——專家解讀鄉(xiāng)村振興責(zé)任制
“建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)擺在鄉(xiāng)村振興責(zé)任內(nèi)容的突出位置”；“縣級(jí)黨委政府是鄉(xiāng)村振興‘一線指揮部’，縣級(jí)責(zé)任十分重要”；“鄉(xiāng)村振興考核指標(biāo)體系中，縣域產(chǎn)業(yè)建設(shè)應(yīng)占有較大權(quán)重”。日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》（下稱《實(shí)施辦法》），中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智接受南方農(nóng)村報(bào)記者專訪，圍繞文件出臺(tái)背景、部門責(zé)任、地方責(zé)任、考核評(píng)估等方面進(jìn)行解讀。
一、讓責(zé)任落實(shí)有制可依
“五年來，鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)的‘四梁八柱’基本建成。”孔祥智指出，自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系不斷健全，其中最基礎(chǔ)性的支撐包括《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。
《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制，要求落實(shí)各方責(zé)任；《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》規(guī)定了各級(jí)黨委在農(nóng)村工作方面的職責(zé)任務(wù)；《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定了各級(jí)人民政府推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的職責(zé)任務(wù)，規(guī)定國(guó)家實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。
“基于整個(gè)制度框架和政策體系，《實(shí)施辦法》的出臺(tái)是必要的，它構(gòu)建起了一套職責(zé)清晰、各負(fù)其責(zé)、合力推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系，能夠更好推動(dòng)各級(jí)各方全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興責(zé)任。”孔祥智表示，責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任要求的明確，讓責(zé)任落實(shí)更加有制可依。
二、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)擺在突出位置
《實(shí)施辦法》關(guān)于部門責(zé)任的第二條內(nèi)容是“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，孔祥智認(rèn)為，這是把建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)擺在了鄉(xiāng)村振興責(zé)任內(nèi)容的突出位置。
他指出，2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議就提出了“加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變”，這在2018年中央一號(hào)文件即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中得到進(jìn)一步明確，今年黨的二十大正式提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，可見這是中央謀劃已久的一項(xiàng)工作。“因此，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)將是新一輪鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中一項(xiàng)至關(guān)重要的任務(wù)，未來五年內(nèi)必須破題。”
關(guān)于部門責(zé)任的第三條內(nèi)容要求，全方位夯實(shí)糧食安全根基，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。“總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)保障糧食安全，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容和首要內(nèi)容。”孔祥智表示，作為一個(gè)14億人口大國(guó)，如果土地生產(chǎn)率還比較低、一些重要農(nóng)產(chǎn)品還依賴海外進(jìn)口，就無法稱得上是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。
“建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，牽涉面很廣，絕不僅僅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的責(zé)任。”他對(duì)此進(jìn)行了舉例說明。比如要推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面發(fā)展，就涉及到農(nóng)機(jī)產(chǎn)品研發(fā)制造，工業(yè)部門也要扛起責(zé)任。為什么中國(guó)農(nóng)業(yè)無人機(jī)能處于世界領(lǐng)先地位？這得益于我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。又比如航天育種、分子育種，如何把航天科技、生物科技應(yīng)用到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，也涉及到各行各業(yè)、多個(gè)部門。“實(shí)際上，這并非單靠政府部門協(xié)作就能解決的，而是需要形成一套良好的市場(chǎng)機(jī)制。”他強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要市場(chǎng)化來牽引，市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用。“比如種業(yè)本身是可盈利的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，是鼓勵(lì)投資的鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域，那么就需要通過市場(chǎng)機(jī)制來引導(dǎo)資金、人才等要素向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)。”
三、推動(dòng)“一線指揮部”權(quán)責(zé)匹配
“鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系中，縣一級(jí)的責(zé)任十分重要，縣級(jí)黨委和政府是鄉(xiāng)村振興‘一線指揮部’。”孔祥智指出。
關(guān)于地方責(zé)任，《實(shí)施辦法》明確了省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)的責(zé)任要求，其中關(guān)于縣級(jí)的責(zé)任要求共有六條。在地方責(zé)任內(nèi)容方面，第十一條提出，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等縣域統(tǒng)籌。
“縣域是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。”孔祥智表示，2021年中央一號(hào)文件首次明確提出，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局；同年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展；今年進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。
孔祥智認(rèn)為，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，一般的縣可以按照小城市或者中等城市標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，通過城市化來帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。“要強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。”
在他看來，以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，首先是要統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。今年中央一號(hào)文件也提出，要推動(dòng)形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。“實(shí)際上可以有不只一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，關(guān)鍵是延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)馗嗬习傩者M(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)。”第二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要立足全縣發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，這也意味著要統(tǒng)籌好資金投入。“比如在縣城主干道修1公里路，相當(dāng)于在農(nóng)村修20多公里路的成本，那么是優(yōu)先修縣城那1公里，還是農(nóng)村的20多公里？這實(shí)際上是一個(gè)理念問題，關(guān)乎是否堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。”第三是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，比如建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，“并不是說西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村要和東部城市的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，而是首先實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。
那么，在沉甸甸的責(zé)任面前，現(xiàn)有縣級(jí)行政權(quán)力是否與之匹配？孔祥智認(rèn)為，從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度，可以通過擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣，促進(jìn)要素向縣級(jí)傾斜，調(diào)動(dòng)縣級(jí)發(fā)展積極性和主動(dòng)權(quán)，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。“比如在資金統(tǒng)籌方面，目前縣級(jí)統(tǒng)籌整合的空間還是很有限，真正整合起來非常困難。接下來應(yīng)該要有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，給予‘一線指揮部’更多的權(quán)力。”
四、考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)系統(tǒng)科學(xué)
《實(shí)施辦法》還明確，實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度。
“要推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，肯定少不了考核動(dòng)作。”孔祥智表示，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》也提出，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施考核監(jiān)督和激勵(lì)約束，將規(guī)劃實(shí)施成效納入地方各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門的年度績(jī)效考評(píng)內(nèi)容。“第一個(gè)五年規(guī)劃期馬上結(jié)束，意味著接下來中央很快會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的考核辦法。”
“考核評(píng)估，關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)、科學(xué)、合理的考核指標(biāo)體系。”孔祥智認(rèn)為，考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)非常重要，要考慮到不同區(qū)域之間的差異，也要能通過相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)來準(zhǔn)確客觀反映各地的實(shí)際情況。“這里面，權(quán)重處理很關(guān)鍵，哪些指標(biāo)的權(quán)重大一點(diǎn)、哪些小一點(diǎn)，都要求非常細(xì)致的考量。比如縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)是一項(xiàng)很重要的工作，在考核指標(biāo)體系中就應(yīng)該占有比較大的權(quán)重。”
（作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南方農(nóng)村報(bào)》2022年12月21日）
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