摘要：如何將中國特色社會主義制度優勢更好地轉化為農村基層治理效能，是全面推進鄉村振興的關鍵問題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重大課題。從系統思維出發，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權的“同構”與“共變”，是新中國農村基層治理變革的顯著特征；新的功能需求與舊的結構安排之間的矛盾運動，成為牽引變革的歷史邏輯。新中國成立以來，農村基層治理經歷了四個階段，在“結構-功能”關系上依次呈現“中均衡-低效能”（1949-1952年）、“低均衡-低效能”（1953-1977年）、“中均衡-中效能”（1978-2011年）、“中均衡-高效能”（2012年以來）四種形態，總體上呈現從“低效均衡”向“高效均衡”的螺旋上升趨勢。國家建制、社會創制、產權改制的相互交錯、彼此借用，成為驅動新中國農村基層治理變革的深層制度邏輯。進入新時代，農村基層治理勢必立足“權制互動”的實踐邏輯，通過在經濟、政治、社會領域統籌推進以人為核心的農民增權賦能，走中國特色社會主義鄉村善治之路。
關鍵詞：農村基層治理；變革邏輯；農村基層政權；村民自治權；農村土地產權
一、引言
“十四五”時期是中國“乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年”。黨中央深刻認識到，“全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村”，明確要求“把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務”。農村基層治理既是鄉村振興的基礎，也是國家治理的基石。“治理有效，是鄉村振興的重要保障”，“基層強則國家強，基層安則天下安”。因此，必須“創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”，努力實現“讓農村既充滿活力又和諧有序”的雙重愿景，繼而在鄉村振興的田野上為中國式現代化開辟新通途。
新中國成立以來，在中國共產黨的堅強領導下，農村發生了翻天覆地的變化，農村基層治理取得一系列重大成就和歷史經驗。加強農村基層政權建設、健全農村基層群眾自治制度、完善農村集體產權制度，共同構成中國農村基層治理變革的“三駕馬車”。但是，農村基層治理仍面臨治理“內卷化”、國家治理統一性與基層社會活力之間的“張力”、村民自治的“失落”、農地產權的“諾斯悖論”和“治理性殘缺”、產權單位與治理單位的“錯位”等挑戰。作為一個時空耦合的復雜系統，農村基層治理具有整體性、結構性、功能性、演化性等特征。從系統思維出發，上述挑戰是一定歷史階段中農村基層政權、村民自治權、農村土地產權之間的結構性矛盾所導致的功能性問題。因此，必須以“三權”的結構性變革為主軸，不斷推進中國制度優勢更好轉化為農村基層治理效能。
農村基層治理變革可謂歷史邏輯、制度邏輯、實踐邏輯相互作用的產物。黨的十八大以來，“許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構”，“國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”。這表明：“一個國家、一個民族要振興，就必須在歷史前進的邏輯中前進、在時代發展的潮流中發展”；制度的設計和發展“必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一”，應當“扎根本國土壤”。由此引出的三個關鍵問題是：如何把握新中國農村基層治理變革的歷史動因及其必然性、規律性？如何理解這一過程中涉及農村基層政權、村民自治權、農村土地產權的制度安排和制度變遷？如何將中國特色社會主義制度優勢更好轉化為農村基層治理效能？這三個問題內在融貫、環環相扣，必須運用系統思維整體思考。為此，本文建構并運用“三權-三制”分析框架，系統梳理新中國農村基層治理變革的歷史邏輯、制度邏輯、實踐邏輯，以期探尋新中國通往“鄉村善治”的“密鑰”，助力明晰新時代農村基層治理變革的“靶向”。
二、“三權-三制”：文獻回顧與分析框架
農村基層治理已然成為一門“顯學”。20世紀90年代以來，隨著治理理論和“國家-社會”二元分析框架、“國家-經濟-社會”三元分析框架引入中國學界，治理概念越來越成為無所不包的“傘狀術語”。然而，學者們在共用“治理”概念時，對新中國農村基層治理變革的研究對象、研究進路存在較大分歧，對其變革邏輯的認識也有所不同。
首先，從研究對象看，20世紀八九十年代的研究中，具有政治學或社會學背景的學者多將農村基層治理研究化約為“鄉政”和“村治”研究，即鄉鎮一級基層政權和鄉鎮以下村民自治的研究。進入21世紀后，“鄉政”研究向上至少延展到“縣鄉政府”。一些學者指出，雖然在恢復鄉鎮政府早期的改革設計中，鄉鎮政府本來是按最具有獨立意義的基層政府來設計的，但在后來的政府演變中，不論是財權，還是事權，鄉鎮政府已不具備一級政府的真正屬性，而是越來越成為縣級政府的從屬組織或代理機構。“村治”的實踐進程和研究焦點則經歷了三個階段，即以自然村為基礎自生自發的村民自治、以建制村為基礎規范規制的村民自治、在建制村以下內生外動的村民自治。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，2021年7月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以基本實現基層治理體系和治理能力現代化為目標，加強基層政權治理能力建設，進一步夯實黨的執政根基。越來越多的學者認識到：“鄉村治理”話語不是“鄉政村治”的簡單重復或終結，而是“鄉政村治”在國家政權建設中的功能拓展和延續。
與“鄉政”和“村治”研究有所不同的是：一些經濟學家從經濟史梳理入手，將農村土地產權制度作為解讀農村基層治理變革的切入點。這類研究深受制度經濟學的影響，提出了誘致性和強制性制度變遷論、互動博弈論、路徑依賴論、制度黏性論等觀點，倡導建立和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村集體產權制度。
其次，從研究進路看，相關研究存在“自上而下”與“自下而上”兩種典型進路。前者主要采用國家化視角，把農村基層治理視為國家為社會訂立規則并獲取服從的過程。后者則強調農村基層治理的社會基礎和動力機制。有學者認為，中國的社會變革“主要不是依靠正式制度的變更，而是依靠名實分離的基層實踐”，漸進轉型的巨大動力和穩定性來自調動傳統資源、整合社會力量、運用非正式規則。然而，兩種進路都存在一些問題：“自上而下”進路未能充分回答的是，即使國家為農村基層治理提供了制度場域，為何無法將不同地方的村莊捏成一種模樣？而對于“自下而上”的進路，有學者批評其只見“社會”不見“國家”、只見“樹葉”不見“樹林”、只見“描述”不見“解釋”、只見“傳統”不見“走向”。上述兩種進路都難以擺脫“到底是‘雞生蛋’還是‘蛋生雞’”的詰問。
最后，從研究論點看，對新中國農村基層治理的變革邏輯主要有三種認識。第一種是“國家建構論”，認為農村基層治理變革由國家政權組織體系及其意志的擴張和滲透所主導。也有學者指出，隨著國家的現代轉型，國家政權建設也需要通過提供農村公共服務來穩固其根基。第二種是“社會建構論”，認為社會力量具有各種規避國家秩序的手段，會修改或抗爭國家規則，因而是農村社會秩序的主要行動者。第三種是“產權建構論”，認為農地產權制度是中國農村基層治理變革的核心線索。例如，有學者指出，“由國家法律賦權、社會認同和農民行為能力三個維度所表達的產權強度及其差異，是導致不同鄉村治理模式的內在根源”。
總體上看，既有研究從不同側面刻畫出新中國農村基層治理變革的邏輯，但仍面臨四個方面挑戰：
其一，結構分析中關鍵變量的遺漏。如果僅從農村基層政權、村民自治權、農村土地產權中的某個方面或某些方面來理解新中國農村基層治理的變革邏輯，而將其他重要變量“背景化”為不言自明的“潛在假設”，有可能將“理論中的現實”演繹為“想象中的現實”，無法完整準確地揭示變革中的共性、規律和必然。治理強調多元主體及其互動互賴、民主協商、信任合作的關系。在實踐中，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，是近年來中國社會治理創新的基本目標和主要方向。結合中國國情，只有將研究視野拓展至農村基層黨組織、基層政府、村民委員會、集體經濟組織、社會組織等，才有可能還原當前中國農村基層治理中“共建共治共享”的本相。
其二，功能分析中認知維度的差異。結構決定功能，功能需求牽引結構變革。只有將中國特色社會主義制度優勢更好轉化為農村基層治理效能，使農村既充滿活力又和諧有序，才是彰顯中國式現代化意涵的農村基層治理變革。但難點在于：一方面，當國家以調節不同主體間權力關系的方式來促成不同治理機制合作時，就需面對更復雜的權力“收放”兩難抉擇問題；另一方面，“究竟是國家政治決定農民行為還是農民行為塑造國家政治抑或二者之間相互影響和型構，也是值得深入探討的重大問題”。能否在“自上而下”和“自下而上”研究中尋求共識的“最大公約數”？這就需要在“結構-功能”視域下重新認識農村基層治理中結構性變量的屬性及其功能。
其三，制度分析中互構研究的不足。新中國農村基層治理變革不僅受到治理主體行為的影響，還受到農村基層政權、村民自治權、農村土地產權之間結構性關系變遷的影響，這種關系及其變遷取決于各種正式制度與非正式制度的共同影響。在學理上，治理強調各種制度之間的協調、互動和平衡，倡導國家、社會、市場等復合機制的綜合運用。當前，國家倡導“共建共治共享”和“三治結合”，對相關制度互構關系研究提出了更高要求。
其四，歷史分析中敘事話語的缺位。西方治理理論建立在理性人假設以及“社會是善的，國家是惡的”基礎上，似乎“沒有政府的治理”才是好的治理。然而，治理絕非可用一套普適的標準來衡量。新中國成立后，既有新中國成立初期的“政權下沉”、集體化和人民公社時期的“政社合一”，也有改革開放之后國家對農民逐漸實現由“取”向“予”的轉變，以及鄉村振興進程中“黨委領導、政府負責”與“社會協同、公眾參與”的制度同構。因此，必須立足中國場景和農村場域建立本土分析框架，透過新中國農村基層治理變革來把握中國之路、中國之治、中國之理。
為了回應上述四個方面的挑戰，本文建構出一個兼具結構性、功能性、互構性、本土性的分析模型——“三權-三制”分析框架（見圖1），用以考察新中國農村基層治理變革的邏輯。
圖1 新中國農村基層治理變革的“三權-三制”分析框架
在這一分析框架中，“三權”被視為農村基層治理體系的三個關鍵變量，即農村基層政權、村民自治權、農村土地產權。結合現有研究成果，筆者認為，上述“三權”均具有“權力”和“權利”兩個維度的含義。
其一，農村基層政權在本質上是一種“權力”，屬于國家政權建設的范疇，是國家權力向農村基層滲透和擴張的產物，彰示著國家的對內主權。一方面，國家為獲得這種實質性的對內主權，需要通過設置基層政府并借助具有一定“行政化”意味的自治組織，代表其對農村基層社會開展治理。唯此，國家才能具備實質性的治理“權能”。但另一方面，農村基層政權建設及其治理效能，又依托于政權“自主性”與“合法性”的統一、“權力”與“權利”維度的互嵌。近代以來的政治合法性理論將民本之說轉變成一個具象化的、以權利性制度安排為內核的、以公眾制度認同為現實目標的概念。現代國家的自主性建構與合法性建構之間是一體兩面的關系——“一是滲透與擴張的過程，一是證明此種滲透與擴張過程的合法性”。農民通過對制度的感知、對比、評價和施以影響，“從一種被決定的力量逐漸解放為一種決定性的力量”。只有獲得基層更大范圍內的民眾支持，國家治理才能卓越有效，國家政權方可行穩致遠。
其二，村民自治權同樣具有“權力”和“權利”雙重含義。從來源上看，村民自治權是法律賦予村民自治主體的一種權利，本質上是一種社會自治權，因而不屬于“國家政權”的范圍。但需注意的是，村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一位村民來說，村民自治權又是一種具有內部管理色彩的公共權力。在現實中，村民自治權的主體既包括村民，也包括村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組等村民自治組織；村民自治權的內容既包括選舉權、決策權、管理權、監督權，也包括收益權、經營權等經濟性自治權利。
其三，農村土地產權首先是產權主體對財產所擁有的權利束，與此同時也具有“權力”范疇——“權利”在所有制里反映了經濟主體的“相互關系”，即權利關系，這個權利能否實現，則取決于“所處的地位”，這個地位是決定權利大小和能否獲得的關鍵。農村土地產權中的“權利”和“權力”兩大功能屬性既有相互統一、相互轉化的一面，又有相互排斥、相互沖突的一面。前者主要體現為國家對農民的土地產權的厘清和保護，后者則主要體現為國家對農民的土地產權的限制及其造成的農民的土地產權的殘缺。只有當農村基層社會與國家權力在對話、協商以及交易中形成一種“均勢”，才可能出現一個對國家和農村基層社會均有利的結果。
與“三權”相對應，分析框架中的“三制”指向制度，即決定不同治理主體間關系的博弈規則和安排，在本文中主要涉及農村基層治理中的國家建制、社會創制和產權改制。
“三制”及其關系的變化將導致多元治理主體互動和博弈規則的重新選擇，但問題是：影響農村基層治理變革的“制度”，到底是國家外部建構的，還是社會建構的抑或自我演化的？如前文所述，以往的研究對這一問題給出了迥然相異的答案：主張國家建構論的學者所理解的制度主要是國家政權體系供給到農村社會的法律、法規與政策等正式制度；主張社會建構論的學者所理解的制度則更多觸及農村基層社會的習俗慣例、文化傳統、道德準則、意識形態等非正式制度。
在本文中，筆者將在國家治理的實踐背景下理解制度，聚焦于上述“三制”之間包括正式制度與非正式制度之間的協調、互動、平衡和綜合運用。從學理上看，其一，制度的本質不是控制，而是協調。其二，制度既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，因而是正式與非正式制度持續的互動。其三，若要實現善治，就需要在政府和社會之間實現良好的平衡。其四，治理視域中的制度具有復合性特征，即科層機制、社群機制、市場機制的綜合運用。從政策上看，近年來，中央“一號文件”鼓勵“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，黨的十九屆四中全會強調“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，黨的十九屆五中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，均映射出上述制度意涵。縱然是以“國家化”為主要視角的學者也指出，在新中國農村基層治理變革中，“農民的一系列自主行為，不只是改變了自己的命運，而且引發了整個政策和體制的變遷”。因此，有必要將這種起初帶有非正式制度特征的“社會創制”及其與“國家建制”和“產權改制”的關系納入研究視野。
基于“三權-三制”分析框架，下文將通過對新中國農村基層治理中農村基層政權、村民自治權、農村土地產權同構共變的歷史敘事，厘清三者的關系特征、變化趨勢，進一步解析國家建制、社會創制、產權改制這三種相互交錯、彼此借用的制度邏輯，為推進中國農村基層治理的“結構”與“功能”相互適配、“體系”與“能力”同步優化、“制度”向“效能”持續轉化提供智力支持和決策參考。
三、“三權”同構：新中國農村基層治理變革的四個階段
（一）第一個階段（1949-1952年）：政權下沉、治權吸納、地權歸農
新中國成立初期，為了在錯綜復雜的國內國際環境中站穩腳跟，中國共產黨人將重建農村基層治理體系作為推進社會主義革命和建設的一項重要內容，積累了寶貴的經驗，證明了“中國人民不但善于破壞一個舊世界、也善于建設一個新世界”。
其一是以“地權歸農”增進國家認同。“土地和人民是國家的基本要素”。1950年，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，建立起“耕者有其田”的農民土地所有制。1952年底，土地改革基本完成。土地改革使民眾更加擁護和支持黨的領導，不僅為鞏固社會主義新生政權奠定了思想基礎，也為推進農村基層治理匯聚了內生動力。
其二是以“政權下沉”穩固執政根基。新中國成立伊始，中國共產黨人就認識到，“基層政權搞好，國家政權就有了鞏固的基礎”，“不要把土地改革與建政打成兩極，那樣將走彎路、費力多，而應該是土地改革過程即是建政過程”。1950-1951年，政務院相繼頒布《區各界人民代表會議組織通則》《區人民政府及區公所組織通則》《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉（行政村）人民政府組織通則》。至1952年，除西藏外，全國縣以下設區18330個，鄉（行政村）284626個，普遍建起農村基層政權組織。鄉一級建起黨支部，為日后建立行政村黨支部打下基礎。
其三是以“治權吸納”動員社會參與。所謂“治權吸納”，就是將社會內生的治理主體納入正式的制度鏈條，并為其留下一定程度的彈性生長空間，從而促進正式制度與非正式制度銜接、“秩序”與“活力”雙重目標實現。根據1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》和《農民協會組織通則》的規定，農民協會是農村土地改革的合法執行機關，也是農民自愿結合的群眾組織，主要任務是保護農民利益、保障農民的政治權利、參加人民民主政權的建設工作。農民協會協助國家將權力的觸角延伸到社會最基層，同時有效吸納了一大批貧雇農積極分子，成為農村基層社會新的領導力量。此外，1952年起以行政村為單位建立治安保衛委員會、1954年起在行政村下按自然村劃定居民組進行工作等制度探索，為改革開放后的村民自治提供了有益經驗。
（二）第二個階段（1953-1977年）：政社合一、治權統合、產權總有
根據1953年中國共產黨正式提出的過渡時期總路線，新中國于1953-1956年通過農業合作化運動完成對農村土地所有制的第二次變革，農村集體產權制度由此建立。農業的社會主義改造完成后，人民公社化運動席卷全國，農村基層政權、村民自治權和農村土地產權愈發呈現強烈的“總體性”特征。
其一是以“產權總有”集聚治理資源。農業合作化運動經歷了互助組、初級社、高級社三個階段。在高級社階段，除宅基地、墳地和部分自留地外，生產資料全部無償轉為合作社集體所有，取消土地報酬、按股分紅，實行統一勞動、按勞分配。隨著1956年的波蘭和匈牙利事件以及1956年下半年至1957年國內經濟社會生活中出現的問題，黨更加關注社會主義政權鞏固和工業化建設。從農村汲取資源、保障工業發展的國家意志，造就了集體所有、集體經營的公社所有制。這種排他性受到嚴格限制的產權體系，弱化了剩余合約和剩余收益的激勵功能，故而可稱為“產權總有”。
其二是以“政社合一”貫徹國家意志。事實上，在農業合作化運動初期，國家與社會之間主要是一種良性互動。互助組起初是在農民自愿的基礎上建立的，主要作用是恢復和擴大再生產，符合農民的自身利益，使農業切實得到了發展。真正改變農民合作社“自愿”性質、導致激進化問題的是1954年第二次全國農村工作會議對合作社數量的盲目制定。基層“比著干”的加碼執行進一步刺激國家對計劃的盲目擴大，形成惡性循環。進入人民公社時期，農村基層政權進一步呈現“一大二公”、“政社合一”和“三級所有、隊為基礎”特征，其結果就是國家權力向農村基層社會的深度滲透和擴張。
其三是以“治權統合”固化社會秩序。由于“產權總有”、“政社合一”以及嚴格的戶籍管理與城鄉二元分割制度的影響，農民在基層治理中的活力受到限制。盡管如此，基層社會的非正式制度依然沒有“離場”。這一時期“集體經濟的勞動生產率下降，人均收入水平長期停滯不前”，且治理成本上升，“國家控制農村系統的費用指數比收益指數增長得更快”。這意味著，農村社會內生的非正式制度沖擊著“政社合一”體制，成為農村基層治理再次變革的重要因素。
（三）第三個階段（1978-2011年）：鄉政轉型、村民自治、“兩權”分離
改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨面臨的主要任務是，“解放和發展社會生產力，使人民擺脫貧困、盡快富裕起來，為實現中華民族偉大復興提供充滿新的活力的體制保證和快速發展的物質條件”。以經濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策，為農村產權制度的再次變革提供了契機，也為“鄉政村治”的農村基層治理格局奠定了制度基礎。
其一是以“兩權”分離重組治理能力。從1978年安徽鳳陽縣小崗村實行“大包干”，到1982年和1983年兩個中央“一號文件”明確家庭聯產承包責任制的合法地位，再到1983年底全國實行聯產承包的隊數達81.3萬個，占生產隊總數的99.5%，實現農村土地集體所有權與農戶承包經營權的分離。此后，由于農村基層組織管理者與集體成員之間因發包、承包以及流轉、征地等問題出現利益沖突，國家對農村基層組織管理者的土地控制權加以規制，并實行村民自治，由此走上一條不斷穩定和保障土地承包經營權之路。可見，這一時期的農村產權改制并非一個單純的國家被動撤出和順應民意的過程，而是一個治理能力被加以重組、置換并得到鞏固和再生產的過程。
其二是以“鄉政轉型”強化服務職能。這一時期的鄉政轉型經歷了“重建-擴權-縮權-職能轉變”等發展階段。首先是鄉政重建階段。1979-1981年，四川、吉林和甘肅的幾個縣，率先進行了撤銷人民公社而重建鄉政府的試驗。1983年10月，中央發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，此后不到兩年時間全國基本完成了建立鄉政府的工作。其次是鄉政擴權階段。1987年黨的十三大以后，以擴權放權為方向的縣鄉政府改革成為潮流，鄉鎮開始建立獨立財政，出現縣鄉財政“分灶吃飯”的基本格局。在“鄉鎮企業熱潮”中，鄉鎮政府在經濟發展中甚至起到投資主體、風險主體、信譽主體的作用。再次是鄉政縮權階段。隨著1992年中央提出構建社會主義市場經濟體制、1994年實施分稅制改革，一些已經下放到鄉鎮政府的權力被縣市政府收走，鄉鎮政府對基層社會的規制能力也迅速下降。鄉鎮在財權和事權上已不具備一級政府的真正屬性，越來越像縣級政府的從屬組織或代理機構。最后是鄉政公共服務職能轉變與基層政權“懸浮”階段。進入21世紀，國家著力通過農村稅費改革和強化基層政府公共服務職能來解決“三農”問題，實現對農民“少取”到“多予”的根本轉向。然而，農村稅費改革的一個意外后果是，基層政府的財政來源越來越依靠上級轉移支付，基層干部的行為模式也從過去的“要錢”“要糧”變為“跑錢”和借債，基層政權從“汲取型”變為與農民關系疏離的“懸浮型”。這也意味著鄉鎮政府的公共服務職能轉變任重道遠。
其三是以“村民自治”激發社會活力。村民自治是“社會自主創制”與“國家有意吸納”良性互動的結果。新中國最早的村民委員會于20世紀80年代初由廣西羅城縣、宜山縣的農民自發成立，起初稱謂不一，除了“村委會”外，也有稱“村管會”、“議事會”或“治安領導小組”的。村委會“這種自發組織剛開始只是維護社會治安和維護集體的水利設施，后來逐步擴大為對農村基層社會政治經濟生活中諸多事務的村民自我管理”。1987年7月，鄧小平指出，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主”。時任全國人大常委會委員長彭真提出，農民群眾“把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”。自1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》以來，全國各地在村民自治的具體形式和運行機制上，探索出“海選”“組合競選制”“兩票制”“一肩挑”等創新經驗。但是，20世紀90年代以來，村委會出現的“行政化”現象、村民自治制度與村“兩委”架構之間不協調等問題，共同構成村民自治的深層張力。
（四）第四個階段（2012年至今）：黨建引領、治權協同、“三權”分置
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。中國共產黨面臨的主要任務是，實現第一個百年奮斗目標，開啟實現第二個百年奮斗目標新征程，朝著實現中華民族偉大復興的宏偉目標繼續前進。2013年，黨的十八屆三中全會提出，將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。農村基層治理成為國家治理、政府治理、社會治理共同指向的關鍵領域。
其一是以“黨建引領”實現強基固本。黨的十八大以來，黨組織在農村基層治理體系中的“元治理”角色進一步凸顯，“黨建引領”成為中國特色社會主義鄉村善治之路的顯著特征。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，“堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導”。2021年7月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，“完善黨全面領導基層治理制度”。在實踐中，各地建立選派第一書記工作長效機制，大力推行村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”，以及村“兩委”干部交叉任職，全面實行村委會向村黨支部報告重大事項制度，強化農村基層黨組織的領導核心作用。與此同時，農村基層自治越來越成為一種國家形態的自治，而如何激發內生動力，實現鄉村有效治理，成為新的研究和實踐議題。
其二是以“治權協同”提升治理效能。黨的十八大以來，初步形成黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的農村基層治理體系。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”。同年，黨的十九屆四中全會強調“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”。2020年，黨的十九屆五中全會提出“社會治理共同體”概念，要求“完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。各地從完善黨全面領導基層治理制度、加強農村基層政權治理能力建設、健全農村基層群眾自治制度、推進農村基層法治和德治建設、加強農村基層智慧能力建設等方面，統籌推動農村基層治理體系建設。鄉鎮行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力、平安建設能力逐漸增強，村民委員會規范化建設持續推進，村民自治機制、村組織動員能力、村服務格局不斷優化。一些發達地區推進“放管服”改革向基層延伸，打通基層政務服務的“最后一公里”，農村地區也逐步實現“最多跑一次”和“最多跑一地”。
其三是以“三權”分置促進共享共治。黨的十八屆三中全會明確提出農村集體產權制度改革，強調“賦予農民更多財產權利”，指出“產權是所有制的核心”，要“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。2015年，農業部、中央農辦、國家林業局確定在全國29個縣（市、區）開展農村集體產權制度改革試點，按照中央部署，農村集體產權制度改革聚焦農村集體資產清產核資和經營性資產股份合作制改革兩大重點任務。中央沿著權利細分的產權制度變革路徑，從法律維度逐步實現農村集體農用地從“兩權”分離到“三權”分置的產權結構重塑，在權利細分的基礎上逐步賦予土地經營權流轉、抵押、入股權能。這一改革的本質在于“增權賦能”，一方面通過“增權賦能”促進“共享”，增加農民財產性收入，維護農民合法權益，引領農民逐步實現共同富裕；另一方面通過“增權賦能”促進“共治”，引導農民在基層治理中更好地發揮積極性、主動性、創造性。
四、“三權”共變：新中國農村基層治理變革的歷史邏輯
新中國農村基層治理變革具有“結構變革”與“功能變遷”兩大維度。就結構變革而言，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權呈現不同組合形態和均衡程度，能夠滿足不同治理功能需要。就功能變遷而言，農村基層治理實際發揮的功能亦即效能是結構形塑的結果，因而可以用“三權”各自的效能及其均衡度和“三權”的總體效能來反映農村基層治理結構的合理性。
為深入論證這一邏輯，筆者先采取縱向研究，按“強”“中”“弱”三區間劃分方式對農村基層政權、村民自治權、農村土地產權在不同歷史時期的綜合效能進行評價。區間的定性劃分依據均以前文的歷史梳理和相關史料支撐為準。然后，采取橫截面研究，根據“三權”實際效能劃分的組合樣態，大體勾畫出不同歷史時期農村基層政權、村民自治權、農村土地產權的內部功能構造及其均衡程度。在此基礎上，洞察和解釋新中國農村基層治理變革的趨勢及其歷史邏輯。
（一）農村基層政權：“弱-強-中-強”的功能變遷
結合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“政權下沉”階段，國家初步設立了農村基層政權，并通過土地改革和政治動員，使農民對基層政權產生了強烈認同感。但是，新中國成立之初的農村基層政權體量較小，國家權力的滲透和擴張有限，因此農村基層政權的效能在總體上處于弱區間。其二，1953-1977年的“政社合一”階段，農村基層政權向社會滲透和擴張的力度很大，其效能總體上處于強區間。其三，1978-2011年的“鄉政轉型”階段，農村基層政權先是在20世紀80年代到90年代初經由“鄉政村治”體制的確立以及擴權放權的縣鄉政府改革而得到強化，但隨后一些已經下放到鄉鎮政府的權力被縣市政府重新收走，鄉鎮政府的財權和事權有所弱化，農村稅費改革后基層政權與農民的關系有所疏離，“三農”問題引發的社會矛盾依然突出。因此，這一階段農村基層政權的效能總體上處于中區間。其四，2012年以來的“黨建引領”階段，隨著農業農村優先發展、農村基層黨建工作強化、縣鄉政府職能改革和農村公共服務改善，農村基層政權效能提升，總體上處于強區間。
綜上可見，新中國成立以來，中國農村基層政權的效能呈現“弱-強-中-強”的變遷軌跡。需要注意的是：其一，每個階段效能的劃分區間所呈現的是農村基層政權在“權力”和“權利”兩個維度上的綜合情況。例如，1953-1977年“政社合一”階段的強區間效能主要源自權力維度，而2012年以來“黨建引領”階段的強區間效能則源自權力和權利兩個維度上效能的總體增長。其二，在不同階段，農村基層政權在權力維度上的效能實現形式也有所不同。例如，1953-1977年“政社合一”階段的組織基礎是“黨政合一”。相比之下，1978-2011年“鄉政轉型”階段，行政科層制的作用有所增強。2012年以來，黨委領導、黨政統籌、簡約高效的鄉鎮（街道）管理體制成為支撐和保障農村基層治理現代化的重要載體。其三，農村基層政權效能在每個階段的“趨強”或“趨弱”，主要是相對上一階段而言的，這反映出制度變遷中存在的路徑依賴效應。
（二）村民自治權：“中-弱-中-中”的功能變遷
結合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“治權吸納”階段，農民協會在人民民主政權建設中發揮了重要作用，農民在基層治理中的活力得以體現。但是，關于村民自治權的實現問題，在法律層面上尚未做出明確規定，因此其效能總體上處于中區間。其二，1953-1977年的“治權統合”階段，農民在基層治理中的活力受限，村民自治權的效能總體上處于弱區間。其三，1978-2011年的“村民自治”階段，村民自治權的實現形式在法律上得到確認和保障。但是，隨著農村社會日益分化、內生聯結機制弱化和消解，村民自治制度在運行過程中出現村民實際參與缺乏、村級民主治理異化、基層干群關系緊張、農民集體行動危機等問題。因此，這一階段村民自治權的效能總體上處于中區間。其四，2012年以來的“治權協同”階段，共建共治共享格局初步形成，村民自治權得到實質性增強。但是，村民自治仍面臨村委會“行政化”、村干部與村民的日常聯系不夠緊密、村民自治從制度條文向實踐行為的轉化需要進一步加強、村民自治的實現形式較為單一等現實問題。中央不斷強調要健全村民自治制度體系、豐富村民議事協商渠道、發揮村規民約的自律規范，倡導各地探索不同情況下村民自治的有效實現形式。“村民自治作為一項制度，關鍵在于‘有效’，核心在于實現形式。村民自治體現了自治和民主精神，但作為一項國家制度，屬于上層建筑領域，需要不斷適應新的形勢、新的情況和新的要求而發展變化”。因此，目前村民自治權的效能總體上仍處于中區間。綜上可見，新中國成立以來，村民自治權的效能呈現“中-弱-中-中”的變遷軌跡。
（三）農村土地產權：“弱-弱-中-強”的功能變遷
結合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“地權歸農”階段，農民在“均田”原則下獲得一定數量的私有土地，產權主體明晰，土地所有權和使用權高度統一，調動了農民的生產積極性。然而，這一產權制度具有兩大局限性：一方面，建立在生產資料私有制基礎上的分散的小農經濟弊端顯露，即單個農戶的生產能力不足，特別是大型農具和牲畜不足等困難在小農戶中普遍存在，影響了土地的產出價值和農民的實際收益。另一方面，土地改革之后，農戶之間因為生產能力差異而快速分化，“均田”和“均貧富”所帶來的生產激勵效能不持續、不穩定，這被認為是國家很快于1953年推行農業合作化運動的主要原因。因此，這一時期農村土地產權的效能總體上處于弱區間。其二，1953-1977年的“產權總有”階段，模糊的產權制度使國家對村莊的管制達到前所未有的全面覆蓋，農村土地所有權與控制權被收歸集體或國家。農村土地產權與農民經濟剩余的分享出現嚴重的激勵弱化，因此，其效能總體上處于弱區間。其三，1978-2011年的“兩權”分離階段，以按人口平均承包、農戶家庭經營為特征的制度安排，既打破了“大鍋飯”、調動了農民生產積極性，又保障了農戶的基本生存發展權利，兼顧效率和公平，推動了農村經濟發展。但是，“兩權”分離在實踐過程中遭遇生產分散、組織化程度低、農地閑置現象普遍、土地權益糾紛頻發、農地經營權無法放活流轉等問題。因此，這一階段農村土地產權的效能總體上處于中區間。其四，2012年以來的“三權”分置階段，農村土地集體所有權進一步明確，農戶承包權內涵更加清晰，經營者被賦予獨立的土地經營權。這不僅推進了農業現代化進程，也激發了農民參與基層治理的積極性、主動性、創造性。因此，這一階段農村土地產權的效能總體上處于強區間。綜上可見，新中國成立以來，農村土地產權的效能呈現“弱-弱-中-強”的變遷軌跡。
（四）變化趨勢：從“低效均衡”到“高效均衡”的螺旋上升
綜合上述分析，不同歷史時期農村基層政權、村民自治權、農村土地產權“三權”共變的組合形態及其變遷軌跡如表1所示。
表1 新中國農村基層治理“三權”共變的“結構-功能”樣態
首先，就結構變革而言，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權呈現不同組合形態和均衡程度，能夠滿足不同治理功能需要。1949-1952年，新中國以“政權下沉”穩固執政根基，以“治權吸納”動員社會參與，以“地權歸農”增進國家認同。“三權”效能相當，共同對農村基層治理發揮影響，呈現“中均衡”結構。1953-1977年，“政社合一”之下，國家權力向農村基層社會深度滲透和擴張，而農村土地產權的激勵功能弱化、農民在基層治理中的活力受限，“三權”呈現“低均衡”結構。1978-2011年，農村基層治理主要依托“兩權”分離和“鄉政轉型”，村民自治權的實現形式在法律上得到確認，但又面臨諸多深層張力，因此，“三權”呈現“中均衡”結構。2012年至今，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權相關改革穩步推進，“三駕馬車”逐漸協同發力，但不同情況下村民自治的有效實現形式問題還有待進一步探索，因此，“三權”呈現“中均衡”結構，并逐漸向“高均衡”方向發展。
其次，就功能變遷而言，“三權”效能之和在一定程度上能夠代表農村基層治理體系的整體效能。結合前文按“強”“中”“弱”三區間劃分方式對于農村基層政權、村民自治權、農村土地產權在不同歷史時期的效能評價，1949-1952年“農村基層政權+村民自治權+農村土地產權”的效能可表示為“弱+中+弱”，1953-1977年“三權”的效能可表示為“強+弱+弱”，1978-2011年“三權”的效能可表示為“中+中+中”，2012年至今“三權”的效能可表示為“強+中+強”。綜合來看，這四個階段“三權”總體效能分別對應于低效能、低效能、中效能、高效能，整體上呈現上升趨勢。
再次，從“三權”結構均衡性與總體效能的組合樣態看，1949-1952年為“中均衡-低效能”組合，1953-1977年為“低均衡-低效能”組合，1978-2011年為“中均衡-中效能”組合，2012年以來為“中均衡-高效能”組合。需要強調的是，矛盾運動永無止境，“三權”之間不平衡是絕對的，而平衡只是相對的。農村基層政權、村民自治權、農村土地產權，正是在“平衡-不平衡-新的平衡”的矛盾運動中螺旋上升，不斷接近“高效均衡”的理想構造。
最后，當前，村民自治權的效能激發程度仍低于農村基層政權和農村土地產權。“國家-社會”范式下的研究已經指出，在現代化進程中，國家政權與社會自治權之間具有競爭、沖突、獨立、依賴、協同、合作等形態。中國的國家與社會關系總體上呈現“互嵌”與“合作”態勢，從而保持了政治上的總體穩定。然而，“中國基層出現了普遍的村級治理行政化現象”。未來應在完善農村基層政權建設、推進經濟領域增權賦能改革的同時，持續探索村民自治的有效實現形式，發展多層次多類型多樣式的村民自治體系，構建共建共治共享格局的基層治理共同體。
五、“三制”并進：新中國農村基層治理變革的制度邏輯
新中國成立之初，中國共產黨就通過強制性制度變遷，對農民在經濟、政治和社會身份上賦權，由此，在“原點”上產生了國家建制、社會創制、產權改制這三種相互交錯、彼此借用的制度邏輯。在新中國農村基層治理變革進程中，一方面，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權“三權”的歸屬、配置及運行，是國家建制、社會創制、產權改制“三制”并進的結果；另一方面，“三權”同構的既有樣態又成為制度變遷的起點和約束條件。
（一）以“國家建制”為節點的制度邏輯
農村基層治理中的國家建制遵循整合性邏輯，旨在使農村基層的各個組成部分形成相對協調的一致性，融入國家完整和穩定的政治共同體。在這一過程中，國家的整合方式發生了重要變化。
其一是以“鄉政村治”實現“有機整合”。改革開放之后，黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來，與此相匹配的是激活農村經濟活力的農村土地集體所有權與農戶承包經營權“兩權”分離和以效率為追求、以法治為導向、以科層制為基礎、以村民自治為延伸的“鄉政村治”，逐步實現從“強制整合”到“有機融合”的歷史轉型。
其二是以“黨建引領”促進“協同高效”。以往，“政治與行政的二元對立視角遮蔽了鄉村治理結構的辯證統一性”。黨的十八大以來，“黨建引領”在構建優化協同高效的農村基層治理體系過程中凸顯“元治理”功能，不僅形成“政治主導行政、行政支持政治”的良性狀態，也為農村基層公共性的有序生長發揮重要助力，還為化解秩序與活力的兼容問題提供制度支撐，已然成為中國特色社會主義鄉村善治的顯著特征。
其三是以“公共服務”增進“制度認同”。農村基層治理的重心逐漸轉移到公共服務上來，使農民共享發展成果，不斷增進制度認同。當然，也應該看到，中央政權與地方政權的縱向關系成為其中關鍵約束條件。如果國家的縱向治權體系的運行機制設置不合理，有可能導致其公共服務功能的退化。例如，農村稅費改革之后，鄉鎮政府財政自主權不斷收縮，在項目權責配置中的弱勢地位凸顯。在“逐級代理”的壓力體制下，鄉鎮主要領導往往不是在“抓項目”就是在“跑項目”的路上。因此，向基層放權賦能、提升農村公共服務高質量供給能力，是增強農村基層治理效能的一條重要路徑。
其四是以“農民為本”提升“內生動能”。當前，中央倡導各地因地制宜地探索村民自治有效實現形式。在這一過程中，基層政府與社會的橫向關系成為關鍵約束條件。在實踐中，許多地方不再“先驗”地決定農民需要，而是充分考慮農民的真實需求，讓農民由公共事務管理客體轉變為管理主體。正所謂“路在腳下”，農村基層治理創新之路仍需在農村基層干部和農民的實踐中開拓出來。
（二）以“社會創制”為節點的制度邏輯
在新中國農村基層治理變革的四個階段中，基層社會始終“在場”。在村民自治方面，如前文所述，新中國最早的村民委員會于20世紀80年代初由廣西羅城縣、宜山縣的農民自發成立。在新農村建設中，廣西河池市的農村基層創造出“屯級黨群理事會”治理模式；湖北姊歸縣在農民創造的基礎上，以利益相關和地域相近為標準，將建制村以下的村落作為自治單位，建設“幸福村落”；福建廈門市海滄區將農村社區自治重心下移，以村民小組為自治單元展開地方試驗，形成符合當地實際情況的“微自治”范式。此外，“社會創制”事實上也影響了農村產權制度改革。在安徽鳳陽縣小崗村包產到戶結出“成果”前，早在1956年，廣東、四川、湖北、浙江等省部分農村地區的農村基層干部和群眾就已在生產責任制的探索中率先創造出包產到戶責任制。改革開放之后，家庭聯產承包責任制從一種“非法”的農民創造，成長為國家認可的重要的農村制度創新。正如鄧小平指出的，“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性”。已有研究表明，制度改革對中國農民增收的貢獻最大，而制度改革的價值在于尊重了農民的自由選擇。事實上，包產到戶、鄉鎮企業、進城打工等被稱為中國農民偉大創造的創舉，都是農民在相應的制度結構中自由選擇的結果。
將制度分為國家創制的正式制度與社會創制的非正式制度，為理解新中國農村基層治理變革的實踐邏輯提供了一條認知路徑。當非正式制度與正式制度融合度高、訴求趨向一致時，正式制度延續或變動的阻力較小，成本較低。當非正式制度與正式制度融合度低、訴求趨向矛盾時，正式制度延續或變動的阻力較大，成本較高。只有在非正式制度的靈活性之下，正式制度才能集聚社會資本，提升執行效能，獲得制度創新更廣闊的空間。總之，正式制度與非正式制度之間應該保持協調與互動，減少農村基層治理體系運轉的阻力和成本。
（三）以“產權改制”為節點的制度邏輯
新中國農村土地產權制度是由國家、集體、農民共同構造出來的。農村土地集體所有制糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場化私權功能，國家發揮主導作用，但并非唯一作用主體。換言之，這一變遷過程兼具強制性和誘致性特征。
以人民公社集體所有制為分野，農村產權制度的變遷總體上經歷了兩個階段：前一階段總體是伴隨政治運動、意識形態的不斷深入而進行的，其特點是取消個人產權甚至較小的集體產權利益，建立“一大二公”的人民公社所有制，所有制的性質發生了根本改變，總體上屬于強制性的變遷；在后一階段，集體產權體制在達到其高度集中的歷史“頂峰”后逐步放松，實質上是受到較小范圍的集體利益以及農戶利益的誘致而發生的漸變。如前文所述，“三級所有”和“包產到戶”早在20世紀五六十年代就已經出現，因而總體上看屬于誘致性制度變遷。這是與漸進式改革和市場經濟發展相適應的，體現了不同利益主體相對平等的“合作式博弈”和“同意一致性”，是增進制度變遷效率的有效途徑。
“同意一致性”的實質在于制度對參與博弈的各方利益的均衡構造。例如，以家庭聯產承包責任制為標志的農村產權制度變遷，形成了“交夠國家的、留足集體的、剩下都是農戶自己的”的利益均衡構造，創造性地獲得了不同經濟當事人的同意一致性，因而取得了顯著的創新績效。無論是實踐還是理論研究都表明，農村產權制度改革中對農民的增權賦能，在很大程度上推動了中國經濟社會現代化進程，無論是國家、地方政府抑或是村集體、農民，都通過制度變遷獲得了額外收益。
六、“權制互動”：新時代中國農村基層治理變革的實踐邏輯
綜合前文分析，本文得到以下結論：其一，農村基層政權、村民自治權、農村土地產權，共同構成農村基層治理體系的三個關鍵變量。與這“三權”相對應，包括國家建制、社會創制、產權改制在內的“三制”為農村基層治理體系中的關鍵變量提供了互動規則和框架。其二，新中國農村基層治理變革具有“結構變革”與“功能變遷”兩大維度。新中國農村基層治理經歷了四個階段，總體上呈現從“低效均衡”向“高效均衡”的螺旋上升趨勢。新的功能需求與舊的結構安排之間的矛盾運動，成為牽引變革的歷史邏輯。其三，國家建制、社會創制、產權改制的相互交錯、彼此借用，成為驅動新中國農村基層治理變革的深層制度邏輯。首先，以“國家建制”為節點的制度分析表明，國家建制對農村基層治理整合的方式發生了重要變化，主要體現在：以“鄉政村治”實現“有機整合”、以“黨建引領”促進“協同高效”、以“公共服務”增進“制度認同”、以“農民為本”提升“內生動能”。其次，以“社會建制”為節點的制度分析表明，村民自治制度是“社會自主創制”與“國家有意吸納”良性互動的結果，正式制度與非正式制度之間的協調、互動、平衡和綜合運用，有助于減少農村基層治理的運轉阻力和成本。只要堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點，通過增權賦能來提升農民主體性地位，農民就會創造出驚人的歷史奇跡。最后，以“產權改制”為節點的制度分析表明，新中國農村土地產權制度是由國家、集體、農民共同構造出來的。與漸進式改革和市場經濟發展相適應，經由國家、集體、農民的“合作式博弈”，實現三方利益的“均衡構造”，將是未來農村產權制度改革與基層治理體系現代化的一個重要演進方向。
隨著中國特色社會主義進入新時代，已有學者指出，“70年鄉村治理的內在邏輯體現在四個方面：實現鄉村現代化的目標、多組織共同參與、克服鄉村現代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創新”。筆者認為，農村基層治理勢必立足“權制互動”的實踐邏輯，通過在經濟、政治、社會領域統籌推進以人為核心的農民增權賦能，走中國特色社會主義鄉村善治之路。
（一）夯實農村國家建制，推進農村民生服務領域增權賦能
農村民生服務領域的增權賦能是農村基層治理現代化的內在要求。要把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固。發揮“黨建引領”的“元治理”功能，為農村基層公共性的有序生長提供重要支持，為化解秩序與活力的兼容問題提供制度支撐。要構建“黨委領導、黨政統籌、簡約高效”的鄉鎮管理體制，通過向基層放權賦能，增強鄉鎮行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力、平安建設能力。要將增進農民福祉作為推進農村基層治理變革的出發點和落腳點，堅持以人民為中心的根本立場，促進農民自由全面發展，在城鄉融合發展中推進城鄉公共服務均等化進程，在權利保障視野下滿足農民多層次多樣化需求。要圍繞全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果、扎實推進農民農村共同富裕等任務，把“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”作為基層政權公共服務能力建設中可觀可感的目標向度。
（二）激發農村社會創制，推進農村社會治理領域增權賦能
農村社會治理領域的增權賦能是農村基層治理現代化的關鍵所在。要在黨建引領下構建農村基層治理共同體，促進黨委、政府、市場、社群、技術等各種力量在共建共治共享新格局中發揮積極作用。黨委和政府可以通過“公益創投”和“社會組織孵化器”等方式建立“授權治理”單位，通過購買方式扶持社會力量，激發農村基層社會活力。釋放市場領域自治元素，可以采取“非公黨建”和“引導社會資本投資”等方式，促進政府機制與市場機制的有效聯動。健全基層群眾自治制度，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，為農村基層公共性的有序生長創造條件。因地制宜地開展農村智能治理應用場景試驗，持續加強農村基層智慧治理能力建設。
（三）深化農村產權改制，推進農村市場經濟領域增權賦能
農村市場經濟領域的增權賦能是農村基層治理現代化的必由之路。對此，不僅要堅持建立和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村集體產權制度，還要進一步認識產權與治理的關系，著力完善“五個機制”：其一是完善利益治理機制，促進城鄉利益主體之間、農村不同利益主體之間以及主體不同方面之間的利益平衡。其二是完善契約治理機制，建立自治、法治、德治相結合的契約治理機制，增進鄉村治理的民主性與法治性。其三是完善合作治理機制，推動農村基層民主協商制度創新，構建以共建共治共享為主要特征的新秩序。其四是完善市場治理機制，創造條件賦予農民更多財產權利，為激活農村基層治理活力奠定經濟基礎。其五是完善均衡治理機制，推動國家、集體和農民等多元產權主體利益結構的均衡構造、集體產權內部權能結構的均衡構造、城鄉之間要素價格及交易關系的均衡構造。
綜上所述，新中國農村基層治理變革是一場以“增權賦能”為主旨的系統性變革。除了國家政權要走向“善政”、多元治理要走向“善治”，還必須考量“農民主體性”和“社會參與性”的問題。歸根結底，就是要在中國共產黨的堅強領導下，堅持以人民為中心，提高農民主體地位，充分尊重農民意愿，善于調動農民的積極性、主動性、創造性。在此基礎上，綜合發揮國家建制、社會創制、產權改制“三制”并進的制度優勢，推進農村基層治理“結構”與“功能”相互適配、“體系”與“能力”同步優化、“制度”向“效能”持續轉化，接續譜寫中國特色社會主義鄉村善治的壯美圖景。
（作者簡介：李燕凌，湖南農業大學公共管理與法學學院教授、博士生導師；高猛，浙江海洋大學經濟與管理學院副教授、碩士生導師。中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2022年第6期）
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