——專家解讀鄉村振興責任制
“建設農業強國擺在鄉村振興責任內容的突出位置”；“縣級黨委政府是鄉村振興‘一線指揮部’，縣級責任十分重要”；“鄉村振興考核指標體系中，縣域產業建設應占有較大權重”。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《鄉村振興責任制實施辦法》（下稱《實施辦法》），中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智接受南方農村報記者專訪，圍繞文件出臺背景、部門責任、地方責任、考核評估等方面進行解讀。
一、讓責任落實有制可依
“五年來，鄉村振興頂層設計的‘四梁八柱’基本建成。”孔祥智指出，自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，鄉村振興制度框架和政策體系不斷健全，其中最基礎性的支撐包括《國家鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》《中國共產黨農村工作條例》和《鄉村振興促進法》。
《國家鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》提出實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的鄉村振興工作機制，要求落實各方責任；《中國共產黨農村工作條例》規定了各級黨委在農村工作方面的職責任務；《鄉村振興促進法》規定了各級人民政府推動鄉村振興戰略的職責任務，規定國家實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度。
“基于整個制度框架和政策體系，《實施辦法》的出臺是必要的，它構建起了一套職責清晰、各負其責、合力推進的鄉村振興責任體系，能夠更好推動各級各方全面落實鄉村振興責任。”孔祥智表示，責任主體、責任內容、責任要求的明確，讓責任落實更加有制可依。
二、建設農業強國擺在突出位置
《實施辦法》關于部門責任的第二條內容是“加快建設農業強國”，孔祥智認為，這是把建設農業強國擺在了鄉村振興責任內容的突出位置。
他指出，2017年中央農村工作會議就提出了“加快實現由農業大國向農業強國轉變”，這在2018年中央一號文件即《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中得到進一步明確，今年黨的二十大正式提出“加快建設農業強國”，可見這是中央謀劃已久的一項工作。“因此，建設農業強國將是新一輪鄉村振興戰略規劃中一項至關重要的任務，未來五年內必須破題。”
關于部門責任的第三條內容要求，全方位夯實糧食安全根基，確保糧食和重要農產品有效供給。“總書記反復強調保障糧食安全，這是建設農業強國的重要內容和首要內容。”孔祥智表示，作為一個14億人口大國，如果土地生產率還比較低、一些重要農產品還依賴海外進口，就無法稱得上是農業強國。
“建設農業強國，牽涉面很廣，絕不僅僅是農業農村部門的責任。”他對此進行了舉例說明。比如要推動農業機械化全程全面發展，就涉及到農機產品研發制造，工業部門也要扛起責任。為什么中國農業無人機能處于世界領先地位？這得益于我國制造業發展的強勁動力。又比如航天育種、分子育種，如何把航天科技、生物科技應用到農業領域，也涉及到各行各業、多個部門。“實際上，這并非單靠政府部門協作就能解決的，而是需要形成一套良好的市場機制。”他強調，農業現代化需要市場化來牽引，市場在配置資源中起決定性作用。“比如種業本身是可盈利的一個產業，是鼓勵投資的鄉村振興重點領域，那么就需要通過市場機制來引導資金、人才等要素向農業領域流動。”
三、推動“一線指揮部”權責匹配
“鄉村振興責任體系中，縣一級的責任十分重要，縣級黨委和政府是鄉村振興‘一線指揮部’。”孔祥智指出。
關于地方責任，《實施辦法》明確了省、市、縣、鎮、村五級的責任要求，其中關于縣級的責任要求共有六條。在地方責任內容方面，第十一條提出，協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，以縣域為重要切入點加快城鄉融合發展，推進空間布局、產業發展、基礎設施、基本公共服務等縣域統籌。
“縣域是統籌推進城鄉融合發展的重要抓手。”孔祥智表示，2021年中央一號文件首次明確提出，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局；同年出臺的《鄉村振興促進法》也規定，各級人民政府應當協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，加快縣域城鄉融合發展；今年進一步出臺了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。
孔祥智認為，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，一般的縣可以按照小城市或者中等城市標準來建設，通過城市化來帶動鄉村振興。“要強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心。”
在他看來，以縣域為切入點統籌城鄉發展，首先是要統籌縣域產業，形成主導產業。今年中央一號文件也提出，要推動形成“一縣一業”發展格局。“實際上可以有不只一個主導產業，農業主導產業建設，關鍵是延長產業鏈，促進一二三產融合發展，帶動當地更多老百姓進入產業鏈各個環節。”第二是統籌城鄉基礎設施建設，要立足全縣發展統一規劃，這也意味著要統籌好資金投入。“比如在縣城主干道修1公里路，相當于在農村修20多公里路的成本，那么是優先修縣城那1公里，還是農村的20多公里？這實際上是一個理念問題，關乎是否堅持農業農村優先發展。”第三是要統籌城鄉基本公共服務，比如建立統一的城鄉居民基本醫療保險，“并不是說西部偏遠地區的農村要和東部城市的標準統一，而是首先實現縣域范圍內的城鄉標準統一”。
那么，在沉甸甸的責任面前，現有縣級行政權力是否與之匹配？孔祥智認為，從權責對等的角度，可以通過擴權賦能強縣，促進要素向縣級傾斜，調動縣級發展積極性和主動權，從而促進縣域經濟高質量發展。“比如在資金統籌方面，目前縣級統籌整合的空間還是很有限，真正整合起來非常困難。接下來應該要有相應的制度設計，給予‘一線指揮部’更多的權力。”
四、考核指標體系設計應系統科學
《實施辦法》還明確，實行鄉村振興戰略實績考核制度。
“要推動責任落實，肯定少不了考核動作。”孔祥智表示，《國家鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》也提出，加強鄉村振興戰略規劃實施考核監督和激勵約束，將規劃實施成效納入地方各級黨委和政府及有關部門的年度績效考評內容。“第一個五年規劃期馬上結束，意味著接下來中央很快會出臺相應的考核辦法。”
“考核評估，關鍵是要設計一套系統、科學、合理的考核指標體系。”孔祥智認為，考核指標體系設計非常重要，要考慮到不同區域之間的差異，也要能通過相對統一的指標來準確客觀反映各地的實際情況。“這里面，權重處理很關鍵，哪些指標的權重大一點、哪些小一點，都要求非常細致的考量。比如縣域主導產業建設是一項很重要的工作，在考核指標體系中就應該占有比較大的權重。”
（作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《南方農村報》2022年12月21日）
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