摘要：村級治理從根本上是服務于農民群眾生產生活的，是為了讓農民群眾有更加美好的生產生活環境。美好生活不能“等靠要”，而應當由農民群眾自己創造。三農工作是一項政治性很強的群眾工作，通過國家資源下鄉等各種有利條件，克服如農民進城等各種困難，利用各種制度如土地集體所有制，借用各種機遇如解決村莊中的矛盾的過程，將群眾組織起來，讓群眾成為自己生活的主人。重建村莊公共性，積累村莊政治勢能，也就是重建農民群眾的主體性。與既不民主也不公正的傳統自治不同，建立在農民群眾主體性基礎上的村級治理，是以民主、公正為前提的。重建村莊公共性，建設一個基于村莊的強社會，是基層治理現代化的基礎。
關鍵詞：鄉村治理；資源下鄉；強國家與強社會；去公共性；公共空間；三農工作；村莊政治；土地確權；信訪制度
當前時期，中國正處于史無前例的快速城市化進程中，農民正在進城，尤其青壯年農民和經濟條件好的家庭大量進城，農村出現了空心化、老齡化，日益蕭條。國家通過落實城鄉基本公共服務均等化，為農村提供了有保障的基本公共服務。在這種情況下，村級治理向何處去，就是一個需要討論的重大問題。
一、問題的提出
村級治理有兩個不同的方向：一是保留自治空間，通過村民自治來應對村莊公共事務，達到基層治理有效；二是行政化，通過自上而下的國家力量來直面農戶，由國家直接回應農民需求，達到國家治理有效。從當前全國鄉村治理實踐來看，主流方向是行政化，即由國家通過項目制直接為農民提供基礎設施和基本公共服務，農民幾乎不再承擔村莊公共品供給的責任，村級組織主要工作是完成上級任務、應對上級要求、應付上級檢查監督，村級組織變成了鄉鎮的下級，村干部公務員化，村級治理行政化。
村級治理行政化可能存在的問題有三：第一，農村基層多樣性與復雜性被忽視，國家下鄉資源的標準化和規范性與基層實際需求的多樣性和差異性難匹配；第二，國家包辦農村公共品供給，導致農民“等、靠、要”，甚至在國家項目落地時頻頻索要超額補償的釘子戶；第三，農民“等、靠、要”，村莊缺少內在組織與動員，就無法抑制村莊搭便車行為，以及因此無法進行超出基本公共品的更高水平公共事業建設。
國家通過村級組織直接面對每個農民，為農民提供基本公共服務，解決農民的問題，滿足農民的訴求，就無需將農民組織起來。因此，國家資源下鄉了，基層治理越來越行政化，農民從國家下鄉資源中獲得了基本公共服務，農民沒有也不必要組織起來。為保證資源下鄉的有效性，國家對村級治理進行嚴格規范和監督，村級組織日益被納入自上而下的行政體系。
除村級治理行政化以外，還有一種可能，即保障農村基本公共服務的資源下鄉，在為農民提供基本公共服務的同時，將農民組織起來或讓農民因此組織起來。國家資源下鄉與農民組織能力提升相得益彰，農民組織起來不僅可以更加精準地表達公共品需求偏好，從而有能力對接自上而下的國家資源，而且有能力滿足村莊其他公共事業建設的需要，比如建設更加宜居的村莊環境。當農民能夠組織起來有效回應村莊公共事業建設需要時，這個村莊的治理就有內生動力，這個村莊社會就是一個充滿活力的、具有村莊公共性的強社會。這個強社會就有能力對接強有力的國家資源與動員，就可能在中國現代化建設中達到高水平的治理有效。沒有村莊公共性，缺少自治空間，過度行政化，是不可能形成一個有活力的基層強社會的。
當前中國村級治理中存在著去公共性的問題，本文擬對當前村級治理中去公共性的原因進行分析，提出重建村莊公共性的思路。將農民組織起來，建設一個有能力接應國家資源的基層強社會，才能實現基層治理有效。
二、村級治理中的去公共性：現狀與原因
傳統時期，村莊要承擔兩項重要任務，一是承擔國家賦稅，二是提供村莊基本公共品。如何分攤賦稅及村莊基本公共品責任，就需要有村莊中的公共討論，就需要形成共識，就需要相對的公平合理。正是通過討論達成共識形成了相對公平合理的責任分攤，村莊才可以相對低成本地完成國家稅賦任務，也才能保持村莊基本生產生活秩序。
2006年，在取消農業稅后不久，國家開始向農村大規模轉移支付，為農村提供與城市均等的基本公共服務。也就是說，在當前的農村，農民不僅不需要繳農業稅費，而且國家直接為農民提供基本公共品，村莊不必再通過內部籌資籌勞來建設公共品了。
之所以國家直接為農民提供基本公共服務，其中一個原因是取消農業稅后，村莊內生供給公共品的能力大幅度降低，籌資籌勞困難，“一事一議”難以應對釘子戶，農村基本生產生活秩序難以維系，國家不得不出手直接為農戶提供基本公共品。
村莊公共品供給狀況直接影響農民生產生活，可謂是利害攸關。取消農業稅前，村莊公共品（公益事業）是搭農業稅便車來籌資籌勞的，取消農業稅也就同時取消了之前農村公益事業建設籌資籌勞的強制性，因此就有村民想搭便車，造成了村莊公共事業建設的困難，導致村莊公共品供給不足，影響農民生產生活秩序的維持。缺乏基本公共品，生產生活秩序無法維系，村民利益受到影響，村民就有組織起來的動力，村莊就會產生強大的組織起來維持基本生產生活秩序的訴求與行動，就會對公益事業建設籌資籌勞中的搭便車者采取懲罰措施，防止其他村民也搭便車。村莊為保護基本生產生活秩序而有強烈的組織起來的動力，從而也就會有組織起來的行動，這些動力與行動逐步變成村莊共識，形成集體情感，有人說直話，有人唱黑臉，村莊每個人都受制于村莊規范的約束，村莊也就有了公共性。2006年取消農業稅后，有兩個重要因素影響了村莊公共性的重建：一是中國開啟了快速城市化進程，進城的農民越來越多，村莊邊界開放，農民收入多元化和農村社會多元化，重建村莊公共性的難度大幅度上升，因為村莊很難懲罰搭便車者；二是農村公共品供給不足，影響農村基本生產生活秩序，國家很快介入進來，通過項目下鄉緩解農村公共品供給的不足。許多農民發現，自己不努力也可以由國家來解決之前只能靠自己解決的公共品，因此他們就沒有組織起來的內生動力。
之所以國家會介入村莊基本公共服務，一個前提是國家有足夠的財政能力。為農民提供基本公共服務是一個現代國家的責任，國家也有能力為農民提供基本公共服務。國家向農村轉移越來越多的資源，提供越來越多的公共服務，不僅提出城鄉基本公共服務均等化的目標，而且提出鄉村振興戰略和共同富裕目標。國家全面承擔起對農業、農村與農民的責任。
國家資源下鄉幾乎必然是標準、規范與程序、監督檢查的下鄉。站在鄉村治理的層面來看，過去鄉村治理的主要工作是完成上級稅費任務和組織農民進行公共事業建設，這兩項工作的開展都需要與群眾打交道，要真正深入鄉村社會中。現在國家資源下鄉，鄉村必須按國家要求保證資源安全落地，鄉村治理的重點就從與全體群眾打交道變成與重點農戶打交道，從組織農民達成村莊分攤稅費共識到協助國家項目落地，鄉村組織工作重點變成了“對上”，村級治理中組織群眾的必要性大幅度降低。國家不再向農村收取稅費，而是向農村大規模轉移支付，上級就特別不愿意農村再有麻煩事情。做好事得留好名聲，但問題是，好事其實不好做。比如，既然是國家為農村提供基本公共服務，提供基本公共服務的責任就是國家，國家提供基本公共服務項目落地就可能遇到釘子戶索要超額補償，工程隊為推進項目不得不滿足釘子戶的無理要求，一個釘子戶得到好處就會引發其他農戶爭當釘子戶。若人人都想當釘子戶，國家項目落地就很難，好事就做不好。
國家越來越多地向農村轉移支付，也就有越來越多資源需要進行精細治理，需要用來防止小概率事件，以及需要用于為農戶提供上門服務。鄉村治理的主要工作是完成上級任務，接受上級監督檢查，由上級考核，鄉村治理出現的任何問題都很可能會被上級認為基層工作不力。基層治理不能出現意外，出現意外就是工作不力，玩忽職守，就要受到懲罰。對每次上級要求進行回應并記載留痕，在出現意外時就可以減輕責任。所有上級為免責也都傾向于通過頂格管理，提出各種頂格預防措施，讓基層進行以防萬一的準備。基層不可能對上級各個部門的各種高要求進行認真回應，基層能做的就是在形式上應付，這至少表明態度上好的，萬一出事就可以減輕責任。結果就是，基層治理中出現了普遍且持續的形式主義。現在農業稅取消了，上級不向農戶收錢，還給農戶發錢，上級就尤其怕麻煩，就希望農村沒有沖突、矛盾，即使有矛盾也不上交。上級傾向于通過記錄基層工作中出現矛盾與事故的多少來對基層進行考評。
國家為農村提供與城市均等的基本公共服務，農民不僅不再承擔稅賦，而且不再承擔村莊基本公共品供給責任。村莊內分攤責任分配義務的政治就變得沒有過去那么必要了，村莊因此出現了去公共性的問題。
當前，對鄉村治理公共性狀況影響最大的因素就是資源下鄉，還有若干政策實踐助推了鄉村治理中的去公共性，或去政治。代表性的政策實踐如土地確權、信訪制度和市長熱線。筆者下面將對此作簡單討論，首先討論土地確權。
三、土地確權與去公共性
中國農村的土地歸集體所有，改革開放以后，農村實行分田到戶的政策，土地所有權是集體的，農戶享有承包經營權。分田到戶時普遍以家庭為單位按人口均分，為了公平，分田時普遍按遠近、肥瘦搭配，因此土地分得十分細碎。第一輪土地承包時規定土地承包期為15年，時間是從1982年到1997年左右。對“15年不變”的理解普遍是承包期為15年，具體承包面積則要依據家庭人口增減進行調整，甚至很多農村打亂重分，三年一小調，五年一大調。
土地調整的好處是，可以借土地調整來調整農戶與集體之間的責權利關系。一些地方借土地調整減少不愿繳納稅費農戶的承包面積，一些地方借土地調整實行“兩田制”，即將集體土地分為口糧田和責任田，責任田不僅要負擔農業稅而且要交納一定承包費，這實際上很容易侵犯農民利益。貴州湄潭縣1987年開始實施“生不增死不減”的土地承包制度改革，很快就被國家政策采納，到1997年第二輪土地延包，30年不變就明確規定是30年土地承包權和承包面積及地塊的不變。后來進行土地確權，進一步重申以上原則并給農戶發放了標有“土地四至”的土地確權證書。之前全國農村普遍存在“生增死減”的土地調整，因為農民認為土地是命根子，如果家里增加了人口卻沒有增加承包地，將來恐怕糧食不夠吃，這是一種生存倫理的邏輯。實際上農民要求調整土地，更多是為了借土地調整，將之前過于分散細碎的土地“小塊并大塊”，以適應農業機械化和農民進城的現實需要。
更重要的是，土地調整也就是利益關系的調整，雖然土地產出有限，農民卻認為土地承包權是自己的，每個農戶都會依據個人利益最大化進行對自己有利的政策解釋，維護自己的權益。集體也借土地調整來重新清理農戶與集體之間的責權利關系。調整土地時，村莊積累的各種矛盾借機爆發，村干部不得不先解決村莊積累的各種矛盾，再來調整土地。結果，土地調整誘發了村莊各種潛伏的沖突，一次土地調整就像一次地震，鬧出各種動靜，甚至引發上訪。能力不足的村干部是不敢調整土地的。反過來，又正是借調整土地，真正觸及村莊存在的（或積累下來的）各種矛盾，通過土地調整來解決矛盾，就可以極大地提高村干部威信，增加村莊共識，釋放怨氣戾氣，提高村級治理效能。實踐中，越是治理有效的村莊越是能調整土地，越是能調整土地的村莊往往越是治理有效。反過來，越是治理能力差的村莊，越無法調整土地，越是無法調整土地的村莊治理就越積重難返。
調整土地必然要經歷一個沖突的過程，沖突就意味著矛盾沖出村莊，到了縣鄉。縣鄉兩級肯定不喜歡沖突，因此就傾向于通過土地確權來限制經常性土地調整所造成村莊沖突，結果就是通過土地確權，從法律上規定了土地調整的不合法。這導致之前普遍存在的土地調整也就不再可能了。
問題在于，土地調整并非僅是“生增死減”的問題，而牽涉三個更重要的方面：第一是隨著農業機械化與農民進城而來的農地如何與農業生產者之間有效匹配的問題，其中最重要的是如何解決地塊分散與地權分散的問題。第二是土地調整，也就是農民之間及農民與集體之間責權利的重新清算，是“算平衡賬”的過程。正是借助土地調整，農民與集體之間建立了長期的通過記賬來體現的權利關系（債權債務），建立了公共的利益空間。第三是每次土地調整都是對村莊社會關系的總清算或總動員。周期性的土地調整就是周期性地解決積累的矛盾、開展可以預期的村莊社會生活的過程，這個過程創造了村莊社會性的公共空間。
從這個意義上講，土地調整中最重要的是借“生增死減”對村莊社會關系進行總動員，從而創造出村莊的公共空間，也就為有效的村級治理提供了政治社會和利益條件。沖突是有意義的。因為怕沖突而不愿意面對矛盾，就失去了解決矛盾的機會，造成了矛盾的積累，影響了村莊治理有效。
四、信訪制度、市長熱線與去公共性
作為法治的重要補充，信訪制度為社會提供了一條重要的救濟渠道，基層可以通過上訪來反映情況、提出訴求，從而讓中央更好地了解基層情況，回應社會訴求。基層訴求中很重要甚至最重要的是對地方政府工作的不滿，認為地方政府沒有按中央精神做好工作，甚至有違法亂紀、欺下瞞上侵害農民利益的行為，因此通過上訪向中央反映情況，國家與農民聯合起來抑制地方政府亂作為。從這個意義上講，信訪制度對于保護農民利益、維護國家合法性、提高執政能力而言，是十分重要的制度安排。
因為信訪制度本身的重要性，國家十分重視信訪制度建設，因此農民自然就很愿意通過信訪渠道反映情況、提出訴求。農民反映情況很可能夸大，提出的訴求很可能不合理，中央就要進行甄別。中央不可能事事親自甄別，而只能交給下級政府辦理，一級一級向下交辦，結果很可能交辦到了農民所針對的政府那里，必然大事化小小事化了。這樣就會帶來新的信息失真。在信訪數量比較小時，國家有能力認真對待每件信訪，且從中獲得對情況的判斷、對基層的洞察，這個時候中央很歡迎信訪。如果信訪太多，中央難以及時處理，信訪就可能成為負擔。尤其是大量集體上訪的群眾到了北京，很容易造成群體性事件，因此中央開始依據信訪數量來對地方政府進行考核，信訪量居前列的地方政府會受到通報批評甚至有領導人要承擔責任。信訪量大往往說明兩個問題：第一，地方不滿意的群眾多，這就說明地方工作沒有做好；第二，大量涌入北京上訪造成不穩定，地方政府要為此負責任。
一旦以信訪量對地方進行考核，地方就一定要對基層進行同樣的信訪量考核。當上級將信訪數量和越級群體上訪納入對下級的考核指標時，甚至作為一票否決項目時，就會給無理上訪者以極大的能通過上訪來要挾基層達到目的的幻覺。基層為了減少信訪、息事寧人，就可能采取“人民內部矛盾用人民幣解決”“花錢買穩定”等手段，這樣做的結果必然是激發更多無理上訪者提出更多無理訴求。
與信訪制度很類似的一個制度是市長熱線。設立市長熱線的初衷是方便市民反映情況。市民反映了情況，提出了訴求，政府就要解決問題。如果政府不解決問題，市民就沒有打市長熱線的積極性，市長熱線就成了擺設，不能發揮作用。如果要解決問題，就不僅要將市民反映的情況轉交給有關部門和基層組織，而且要對轉辦的部門和基層組織解決問題是否認真盡責進行考核。最簡單的考核辦法是調查打市長熱線的市民對解決問題的滿意度。一些地方比如南京和北京都對市長熱線解決問題的滿意率進行嚴格考核，對于滿意率低的部門和基層組織進行通報批評，扣發獎金，甚至處分到個人。向市長熱線提出訴求能迅速得到回應，就會激勵市民將各種合理或不合理的訴求都通過熱線反映上去。市長熱線過熱，難以應對幾乎無限的不合理訴求，地方政府就只好軟化對熱線問題滿意率的考核。
信訪制度和市長熱線都是有效的制度，卻都存在局限性，即信訪制度和市長熱線不是萬能的，不能過度強調，過度強調就會破壞制度內在的平衡，造成制度失靈。既不能太重視，又不能不重視，是治理的藝術。現在很多地方強調精細治理，似乎只要認真細致、做好預案，就可以防患于未然。反過來以為之所以治理中出現問題都是因為治理不精細。然而，精細治理也存在三個問題：第一，基層社會本身就不規范，精細治理的標準化規范化難以適應基層實際，很容易陷入治理困境；第二，精細治理往往演變成不計成本，投入大量行政資源解決一些無關緊要的小問題，造成高昂的治理成本；第三，精細治理應對常規工作也許勉強可以，一旦出現緊急情況，精細治理將無能為力。其實購買服務，即由地方財政為城鄉居民購買服務，已成為發達地區一種常規的治理模式。購買服務的關鍵是服務本身，而實際上，由服務所帶來的組織性、公共性和一般服務能力比服務本身更重要。
全國幾乎每發生一次惡性事件，有關部門就會下發全國緊急整改的通知，以防小概率事件。發通知本身很重要，因為如果沒有發通知，再出現第二例類似事故，有關部門就會受到輿論圍攻，被指責玩忽職守。如果下發了整改通知，再出現問題就是下級責任。有關部門下發整改通知時，一定是高標準、嚴要求，到了基層幾乎不可能真正按上級的高標準、嚴要求進行整改，因為基層沒有那么多資源投入進去。關鍵是小概率事件畢竟只是小概率事件，全國有60多萬個行政村，發生某方面惡性事件只有一兩例，投入整改的資源動輒成千上萬元，僅僅防范幾十萬分之一的事件，基本上等于白白投入整改資源，因此到基層必然是應付。基層應付的原因有二：第一，上級部門太多，下發高標準、嚴要求的整改通知天天有，改不勝改；第二，防小概率事件要靠運氣，既然只是小概率，那就是很難防的。反過來，若每個小概率事件都認真去防，基層治理資源就遠遠不夠。
上級部門不對事件性質進行分析，只是為了推卸責任要求地方嚴格進行整改，基層就只能應付，治理變成空轉。這種情況也具有普遍性。
五、基層治理去公共性及其后果
當國家必須從農村汲取資源時，國家就不得不保留基層的政治性或公共性。基層社會必須要就稅賦任務進行分解，農戶必須分攤村莊基本公共品供給的責任。任務分解和責任分攤涉及每個農戶家庭的切身利益，農戶不能不牽涉其中，不得不就任務分解和責任分攤進行溝通、協商、決定，在溝通、協商和決定的過程中一定會有斗爭，有不公平，有強制。當然也有最低限度的共識。對于拒絕共識的農戶（釘子戶），集體將采取軟硬措施，包括對釘子戶的強制或邊緣化。
農村基層（主要是在村莊）發生的任務分解、責任分攤的過程，就是村莊政治的過程，也就是創造村莊公共性的過程。一般情況下，生活在村莊中的農民必須要繳納稅賦，且必須要有最低水平的基本公共品，村莊就必須有政治過程，就必然產生出村莊的公共性。
取消農業稅及國家為農村提供基本公共服務，就使得村莊不再需要就稅費分解和公共品責任分攤進行協商。國家現在大力度惠農的結果是有能力為農民提供超出基本公共品的資源支持，比如美麗鄉村建設。既然國家可以為農民提供基本生產生活秩序所需要的資源，且國家可能為農民提供美好生活的支持，農民再自己組織起來建設美好生活就顯得不明智。國家輸入農村的資源越多，農村就越缺少組織起來的動力，村莊就越是容易去政治化，村莊就越缺少維護公共性的動力。
國家分配資源建設村莊公共品，在項目落地時也會遇到索要超額補償的釘子戶，從而影響項目落地。不過，這類釘子戶所針對的是國家資源，既然國家資源是必然要落地的，村莊基本公共品供給責任是由國家來承擔的，那么這些釘子戶索要超額補償就既不會損害村民利益，也不會影響村莊公共事業建設。成功索要到超額補償的釘子戶就成為村莊中的“能人”，甚至眾人效仿的“英雄”。
既然國家不再從農村汲取資源，而是為農民做好事，國家就希望農村社會和諧，沒有矛盾。由于涉及上級對下級、地方對基層的考核，因此國家肯定不希望農村經常出事故，群眾經常找麻煩，有問題就通過資源來解決。既然國家有充沛的資源，上級又不愿意再惹農村的麻煩，基層治理就必然是以解決具體問題為導向。怕麻煩，怕斗爭，怕矛盾，怕出事情，村莊治理必然是去政治的，村莊的公共性也就消失了。這樣一來，雖然表面上村莊治理中的各項任務都完成了，各種具體問題都解決了，農村基本生產生活秩序得以維系，但問題在于這個結果缺少村莊內部的政治動員過程，村莊內部沒有在達成結果過程中進行充分的溝通、協商、妥協，沒有經過斗爭，甚至沒有充分暴露出矛盾，也就不可能形成村莊共識，產生集體意志，村莊公共性嚴重不足。
村莊公共性不足會造成對村級治理不利的三種后果。首先就是對釘子戶抑制力的不足。一方面，釘子戶是借國家資源落地來索要超額利益，并沒有損害其他農戶的利益，但釘子戶在村莊內不僅沒有被邊緣化，而且被村民認為是有本事的人、善于維權的人，是村民中的英雄。如果所有農戶都做釘子戶，國家資源下鄉就會變得困難。另一方面，村莊內缺少共識，缺少通過斗爭形成的規范，農戶的行為只是個體行為，只追求個人利益最大化而不顧及公德，若這種釘子戶謀利的行為方式擴散成為一般農戶的行為模式，將導致所有村級治理都無法達成共識，村級治理成本大幅度提升。第二，國家資源自上而下的轉移與村莊的實際需求差距比較大。如果村莊沒有公共性，就無法形成集體共識，就難以表達出公共品需求偏好，自上而下的資源轉移就難以與農民自下而上的公共品需求偏好對接，從而就無法為農村精準供給公共品，國家資源下鄉效率就比較低。第三，農民缺乏公共性，沒有組織起來，就不可能去建設超出國家供給基本公共品之上的美好生活。美好生活只有靠自己奮斗才能得到，在國家提供基本公共品以外，農戶自己要在市場上積極獲利，同時，村莊層面的美好生活比如宜居環境，需要村民集體去創造。缺乏公共性、不能一致行動，當然就不可能創造美好生活。
六、重建鄉村治理中的公共性
村莊公共性的重建要以利益緊密相關為基礎或前提。如前所述，一方面，當前時期農民正在快速進城，鄉村社會重組，農民利益多元化，傳統封閉的村莊結構被打破，使得村莊社會關聯度大幅度下降，村民之間的利益相關性減弱，一致行動變得更加困難；另一方面，國家現在不再收農業稅賦，且國家幾乎包攬了農村基本公共品供給，之前作為稅收單元和公共品基本供給單元的村莊不再存在或不再重要，作為集體行動者的村集體變得遠不如過去重要；再者，諸如土地確權、信訪制度、市長熱線以及全國所有村莊都已經開放的“黨群服務中心”等，都在增加國家與農戶的直接聯系、降低村社集體的重要性。這個意義上講，要在當前村級治理中形成具有強動員能力的公共性是很困難的，甚至在某種意義上是不必要的。村莊公共性的建立不僅要利益相關，而且要有利益爭奪和利益分享。取消農業稅前，如何分攤國家稅賦，如何承擔村莊公益事業籌資籌勞，都與農民切身利益相關，農民為責任分擔而激烈競爭，作為村民當家人和國家代理人的村干部也介入其中，基于村莊共識好言相勸，甚至與村民“打成一片”，村莊因此形成了基本規范和共識，村莊秩序得以維持。
現在國家不收稅且國家包攬農村基本公共品，國家直接面對農戶，作為稅收和公共品供給單元的村莊重要性下降，這是不利于建立村莊公共性的。不過，國家不向農戶收稅，過去為分攤稅賦責任而產生的村莊緊張關系也就不存在了。國家包攬基本公共品，農戶之間也不再需要在籌資籌勞時斤斤計較了。農戶與農戶之間、農戶與村干部之間以及農民與國家之間的關系都大為緩解，甚至變得失去關聯性，而只有國家為農戶包攬公共品供給責任的關系。因此，重建村莊公共性就必須要建立村民之間的利益關系，重建村莊政治性。如何才能重建村莊公共性呢？筆者提出三點初步設想。
（一） 建立資源分配型動員體制
具體而言，建立資源分配型動員體制［6］（P51-61）就是改變當前國家包辦基層公共服務的做法，將下鄉資源一分為二，分別用于標準化程度比較高的基本公共服務和標準化程度比較低的公共服務。后者包括三種類型的公共服務，一是標準化程度低的基本公共服務，比如農田水利；二是標準化程度雖然高卻超出基本公共服務的公共品，比如農村文化禮堂；三是標準化程度低的超出基本公共服務的公共品，比如美麗鄉村建設，等等。
從目前情況來看，國家基本包攬了農村公共品供給。除基本公共服務以外，還有大量超標的公共服務，典型的是美麗鄉村建設，只是這些超標服務大多還沒有做到普惠，而是進行重點建設。標準化程度高的基本公共服務，因為標準化程度高且屬于基本公共服務，由國家自上而下直接進行供給，效率比較高且針對性也比較強。只要村莊基本公共服務有了保證，全國村莊的基本生產生活秩序就可以保證。超出基本公共服務的供給多與少甚至有與無，就不是根本問題了。
如果將標準化基本公共供給以外的國家資源以村為單位，按人均分到村，作為村莊公共事業建設經費，再通過村莊民主程序來決定建設村民認為最重要的公共品，則因為是按人均分下來的，每個村民都會覺得國家轉移到村莊的資源就是自己的資源，雖然不用自己拿錢出來，現在國家發下來的錢也相當于自己的錢，他們因此就會有強烈的利益關聯感。將國家下撥集體用于建設村莊公共事業的經費具體用到什么地方、怎么用，不同村民會有不同利益獲得感及不同的傾向性。因此，如何使用國家下撥資金，就需要村民之間持續溝通、協商、表決，以達成共識。因為是國家下撥的資源，不用向農戶籌集，就不可能因為有農戶拒繳而影響公共事業建設。在表決中，少數人的反對也無效，因為制度規定少數服從多數。當然，具體如何使用國家下撥資金一定會有激烈的爭論，甚至爭吵，這正是村民利益相關所致，也正是通過爭論達成妥協形成共識，村莊才有了公共性。有少數村莊在國家下撥公共服務資金的使用上存在問題，村莊爭斗不止，最多也只是影響了超過基本公共服務的公共品供給，這樣的公共品供給少一點、遲一點無傷大雅。有一些村莊在決策如何使用資金時，不僅可以達成共識，而且可以動員農戶籌資籌勞參與其中，其用較少的錢完成了較大的事業，國家可以對這樣的先進典型村進行獎補。
如果說傳統的建立在國家從農村汲取基礎上的村莊公共性往往是以強制、壓迫和不公正為表現的話，當前建立在國家向農村輸入資源基礎上的村莊公共性則是以民主、公正為表現的。也是因此，國家資源下鄉是要建立一種以個人自由、個人權利為基礎的更為民主、公平的公共性。
（二） 允許基層有矛盾
在當前國家資源下鄉的背景下，村級組織的主要工作是完成上級交辦的任務，接受上級的考核。在不向農民收稅的情況下，上級普遍不很關心基層治理，強烈厭惡基層矛盾與沖突。
現在的問題是，正是矛盾與沖突才建構出村莊政治性與公共性，因為斗爭與沖突表明村民之間存在利益關聯。我們應當珍惜這種利益關聯并利用這種利益關聯。比如，中國農村有一項極為寶貴的制度資源就是農村土地集體所有制，因為集體所有，每個成員都有權利，所以會發生隨村莊成員變化而來的土地權屬變更，也就是土地調整。利用土地調整就可能重建村莊人與人之間強有力的利益聯結，并因此結清過去的矛盾。土地調整還為村莊“結平衡賬”提供了可能。從這個意義上講，土地確權政策值得商榷。再如信訪制度，最重要的是掌握好平衡，不能“和稀泥”，要堅持原則，不能讓無理變成有理。當然也不能讓有理上訪得不到應有的回應。
村莊會有各種問題或各種矛盾，一方面當然要解決問題，調處矛盾，但更重要的是，要在解決問題和調處矛盾的過程中形成一般化的機制，提高村莊治理能力。每一次解決問題、調處沖突都是公開辯論，都是在教育群眾和動員群眾，也就是在形成村莊政治性和村莊公共空間，這個公共空間內有行為規范與價值導向，也為村莊其他關系的處理提供導向或潤滑劑。正是借助問題與矛盾來建立村民之間的利益聯系，形成村莊公共性，讓農民組織起來更好地應對生產生活中的各種問題，才能建設屬于他們自己的美好生活。
基層治理中當然要解決問題，要做事情，關鍵是基層治理必須借解決問題來形成一般化的解決問題的治理能力，要提高農民的組織性，讓農民自己來解決自己的問題。現在有些地方政府資源比較多，雄心也比較大，有包攬解決農村各種具體問題的傾向。如果農民沒有組織起來，國家投入再多資源也不可能為農民建設出美好生活。強的國家必須要有強的社會來接應，才能形成良性的國家與農民關系。
基層治理必須不怕麻煩、不怕出事、不怕矛盾、不怕斗爭，允許基層治理出問題犯錯誤，才能在不斷地直面問題改正錯誤過程中提高治理能力與治理水平。
（三） 黨建引領與群眾工作
《半月談》雜志曾提出的一個問題特別有趣：“部分村干部把崗位作‘跳板’，‘九成精力投入行政，一成時間聯系群眾’成常態，會給基層治理帶來哪些風險？”［7］應當說，《半月談》關于“村干部‘九成精力投入行政，一成時間聯系群眾’成常態”的判斷，是符合當前農村村級治理實際情況的。這一情況的表現就是村級治理行政化，原因就是前述分析的，村干部的主要工作是完成上級安排下來的惠農工作任務；村干部的工作主要變成做具體工作，卻很少去做群眾工作。
村級治理從根本上是服務于農民群眾生產生活的，是為了讓農民群眾有更加美好的生活環境。但問題是，美好生活只能靠自己創造，如果農民不組織起來，那么他們很難創造屬于自己的美好生活。村干部的工作或黨支部的主要工作，就是組織群眾建設自己的美好生活，在這樣一個建設自己美好生活的過程中提高群眾的覺悟、增強組織能力，真正讓群眾成為自己生活中的主人，成為村級治理中的主體。美好生活不能靠上級恩賜，而應當由農民群眾自己創造。上級也好，村干部也好，黨組織也好，不能將三農工作當作慈善事業，而應當作為政治性很強的群眾工作，通過國家資源下鄉等各種有利條件，克服如農民進城等各種困難，利用各種制度如土地集體所有制，借用各種機遇如解決村莊中的矛盾的過程，將群眾組織起來，讓群眾成為自己生活的主人。如此這般，村莊就重建了政治，具有了政治勢能，形成了村莊公共性。
歸根結底，重建村莊公共性，其實就是重建農民群眾的主體性，這樣一種主體性與既不民主也不公正的傳統自治是根本不同的，是建立在民主、公正且有效率的基礎上的，是屬于所有農民群眾的。
在當前農民進城的背景下，組織農民有三種可能的模式：一是強組織高度動員模式，二是弱組織低度動員模式，三是無組織無動員模式。當前時期，全國相當多的村莊內部組織動員程度比較低，村級治理行政化，農民群眾成為村級治理中的旁觀者。當前中國基層治理的關鍵就是要導向前面兩種可能的模式，其中關鍵是，農民具有表達公共品需求偏好、組織集體行動以及抑制釘子戶的能力，從而具有對接國家資源的能力。只有鄉村治理重建了公共性，農民群眾組織起來建立了基于村莊的強社會，國家與農民之間的關系才會變得協調，基層治理才能有效。總而言之，重建鄉村治理中的公共性，建設一個基于村莊的強社會，是當前基層治理現代化的基礎。
（作者系法學博士，武漢大學社會學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《武漢大學學報（哲社版）》 2023年第1期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
