摘要：我國人口眾多，但耕地資源相對匱乏，要想將中國人的飯碗牢牢端在自己手中，耕地保護任務壓力大、責任重。通過細化分析全國耕地基本情況及其“非農化”“非糧化”演變特征，發現我國耕地以中等地和旱地為主，耕地經營偏細碎化；“非農化”呈擴大態勢，且非農建設重心向東南沿海區域轉移；“非糧化”現象經歷大幅擴張期和穩定期后，2016年起糧食播種面積占比又現下降態勢；非糧作物中蔬菜、藥材等占比提升，果園、茶園面積也有大幅上漲。研究進一步提出了人口增長、產業結構調整、種糧凈利潤低等推動耕地發生“非農化”“非糧化”轉變的多重驅力，并在此基礎上為優化耕地保護工作提供對策建議。
關鍵詞：耕地保護；“非農化”；“非糧化”；糧食安全
耕地是人類賴以生存和發展的基礎性資源，是糧食和生態安全的基石。相較于21世紀初，21世紀中葉全球糧食需求預計增長一倍，這對全球糧食生產構成了巨大挑戰，確保農業和生態系統可持續發展至關重要。當前，國際局勢動蕩、地緣政治風險加劇，且新冠肺炎疫情影響持續不散，導致全球糧食供給緊張，國家糧食安全面臨更嚴峻的外部考驗。著眼國內，隨著國家經濟迅猛發展、城市擴張加速，經濟社會發展對農用耕地資源的擠壓加劇。如何保護和利用耕地，確保糧食安全，實現農業可持續發展，已是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家安全的全局性重大戰略問題。2020年，國務院辦公廳連續發布《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，明確提出，要采取有力舉措堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。習近平總書記對我國糧食安全和耕地保護極為重視，多次強調要采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，確保“農田就是農田，而且必須是良田”。
學界對我國耕地資源情況及其“非農化”“非糧化”問題已有一定討論。研究發現，1978年以來，我國總體耕地數量下降明顯，尤其東南地區肥沃的土地急劇減少。其中1986至2000年間耕地轉為草地和林地現象占耕地減少的47%。有學者利用江蘇省昆山市的數據分析得出，工業化、城市化、人口增長和國家經濟改革措施是土地利用變化的四個主要驅動力，后又有研究進一步證實了城市化對耕地“非農化”的影響。雖然將草地復墾為耕地等辦法可以一定程度上緩解耕地減少的壓力，但學界認為這將對生態可持續性構成不良影響。農業內部種植結構調整即耕地“非糧化”方面，羅必良等利用2015年初來自9省的調研數據研究發現，中國農業種植結構調整的“非糧化”具有階段性特征，在家庭農業勞動力充裕時更易發生。畢雪昊等同樣利用調研數據發現，當家庭勞均經營規模小于門檻規模時，經營規模擴大會促進農戶種植經濟作物，導致耕地“非糧化”。高延雷等提出，農地轉入促進了種植結構的“非糧化”調整，該調整效應具有異質性，且農戶的風險偏好會強化這一影響。另有學者利用杭州數據分析發現，桑樹和苗圃等非糧作物主要通過占用糧食耕地實現面積擴張，家庭層面勞動力構成和富裕水平、鄉村層面人口密度等是影響“非糧化”種植的因素。雖然設置糧食生產功能區等策略可能對抑制“非糧化”擴張有積極作用，但也有觀點認為，在我國當前的農業規模下，既想要增加農民收入又想要增加（稻谷）糧食生產的雙重目標是矛盾的。
近年來，隨著國內城市化進程不斷深入，耕地資源利用情況也隨之發生變化。在此背景下，本文仔細梳理了全國耕地資源稟賦現狀及截至最近年份的耕地“非農化”“非糧化”演變特征，相較于既往文獻多以一省或一市數據為例推進分析，本文將從全國層面，多維度分析耕地發生“非農化”“非糧化”轉變的驅動因素，為政府部門制定差別化的耕地保護政策提供參考，推動實現我國耕地總量動態平衡和可持續利用。
一、我國耕地資源及其“非農化”“非糧化”現狀
我國人口基數龐大但耕地資源相對匱乏，為了在有限的耕地上增加糧食產出，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中，耕地常年高強度利用，加之化肥、農藥不當使用等因素，導致耕地地力下降、中低產田占比高等問題逐漸顯現。與此同時，實際耕地灌溉面積不足、耕地經營細碎化等生產經營問題也給耕地保護和糧食生產帶來更多挑戰。
（一）耕地資源基本情況
根據2021年8月公布的第三次全國國土調查數據，全國各類土地面積120.20億畝，其中耕地19.18億畝，占總土地的15.96%，人均耕地面積僅1.36畝，不足美國人均耕地的1/5，人地矛盾十分突出。耕地質量方面，1978年以來，我國農業生產中的化肥施用量經過迅速的增量期，自2007年后常年維持在5000萬噸以上的較高水平。化肥的大量使用給耕地資源造成了酸化、板結、地力下降等問題，化肥使用效率降低，化肥投入產出率（糧食產量/化肥投入量）一度由34.48%降至9.87%，后穩定在10%～13%。根據最新公開發布的《全國耕地質量等級情況公報》，耕地按質量等級由高到低依次劃分為一至十等，全國耕地平均等級為4.76等，其中基礎地力較高的一至三等優質耕地面積6.32億畝，占耕地總面積的31.24%；四至六等耕地面積9.47億畝，占耕地總面積46.81%；耕地基礎地力相對較差、生產障礙因素突出的七至十等耕地占21.95%。從分布區域看，一至五等較優質耕地均主要集中于東北區、長江中下游區、西南區和黃淮海區，其余華南區、內蒙古及長城沿線區、黃土高原區、甘新區及青藏區等大片國土區域均以中低等耕地為主，區域平均耕地等級不到五等。
從生產經營條件看，全國耕地面積中，旱地占比50.3%，遠超水田（24.6%）和水澆地（25.1%）。2020年耕地灌溉面積10.37億畝，其中實際耕地灌溉面積8.75億畝，僅占耕地總面積的45.64%。另一方面，全國農戶經營耕地規模普遍較小，經營10畝以下農戶數占比最多，為73.30%，未經營耕地農戶數及經營10～30畝農戶數各占比約10%，經營30畝以上中大規模耕地農戶數占比不足5%。耕地經營細碎化導致糧食生產難以通過規模化經營形成比較優勢，成本高而效益低，制約了農戶將耕地用作種糧的積極性。
（二）耕地“非農化”情況
耕地“非農化”顯性表現為農用地及耕地總面積的減少。近年來，即使有占補平衡，全國耕地及人均耕地面積仍呈下降趨勢。耕地面積由2009年的20.31億畝降至2017年的20.23億畝，最新國土“三調”數據調整后，2019年全國耕地面積是19.18億畝。耕地面積占比也有大幅下降，2009年耕地面積占土地面積比重19.62%,2019年耕地面積占比則已降至15.96%。
其中，建設用地對耕地的占用是耕地發生“非農化”轉變的最重要因素。在經濟高速發展期建設用地需求擴張的背景下，由于缺乏嚴格且有效的耕地保護機制，地方政府存在征用土地并出讓土地使用權、依賴土地財政獲取資金和政績的動機，推動了耕地“非農化”的進程。《中國城市建設統計年鑒》數據顯示，2006—2020年，隨著經濟發展和城市化程度加深，全國建設用地占用耕地面積在波動中上升，平均每年征用耕地面積116.65萬畝，新冠肺炎疫情暴發前，達到峰值178.39萬畝。
從分布情況看，2020年各省（市、自治區）建設占用耕地面積中，除遼寧、福建、甘肅等12地外，其余各省（市、自治區）征用耕地進行“非農化”建設的面積均較之2015年有所增長。整體來看，我國耕地“非農化”呈擴大態勢，且“非農”建設重心逐步向東南沿海區域轉移。值得一提的是，這一現象在新冠肺炎疫情暴發前更為明顯，2020年度稍有改善，但是否為當年疫情影響下的單期回調，仍待更新數據發布后觀察研究。
（三）耕地“非糧化”情況
廣義的耕地“非糧化”指土地用途在農用地內的結構調整，包含由耕地用途轉向林地、園地等情況。調查數據顯示，“從過去10年的地類轉換結果來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝”。本文主要聚焦狹義的耕地“非糧化”：即相對非糧作物來說，糧食播種面積占農作物播種面積比重有所下降。1978年以來，全國糧食播種面積占比變遷主要經歷了兩個階段，第一階段系“非糧化”擴張階段，糧食播種面積占比大幅下降，由1978年的80.34%降至2005年的67.06%，全國農作物種植結構變化顯著，糧食作物與其他作物之間比例關系失調，其他農作物對糧食作物存在替代效應。2005年后進入穩定階段，糧食播種面積占比下降趨勢得到改善，穩定在農作物播種總面積的約70%，但值得注意的是，2016年后“非糧化”又見擴大態勢，糧食播種面積占比由71.42%逐年下降至2020年的69.72%。
以各省（市、自治區）2016年糧食播種面積數據作為基期數據，我們進一步計算了當地2020年糧食播種面積相對2016年的變化情況。其中，浙江、吉林、青海、黑龍江等9省2020年糧食播種面積與2016年數值相比未有減少，其余西北、華中多地均有不同程度的糧食播種面積縮減情況。從糧食播種面積占農作物播種面積比重變化來看，則有更多省（市、自治區）出現了相對“非糧化”現象，除糧食主產區的黑龍江、內蒙古、吉林、山東，及天津、浙江、海南外，絕大多數省（市、自治區）在2016年至2020年間糧食播種面積占農作物播種總面積比重有不同程度降低。
（四）品種結構變遷情況
從糧食種植結構變遷來看，我國谷物（含稻谷、小麥、玉米）占糧食播種面積比重最大，達80%以上。其中稻谷占比有小幅降低，但整體穩定在糧食播種總面積的25%～26%；小麥占比降幅明顯，由1995年的26.2%降至2020年的20.0%；玉米占比增幅最大，由20.7%提升至35.3%；豆類占比先降后升，2015年僅占糧食播種面積的7.1%；薯類占比緩慢降低，2015年后基本維持在6.1%上下（圖1）。同時，我們需注意到，作為主要的飼料糧品種，2020年我國玉米進口量1124萬噸，玉米產量26066.5萬噸，自給率僅95.87%，仍未實現基本自給，不能僅因其播種面積占比有所提升而喪失對玉米品種的關注。
從非糧作物種植變遷來看，1995年以來，全國果園、茶園面積顯著增加，二者合計擴增9985.5萬畝，增幅72.31%。蔬菜、藥材和瓜果類播種面積占比均有不同程度的上升。其中蔬菜播種面積由1995年的14272.5萬畝增加至2020年的32227.5萬畝，占比由6.35%翻倍至12.83%。說明蔬果、茶葉、藥材等附加值較高的作物品種是全國“非糧種植”中的主要增長品類。
根據各省（市、自治區）2017年及以后的第三次全國農業普查結果修訂后數據，各地非糧作物中，占當地農作物播種面積比重有所提升的主要是蔬菜、油料和瓜果類。尤其蔬菜，共有25省（市、自治區）播種面積占比提升最多的非糧品類為蔬菜。其余湖南、河南、浙江和遼寧4省的油料作物，內蒙古的糖料作物，新疆的棉花，系當地非糧作物中占比提升最多的。4年間全國茶園面積增長552.0萬畝，主要集中在南部省份，尤以湖北、云南、四川等省增長最多；果園面積增加2265.6萬畝，共26省（市、自治區）果園面積有所增長，其中貴州、新疆、廣西、四川增長最多。
二、耕地“非農化”“非糧化”的驅力分析
耕地是否用于農產品和糧食生產，是多層面因素共同作用下產生的結果。借鑒耕地“非農化”“非糧化”影響因素的已有研究成果，本文聚焦人口增長、經濟發展、土地流轉及種糧凈利潤等核心驅動因素進行重點分析。
（一）人口增長及高人口密度驅動耕地“非農化”
正如上文提及的，耕地“非農化”主要來自城鎮建設用地對耕地的占用。而建設用地對耕地的征用壓力受多重因素影響，其中當地人口增長水平以及已建成建設用地對人口的承載能力至關重要。已有研究指出，未來農村人口進城和人口向東部地區轉移具有必然性，我們認為，人口增長迅速，且單位現有建設用地人口密度相對較高的地區，其耕地“非農化”的壓力也相應較大。
從全國范圍省級數據來看，我們計算了近5年各省（市、自治區）的常住人口平均增長率（見圖2），發現有15個省（市、自治區）近5年人口增長率超過全國平均水平，其中值得注意的是，浙江在5900萬人口基礎上，廣東更是在1億人口規模上維持著年均1.55%以上的人口增長率，在高基數上仍不斷增長的人口給現有建設用地面積帶來了一定的擴張壓力，對城鎮相鄰區耕地資源的征用需求客觀存在。
與此同時，除人口增長因素外，當地已建成區人口承載能力也是重要的參考指標。我們用單位建設用地面積人口密度作為該地建成區人口承載能力的代理指標，其中：
單位建設面積人口密度（ρ）=常住人口/建設用地面積
如圖3所示，北京、上海、廣東、福建、浙江等省市當前單位建設面積人口密度較高，遠高于全國平均水平。相較于人口密度較小的省（市、自治區），前述省市建設用地擴張、進而導致耕地資源發生“非農化”轉變的驅力更強。
結合人口增長情況來看，近年人口增長迅速、同時單位建設面積人口密度較高的省（市、自治區），如廣東、浙江、福建、重慶等，其耕地“非農化”的驅力最強。對于這類省市，應正視其城市發展壓力，因地制宜、因城施策，科學合理地推進耕地“非農化”治理。
（二）經濟發展及產業結構調整強化耕地“非農化”
一方面，人口的絕對增長、居住條件改善及隨之而來的建設用地需求增加會推動耕地“非農化”；另一方面，隨著當地經濟不斷發展，人均富裕程度加深，產業結構發生變遷，勞動力向二三產業等高收入行業轉移，進一步強化了耕地“非農化”現象。
如圖4所示，我們用建設用地征用耕地面積占當地耕地總面積比重體現耕地“非農化”程度，用人均GDP體現當地人均富裕程度，用第一產業從業人員數占就業人員總數比重體現產業結構，由2020年全國各省（市、自治區）數據可看出，各地耕地“非農化”程度大致與人均富裕程度呈正相關關系，而與第一產業從業占比呈負相關關系。也即是說，大體來看，人均越富裕的地區及勞動力向二、三產業轉移越充分的地區，其耕地越容易發生“非農化”轉變。
這是因為，經濟發展水平較高的地區通常伴隨快速的城市化和工業化，城市發展建設和工業園區建設形成對土地資源的占用和消耗，大城市的“虹吸效應”導致耕地“非農化”面積擴大。同時東南沿海地區農村二、三產業發展對建設用地需求也在不斷增長，耕作用地和農村建設用地的用途差異帶來的經濟價值差異顯性化，驅動耕地被動“非農化”轉變。勞動力層面，隨著區域非農產業發展，許多優質青壯年農業勞動力在非農就業需求旺盛、工資提高，農業生產利潤較小且存在機械化替代和擠出的情況下，選擇進城務工以改善家庭生活。1978—2020年間，全國第一產業從業人數占比由70.5%降至23.6%。青壯年勞動力的流失一方面直接導致了耕地拋荒等現象的發生，另一方面對新型農業經營主體的發展構成要素約束，間接壓縮了糧農收入增加的潛力。與此同時，因耕地的經濟、社會、生態綜合價值難以準確評估，其流轉價格可能遠低于其實際價值，工商資本得以低廉的資金租賃農用地，其逐利屬性進一步導致了耕地的“非農化”開發。
（三）土地流轉擴大耕地“非糧化”種植比例
十八屆三中全會提出加快構建新型農業經營體系，以期通過土地流轉解決農村勞動力轉移問題，實現糧食生產規模化經營。然而，隨著土地流轉的深化，耕地“非糧化”現象更為突出。楊瑞珍等對浙江、河北的調查研究表明，流轉轉入耕地的非糧化率是原有耕地的5.0～5.6倍。
最新數據顯示，全國各省（市、自治區）轉入耕地的經營主體“非糧化”種植的比例普遍高于同年當地非糧食作物播種面積占比10個百分點以上。2020年，全國家庭承包耕地流轉總面積53218.92萬畝，轉出耕地用于種植糧食作物的有31324.69萬畝，未種植糧食面積占比41.14%，同年全國非糧食作物播種面積占比30.28%。各省（市、自治區）當中，北京流轉耕地未種植糧食作物的比重最高，高達86.83%，除上海、湖北、湖南、新疆四地外，各地轉入耕地的經營主體均更傾向于選擇比較收益更高的“非糧化”耕種方式。
一方面，我國法律和政策規定對土地流轉的用途不夠明確，沒有出臺與土地承包經營權配套的法規來約束土地流轉的用途、程序、風險、規模、責任追究等，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規定。另一方面，在實際耕地流轉中，大量使用口頭約定形式或僅簽訂非正式的短期合同，合同也極少對耕地用途作出規定，導致承租方即便改變了耕地用途，也不需要承擔法律責任，為耕地“非農化”、“非糧化”提供了便利。同時，較高的流轉交易成本，使得土地流轉并不充分，導致耕地經營仍較為細碎化，無法實現土地連片規模化經營，降低了種糧的收益能力，耕地“非糧化”傾向進一步加劇。
（四）種糧凈利潤低加強“非糧化”種植傾向
《全國農產品成本收益資料匯編》（2021）數據顯示，在不計補貼情況下，三種糧食平均凈利潤經常為負值。其原因主要來自成本和收益兩方面共同作用，一方面投入要素價格上升，提高了種糧成本。2015年以來，三種糧食每畝平均物質與服務費用由425.07元上升至468.01元，雇工費用由31.47元上升至41.11元，包括流轉地租金和自營地折租在內的土地成本則由217.76元上升至238.82元，生產成本和土地成本的升高蠶食了種糧農戶的盈利能力，且較高的成本會提高農戶對土地利用經濟效益的要求。與此同時，糧食作物與非糧作物相比，每畝產量、產值、凈利潤均不占優勢。糧食生產和非糧生產之間巨大的利益剪刀差，直接影響耕地的用途選擇，從而誘發耕地“非糧化”。有學者在典型地區的調研顯示，同樣的耕地，種植景觀苗木每畝每年的純收入可高達20萬元，而種植水稻的純收入僅為一兩千元。以廣東省數據為例，種植晚秈稻每畝主產品產量393.94公斤（柑橘2841.49公斤），每畝主產品產值1363.08元（柑橘11221.65元），在相似的土地成本下（晚秈稻每畝209.42元，柑橘每畝190.85元），晚秈稻每畝凈利潤僅13.10元（柑橘3420.32元）。出于利潤最大化考慮，農戶更傾向于種植經濟效益更高的非糧作物。
另一方面居民消費結構升級，膳食結構趨向多元化，制約了口糧收益。2001—2020年，全國居民家庭食品類消費占總消費支出的比重（即恩格爾系數），由城鎮37.9%、農村47.7%，降至城鎮29.2%、農村32.7%。居民膳食結構也有所調整，口糧消費量下降，非糧農產品消費上升。2013—2019年，全國人均口糧消費量年均減少1.53%（城鎮）、2.35%（農村），人均肉（豬牛羊）、禽、蛋和水產的年消費量總和年均增長2.32%（城鎮）、4.09%（農村），2020年受疫情影響口糧消費有所回升，肉禽蛋水產消費亦有小幅增長。居民消費結構的升級及膳食結構的轉變，推動了農業種植結構調整，導致改種水果、茶葉等高效益的經濟作物、挖塘養殖等耕地“非糧化”現象的發生。
三、耕地“非農化”“非糧化”治理的對策建議
本文利用《中國統計年鑒》等公開數據分析發現：（1）全國耕地占比15.96%，人均耕地僅1.36畝，耕地資源以中等地和旱地居多，實際耕地灌溉面積僅占耕地總面積的45.64%，且耕地經營細碎化，經營10畝以下農戶數占比73.30%，經營30畝以上中大規模耕地農戶數占比不足5%。（2）近年來，國內耕地“非農化”面積有所增長且非農建設重心向東南沿海地區轉移，人口快速增長、人均較富裕及勞動力向二、三產業轉移較充分的省份耕地“非農”轉變壓力大。（3)2016年后耕地“非糧化”又現擴大態勢，長期來看糧食品種中小麥播種面積占比降幅明顯，蔬菜、藥材、瓜果、茶葉等是“非糧種植”中的主要增長品類。（4）流轉耕地的非糧種植比例更大，普遍高于同年當地整體非糧作物播種面積占比10個百分點以上，種糧凈利潤低是耕地“非糧化”的核心原因。
基于上述分析并結合實地調研結果，我們提出如下對策建議。
（一）加強制度建設，因地制宜治理“非農化”
一方面要加強耕地保護制度建設，落實監管主體責任。盡早對糧食生產功能區保護等立法立規，進一步厘清自然資源部門、農業農村部門等政府單位的責任領域與執法權限，避免因職責交叉、任務不清導致監管越位或缺位。將土地利用監管納入縣、鄉（鎮）日常土地巡查范圍，利用“田長制”等制度辦法，建立自下而上的監控管理體系，對違法違規用地做到早發現、早報告、早查處、早制止。充分發揮村集體在優化和完善土地資源配置中的作用，通過村集體返租倒包、統一管理，在降低個體農戶土地流轉交易成本的同時嚴格限制耕地流轉后的用途。政策上既要創新激勵機制，按照“誰保護，誰受益”原則，提高地方政府及其他主體增加耕地保護投入的積極性，也要規范工商資本行為，做好企業流轉耕地的資格和項目審查。探索建立農用地流轉風險保障金制度，預防流轉主體私自改變土地用途。另一方面推進耕地“非農化”治理需因地制宜。應正視東南沿海省份耕地“非農化”壓力較大的現實，如廣東、浙江等省，人口增長較快、現有建設用地人口密度相較于全國偏高，且二、三產業就業吸納能力強（一產就業占比均低于5%），其城市建設面積擴張一定程度上符合經濟規律。如僅靠強制禁止耕地“非農化”，則可能“治標不治本”，一旦監管放松，建設用地占用耕地情況又將重回市場。一是要合理規劃城市發展規模，依靠數字化、智能化技術對城市需求和供應能力、承載能力進行系統分析，提高全域土地綜合利用率。二是可利用中心城市的輻射帶動能力，加強城市群建設，充分發揮周邊衛星二線城市功能，綜合緩解單一城市的用地壓力。對于人口增長緩慢或負增長省份，推進城市發展重點由“規模擴張”向“功能建設”轉變。著力構建集約型城市，控制城鎮用地擴張規模，完善城鄉統籌規劃，減少用地浪費，尤其要嚴格防止城鎮周邊、交通沿線等優質耕地被非法占用。
（二）助力糧農降本增效是“非糧化”治理核心
第一，要加快建設高標準農田，改造提升中低產田。加大對糧食主產區和各地糧食生產功能區的資金投入，完善農田水利等基礎設施建設，擴大有效灌溉面積，通過旱澇保收提高糧食產量。開展糧田宜機化改造，推動農機農藝相結合，降低因人力成本上升或生產條件不足導致的成本攀升。探索推進農業“標準地”改革，通過永久基本農田集中連片整治項目等改善耕地細碎化問題，并對調整后的永久基本農田、糧食生產功能區等明確“標準地”定級分類，全域層面合理規劃各類“標準地”用途，通過控制性指標對耕地使用設置約束，進一步優化農業生產力和產業布局，提升耕地綜合產出效益。第二，要加強職業農民和新型農業經營主體培育，發展適度規模經營。政策補貼應向懂技術的種糧大戶等新型農業經營主體傾斜，并給予其信貸融資、農業保險等金融支持，最大限度發揮其人力資本和技術優勢。同時逐步擴大農業生產社會化服務，降低農機邊際使用成本和中小糧農的要素約束，為其提供技術服務與指導。協助種糧主體推進耕作模式創新，建立“精耕細作”技術體系，利用遙感技術等信息技術，實時采集和管理田間信息，提升高產高效栽培技術、新材料技術和新型農藥化肥的利用率，利用技術迭代升級促進糧食增產增收，提升糧農勞動生產率。第三，在穩定糧食生產的前提下，推進稻魚、稻鱉、稻蝦共養，食用菌-水稻、鮮食玉米-水稻、草莓-水稻輪作種植等“千斤糧萬元錢”綜合種養模式創新和綠色種植制度構建。對定級分類后可彈性調控的耕地區域，明確不破壞耕作層和農田基礎設施的合規食物類作物清單，適當拓寬農戶種植權限。通過拓展稻田功能，延伸水稻產業鏈，實現稻作全產業鏈融合發展，并結合農耕體驗、鄉村生態旅游等打造集多功能于一體的一二三產業融合田園綜合體模式，全面提升耕地資源利用率，增加糧食綜合生產效益，激發農戶種糧積極性。
（三）著眼長遠要深挖科技潛力和推動產業升級
雖然致力提升糧農收益是改善耕地“非糧化”的重要抓手，但也必須認識到，農業收益能力相較二三產業偏弱、且糧食產值在種植業中偏低、產品溢價提升空間相當有限。結合農業勞動力比重偏高、耕地小規模分散化經營仍是我國長期現實國情，在不計補貼情況下，勞均種糧收益短期難以大幅提升是客觀事實。長期來看，促進糧農增收、確保糧食安全的出路在于深挖科技潛力和推動產業升級。一是創新育種技術，培育優勢良種。支持和鼓勵科研院校、種業企業建立種業研究院、博士后工作站等，培育一批專業化、社會化的高水平職業技術員，大力開展技術理論培訓與實踐學習。在第二、第三代育種技術基礎上，推動技術突破和雜交水稻、優質高產小麥等糧食作物品種升級，培育超級糧食作物品種和適于輪作套種、易于機械化作業的優勢良種，以種業科技創新提高糧食單產。二是探索升級土壤改良和耕地地力提升技術。針對我國4—10等中低產田、新（復）墾耕地、受污染耕地和退化耕地等，推廣應用土壤物理、化學、生物肥力協同培育的耕地地力快速提升技術，創制土壤調理劑、作物專用肥、有益生物菌劑等產品，穩定提升土壤有機質、矯正土壤酸化、改善土壤健康狀況，提高耕地綜合生產能力。三是全面提升農業機械化、智能化水平。研發推廣適應丘陵地形、適應設施大棚的微型化、輕便化、多功能農機裝備，打破資源環境約束，充分發揮草山草坡、沿海灘涂在發展木本食物和開展種、養殖業綜合經營等方面的作用，以現代農業發展和農機科技創新提高土地資源利用率。四是集中力量深耕高新科技和產業鏈攀升，解決技術“卡脖子”問題。依托智能制造業等強競爭力產業，創造更多城市就業機會并衍生支撐中高端服務業，通過加強農民非農就業培訓，讓一部分農戶有能力在城市穩定創收，當勞均耕地面積得以提升，留存的“職業糧農”也將利用規模效應實現肥藥雙減和擴產增收。
（四）在“大食物觀”下，推動耕地“三位一體”保護
首先要從僅重視谷物等“糧食安全”向關注“食物安全”轉變。客觀認識我國資源稟賦條件和居民消費結構變化情況，在“大食物觀”下提升我國食物綜合生產能力。基于食物消費多源化、營養化等新消費特征，以底線思維重構耕地管控內涵，不僅從耕地，而是面向整個國土資源，從草原、森林、海洋等全方位、多途徑開發食物資源，引導新發展的林果業上坡上山，不與糧爭地，同時高效利用設施農業等“新型耕地”拓展食物設施化生產的適用空間。從更好滿足國民真實食品消費需求和飼料用糧需求出發，推動“糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展”。其次要從僅落實耕地數量保護向推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護轉變。當前，雖已有多項政策出臺保護耕地質量和生態安全，但實際操作中因部門質量測算標準不一等因素，仍存在“占優補劣”現象。除設立專項資金推進高標準農田建設、排除耕地障礙因子等耕地質量提升策略外，在國際局勢較穩定、食物安全有保障的時期，應因地制宜開展輪作休耕。在全國層面系統合理規劃輪作休耕區域布局和規模，各地區可根據自身資源稟賦條件選擇不同耕地保育方式。此外，需在明晰耕地產權基礎上，創新探索耕地質量和生態長效保護的激勵機制，如浙江省桐鄉市試點實行“耕地地力指數保險”制度，以正向激勵激發經營主體養地護地積極性。在完善糧食生產生態補償和發展權補償機制基礎上，探索耕地生態產品的價值實現路徑，建立耕地生態產品市場，完善交易調劑辦法，實現生態良田可持續發展。適時構建科學合理的耕地數量、質量、生態“三位一體”保護評價指標體系，逐級明確耕地綜合保護目標任務和考核辦法，壓實地方主體責任，推動形成耕地“三位一體”綜合保護新格局。
（作者黃祖輝系浙江大學中國農村發展研究院首席專家，求是特聘教授、博士生導師；李懿蕓系浙江大學管理學院博士生；毛曉紅系浙江省農業科學院農村發展研究所副研究員，本文通訊作者；中國鄉村發現網轉自：《江淮論壇》2022年第4期，注釋已略）
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