——基于義烏、余江、瀘縣3個典型試點地區(qū)的觀察
摘 要：調研表明，宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現代化轉型相輔相成。一方面，宅基地制度改革承載著鄉(xiāng)村居住方式、生活方式、社會治理和生態(tài)治理的現代化轉型;另一方面，改革試點中也存在居住方式和生產方式不匹配、政府引導與農民自愿關系失衡、鄉(xiāng)村治理體系不完善以及外來資本與鄉(xiāng)土社會融合不足等問題，引發(fā)了"集中居住病""被上樓之爭" "鄉(xiāng)村治理危機""鄉(xiāng)村社會困境"等諸多矛盾。從推動鄉(xiāng)村現代化轉型的視角出發(fā)，宅基地制度改革應以推動城鄉(xiāng)居民權益平等化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化、鄉(xiāng)村治理體系現代化、城鄉(xiāng)公共服務均等化和城鄉(xiāng)居民收入均衡化為改革路徑。
關鍵詞：宅基地制度改革;鄉(xiāng)村現代化;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合發(fā)展
一、引言
在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推動下，中國處于“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉型的歷史階段。在城鄉(xiāng)中國這樣一個發(fā)展中的經濟社會結構中，大部分村莊的工農互補鄉(xiāng)村結構被外力破壞，面臨著“空心化”、“老齡化”等各種問題，長期處于一種“衰而未亡”的狀態(tài)。從我國現實情況來看，即使在城鎮(zhèn)化率達到較高的水平后，中國仍然有數量龐大的農村人口，這決定了中國的鄉(xiāng)村不能衰敗，要跟上中國現代化的步伐。進入新時代以來，黨中央順應社會主要矛盾轉化，進一步調整城鄉(xiāng)關系，適時提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等新要求，加快鄉(xiāng)村現代化轉型的步伐。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首次將“農村現代化”與“農業(yè)現代化”并列為鄉(xiāng)村發(fā)展的總目標，并且報告中提到的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”發(fā)展要求，對鄉(xiāng)村在生產方式、居住方式、社會治理、生態(tài)治理等方面的現代化轉型提供了具體思路。
宅基地制度是村莊的核心制度安排，現行制度下，農戶宅基地產權受限，阻礙了農村土地市場化配置，嚴重影響鄉(xiāng)村現代化轉型的進程。宅基地制度改革被認為能夠改變鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀和微觀環(huán)境，是鄉(xiāng)村系統(tǒng)現代化轉型的內在驅動力。2015年，全國33個試點區(qū)域暫停執(zhí)行《土地管理法》等法律的相關條款，正式開啟了宅基地制度改革試點工作。2020年，中央全面深化改革委員會審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，繼續(xù)在104個縣(區(qū)、市)和3個地級市開展新一輪的宅基地制度改革試點工作。目前，宅基地制度改革已經通過政策試點的方式鋪開，并且前期取得的試點成果寫入了2019年修訂的《土地管理法》中，成為鄉(xiāng)村地區(qū)未來長期執(zhí)行的政策。基于試點地區(qū)的宅基地制度改革實踐，有學者實證分析了宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現代化轉型之間的關系。然而，現有研究關注鄉(xiāng)村現代化轉型背景下的宅基地制度改革經驗和改革路徑，或關注宅基地制度改革對鄉(xiāng)村治理現代化轉型的影響，側重研究宅基地制度改革對鄉(xiāng)村現代化轉型的單方面影響，未能系統(tǒng)分析宅基地制度改革與鄉(xiāng)村現代化轉型之間的相互作用關系。因此，本文基于宅基地制度改革試點地區(qū)的一手調研資料和政府的相關統(tǒng)計數據，研究宅基地制度改革對鄉(xiāng)村現代化轉型的系統(tǒng)影響，剖析宅基地制度改革在推動鄉(xiāng)村現代化轉型過程中的各種矛盾，并從推動鄉(xiāng)村現代化轉型的視角提出宅基地制度的改革路徑。
2020年，課題組前往承擔宅基地制度改革國家試點任務的浙江省義烏市、江西省余江區(qū)和四川省瀘縣開展調研，調研區(qū)域開展宅改試點工作之前的基本情況見表1。研究主要采用訪談法和問卷調查法。訪談包括與試點區(qū)縣各級干部座談以及對農戶的個別訪談。問卷采取分層隨機抽樣方法，在近郊、中郊、遠郊各隨機選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機選取3個試點村莊，每個村莊調查30位左右的農戶，共收集27個村989份有效農戶調查問卷。從調研情況來看，浙江省義烏市工商業(yè)發(fā)達，很多村莊已經與城鎮(zhèn)地區(qū)融合，在全國率先探索了宅基地“三權分置”政策。江西省余江區(qū)屬于傳統(tǒng)農區(qū)，經濟發(fā)展水平較低，宅基地占地面積大和閑置浪費現象嚴重，在試點過程中強化宅基地管理，解決了宅基地歷史遺留問題。四川省瀘縣屬于丘陵地貌為主的農業(yè)大縣，勞動力大量外出，農戶自發(fā)集中居住，在試點過程中探索了縣域內跨區(qū)申請宅基地等創(chuàng)新做法。
表1 調研區(qū)域的基本情況
二、宅基地制度改革對中國鄉(xiāng)村現代化轉型的深遠影響
以宅基地為核心的鄉(xiāng)村農家院落既與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的生產生活方式相匹配，也是尊老愛幼、鄰里互助等傳統(tǒng)文化的載體。各地的調研情況表明，宅基地制度改革將對鄉(xiāng)村的居住方式、生產方式、社會治理和生態(tài)治理產生深遠影響，推動鄉(xiāng)村現代化轉型。
1. 宅基地制度改革承載著鄉(xiāng)村居住方式現代化轉型
試點區(qū)域調研表明，宅基地制度改革將改變鄉(xiāng)村居住形態(tài)，推動鄉(xiāng)村居住方式現代化轉型(見表2)。一是由分散居住向集中居住轉型。宅基地制度改革通過與新農村建設、新型城鎮(zhèn)化建設、土地綜合整治等政策相結合，引導農戶進新村聚居、進城鎮(zhèn)安居，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村相對分散的居住形態(tài)。例如，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村通過宅基地制度改革，使退地農戶進入集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)地區(qū)的比例分別達到32.21%、16.04%和99.83%，明顯提高了農戶集中居住度。二是由平面粗放利用向立體集約利用轉型。傳統(tǒng)的農房容積率較低，并且“一戶多宅”、宅基地閑置等情況十分普遍。在宅基地制度改革過程中，通過建立宅基地有償使用和退出機制，遏制農民多占宅基地，有效提升了土地資源利用效率。例如，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村在宅基地制度改革后，閑置宅基地農戶比例分別下降29.65%、19.55%和16.22%，面積超標農戶比例分別下降18.55%、57.56%和4.67%，徹底扭轉了農戶“攤大餅”式粗放利用宅基地的局面。部分樣本區(qū)域鼓勵農戶住進多層或高層公寓，使原先單獨布局的廁所和廚房搬至樓房內部，推動了鄉(xiāng)村居住方式向立體集約利用土地轉型。三是由“熟人社會”社區(qū)向“人員混居”社區(qū)轉型。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)是以村落為單位的熟人社會，人口流動很少，村莊之間保持著孤立的社會圈子。在宅基地制度改革過程中，義烏市允許宅基地在市域范圍內跨集體經濟組織流轉，支持農戶打破村莊邊界自由選擇居住地，瀘縣允許非本集體經濟組織成員以共建共享等方式進入村莊，使鄉(xiāng)村人員構成復雜化，推動鄉(xiāng)村社區(qū)向“人員混居”轉型。四是由生產生活功能融合向生產生活功能分離轉型。傳統(tǒng)的農家院落不僅能滿足農戶飲食起居的基本生活需要，也具有存放農具、倉儲稻谷和柴火、喂養(yǎng)牲畜等功能。樣本區(qū)域在宅基地制度改革過程中，拆除豬圈、牛欄、雞舍等附屬設施，保留農村住房單一的生活功能，推動鄉(xiāng)村生產設施集中布局，使鄉(xiāng)村居住方式朝生產生活功能分離轉型。
表2 調研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村居住方式的變化情況
2. 宅基地制度改革引導著鄉(xiāng)村生產方式現代化轉型
宅基地制度改革具有巨大的要素撬動作用，在試點區(qū)域觀察到宅基地制度改革能夠明顯推動人才、資金等要素流入鄉(xiāng)村，加快鄉(xiāng)村生產方式現代化轉型(見表3)。一是由傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉型。在宅基地制度改革后，農戶新式樓房的居住方式不適合存放農具、甚至遠離承包地，與原有生產方式不匹配，倒逼著鄉(xiāng)村生產方式轉型。伴隨著宅基地整理而鋪開的土地整治工作，也為土地規(guī)模化經營和現代農業(yè)發(fā)展提供了基礎條件。例如，在宅基地制度改革后，瀘縣、余江區(qū)和義烏市樣本村流轉承包地的農戶比例分別增加了14.28%、19.00%和27.50%，培育了49個種糧大戶、家庭農場等新型經營主體，提高了農業(yè)機械化水平，加快了鄉(xiāng)村生產方式現代化轉型。二是由農業(yè)為主向三產融合發(fā)展轉型。宅基地制度改革有利于盤活利用農村存量建設用地，滿足外出務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市資本下鄉(xiāng)的用地需求，延長農產品加工、倉儲等產業(yè)鏈。例如，瀘縣依托宅基地制度改革，發(fā)展冷藏、烘干等初加工設施80個，有力推動了農產品加工業(yè)等第二產業(yè)發(fā)展。同時，宅基地制度改革后，村莊面貌變好、公共服務設施完善，能夠吸引退休老人回鄉(xiāng)養(yǎng)老，其中部分資源稟賦較好的鄉(xiāng)村還能發(fā)展度假休閑產業(yè)。例如，調研發(fā)現具備資源稟賦的8個樣本村在宅基地制度改革后發(fā)展了民宿、農家樂等第三產業(yè)，推動了鄉(xiāng)村產業(yè)多元化發(fā)展和一二三產業(yè)融合發(fā)展，加快了鄉(xiāng)村生產方式現代化轉型。
表3 調研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村生產方式的變化情況
3. 宅基地制度改革塑造著鄉(xiāng)村社會治理現代化轉型
試點區(qū)域調研發(fā)現，宅基地制度改革不僅使承載鄉(xiāng)村文化的房屋載體發(fā)生變化，也影響村民的觀念和想法，推動著鄉(xiāng)村社會治理現代化轉型(見表4)。一是村莊公共服務體系更加健全。宅基地制度改革強化了農村土地集體所有的意識，并在收取宅基地有償使用費、競價選位費以及發(fā)展集體產業(yè)的過程中，提高了村、組集體的經濟實力，使村莊更具有凝聚力和提供公共產品的能力，公共事業(yè)得到重視和發(fā)展。例如，余江區(qū)利用宅基地整理出來的建設用地建設了3 3個解決五保戶和特困戶住房問題的“幸福樓”項目，瀘縣允許無兒女、無經濟來源、無安全住房的孤寡老人“以地換房”免費入住51個配套設施齊全的“農民安康公寓”，有效保障了弱勢群體的住房需求。二是鄉(xiāng)村治理更加有效。為補齊村莊層面自我管理宅基地的短板，發(fā)揮農戶在宅基地管理中的主體性作用，在宅基地制度改革過程中往往會健全村民自治組織，建立村規(guī)民約等系列規(guī)章制度，推動著鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。例如，在宅改過程中，余江區(qū)所有的自然村成立了固定成員的村民事務理事會，義烏市成立了土地民主管理小組，瀘縣成立了村集體土地管理委員會，均由村民決定宅基地制度改革具體事務，有效提升了村民自治水平。同時，試點區(qū)域在宅改過程中形成的各項管理機制，繼續(xù)用于處理土地整治等村莊其他公共事務，可持續(xù)地增強了鄉(xiāng)村治理能力。
表4 調研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村社會治理的變化情況
4. 宅基地制度改革推動著鄉(xiāng)村生態(tài)治理現代化轉型
試點地區(qū)通過宅基地制度改革，普遍改善了鄉(xiāng)村人居環(huán)境硬件設施，提升了鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識，推動鄉(xiāng)村生態(tài)治理現代化轉型(見表5)。一是鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)設施現代化。村莊人居環(huán)境改善是農民愿意參與宅基地制度改革的重要原因之一。宅基地制度改革往往不是單獨推進，而是與美麗鄉(xiāng)村建設等其他工作一并開展。例如，瀘縣將宅基地制度改革與美麗鄉(xiāng)村建設相結合，統(tǒng)籌治理農村垃圾、生活污水和面源污染，截止2018年底建成23座地埋式壓縮垃圾庫和1806個農村垃圾回收點，推動了鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)設施現代化。義烏市宅改后的村莊均覆蓋了農村生活污水管網和實現生活垃圾無害化處理，配套了齊全的現代化基礎設施。二是村民環(huán)保意識增強。宅基地制度改革有利于強化村民的集體意識，使村民擯棄“各掃門前雪”的小家思想，更主動地愛護村莊環(huán)境。例如，余江區(qū)推廣宅改過程中形成的巾幗志愿服務隊經驗，在全區(qū)所有自然村成立由留守婦女構成的志愿服務隊，每周固定時間無償打掃村莊公共區(qū)域的衛(wèi)生，推動村莊衛(wèi)生環(huán)境持續(xù)改善。
表5 調研樣本區(qū)域宅改前后鄉(xiāng)村生態(tài)治理的變化情況
三、宅基地制度改革在中國鄉(xiāng)村現代化轉型過程中的突出矛盾
盡管宅基地制度改革加快了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村現代化轉型步伐，但是如果改革時機和做法不當，也很容易引發(fā)矛盾。本研究基于典型試點地區(qū)實踐做法和效果的觀察，深入剖析鄉(xiāng)村現代化轉型過程中宅基地制度改革的突出矛盾。
1.“集中居住病”：居住方式和生產方式不相匹配的矛盾
宅基地制度改革試點地區(qū)鼓勵農戶集約化利用土地，推動農戶住進集中居住區(qū)，加快變革鄉(xiāng)村居住方式。有人指出宅基地制度改革過程中的集中居住做法會增加農戶生活成本，降低農戶生產便利性，最終損害農戶的權益，對“集中居住”政策做法產生質疑。從試點實踐來看，義烏市出臺《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設實施辦法(試行)》文件，鼓勵農戶搬遷至聚居區(qū)，反而獲得了農戶的支持和認可。農民集中居住不僅更好地供給了醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、污水處理、垃圾處理等公共服務，還能夠保護稀缺的耕地資源。可見，宅基地制度改革中的“集中居住”做法本身并沒有錯。“集中居住”政策失敗的現實案例，要么是沒有根據農戶仍存在的生產需求科學設計集中居住小區(qū)，要么是沒有在改變農戶居住方式的同時轉變農戶的生產方式。前者集中表現為沒有選擇在合理耕作范圍內建設集中居住安置點，沒有考慮到農戶存放生產工具、喂養(yǎng)牲畜等合理生產需求，沒有預留充足的宅改政策收益來支付困難群體集中居住后增加的成本。后者主要表現為在改變農戶居住方式后，沒有發(fā)展農家樂、民宿等鄉(xiāng)村新產業(yè)，沒有開展非農就業(yè)技能培訓支持退地農戶成為城鎮(zhèn)產業(yè)工人。相反地，瀘縣建設“農民安康公寓”，會配備工具房等公共配套設施，并給每戶配備0.3畝菜園地，使集中居住的農戶實現安居樂業(yè)。總結來看，在鄉(xiāng)村現代化轉型過程中宅基地制度改革出現的“集中居住病”，背后的實際矛盾在于居住方式與生產方式不匹配。
2.“被上樓之爭”：政府引導與農民自愿關系失衡的矛盾
部分宅基地制度改革試點地區(qū)強調“住有所居”而不是“住有所宅”，鼓勵城鄉(xiāng)核心區(qū)范圍的農戶住進公寓樓，推動著鄉(xiāng)村居住方式轉變。例如，余江區(qū)出臺《城鄉(xiāng)核心區(qū)內農村村民住房保障實施辦法》，要求在縣城核心區(qū)按城鎮(zhèn)居民公寓的標準建設公寓樓居住小區(qū)來滿足村民的住房需求。宅改過程中的“上樓居住”政策與“集中居住”政策一樣，在某些地區(qū)遭到了農民群眾反對，受到部分學者的批評。但“上樓居住”政策本身并不一定會帶來問題，如瀘縣有10.5萬人自愿搬遷至城鎮(zhèn)地區(qū)的樓房居住。通常，宅基地制度改革實施方案由政府主導而出現的“被上樓”現象，才會使“上樓居住”政策出現問題。一方面，有些地方政府開展宅改工作主要是為滿足城鎮(zhèn)化和產業(yè)園區(qū)建設的用地指標需求，出現“化地不化人”現象。另一方面，由地方政府主導宅基地制度改革，很容易使農戶對政策產生誤解。例如，農戶會將宅基地退出政策錯誤理解為征地拆遷，容易產生較高的宅基地退出補償預期，進而引發(fā)“上樓居住”過程中的利益糾紛。同時，由于對中央政府、地方政府和基層政府表現出明顯的差序政府信任，村民會默認基層政府從中謀取了私利，進而放大“上樓居住”的不公平感。總結來看，宅基地制度改革出現“被上樓”問題的根源是行政力量主導的農戶非自愿行為，而不是樓房居住方式本身。
3.“鄉(xiāng)村治理危機”：自治、法治、德治三者缺失的矛盾
試點地區(qū)的宅基地退出政策普遍削弱了進城農戶與鄉(xiāng)村地區(qū)的聯(lián)系，并在消除“一戶多宅”過程中拆除大量老宅和祖宅，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系隨人口流失和文化載體滅失進一步瓦解。松動的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系，容易使宅基地制度改革陷入“鄉(xiāng)村治理危機”。其一，宅基地制度改革事項屬于農民自治權范圍，盡管政府可以出臺相應政策進行引導，但如果代替松散的農戶做出“一刀切”的僵硬規(guī)定，那么基層干部在強制推進過程中就極易引發(fā)干群矛盾。也就是說，宅基地制度改革不一定是自發(fā)的，但必須是自治的。其二，盡管全國人大授權國務院暫停執(zhí)行與宅基地制度改革試點內容沖突的法律條款，但滯后的法律法規(guī)仍給宅改進程帶來法治困境。例如，余江區(qū)調研的9個樣本村中有3個村面臨宅基地有償使用費難以持續(xù)收取的問題，這背后既有村莊自治能力薄弱的原因，也有宅基地使用費收取未寫入法律文本而導致政策約束力不強的原因。其三，人口外流村莊面對僅有老年人留守的現狀，在傳統(tǒng)宗族文化的約束力下降后，宅基地制度改革不得不面臨實施主體缺位的困境。相反地，余江區(qū)號召已經外出的鄉(xiāng)賢參與宅基地制度改革，重塑政策實施主體的公信力，補齊了鄉(xiāng)村德治體系短板，取得了較好的改革成效。總結來看，逐步瓦解的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系會使宅基地制度改革陷入困境，而健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系則能避免宅改過程中的“鄉(xiāng)村治理危機”。
4.“鄉(xiāng)村社會困境”：城鄉(xiāng)各類生產要素雙向流動的矛盾
為盤活利用農村閑置宅基地，各地政府采取多種方式吸引社會資本下鄉(xiāng)，改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會結構。例如，瀘縣印發(fā)了《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導意見(試行)》文件，允許社會自然人、社會團體或企事業(yè)單位與農民共建共享居住、商住或經營，推動了城鎮(zhèn)要素下鄉(xiāng)。在這一過程中，宅基地制度改革容易面臨“鄉(xiāng)村社會困境”。其一，農戶參與程度不高或下鄉(xiāng)資本并不是經營產業(yè)，導致宅基地制度改革過程中獲利的群體不是農民，反而讓下鄉(xiāng)資本再次攫取鄉(xiāng)村資源，使鄉(xiāng)村社會陷入困境。調研發(fā)現有個別農戶變賣農房后不理性消費，出現住房困難的問題。其二，下鄉(xiāng)資本與鄉(xiāng)村社會融合不足，面臨鄉(xiāng)村社會帶來的困境。一方面，外來資本盤活利用農村房屋往往投資額大、成本回收期限長，而部分農戶在看到投資主體獲得短期豐厚收益后要求提高租金或縮短租期，導致社會資本面臨農戶違約風險。另一方面，在外來資本投資民宿、鄉(xiāng)村酒店等產業(yè)獲益后，周圍未流轉農房的部分農戶跟風進入但未按相應的標準提供服務，容易干擾當地正常的市場，增加社會資本的經營風險。在宗族文化盛行的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，外來城鎮(zhèn)資本面臨的這些鄉(xiāng)村社會排斥尤為嚴重。總結來看，在城鄉(xiāng)要素雙向流動的背景下，宅基地制度改革既面臨外來資本帶給鄉(xiāng)村的困境，也會出現外來資本難以進入鄉(xiāng)村的困境。
四、推動鄉(xiāng)村現代化轉型視角下宅基地制度的改革路徑
從某種程度上說，推進宅基地制度改革既是適應鄉(xiāng)村現代化轉型的必要之舉，也是加快實現鄉(xiāng)村現代化轉型的可行之舉。宅基地制度改革往往涉及到利益調整和分配，必然具有一定的價值取向。從推動鄉(xiāng)村現代化轉型的視角出發(fā)，宅基地制度改革除了要規(guī)避上文提到的矛盾外，還需要堅持“農民利益不受損”的價值取向，采取以下改革路徑：
1. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)居民權益平等化
城鄉(xiāng)居民權益尤其是土地權益不平等，是鄉(xiāng)村生產、生活等各方面現代化轉型過程中的障礙。城鄉(xiāng)居民土地權益不平等，集中表現在農村居民缺乏充分的土地財產權。雖然《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權，但現實中卻不能用于抵押貸款，更不具有轉讓交易的處分權和收益權。這套為實現農戶住房保障功能而弱化財產權利的宅基地制度安排，雖然曾經發(fā)揮過重要的作用，但不適應農戶分化和鄉(xiāng)村現代化轉型的現實國情，已經造成城鄉(xiāng)居民財產性收入差距大、農村居民收入結構中財產性收入比例長期較低等問題。改革完善宅基地制度，需要明確宅基地的財產屬性，使城鄉(xiāng)居民擁有相對平等的土地權益。同時，義烏市等試點地區(qū)實踐表明，允許農房抵押貸款等推動城鄉(xiāng)居民土地權益平等化的宅基地制度改革措施，能夠助推鄉(xiāng)村生產、生活等各方面向現代化轉型。因此，應以宅基地制度改革為抓手，著力推進城鄉(xiāng)居民土地權益平等化，以加快實現鄉(xiāng)村現代化。
2. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)要素配置合理化
生產要素“鄉(xiāng)—城”單向流動，往往導致鄉(xiāng)村走向衰敗道路。然而，城鄉(xiāng)二元土地制度尤其是具有成員權限制的宅基地制度安排，阻礙城市要素進入鄉(xiāng)村。對于未來需要保留的鄉(xiāng)村，要針對性地改革宅基地制度，打通城市現代化要素向鄉(xiāng)村流動的渠道，實現閑置宅基地資源的市場化配置，破除鄉(xiāng)村現代化轉型過程中的要素限制。但在實現鄉(xiāng)村現代化轉型過程中，不應盲目地推進現代化要素下鄉(xiāng)，而是要精心選擇能夠帶動鄉(xiāng)村系統(tǒng)自身進化的要素。宅基地制度改革推動的城鎮(zhèn)要素下鄉(xiāng)不應是運動式的，而應是能夠真正扎根鄉(xiāng)村和帶動農戶的要素。例如，瀘縣經村民(代表)大會通過后，獲得“名譽村民”稱號的龍頭企業(yè)業(yè)主或是到鄉(xiāng)村投資發(fā)展農業(yè)產業(yè)的人員，享有共建共享居住的優(yōu)先權利，既為人才、資金等要素下鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件，又設置了服務于鄉(xiāng)村現代化轉型的前提條件。因此，應以宅基地制度改革為抓手，在保護農民利益前提下推動城鄉(xiāng)要素配置合理化，助力實現鄉(xiāng)村現代化。
3. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化
產業(yè)興旺是解決鄉(xiāng)村發(fā)展各方面問題的基礎，也是鄉(xiāng)村現代化的重要標志。宅基地是鄉(xiāng)村地區(qū)重要的建設用地資源，宅基地制度改革的收益理應要反哺鄉(xiāng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村現代產業(yè)發(fā)展提供基礎條件。與此同時，鄉(xiāng)村居民不能僅僅定位為懂生產的農產品供給者，還應當是會經營的鄉(xiāng)村企業(yè)家。宅基地制度改革需要對接城市需求，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，實現城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展。一方面，要通過盤活利用農戶退出的閑置宅基地，發(fā)展農產品倉儲、加工、物流等鄉(xiāng)村二三產業(yè)，使鄉(xiāng)村地區(qū)形成更加完備的產業(yè)鏈，增加鄉(xiāng)村產業(yè)的產值。另一方面，宅基地制度改革結余的建設用地不能全部以指標交易形式換取一次性的收益，需要對接城市地區(qū)的產業(yè)鏈和價值鏈，在鄉(xiāng)村發(fā)展民宿、農家樂、康養(yǎng)等新產業(yè)。目前，四川省瀘縣譚壩村、江西省余江區(qū)藍田宋家村等一批村莊通過宅基地制度改革，已經因地制宜地發(fā)展了附加值高的現代鄉(xiāng)村產業(yè)。因此，應以宅基地制度改革為抓手，支持有條件的村莊推進城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展，實現鄉(xiāng)村現代化轉型。
4. 以宅基地制度改革為抓手推動鄉(xiāng)村治理體系現代化
鄉(xiāng)村現代化既需要“物”的現代化，也需要鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現代化。現代鄉(xiāng)村人員混居的居住方式，削弱了村民之間的社會聯(lián)系，亟待重建自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。一方面，鄉(xiāng)村居住社區(qū)規(guī)劃設計要體現當地傳統(tǒng)文化要素，采取多元化方式處置老宅和祖宅，避免“鄉(xiāng)村城市化”和“千村一面”，保留凝聚村民共識的傳統(tǒng)文化載體。另一方面，要健全村民理事會、議事會、志愿服務隊等鄉(xiāng)村自治組織，制定成文的村規(guī)民約，同步開展道德“紅黑榜”“功德銀行”等評選活動，完善自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。調研地區(qū)實踐表明，宅基地制度改革往往能夠與鄉(xiāng)村治理現代化同步推進，其中余江區(qū)由黨員干部帶頭拆除超占和違規(guī)的宅基地，不僅鞏固了黨在農村的執(zhí)政基礎，還健全了黨建引領下的鄉(xiāng)村治理體系。因此，應以宅基地制度改革為抓手，把完善鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力納入鄉(xiāng)村現代化轉型進程中。
5. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)公共服務均等化
鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務發(fā)展水平與城鎮(zhèn)地區(qū)的巨大差距是鄉(xiāng)村現代化轉型的短板。宅基地制度改革不僅要保障農戶“住有所居”，也要發(fā)揮集聚效應，助力提升鄉(xiāng)村教育、養(yǎng)老等其他基本公共服務水平。調研發(fā)現，宅基地制度改革在一定程度上能夠縮小城鄉(xiāng)公共服務差距，有利于實現基本公共服務均等化。例如，針對鄉(xiāng)村地區(qū)的五保戶、貧困戶等弱勢群體，瀘縣探索出以地換房的“農民康養(yǎng)公寓”模式，余江區(qū)建設了大量的“幸福樓”，實現了住有所居和弱有所扶。同時，瀘縣利用鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢，將宅基地騰退的結余建設用地指標在鄉(xiāng)村地區(qū)落地，建成集醫(yī)療護理、餐飲等服務為一體的盈利康養(yǎng)小區(qū)，提高了鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務水平。余江區(qū)將農戶騰退的農房改造為文化活動中心和圖書室，其中部分村莊的鄉(xiāng)賢在這些房屋中無償教授書法等課外技能，縮小了城鄉(xiāng)教育的差距。因此，應以宅基地制度改革為抓手，彌補鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的基本公共服務短板，推動鄉(xiāng)村現代化轉型。
6. 以宅基地制度改革為抓手推動城鄉(xiāng)居民收入均衡化
城鄉(xiāng)居民收入差距大是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的直接體現，也是鄉(xiāng)村現代化轉型的突出障礙。我國人多地少的基本國情，限制大多數鄉(xiāng)村居民通過農業(yè)生產獲得相對充足的收入，因此難以依托承包地制度改革縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。在這種情況下，有條件的地區(qū)可嘗試通過宅基地制度改革，建立合理的利益分配機制來提高農戶的收入。在具體的實現形式上，要盡量避免一次性買斷農戶農房和宅基地使用權的行為，不能簡單地以租金形式增加農戶的財產性收入，而是要同步轉變農戶的生產方式和生活方式，推進農戶進城定居或發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，讓農戶實現財產性收入、經營性收入、工資性收入等各種收入增長。例如，義烏市通過宅基地制度改革，使農村居民人均財產性收入增長52.9%，農村居民人均可支配收入增長52.8%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.96：1，推動了城鄉(xiāng)居民收入均衡化。因此，應以宅基地制度改革為抓手，致力于可持續(xù)地縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，實現鄉(xiāng)村現代化轉型。
（作者劉潤秋系四川大學公共管理學院土地資源與房地產管理系主任，博士生導師；黃志兵系四川大學公共管理學院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《農村經濟》2021年第10期）
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