務(wù)管理的前提下，通過多元主體的數(shù)字化協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理有效。縣級(jí)政府要以統(tǒng)籌推進(jìn)方式開展數(shù)字化治理，在整個(gè)縣域推廣至所有村莊，數(shù)字化治理方式覆蓋鄉(xiāng)村治理全部內(nèi)容，整體提升鄉(xiāng)村治理效能。
“治理平臺(tái)的構(gòu)建路徑”可以用來透視縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的一部分推進(jìn)過程。但推進(jìn)過程中，仍有一些重要事實(shí)需要揭示，比如，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化與縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間具有怎樣的關(guān)系，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在何種意義上依賴鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。又如，縣域治理平臺(tái)使用如何真正進(jìn)入村莊，更多村莊使用和鄉(xiāng)村治理體系改進(jìn)效果之間有無聯(lián)系等。為了更好回答這些問題，本文聚焦在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實(shí)踐展開更為充分的浙江省，以五個(gè)先行縣（市、區(qū)）為例，期望能為解釋上述問題提供一些線索。
二、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的縣域推進(jìn)
黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是貫徹落實(shí)中央這一要求的具體舉措。浙江省在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中走在前列，特別是近兩年大力推進(jìn)數(shù)字化改革，力求對(duì)省域治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑，數(shù)字化改革也有力推動(dòng)了縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。
（一）浙江省鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程
早在2003年1月，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平在省十屆人大一次會(huì)議上，前瞻性地提出“數(shù)字浙江”建設(shè)。“數(shù)字浙江”建設(shè)后來上升為浙江“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容，并且出臺(tái)了《數(shù)字浙江建設(shè)規(guī)劃綱要（2003—2007年）》。經(jīng)過多年發(fā)展，浙江數(shù)字政府和政務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)機(jī)構(gòu)的組織在線，完成了五級(jí)行政區(qū)劃的移動(dòng)聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，特別是聚焦“最多跑一次”改革的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”取得了突破性進(jìn)展。在上述工作基礎(chǔ)上，浙江對(duì)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化作出了一系列部署，涌現(xiàn)出一些實(shí)踐創(chuàng)新典型。2018年，浙江的縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化就走在了全國前列，浙江省德清縣、樂清市、桐鄉(xiāng)市等20個(gè)縣（市、區(qū)）獲評(píng)“2018年度全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平評(píng)價(jià)先進(jìn)縣”，占全國100個(gè)先進(jìn)縣的五分之一。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心通報(bào)的2021全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展水平評(píng)價(jià)工作結(jié)果，浙江省德清、臨安等26個(gè)縣（市、區(qū)）獲評(píng)“2021全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展先進(jìn)縣”，入選縣（市、區(qū)）數(shù)量連續(xù)三年全國第一。北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院發(fā)布的《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報(bào)告（2020）》顯示，浙江省的縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)為82.6，位列全國省（區(qū)、市）第一。
2021年2月18日，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會(huì)，全面部署數(shù)字化改革工作。數(shù)字化改革力求圍繞建設(shè)數(shù)字浙江目標(biāo)，對(duì)省域治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑。數(shù)字化改革成為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的重要指引，德清縣五四村未來鄉(xiāng)村試點(diǎn)“浙里基本公共服務(wù)”等入選數(shù)字化改革“最佳應(yīng)用”。浙江省先后制定了《數(shù)字化改革術(shù)語定義》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南》等地方標(biāo)準(zhǔn)。在德清縣《鄉(xiāng)村數(shù)字化治理指南》《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)規(guī)范》的基礎(chǔ)上，浙江省《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)》也已起草完成。
（二）縣級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進(jìn)中的主導(dǎo)作用
浙江省數(shù)字化改革的整體部署，提高了縣級(jí)政府的政策注意力。在浙江，縣級(jí)政府意識(shí)到了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的意義、必要性和戰(zhàn)略影響。湖州市德清縣、寧波市象山縣、杭州市建德市和臨安區(qū)、衢州市龍游縣等較早推進(jìn)了縣域鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化建設(shè)。對(duì)這些鄉(xiāng)村治理數(shù)字化先行區(qū)縣的研究，可以幫助人們理解鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的過程和正在顯露出來的機(jī)制。
在浙江，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化有相同的政策背景，但是，各地的推進(jìn)路徑差異明顯。有些地方雖然在一定時(shí)期內(nèi)做了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的工作，但是并未使用這樣的提法，而是在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中包含了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的內(nèi)容。有的縣（市、區(qū)）可能做了多年鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，但只是近一兩年才明確提出鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，如建德；有的是將鄉(xiāng)村治理數(shù)字化放在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中，如象山。
表1 鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進(jìn)的縣域比較
縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級(jí)主導(dǎo)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級(jí)落實(shí)和縣級(jí)政府?dāng)?shù)字化面臨轉(zhuǎn)型的三種趨勢合流，使得縣級(jí)政府越來越成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導(dǎo)力量，越來越多的縣開始推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。所謂縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，意味著縣級(jí)政府推動(dòng)數(shù)字化鄉(xiāng)村治理在縣域所有村莊推行，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化越來越以縣域?yàn)榉秶鷣硗七M(jìn)。從推進(jìn)路徑來看，五個(gè)縣（市、區(qū)）呈現(xiàn)出共同的特點(diǎn)。一是縣委書記、縣長高度重視，出任有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，或者通過縣委常委會(huì)會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議布置工作；二是工作形成閉環(huán)，有部署，有檢查，有考核，有監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)重視是縣域治理中表達(dá)注意力、貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、分配稀缺資源的重要機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)代表體制表達(dá)治理意志和治理思路的方式，也是推動(dòng)工作的一種機(jī)制。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是復(fù)雜性事務(wù)，也是創(chuàng)新性事務(wù)，要想順利推進(jìn)，必須得到領(lǐng)導(dǎo)重視。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，縣委書記是第一責(zé)任人，縣級(jí)黨委和政府是完善鄉(xiāng)村治理體系的重要主體。
（三）鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)的縣域特點(diǎn)
縣級(jí)政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)，與當(dāng)?shù)卦械臄?shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村治理根基等緊密相關(guān)，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)極具縣域地方特色。德清縣鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)與地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，平臺(tái)包括數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖、鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)字生活服務(wù)平臺(tái)、治理決策中樞等，實(shí)現(xiàn)了遙感監(jiān)測、衛(wèi)星定位、基礎(chǔ)測繪等時(shí)空數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一采集和統(tǒng)一服務(wù)。象山“村民說事”制度，經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的1.0版、鄉(xiāng)村振興“三治融合治理有效”2.0版以及“村社E決策”3.0版。“村社E決策”著力解決“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，保障了鄉(xiāng)村治理決策質(zhì)量。建德的“鄉(xiāng)村釘”平臺(tái)，是基于阿里巴巴集團(tuán)“釘釘”平臺(tái)開發(fā)的針對(duì)基層鄉(xiāng)村治理開發(fā)的應(yīng)用平臺(tái)，擁有四務(wù)公開、民情反映、人員調(diào)查、信息通知等基礎(chǔ)功能。臨安“鄉(xiāng)村e(cuò)治理”開通了“微黨建”“微論壇”“微公開”“微心愿”等8個(gè)微模塊和一個(gè)隨手拍，以便百姓更及時(shí)地反映訴求。龍游“村情通”平臺(tái)經(jīng)過多次改版升級(jí)，最終和其他平臺(tái)一起融入“龍游通”，實(shí)現(xiàn)了更接地氣、更加主動(dòng)的基層治理作用。尤其在新冠肺炎疫情防控中，龍游縣在“村情通”上開發(fā)掃碼通行、每日上報(bào)、智能招聘等功能應(yīng)用，助力疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作。
縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進(jìn)路徑也表現(xiàn)出了明顯的差異，具有顯著的縣域特點(diǎn)。2019年，德清縣全面實(shí)施全域數(shù)字治理試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，將地理信息、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)廣泛運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理、空間治理等各領(lǐng)域，推進(jìn)縣域空間治理數(shù)字化平臺(tái)、“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”等建設(shè)。2020年，德清縣域內(nèi)所有村莊全部推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)，并于2022年推出平臺(tái)2.0版。2021年，德清所在的浙江省湖州市所有行政村也全面推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)。以地理信息產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)衍生出來的數(shù)字技術(shù)運(yùn)用，被納入政府?dāng)?shù)字化改革由上到下全面推行，是德清鄉(xiāng)村治理數(shù)字化路徑的突出特點(diǎn)。象山縣以大數(shù)據(jù)發(fā)展中心為牽頭單位，構(gòu)建全縣統(tǒng)一的縣域治理專題數(shù)據(jù)庫、自然資源和地理信息庫。重點(diǎn)解決了“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，探索“線上+線下”結(jié)合模式，不斷提高各類主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性和可能性，全力打造“村民說事”制度升級(jí)版。建德市“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式是試點(diǎn)的重要內(nèi)容。2020年7月，建德市與阿里巴巴集團(tuán)確定“鄉(xiāng)村釘”在大洋鎮(zhèn)試點(diǎn)先行和全市面上推廣同步進(jìn)行，成立4個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，分赴16個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）對(duì)接，運(yùn)用競爭評(píng)比的方式調(diào)動(dòng)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣平臺(tái)的積極性。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）召開專題會(huì)議，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，全天候推進(jìn)農(nóng)戶進(jìn)行“鄉(xiāng)村釘”安裝和激活。“鄉(xiāng)村釘”平臺(tái)上線兩周，就實(shí)現(xiàn)了262個(gè)村（社）全覆蓋。“鄉(xiāng)村釘”在一個(gè)縣域的普及，一般需要1～3年才能完成，而建德兩周內(nèi)即實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2020年5月，杭州市臨安區(qū)成立臨安國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)示范建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)示范區(qū)實(shí)施方案》，重點(diǎn)工作任務(wù)納入相關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）的鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容。2021年，臨安區(qū)通過申報(bào)浙江省財(cái)政廳鄉(xiāng)村振興集成創(chuàng)新示范建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、綜合集成，籌集了近2億元資金，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)。但是，由于臨安以發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不是建設(shè)重點(diǎn)，與德清、建德相比，其鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)明顯滯后，沒能做到村莊的全覆蓋。
三、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的村莊卷入
數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目一般是由縣級(jí)政府部門主導(dǎo)，相關(guān)的信息化公司制定具體方案，設(shè)計(jì)開發(fā)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)的功能，經(jīng)過試點(diǎn)后實(shí)現(xiàn)縣域全覆蓋。因而，在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進(jìn)過程中，村莊大都處于被卷入的狀態(tài)。
（一）試點(diǎn)階段村莊的有限參與
在試點(diǎn)階段，政府職能部門和信息化公司會(huì)考慮村莊的特色，村莊可以向其反映現(xiàn)實(shí)需求。但是，村莊一般只有建議權(quán)，平臺(tái)構(gòu)建的決策權(quán)在政府職能部門。政府職能部門往往會(huì)從鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的需要通盤考慮，試點(diǎn)村莊的建議是否被采納存在很大的不確定性。從村莊在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化初始階段的作用來講，龍游和德清各有一個(gè)試點(diǎn)村莊起到了關(guān)鍵作用。龍游的張王村通過村情通1.0版，展示了數(shù)字化治理對(duì)于改善鄉(xiāng)村治理的效能，確定了全縣推廣時(shí)的內(nèi)容重點(diǎn)、技術(shù)架構(gòu)；德清五四村的試點(diǎn)主要是在探索技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)架構(gòu)以及摸索成本-收益上確立了標(biāo)桿。對(duì)于龍游縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說，張王村是發(fā)源地和思想早期輸出者，五四村對(duì)于德清縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說是模范和標(biāo)桿樹立者。兩村的主動(dòng)性和創(chuàng)造性起到了一定作用。德清始終把五四村作為標(biāo)桿，村莊的被動(dòng)卷入和主動(dòng)參與并存。除龍游和德清，其他三個(gè)縣（市、區(qū)）自上而下的推進(jìn)方式基本上貫穿始終，村莊被動(dòng)卷入性更加明顯。
從德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的緣起，可以更加清晰地了解村莊在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化試點(diǎn)中的影響。德清縣以“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)，源于莫干山國際旅游度假區(qū)的五四村。2019年，在五四村推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，德清文化旅游發(fā)展集團(tuán)牽頭創(chuàng)建國家AAA級(jí)旅游景區(qū)，即五四村景區(qū)。為了讓游客和領(lǐng)導(dǎo)更直觀地了解五四村，文旅發(fā)展集團(tuán)提出了在游客服務(wù)中心可視化展示村莊資源的需求，出發(fā)點(diǎn)僅是想要建設(shè)一個(gè)展示化的平臺(tái)，即“一圖感知五四”。但德清縣大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門在推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)的過程中，經(jīng)過多次討論，決定賦予平臺(tái)更多的功能。2019年10月，包含鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等模塊的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”正式上線。通過3D傾斜攝影技術(shù)構(gòu)建的三維實(shí)景地圖，顯示五四村村域內(nèi)的山水林田湖資源，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、土地整治、村民建房管理變得更加直觀精準(zhǔn)。融合歷年來美麗鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中布設(shè)的污水監(jiān)測、智慧燈桿、智能井蓋等物聯(lián)感知設(shè)備，動(dòng)態(tài)收集數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的實(shí)時(shí)監(jiān)測、管理，并進(jìn)行異動(dòng)管理。利用無人機(jī)、遙感監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境、治水拆違等多場景地表監(jiān)測，提高了管理效率。在德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的試點(diǎn)和研發(fā)過程中，村莊發(fā)揮了一定的建議權(quán)；但是，相對(duì)于政府職能部門、信息化公司，乃至負(fù)責(zé)運(yùn)營的文旅公司，其影響程度較小。
（二）推廣階段村莊的被動(dòng)卷入
在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)的縣域推廣階段，政府部門出于軟件設(shè)計(jì)成本、后臺(tái)管理便捷等方面的考量，一般不會(huì)給予村莊個(gè)性化的設(shè)計(jì)，而更傾向推行統(tǒng)一的模板，村莊更明顯地表現(xiàn)出被卷入的狀態(tài)。2019年，德清縣五四村“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”得到省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度肯定，被認(rèn)為“在推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村方面闖出了一條‘?dāng)?shù)字鄉(xiāng)村一張圖’的發(fā)展新路，不僅讓數(shù)字賦能鄉(xiāng)村振興破題，而且也是鄉(xiāng)村治理能力、治理體系現(xiàn)代化的好典型”。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定，推動(dòng)了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的推廣。2020年，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”在德清縣167個(gè)行政村（社區(qū)）實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，功能模塊統(tǒng)一都是鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等。同年，德清縣發(fā)布了全國首個(gè)《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)規(guī)范》《鄉(xiāng)村數(shù)字化治理指南》等地方標(biāo)準(zhǔn)。2021年，湖州市制定了《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”建設(shè)推廣實(shí)施方案及考核辦法》，全市所有行政村推行了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”。雖然湖州市各縣（市、區(qū)）因地制宜探索“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖+”功能，努力提升基層治理數(shù)字化智能化水平，創(chuàng)新治理方式、提升治理效能，但是平臺(tái)模塊大同小異。
縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推廣階段的村莊卷入，從推廣速度上也可以窺見一斑。建德“鄉(xiāng)村釘”平臺(tái)在上線試點(diǎn)兩周后，就覆蓋了262個(gè)村（社），10.24萬戶28.33萬人注冊“鄉(xiāng)村釘”，實(shí)現(xiàn)村戶全覆蓋，做到村民信息全上“釘”、每戶都有手持智慧終端。在如此短的時(shí)間內(nèi)做到全覆蓋，村莊的個(gè)性化需求難以充分體現(xiàn)，也在常理之中。此外，村干部和村民的數(shù)字素養(yǎng)不高，限制了平臺(tái)端和客戶端的場景應(yīng)用，這也成為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的重要制約因素。
（三）鄉(xiāng)村治理數(shù)字化村莊卷入的比較分析
從地域比較看，五個(gè)縣（市、區(qū)）縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的推進(jìn)過程，雖然普遍具有村莊被動(dòng)卷入的特征，但從村莊在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不同階段發(fā)揮的作用來看，仍然存在一定的差異。德清縣表現(xiàn)出了更強(qiáng)的統(tǒng)一性，出臺(tái)制定了地方標(biāo)準(zhǔn)，有效地降低了總體研發(fā)成本，但村莊在平臺(tái)功能開發(fā)中的影響比較小。2022年，德清縣對(duì)“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”實(shí)現(xiàn)了迭代升級(jí)，平臺(tái)模塊有了明顯的改變，開始試圖提高村莊的使用率和村民的參與度。象山縣“村民說事”線上線下議事決策系統(tǒng)平臺(tái)，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)為首選領(lǐng)域，選擇基礎(chǔ)條件較好的1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3～5個(gè)村莊開展“村民說事”線上線下民主決策系統(tǒng)運(yùn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，不斷優(yōu)化平臺(tái)系統(tǒng)和操作，使之更加符合農(nóng)村工作實(shí)際。在試點(diǎn)階段結(jié)束后，推進(jìn)“村民說事”線上線下民主決策向其他領(lǐng)域探索，落實(shí)相關(guān)部門進(jìn)一步建立健全線上議事制度體系建設(shè)，使“村民說事”線上線下決策系統(tǒng)在更多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）內(nèi)全域推進(jìn)，同時(shí)探索向村級(jí)組織換屆選舉等重要事項(xiàng)延伸，體現(xiàn)出更強(qiáng)的實(shí)效性。
從時(shí)間跨度看，雖然村莊的被動(dòng)卷入是最主要的特征，但是就整個(gè)制度推進(jìn)的長時(shí)段而言，村莊仍然有自主發(fā)揮的空間。線下的村莊善治創(chuàng)新，五個(gè)縣（市、區(qū)）各自有持續(xù)的探索，尤以象山的“村民說事”時(shí)間最長、效能更強(qiáng)。這些線下創(chuàng)新在村莊卷入數(shù)字化治理后，便發(fā)揮出了更大的作用。村莊的被動(dòng)卷入在數(shù)字化推廣期帶有一定的必然性，這是短期內(nèi)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主要特征。但是，平臺(tái)大范圍推廣后持續(xù)發(fā)揮效能，則迫切需要村莊自主性的發(fā)揮。浙江省在開展數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí)，也在極力推動(dòng)未來鄉(xiāng)村建設(shè)。未來鄉(xiāng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)人本化、數(shù)字化和生態(tài)化，人本化和生態(tài)化需要因地制宜，與數(shù)字化相輔相成。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)政策集成改革的影響下，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化將會(huì)更多增加村莊特色模塊，村莊仍有自主創(chuàng)新的空間。
四、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能提升
由于在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進(jìn)過程中，大部分村莊都是被動(dòng)卷入的，如何在村莊被動(dòng)卷入的前提下，切實(shí)提升鄉(xiāng)村治理的實(shí)效就成為縣級(jí)政府推進(jìn)相關(guān)工作的重點(diǎn)。線上平臺(tái)與線下實(shí)踐融合創(chuàng)新，成為縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能提升的重要途徑。
（一）線上線下的協(xié)同實(shí)踐
在各縣（市、區(qū)）進(jìn)行數(shù)字化頂層設(shè)計(jì)的過程中，本地鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的前期探索、鄉(xiāng)村治理非數(shù)字化的創(chuàng)新、數(shù)字產(chǎn)業(yè)在其他領(lǐng)域顯現(xiàn)出來的效果等因素，對(duì)推動(dòng)數(shù)字化平臺(tái)落地起到了重要作用。比如，龍游縣將“村情通”和“全科網(wǎng)格”相銜接，使縣域多方面事務(wù)的治理效能得到提升。“村情通”代表著線上技術(shù)，“網(wǎng)格治理”代表著線下制度安排。在推廣“村情通”的應(yīng)用實(shí)踐中，始終堅(jiān)持“技術(shù)+制度”，做好“村情通+”的文章，把“網(wǎng)格治理”從多個(gè)部門的多種網(wǎng)格整合成一張“全科網(wǎng)格”。“全科網(wǎng)格”依靠各專職網(wǎng)格員，走訪網(wǎng)格內(nèi)村民、收集民情等。在這樣的機(jī)制整合下，通過“村情通”平臺(tái)的“村民信箱”“協(xié)商民主”“網(wǎng)上約辦”“隨手拍”等板塊，村民可以隨時(shí)隨地參與村莊事務(wù)治理、評(píng)議，監(jiān)督村干部，及時(shí)表達(dá)意見和建議，實(shí)時(shí)曝光環(huán)境污染、矛盾隱患、平安建設(shè)等問題。象山縣圍繞“數(shù)智”目標(biāo)，推動(dòng)全縣志愿服務(wù)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)上文明實(shí)踐、婚喪禮俗網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、“善行象山云課堂”等數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，也推進(jìn)了線上線下同頻共振。
（二）效能提升的現(xiàn)實(shí)局限
雖然各縣（市、區(qū)）都比較重視線上平臺(tái)與線下實(shí)踐的結(jié)合，以及不同平臺(tái)之間的相互銜接，但是實(shí)際效能仍有待進(jìn)一步提升。比如，以鄉(xiāng)村治理數(shù)字化極具代表性的德清縣為例，在新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間，德清結(jié)合電子圍欄、視頻監(jiān)測，實(shí)施“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖+健康碼”圖碼結(jié)合的網(wǎng)格化精密智控模式，嘗試了紅、黃、綠和無碼人員的分類管理。但是，鄉(xiāng)村干部仍然需要依靠逐戶確認(rèn)的“掃樓”方式來落實(shí)精細(xì)化的疫情防控政策，他們認(rèn)為還是“老辦法”更有實(shí)效性。作為國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)縣的臨安，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化過程中，注重在各個(gè)鎮(zhèn)（街道）原有數(shù)字治理的基礎(chǔ)上改進(jìn)，既有青山湖街道“青和翼”智慧青山管理平臺(tái)、太湖源鎮(zhèn)指南村“幸福碼”等個(gè)性化應(yīng)用場景，也有“微法庭”“農(nóng)民建房一件事”“自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警”“村民e治理”等覆蓋范圍更廣的全區(qū)應(yīng)用場景。但臨安各個(gè)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)自身的特點(diǎn)，因地制宜地開發(fā)實(shí)用程序成本高、普及性差，也使得臨安的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)至今仍沒能做到對(duì)所有村莊全覆蓋。
（三）效能提升與村社共同體建設(shè)
浙江省鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)雖然走在全國前列，但是，全國鄉(xiāng)村建設(shè)中普遍存在的鄉(xiāng)村主體性難以保障問題，浙江省也同樣存在。在村社共同體式微的歷史背景下，“鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)”是百年鄉(xiāng)建歷程中一直存在的難題。而當(dāng)下村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、村莊人口老齡化比較普遍，發(fā)揮鄉(xiāng)村主體的作用更加困難。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化無法在村莊一盤散沙的情況下實(shí)現(xiàn)，重塑村社共同體是其效能提升的關(guān)鍵。一是通過重塑村社共同體，使其更好地代表村民的利益，能更有針對(duì)性地提出村莊鄉(xiāng)村治理數(shù)字化需求。二是通過村社共同體的參與，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理由上級(jí)管理向民主治理轉(zhuǎn)變。三是通過重點(diǎn)培養(yǎng)村社共同體中具備基本數(shù)字化素養(yǎng)的村民，提高村莊運(yùn)用鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)辦事的能力。只有實(shí)現(xiàn)村社共同體重塑，增強(qiáng)村社共同體參與，才有可能切實(shí)發(fā)揮好數(shù)字化的作用，提高鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能。
五、結(jié)論與討論
面對(duì)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，我們需要從微觀方面理解其發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。通過五個(gè)縣（市、區(qū)）的比較分析發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府是推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導(dǎo)力量。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施搭建、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)挖掘和管理、信息安全等多項(xiàng)工作，涉及多個(gè)部門。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程具有極強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性。數(shù)字化進(jìn)村，與其他要進(jìn)村的工作一樣，都涉及目標(biāo)管理、責(zé)任劃分、部門協(xié)同、檢查考核。但它也與其他要進(jìn)村的工作有所不同，數(shù)字化工作牽涉到復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)，更講究工作動(dòng)態(tài)調(diào)整，是一項(xiàng)做起來會(huì)越做越多的工作。隨著進(jìn)入的村莊數(shù)量越來越多，農(nóng)戶數(shù)量越來越多，技術(shù)系統(tǒng)升級(jí)到新的管理容量增加，需要相應(yīng)調(diào)整管理的組織架構(gòu)。與技術(shù)的迭代創(chuàng)新一樣，推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的組織體系也需要迭代創(chuàng)新。
縣級(jí)政府通過搭建和運(yùn)用縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)，可以從以下四個(gè)方面發(fā)揮治理優(yōu)勢：通過便捷的接入，降低農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村治理的成本，增加其有效參與，提高其參與的自主性；通過多樣化的場景營造，將村民參與擴(kuò)大到更為深入的村務(wù)管理全過程，增加村民參與的深度；通過巨量數(shù)據(jù)的整合和介入，增強(qiáng)村莊發(fā)展同外部發(fā)展趨勢的良性互動(dòng)，打通資源下達(dá)村莊的通道，提升縣域鄉(xiāng)村治理的預(yù)見性和系統(tǒng)性；通過各類公共服務(wù)線上進(jìn)村，快速提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。
建立村莊和村民有效參與機(jī)制，是增進(jìn)縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能的關(guān)鍵。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)揮作用的最重要的方式是進(jìn)村入戶。政府部門在大力推進(jìn)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施硬件和平臺(tái)軟件建設(shè)的過程中，要以村社共同體建設(shè)來保障村民主體性的體現(xiàn)。只有堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理的問題導(dǎo)向，充分發(fā)揮村社組織的作用，立足鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際和鄉(xiāng)村治理的需求，完善鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)的功能，才能切實(shí)提高鄉(xiāng)村治理的實(shí)際效能。
(作者仝志輝系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任；劉傳磊系浙江農(nóng)林大學(xué)浙江省鄉(xiāng)村振興研究院生態(tài)文明與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中心副主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第39期）
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