摘要：我國糧食主產區在實現糧食穩產保供中具有重要作用，健全糧食主產區利益補償機制是保障國家糧食安全的制度安排。本文基于主產區產糧和利益受損狀況，通過梳理國家對糧食主產區的支持政策，探討現行糧食主產區利益補償機制存在的問題，提出健全主產區利益補償機制的對策建議。研究表明，糧食主產區對我國糧食安全的貢獻不斷提升，但因發展糧食生產對其造成的利益損失并未得到合理補償。我國的糧食主產區利益補償機制主要由保障主產區種糧農民收益、提高主產區綜合經濟實力、提升主產區糧食綜合生產能力等方面構成。但是，現行的糧食主產區利益補償機制存在著對主產區補償主體單一、對種糧農民補償力度不足、對主產區政府激勵作用有限等問題。因此，未來為完善和健全糧食主產區利益補償機制，建議建立健全糧食主產區利益補償的法律法規體系，建立健全糧食主產區利益補償的組織體系，完善糧食主產區利益補償機制的綜合配套措施。
關鍵詞：糧食主產區；支持政策；利益補償機制；現實基礎；困難挑戰；政策優化
糧食是人民生存之基，我國歷來重視糧食安全問題。黨的十八大以來，黨和政府立足基本國情和基本農情，采取了“米袋子”省長負責制、糧食安全黨政同責等一系列抓糧措施，并取得顯著成效。2022年我國糧食再獲豐收，糧食總產量達6.866億t，連續八年穩定在6.5億t以上。主產區在糧食增產中起到至關重要的作用，自2003年財政部印發的《關于改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》確定糧食主產區、產銷平衡區和主銷區的區域劃分以來，全國13個主產區糧食產量占全國糧食總產量的比重始終保持在70%以上，并呈現逐漸上升的趨勢。至2022年，主產區糧食產量占全國糧食總產量的78%以上，已然成為我國的“糧倉”。然而，糧食主產區在為保障國家糧食安全做出巨大貢獻的同時，也作出了很多犧牲[1]。農業的弱質屬性和糧食生產比較收益低，導致糧食主產區財政收入偏低，經濟發展落后[2]。隨著新型工業化、城鎮化和現代服務業快速發展，農戶種糧的機會成本也在逐漸上升。受利益和政績驅使，許多產糧大省對糧食生產的重視程度越來越低[3]，糧食凈調出省越來越少。2003年我國有10個主產區的糧食凈調出率在5%以上，到2022年只剩下河南、內蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個主產區有糧食凈調出。長此以往，糧食發展的區域矛盾會更加突出，誰來種糧的問題也會更為凸顯。
糧食安全不僅是一個簡單的農業產業發展的經濟問題，同時也是一個事關國家整體安全的政治問題[4]，從這個意義上來說，主產區進行糧食生產為主銷區和產銷平衡區帶來了一定的正外部性[5]。正是因為糧食主產區扛起了保障國家糧食安全的重任，具備補足主銷區和產銷平衡區糧食產需缺口的能力，這些地區才能安心的發展比較收益較高的第二、第三產業[6-7]。因此，糧食主產區的利益理應受到補償。中央在戰略上高度重視糧食主產區利益補償問題，歷年的中央一號文件都強調對主產區的傾斜支持，如2023年中央一號文件指出要“健全主產區利益補償機制”。然而，從目前已經形成的糧食主產區利益補償機制來看，主產區的利益尚未得到合理補償，“糧食大縣，財政窮縣”的面貌未能得到根本改善[8]。因此，如何健全糧食主產區利益補償機制，是我國農業發展面臨的重要而迫切的現實課題。
糧食主產區的利益補償問題一直備受學者的關注，已有研究主要從對主產區進行利益補償的依據[9]、利益補償資金來源[10]和現有利益補償政策存在的問題[11-12]等方面進行探討。學者們普遍認為發展糧食產業給主產區經濟帶來諸多問題，中央政府及主銷區理應對其進行補償；同時，也指出了補償政策的不足之處，如糧食補貼金額過小、產糧大縣獎勵規模不足等[13-14]。然而，我國對糧食主產區的利益補償不僅包括補貼種糧農民和獎勵產糧大縣，中央還花費了巨大財力采取了一系列配套措施，如高標準農田建設、“優質糧食工程”和“千億斤糧食產能提升工程”等，部分政策盡管在出臺時并沒有表現出對糧食主產區的傾斜支持，但主要落實在糧食主產區，或者讓主產區受益頗多的政策理應屬于對糧食主產區的利益補償。由此可以看出，雖然已有研究為本文繼續探討糧食主產區利益補償機制問題奠定了基礎，但仍有改進空間：學術界對于主產區利益應當受到補償的理論邏輯認識不夠深入；已有文獻對于糧食主產區利益補償機制所涵蓋的內容的認識并不十分清晰；關于糧食主產區利益補償機制存在的困難挑戰及健全主產區利益補償機制的思路仍需進一步探討。
有鑒于此，本文從糧食主產區在保障我國的糧食安全中的貢獻和發展糧食生產對其造成的損失兩方面提出健全主產區利益補償機制的現實基礎，從保障主產區種糧農民收益、提高糧食主產區綜合經濟實力和提升主產區糧食綜合生產能力三個方面全方位總結了我國現行的糧食主產區利益補償機制，剖析現行機制存在的問題并給出對策建議，為完善和健全糧食主產區利益補償機制提供決策參考。
1、健全糧食主產區利益補償機制的現實基礎
1.1 主產區對我國糧食安全的貢獻不斷提升
1.1.1 主產區糧食產量占全國糧食總產量的比重不斷上升
主產區糧食產量占全國糧食總產量的比重是主產區在保障我國糧食安全中作出的貢獻的最直觀反映。2004年我國糧食總產量為4.695億t，其中主產區糧食產量為3.474億t；2021年我國糧食總產量為6.829億t，其中主產區糧食產量為5.360億t。2004—2021年主產區糧食產量占全國糧食總產量的比重從74.0%上升至78.5%，主產區在保障我國糧食安全中發揮的作用越來越大。自13個糧食主產區被劃定以來，其三大主糧作物的產量占全國總產量的比重均有明顯提升。主產區2004—2021年稻谷產量占全國的比重由69.1%上升至79.9%，增加了10.8個百分點；小麥產量占比由80.6%上升至86.1%，增加了近6個百分點；玉米產量占比由75.9%上升至79.6%，增加了近4個百分點。
1.1.2 糧食主銷區、平衡區自給率不斷下降
糧食主銷區、平衡區自給率不斷下降，糧食缺口持續擴大。自給率指標最早被用于衡量一個國家的糧食安全狀況[15]，近年來大量研究沿用自給率來衡量區域糧食安全狀況或風險程度[16-18]。以當年全國人均糧食產量為自給標準計算，7個主銷區2004年糧食自給率為44.2%，2021年下降為19.9%，下降了24.3個百分點；11個產銷平衡區2004年糧食自給率為88.5%，2021年下降為78.4%，下降了10.1個百分點。2021年主銷區糧食總缺口為1.18億t，產銷平衡區糧食總缺口為0.32億t，主銷區和產銷平衡區合計糧食缺口為1.50億t。由于目前全國只有5個糧食主產區凈調出率在5%以上，這意味著，7個主銷區和11個產銷平衡區的糧食缺口主要靠內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個主產區貢獻的糧食補充，糧食產銷區不平衡矛盾進一步加劇[19]。
1.2 糧食主產區利益持續受損
1.2.1 糧食主產區財政收入水平較低
根據李嘉圖的相對比較優勢理論，每個地區都應該集中生產具有“比較優勢”的產品，并在市場中進行交換[20]。糧食主產區具備農業要素稟賦比較優勢，理論上來說，通過與主銷區進行商品交換后能夠獲利。然而，近年來糧食主產區與主銷區的經濟差距持續擴大，國家統計局的數據表明，連續12年糧食產量位居全國第一的黑龍江2021年的人均財政收入為4 162元，還未達到全國人均財政收入的1/3。河南省的財政收入為4 353.9億元，主銷區中與之面積、人口相當的廣東省的財政收入為1.41萬億元，是前者的3倍之多。從稅收來看，河南省2021年財政稅收收入為2 842.6億元，僅為廣東省的1/4。
究其原因，第一，發展勞動密集型或者初級商品易陷入“比較優勢陷阱”[21]。國際經驗表明，如果完全按照比較優勢的理論生產和交換商品，長期來看對經濟未必是最好的。例如，以出口農產品為主的國家都面臨產業鏈很短、產品附加值低、利潤微薄的問題，無法有效帶動相關產業和經濟的發展，從而陷入“比較優勢陷阱”[22]。第二，主產區種植糧食作物擠占了大量土地和資金，機會成本巨大。對每一個地區而言，土地資源總量是固定不變的，當社會發展水平較低時，對土地的需求總量不大，此時土地的供給具有彈性。隨著工業化、城鎮化的不斷推進，土地需求量逐漸增加，糧食主產區大量土地被劃為基本農田，無法提供更多發展第二、三產業所需的建設用地，限制了當地經濟發展。
1.2.2 糧食生產促進農民增收功能弱化
改革開放后，糧食產業在農民收入增長方面發揮了重要促進作用。2010年我國有6個糧食主產區農民的人均可支配收入高于全國平均水平。但近年來，受國內外糧價倒掛沖擊，種植水稻、小麥和玉米等主要糧食作物的利潤過低，種糧農民收入增長緩慢[23]。2015—2020年三大主糧中水稻的年平均凈利潤低于1 500元/hm2，小麥和玉米的年平均凈利潤均為負，農民多年“倒貼式”參與糧食生產。由于現有政策要求防止耕地“非糧化”，主產區農民無法種植效益更高的經濟作物[24]。一方面種糧收益低，另一方面又必須種糧，這導致主產區農民收入與全國平均水平的差距不斷擴大。根據《中國農村發展報告2022》，已經連續多年低于全國農民人均可支配收入平均水平的主產區有10個，也就是說，目前高于全國農民人均可支配收入水平的主產區僅剩遼寧、江蘇和山東3個。2021年這10個主產區農民人均可支配收入1.81萬元，比全國平均水平低4.5個百分點，其中，河南省農民人均可支配收入1.75萬元，為最低的省份。
2、我國現行的糧食主產區利益補償機制
糧食主產區在糧食穩定供給和國家糧食安全保障中發揮的重要作用存在明顯的正外部效應，其受益者為中央政府與從主產區調入糧食的省份，我國糧食調入省份主要位于主銷區。經濟學理論認為，正外部性會造成市場失靈，導致資源的配置缺乏效率[25]。這意味著單純依靠市場的力量無法使得主產區的利益受到補償，如果沒有政府干預來消除外部性的影響，主產區農民種糧積極性和主產區政府抓糧積極性勢必會受到損害。正外部收益內部化是消除外部性影響的常用手段，因此，通過制定政策的行政手段對糧食主產區進行利益補償既是合理的，也是必要的，我國目前也已經建立由保障主產區農民種糧收益、提高主產區綜合經濟實力、提升主產區糧食綜合生產能力構成的利益補償機制。
2.1 保障主產區農民種糧收益
新中國成立后至改革開放前，中國通過工農產品價格剪刀差、農業征稅等方式汲取了大量的農業剩余為工業化提供原始資本積累[26]。因此，中國對農民種糧收益的保護實際上是從改革開放后開始的，并經歷了一個不斷強化的過程。1978年以后，通過提高糧食收購價格、增加財政支農支出，種糧農民的收益開始得到一定保障[27]。進入21世紀以來，通過取消農業各稅、增加對種糧農民的支持補貼，政府對種糧農民的支持力度不斷加大。需要說明的是，無論是提高糧食收購價格、增加財政支農支出，還是取消農業各稅、增加對種糧農民的支持補貼，都是對全國種糧農民的普惠性支持政策，并非針對主產區種糧農民的傾斜性支持?？紤]到主產區農民在上述政策中受益較大，受益超過非主產區農民，因此，本文認為這些普惠性支持政策同樣是對主產區的利益補償。
我國對主產區種糧農民收益的傾斜性支持主要是農業保險政策。2007年國家明確政策性農業保險保費補貼制度伊始，水稻、小麥和玉米等主糧作物就最先進入農業保險保費補貼的標的范圍。2017年中央政府開展農業大災保險試點工作，選擇13個糧食主產區的200個產糧大縣作為試點地區。最為重要的是，2018年起，中央在6個糧食主產區的24個產糧大縣開展了為期3年的三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點工作。2021年財政部等三部門印發的《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》指出，2021年三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍擴大至13個糧食主產區中60%的產糧大縣，2022年實現13個糧食主產區產糧大縣全覆蓋。完全成本保險能夠覆蓋農業生產的總成本，種植收入保險可以覆蓋農業種植收入因價格和產量波動而導致的損失，據財政部估計，兩種保險的保障水平最高均可達相應品種種植收入的80%，成為了推動主產區種糧農民穩步增收的重要手段。
2.2 提高糧食主產區綜合經濟實力
提高糧食主產區綜合經濟實力，既能夠改善主產區人民生活水平，又能夠激發主產區地方政府抓糧積極性。截至2022年，國家為提高糧食主產區綜合經濟實力采取的主要措施有幾個方面：
第一，制定糧棉大縣專項貸款政策，疏解主產區面臨的地方財政困難問題。國務院決定，從1994年起，連續5年在主產區選擇一批商品糧棉大縣（523個商品糧大縣和150個優質棉大縣），由國家安排專項貸款，地方安排一定比例的自籌基金，集中力量進行重點扶持。同時，設立退出機制，對平均3年無法完成糧棉收購任務的，不再作為扶持對象。從政策執行效果來看，由于自籌資金落實較差，執行情況不盡理想[28]。
第二，設立產糧大縣獎勵，調動地方政府抓糧積極性。2005年起，中央綜合糧食商品量、糧食產量和播種面積情況對產糧大縣實施獎勵政策。目前已經形成了包括常規產糧大縣、超級產糧大縣、產油大縣、商品糧大省、制種大縣和“優質糧食工程”等內容的綜合獎勵政策體系。獎勵資金規模由初期的55億元增加到2021年的482億元，累計安排資金4 017億元。其中，主產區獲得的獎勵資金最多。例如，至2019年，黑龍江省累計獲得獎勵資金629.07億元，占全國獎勵資金的比重為15.7%，居全國首位。常規產糧大縣、超級產糧大縣獎勵資金直接撥付到縣，獎勵資金由縣級統籌安排使用，是目前調動地方政府重農抓糧積極性最為重要的政策。
第三，完善糧食產業體系，提高主產區綜合經濟實力。2004年國家組織實施優質糧食產業工程，以充分發揮糧食主產區優勢。優質糧食產業工程通過引導糧食生產向主產區集中，促進糧食加工、運銷業發展，充分發掘糧食主產區在自然資源條件等方面的有利優勢并將其轉化為經濟優勢，振興糧食主產區經濟。2018年國家啟動農業產業強鎮建設項目，扶持發展農產品初加工、精深加工、綜合利用和建設倉儲物流體系是重要內容。2018—2019年共支持13個糧食主產區建設334個農業產業強鎮，共計支持33.4億元，為構建主產區鄉村產業體系、推動綜合經濟實力穩步提升打下堅實的根基。
2.3 提升主產區糧食綜合生產能力
提升主產區糧食綜合生產能力既能夠為我國糧食安全提供有效保障，同時也能夠為主產區種糧農民增加收成提供支撐，為提高農民收益奠定良好基礎。根據國務院2009年發布的《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》對糧食生產能力的定義，糧食生產能力指的是由資源狀況和經濟、技術條件所決定的，各種生產要素綜合投入所形成的，可以相對穩定實現一定產量的糧食產出能力。可以看出，糧食生產能力是一個綜合概念，促進糧食生產能力的提升是對糧食生產的全過程進行改良改進。
第一，改良農業生產條件。良好的生產條件是糧食能夠穩產增產的基礎。1988年為解決當時面臨的糧食產量持續下降、增產難度加大問題，國務院將上交中央的耕地占用稅全部用于中低產田改造。自此，改造中低產田成為國家支持農業發展的核心任務。2013年國務院發布的《全國高標準農田建設總體規劃》明確提出，到2020年建成旱澇保收的高標準農田8億畝（約5 333 hm2），糧食綜合生產能力提高1 500 kg/hm2以上，并要求在資金投入和項目安排上以糧食主產區、非主產區產糧大縣以及其他糧食增產潛力較大的縣為重點。此外，我國在2015年啟動了耕地質量保護與提升和東北黑土地保護行動，將耕地地力提升作為耕地質量建設的重點內容。
第二，提高農機裝備水平。我國對主產區農機裝備的支持始于“九五”后期，針對當時面臨的農業機械化裝備陳舊和農業生產力削弱等問題，中央每年安排專項資金先后對我國13個糧食主產區的農民、農機服務組織更新和購買先進適用的農業機械給予一定補助。2004年中央一號文件將專項資金定義為農機具購置補貼，隨后，補貼政策的實施范圍和資金規模均不斷擴大。目前，玉米、小麥、水稻等聯合生產所需機具均可享受補貼，基本涵蓋了耕、種、管、收等全程機械化作業環節。
第三，推動農業科技研發和推廣。科技創新是持續提高糧食綜合生產能力的有效途徑。2004年我國啟動實施了立足糧食主產區的三大平原（東北、華北、長江中下游平原），主攻三大糧食作物（水稻、小麥、玉米），主抓“三區”建設（核心區、示范區、輻射區）的“國家糧食豐產科技工程”。通過篩選高產優質高效的糧食作物品種、集成創新具有區域特色的作物大面積豐產栽培技術體系、建設糧食高產示范基地、科技示范區等舉措，在工程實施后的5年內，累計增產糧食3 660萬t。除此之外，智慧農業、旱作農業技術等高新農業科技不斷運用于主產區糧食生產，推動了信息技術與農業生產經營深度融合。截至2021年，我國已累計建設1個國家數字種植業創新中心，水稻、小麥2個國家數字農業農村創新分中心，23個國家數字種植業創新應用基地。
3、我國糧食主產區利益補償機制面臨的主要困難挑戰
3.1 對種糧農民補償力度不足
現有補償機制在提高主產區農民種糧積極性上發揮的作用有限。究其原因，一是糧食直接補貼額度較低。從美國、澳大利亞等發達國家情況來看，農民人均補貼應當占到農民純收入40%~60%的水平。然而，2022年我國農民收到的一次性種糧補貼僅為622元/hm2 [29]，根據調查數據，主產區農戶平均種糧面積約為0.73/hm2 [30]。由此可以推斷，農戶種糧補貼約為454元，按照全國農民人均可支配收入來算，也僅占2.2%，即使加上耕地地力補貼等其他補貼，我國種糧農民收到的補貼仍然遠低于發達國家水平。二是部分補貼無法獲取。對于農機購置補貼、良種補貼和農業保險保費補貼等政策，種糧農民在獲得相應補貼的同時需要自己額外付出更多的資金。比如良種補貼，農戶購買優質糧種雖然可以獲得一定補貼，但良種的價格是一般種子價格的數倍，農民通常對高昂的良種價格望而卻步。因此，大部分農民無法獲得這部分補貼。
3.2 對主產區政府激勵作用有限
現有補償機制在提高主產區政府抓糧積極性上發揮的作用同樣有限。一是主產區綜合經濟實力未能得到有效提升。農業比較收益低，稅收貢獻小，地方政府發展糧食產業沒有稅源，利益補償是補齊財力短板的重要來源。但從現有的獎勵資金來看，獎勵的資金規模難以達到有效提升財力的效果，如2019年河南全省共110個產糧大縣僅獲得獎勵資金33.9億元，平均下來每個縣只有3 000萬元的獎勵支持，難以補足其人均財力水平與全國平均水平的差距。二是缺乏省級層面的利益補償。目前國家對主產區的利益補償，無論是專項貸款、獎勵資金還是產業支持，都是直接向縣級政府傾斜，然而，這些支持政策并未完全覆蓋到主產區內所有發展糧食產業的縣。受糧食安全黨政同責、“米袋子”省長負責制等行政手段的壓力，主產區各省政府需要對未達到國家產糧大縣標準的縣進行獎勵，以免挫傷其產糧積極性，致使主產區達不到既定目標。例如2019年河南省級財政安排獎勵資金2 000萬元，對新安等7個未列入中央財政獎勵范圍的省級產糧大縣給予適當獎勵，這無疑會加重主產區省級政府的財政負擔。因此，對省級政府的利益補償也是必要的。
3.3 對主產區補償主體單一
從根本上講，目前我國糧食主產區的利益補償更多是中央政府主導下的單一的返哺型補償[31]，作為受益者的主銷區并未承擔利益補償供給主體的責任。中央政府作為唯一補償主體，承受了巨大的財政壓力，但補償效果仍然不盡如人意。中央也曾多次出臺督促主銷區對主產區補償的意見，比如2007年出臺的《關于進一步促進糧食產銷合作發展的指導意見》、2018年出臺的《關于深化糧食產銷合作提高安全保障能力的指導意見》等，但由于這些《意見》多是鼓勵性質的，而非強制性要求實施的政策，因而實施效果并不明顯。
扛起保障國家糧食安全的重任需要舉國同心齊力，糧食主銷區應當履行對主產區的補償義務。我國糧食主銷區包括京津滬三個直轄市，以及廣東、浙江、福建和海南四個省份，這些地區二三產業占比較高，即使是第一產業，也主要側重于種植林果、蔬菜、花卉苗木等效益更高的經濟作物。主銷區通過發揮比較優勢提高了本區域的發展水平，綜合經濟實力遠超糧食主產區。但也應當看到，主銷區在糧食上存在巨大的產需缺口，一旦發生糧食供應危機，將會危及社會穩定，其多年的發展成果也將付之東流。也就是說，主產區為主銷區的糧食保障設置了一道堅實的防線。因此，經濟較為發達的糧食主銷區有義務對主產區進行補償。
4、健全糧食主產區利益補償機制的政策建議
我國糧食主產區利益補償機制的完善，一是取決于對主產區利益補償的法律法規的制定，使得利益補償依法執行；二是取決于利益補償資金的籌集，使得籌集的補償資金規模既能夠激發農民種糧的積極性，又能夠提升主產區政府抓糧積極性；三是取決于利益補償的方式，科學的利益補償方式能夠增強糧食主產區的“造血功能”，使其經濟發展進入良性循環。
4.1 建立健全糧食主產區利益補償的法律法規體系
2012年我國首部糧食法出臺，其中第四十三條提出“國家建立糧食主產區利益補償機制，支持和鼓勵糧食主產區和主銷區建立穩定的產銷合作關系”。2016年修訂的《糧食流通管理條例》也指出“國家鼓勵糧食主產區和主銷區以多種形式建立穩定的產銷關系”。盡管已有的法律法規和政策文件中都提到了要對糧食主產區的利益進行補償，但總體來說相對薄弱。一是沒有對利益主體作出明確界定，目前涉及主產區利益補償的法律法規，只是提到國家建立主產區利益補償機制，并未將“國家”和“主銷區”界定為利益補償主體。二是沒有規定補償內容、方式和標準，部分文件提到了主銷區要支持主產區，但主要以“鼓勵”居多，“要求”較少，這些政策落實起來較為困難。因此，必須健全我國糧食主產區利益補償法律法規的建設，從法律上確定補償的合法性。同時，明確對補償范圍、補償主體、補償對象、補償方式和補償標準作出規定，對主銷區到主產區投資建設糧源基地、糧食加工轉化和倉儲物流等基礎設施需要達到的規模作出明確要求，確保對糧食主產區的利益補償落實到位。
4.2 建立健全糧食主產區利益補償的組織體系
補償組織體系是由補償主體、補償對象和補償方式聯結而成的復雜網絡，只有補償組織體系健全和規范，才能使補償金征收工作和補償程序規范化。從我國目前對糧食主產區利益補償的實踐來看，補償工作的機構一般放在相關部門內部，由于缺乏專門的組織管理體系，給具體工作的落實造成一系列障礙。完備的糧食主產區利益補償組織體系應包括補償政策制定機構、補償計算機構、補償征收管理機構、補償流通網絡體系等，以解決補償主體—補償依據—補償數量—補償形式—補償途徑—補償征收、流通—補償使用—補償監督等諸多環節的問題，確保利益補償工作順利開展。
按照“誰受益，誰補償”的原則，糧食主產區利益補償的補償主體應當確立為中央政府和主銷區省級政府。補償對象為主產區省級政府、縣級政府和種糧農民。補償方式上，中央政府對糧食主產區的利益補償可以通過“補償資金+補償政策”的方式。補償資金包括各類專項支付和一般性轉移支付，其中一般性轉移支付仍以產糧大縣獎勵形式發放，以此激勵主產區政府抓糧積極性；補償政策主要是政府為提高主產區糧食綜合生產能力而實施的一系列支持政策。糧食主銷區對主產區的利益補償主要通過資金轉移支付方式實現，其主要依據是本省生產糧食數量與糧食實際需求量之間的缺口和單位重量糧食的補貼金額。在制定單位重量糧食的補貼金額時，應當考慮使得糧食主產區的人均財政收入達到全國平均水平。
4.3 完善主產區利益補償機制的綜合配套措施
中央政府及主銷區地方政府通過資金的轉移支付對糧食主產區進行利益補償，只能起到緩解主產區財政壓力的作用，但無法從根本上改變其面臨的人口流失、就業不足、綜合經濟實力水平低等問題。從長遠來看，糧食主產區利益補償機制應當瞄準促進當地產業發展、增強自身“造血能力”的目標，通過實施一系列配套措施，使得主產區獲得長足發展動力，經濟發展進入良性循環。
第一，提升糧食產業核心競爭力，培育壯大糧食產業經濟。一是要完善糧食加工布局。引導主產區適應糧食消費需求，建設優質糧源基地。大力支持產糧大縣發展糧食就地加工和特色加工，把糧食產業利潤更多的留在主產區。二是要培育龍頭骨干企業。在主產區扶持一批具有核心競爭力和行業帶動力的龍頭企業，鼓勵龍頭企業打通產業鏈上下游，通過龍頭企業帶動種糧者種良種、提品質和創品牌，帶動全產業鏈一體化經營。
第二，創新糧食發展業態，推進主產區三產融合發展。一是要引導主產區創新糧食產業發展業態。鼓勵糧食主產區融合現代產業要素，發展田園綜合體模式，挖掘糧食產業經濟新增長點。二是要以產糧大縣為主體，發展一批糧食產業帶動鄉村振興的典型，形成示范效應。
（作者宋洪遠系中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員，農業農村部農村經濟研究中心原主任；鄭兆峰系中國農業大學國家農業農村發展研究院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：農業現代化研究 微信公眾號）
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