摘 要：加強和創(chuàng)新基層治理是國家治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力。既有研究主要探討國家對基層社會的治理，而對城鎮(zhèn)化進程中基層社會的秩序與活力的關(guān)注還不夠?；诎咐龑嵺`研究發(fā)現(xiàn)，與單向度治理、雙向互動相比，多維互動治理注重善治導向，積極統(tǒng)合資源維度、治理維度和改革維度，呈現(xiàn)出新的治理范式。它以集成式治理優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，以協(xié)同化治理有效破除基層社會的條塊梗阻，以參與式治理充分激發(fā)主體活力和動力，從而構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同、共建共治共享的社會治理共同體，以簡約高效治理促進基層治理現(xiàn)代化。多維互動治理注重變化社會中的治理資源鏈接、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和主體力量調(diào)配，突出以線上線下交互聯(lián)動，折射出新的治理場域中相關(guān)要素的多樣化組合與積極互動行為，進而為如何以治理創(chuàng)新推動基層善治提供借鑒
關(guān)鍵詞：基層社會；多維互動治理；治理創(chuàng)新行為；善治能力
國家治理的根基在基層。習近平總書記指出，“要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層?！边@彰顯了基層社會治理創(chuàng)新在激發(fā)基層活力中的重要作用。基于國家化和市場化的雙重作用，我國社會流動性加速，基層基礎(chǔ)不斷變化。城鎮(zhèn)化進程中，基層社會往往存在人才流失、自治乏力和治理欠佳的困境。不少地方加強和創(chuàng)新基層治理，但是推動方式和實施效果各不相同。有的創(chuàng)新實踐流于形式并未獲得預期目標；有的地方探索取得進展，從而推動基層治理創(chuàng)新擴散。城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新行為有哪些顯著特征？如何更好地筑牢基層基礎(chǔ)、推動基層善治？這是現(xiàn)代化進程中加強基層社會治理需要直面的重要問題。
一、文獻回顧與問題提出
既有研究主要關(guān)注基層社會治理創(chuàng)新推動因素、實現(xiàn)機制以及創(chuàng)新擴散，即回答了創(chuàng)新“何以可能”“如何實現(xiàn)”“如何走出去”等問題。
關(guān)于基層治理創(chuàng)新因素與動力研究。這主要來源于社會結(jié)構(gòu)、治理情境和主體需求的多維推動。改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)由總體性社會轉(zhuǎn)向分化性社會，但是社會系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，由此帶來的社會不穩(wěn)定成為啟動社會創(chuàng)新的重要動因。有研究指出，在政策執(zhí)行場域，如果政策執(zhí)行績效與政策文本要求存在較大差異、造成多方面不適應(yīng)，那么基層創(chuàng)新行為應(yīng)運而生，彌合宏觀基礎(chǔ)條件和具體政策執(zhí)行的制度“不適應(yīng)”構(gòu)成基層創(chuàng)新的基本動力機制。主體需求既包括行政績效需求，也包括公眾需求。在政治勢能和組織動能的作用下，政績成為地方官員職業(yè)發(fā)展的重要資本，政績驅(qū)動呈現(xiàn)出上下邏輯、前后邏輯和左右邏輯的運行機制，導致政府創(chuàng)新的生成、擴散以及終結(jié)。公眾需求與基層治理創(chuàng)新密切關(guān)聯(lián)。民眾基于全面深化改革所引發(fā)的需求給政府帶來一定壓力，從而催生治理創(chuàng)新。
關(guān)于基層社會治理創(chuàng)新實踐機制研究。其一，聚焦基層條塊關(guān)系變化而展開。政府職能重心從以往的經(jīng)濟發(fā)展為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與社會治理領(lǐng)域，導致上級政府對基層組織治理績效難以清晰衡量，而更依賴于“印象政績”的評估與考核，以此促進條塊之間緊密合作，攜手實現(xiàn)治理創(chuàng)新的“結(jié)對競賽”正逐步替代“錦標賽”模式而成為治理新機制。制度化和常態(tài)化治理創(chuàng)新，離不開條塊之間關(guān)系優(yōu)化以及政府組織與社會橫向關(guān)系整合的有機銜接。其二，基于基層治理主體作用發(fā)揮，探討基層治理創(chuàng)新。黨建引領(lǐng)以持久的創(chuàng)新引領(lǐng)力、強大的組織動員力、有效的紀律約束力和有力的制度推動力為基層治理創(chuàng)新提供動力機制、保障機制和鞏固機制。基層治理創(chuàng)新能否實現(xiàn)與行動者和行動要素之間互動的結(jié)果有關(guān)；制度企業(yè)家以利益共享、資源動員、情感動員為基礎(chǔ)，向上獲取資源支持，向下積極動員居民參與，從而實現(xiàn)場域內(nèi)行動者之間的互動與合作。通過黨建引領(lǐng)多元治理主體參與社會治理，賦能型治理充分發(fā)揮不同主體在基層治理中的應(yīng)有作用。其三，基于實踐探索提煉基層社會治理創(chuàng)新的實踐機制?；谧灾?、德治與法治融合的探索，有學者提出基層治理存在制造型創(chuàng)新。社會治理創(chuàng)新的契約治理模式、協(xié)商治理模式和微治理模式也應(yīng)運而生。我國基層治理創(chuàng)新實踐擁有“治理之道”，它主要表現(xiàn)為人民具體化、目標責任制、辦事簡約化、對象精準化、重心下移化、方式集成化和鏈條節(jié)點化，這使治理創(chuàng)新形式具有可學習、可復制和可推廣的屬性。
關(guān)于治理創(chuàng)新擴散的研究。基層社會治理創(chuàng)新擴散主要受創(chuàng)新者態(tài)度與權(quán)力、創(chuàng)新內(nèi)容與性質(zhì)、創(chuàng)新擴散方式與手段、創(chuàng)新擴散的環(huán)境與條件等因素影響。它的擴散過程呈現(xiàn)出明顯的迭代性，治理范圍、治理內(nèi)容、治理方式和技術(shù)手段不斷升級?；鶎有袆诱叩钠煤筒呗?、討論議題的性質(zhì)以及制度規(guī)范、激勵措施等，都可能導致地方治理創(chuàng)新“泡沫化”。有研究表明，治理創(chuàng)新行為并非總是正向的，有的在于追求自身利益最大化，為了競爭而創(chuàng)新，這并不能促進社會治理創(chuàng)新的實質(zhì)性發(fā)展?；鶎又卫怼皞蝿?chuàng)新”行為擁有為追求名詞標新而忽視實質(zhì)行動、追求經(jīng)驗移植而忽視回應(yīng)需求、追求局部亮點而忽略科學統(tǒng)籌以及追求政績邀功而忽視持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實表征。
技術(shù)治理被廣泛應(yīng)用于公共治理領(lǐng)域。以提高社會運行效率為目標的技術(shù)治理系統(tǒng)運用現(xiàn)代科學技術(shù)成果開展治理活動。注重技術(shù)至上的技術(shù)治理強調(diào)科學管理，主要由受過系統(tǒng)教育的專家掌握政治權(quán)力并實施治理。它有助于促進國家善治能力增長，但是局限性逐漸凸顯。技術(shù)的一致性往往掩蓋治理問題的復雜性?；鶎觿?chuàng)新競賽容易導致技術(shù)治理在技術(shù)層面被過度開發(fā)利用，從而使治理流于形式，它所能解決的問題與治理面臨的問題不夠匹配?！皵?shù)字鴻溝”使技術(shù)精英所占據(jù)的優(yōu)勢地位加劇了技術(shù)資源向信息“富有者”傾斜，進一步擠占弱勢群體的發(fā)展空間，從而消解個體公共參與的主觀能動性，不利于治理協(xié)同。
既有研究擁有重要價值，但還存在若干局限性。第一，既有研究成果大都從靜態(tài)結(jié)構(gòu)對治理創(chuàng)新展開討論，還相對缺乏基于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的基層社會治理創(chuàng)新行為的學理化闡釋和理論化提煉。第二，既有研究重點關(guān)注治理主體在基層社會治理創(chuàng)新中的作用，但是多元治理主體之間的關(guān)系變化、如何進行互動以及互動路徑與影響機理仍然有進一步的研究空間。第三，基層社會治理創(chuàng)新行為的屬性探討和機制分析還有待加強，特別是城鎮(zhèn)化進程基層治理場域的主體、方式、資源等要素如何統(tǒng)籌聯(lián)動，從而促進基層社會的秩序和活力統(tǒng)一，以及更好地增強善治能力還需深入分析。與單向度治理、雙向互動研究相比，從多維互動治理視角審視基層社會治理創(chuàng)新行為可較好彌補既有研究缺憾。基于上述分析和判斷，本文嘗試構(gòu)建基層社會治理創(chuàng)新行為的多維互動治理分析框架，并結(jié)合陜西省安康市石泉縣社會治理創(chuàng)新實踐，著重探究城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新的作用機理與實踐邏輯。
二、分析框架構(gòu)建與案例選擇
（一）多維互動治理與基層社會治理創(chuàng)新
風險社會和治理的復雜性導致自上而下的單向度治理已經(jīng)越來越難以滿足國家發(fā)展和社會需要。在此情勢下，強調(diào)治理主體多元化及其參與的互動治理理念倍受倡導?；又卫碜⒅卦诮鉀Q社會問題和創(chuàng)造參與機會時采取主體間互動，是不同利益主體通過動員、交換和部署一系列想法、規(guī)則和資源，從而制定并實現(xiàn)共同目標的過程?；又卫硎腔鶎又卫憩F(xiàn)代化的重要取向，但它面臨行政干預過度、主體職能錯位、制度保障乏力的困境；它聚焦于治理主體的行為過程，但治理場域還存在其他多種要素，治理資源、治理方式、治理手段對于預期治理效果的達成也具有重要影響。與此同時，治理實踐面臨主體力量何以互融共促、基層社會的秩序和活力如何保持統(tǒng)一的問題。實現(xiàn)治理場域良性互動離不開多維度的分析，只有如此才能更好地發(fā)揮治理的整體效能。著眼于千變?nèi)f化的鄉(xiāng)村社會，實施多維互動，要打破“鄉(xiāng)政村治”的分層治理、分類治理的格局，根據(jù)治理的基礎(chǔ)和條件，整合利用多元治理主體、多種治理方式、多樣治理手段、多類治理資源，建構(gòu)上下、左右互動的治理格局。本文認為，多維互動治理主要是指從資源維度、治理維度和改革維度出發(fā)，綜合審視基層治理場景所面臨的碎片化、流動性和單向度問題，突出集成式治理、協(xié)同化治理和參與式治理，優(yōu)化公共資源配置，著力破除條塊梗阻，激發(fā)主體活力和動力，構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同、共建共治共享的治理格局，進而以全過程、全方位以及既有效率又有效果的方式實現(xiàn)組織預期目標（圖1）。
從資源維度看，基層社會存在治理要素分散、資源錯置等問題；不論是資源部門化，還是管理屬地化都可能影響組織聯(lián)建、治理同抓和服務(wù)聯(lián)享。治理任務(wù)繁重并且治理資源有限的狀況往往導致基層陷入權(quán)力不大、任務(wù)無限的治理困境。具有系統(tǒng)性、整體性等特點的集成式治理促進跨部門、跨層級的資源整合與互融共促，從而克服權(quán)責失衡與資源分散的局限，推動治理效能倍增。從治理維度看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，基層社會已經(jīng)從靜態(tài)社會轉(zhuǎn)變成流動社會，社會異質(zhì)性增強，導致社會情感疏離、人際關(guān)系冷漠、社會矛盾多發(fā)，進而影響多元主體平等參與以及合作共識的達成。協(xié)同化治理重視凝聚社會共識、暢通參與渠道，協(xié)同公共部門和社會組織有效激發(fā)相關(guān)主體自下而上參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進超越行政區(qū)劃和組織邊界的聯(lián)合行動；它注重以協(xié)同共治增進基層社會活力和民生福祉，進而增強基層善治能力?；诟母锞S度的觀察，我國公共治理領(lǐng)域內(nèi)卷現(xiàn)象依然存在，治理機制轉(zhuǎn)型不到位致使基層社會陷入治理資源投入不少而效能提升有限的窘?jīng)r。參與式治理從挖掘基層內(nèi)部力量出發(fā)破除單向度治理，重塑基層的治理結(jié)構(gòu)，從而激發(fā)治理主體活力，發(fā)揮共同締造優(yōu)勢，推動基層社會秩序與活力的統(tǒng)一。
圖1 多維互動治理的分析框架
（二）研究方法及案例選擇
本文選取陜西省安康市石泉縣基層社會治理創(chuàng)新實踐為研究對象。地處秦巴山區(qū)腹地的石泉縣全縣總面積為1525平方公里，它下轄11個鎮(zhèn)，共有164個村（社區(qū)），2021年總?cè)丝?8.2萬人。本文使用的資料主要來源于課題組2022年2月和7月在石泉縣的實地調(diào)研，運用觀察法和半結(jié)構(gòu)式訪談獲取第一手資料。訪談對象涉及中池鎮(zhèn)、迎豐鎮(zhèn)、云霧山鎮(zhèn)、后柳鎮(zhèn)、池河鎮(zhèn)、曾溪鎮(zhèn)等地的鎮(zhèn)村干部、村民代表以及石泉縣信訪局、宣傳部、政法委、司法局和鄉(xiāng)村振興局等單位相關(guān)負責人共35人。調(diào)研主要深入了解當?shù)厣鐣卫怼⑧l(xiāng)村振興、基層黨建等內(nèi)容。安康市和石泉縣發(fā)布的相關(guān)政策文件以及媒體報道也為本文提供一定的資料數(shù)據(jù)。本文案例選擇主要遵循如下原則：一是具有代表性。黨的十八大以來，石泉縣持續(xù)加強和創(chuàng)新社會治理，積極探索推行書記民情“三本賬”制度、鎮(zhèn)村工作一體化機制以及“321”基層治理模式，增強縣域治理能力，在脫貧地區(qū)和中西部地區(qū)都具有較強代表性。二是內(nèi)在機理具備可推廣性。經(jīng)過改革試點和不斷調(diào)整，石泉縣基層治理創(chuàng)新行為已在縣域范圍內(nèi)全面推廣，受到《人民日報》等多家主流媒體的報道；與此同時，它的多項改革創(chuàng)新成果得到省級和中央的充分肯定并得到不同程度的推廣，產(chǎn)生較大社會影響力。三是資料的豐富性和可獲得性。石泉縣基層社會治理機制包含黨建引領(lǐng)、群眾路線、數(shù)字賦能、條抓塊統(tǒng)等多種基層治理樣態(tài)，為本文提供豐富案例和有力支撐。
三、城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新的積極探索
（一）基層社會治理創(chuàng)新的基本動因
1.回應(yīng)治理需求：群眾主體意識增強參與意愿明顯提高
隨著城鎮(zhèn)化進程加快，石泉縣城鄉(xiāng)居民受教育程度提高，自主意識、權(quán)利意識和法律意識逐漸增強，參與公共治理的意愿更加強烈。公眾民主能力提升以及參與保障機制的完善為他們與政府的互動溝通提供有力支持。脫貧攻堅取得全面勝利后，城鄉(xiāng)融合發(fā)展得到進一步推動，基層群眾思想意識呈現(xiàn)復雜化趨勢，主體意識被不斷激發(fā)，大量公共服務(wù)需求隨之產(chǎn)生。在此情勢下，基層社會亟需立足縣域?qū)嶋H創(chuàng)新治理機制和路徑，進而積極回應(yīng)民眾日益增長的物質(zhì)文化需要和公共參與需求。正如習近平總書記所指出的，“要及時感知社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決?！迸c此同時，基層治理改革遵循共建共治共享理念，石泉縣積極挖掘和釋放社會主體活力，增強群眾訴求表達和建言獻策能力，及時披露信息和回應(yīng)社會關(guān)切，進一步提高全社會參與公共事務(wù)的熱情和信心，增強自下而上的民意表達及其治理能力。
2.注重結(jié)構(gòu)變化：國家介入基層社會推動治理體系優(yōu)化
與早發(fā)現(xiàn)代化國家不同，國家政權(quán)的力量，而非經(jīng)濟關(guān)系自發(fā)地緩慢演化，是中國社會變遷的強大動力。隨著國家權(quán)力深度嵌入社會，它為基層社會提供的公共服務(wù)和政策支持日益增多；基礎(chǔ)設(shè)施和項目資源持續(xù)輸入基層社會，脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重大公共政策的實施也推動國家力量下沉。國家與基層社會的治理結(jié)構(gòu)深刻變化，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”模式逐漸被打破；國家以各種直接或間接的方式深度介入基層社會，在治理資源增長的同時，基層治理手段也增多，從而促進基層治理革新。例如，激活既有組織政治資源，推動黨組織負責人、黨員干部以及“兩代表一委員”與人民群眾的直接聯(lián)系制度化和常態(tài)化。作為脫貧縣之一，石泉縣曾有不少貧困人口，脫貧攻堅是當時最大的政治任務(wù)和發(fā)展工程，當?shù)匾悦撠毠越y(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局。2016年以來，中央和省市14個幫扶單位投入的6000余萬元幫扶資金為其發(fā)展提供財政支持。國家投入的項目、資金等各種資源要素為基層社會治理提供重要保障，基層社會治理創(chuàng)新得以深入發(fā)展。
3.重視環(huán)境驅(qū)動：橫向政績競爭促進基層社會治理創(chuàng)新
政策執(zhí)行過程中逐級轉(zhuǎn)移、層層加碼的壓力型體制給基層政府帶來考核壓力，也為推動基層社會治理創(chuàng)新開啟機會之窗。通過政績追求為自己贏得職位晉升和榮譽表彰等政治資本是基層官員的重要行為偏好。在橫向政績競爭中，上級政府的政績目標考核為基層贏得高層重視，進而爭取更多資源提供可能性，這構(gòu)成基層社會治理創(chuàng)新的重要推動力。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，石泉縣除了挖掘自身潛力之外，上級政府的關(guān)注和支持也為縣域治理與發(fā)展提供強大動能。為了使政績考核取得更優(yōu)異的成績，以及為縣域發(fā)展爭取更多支持，石泉縣積極創(chuàng)新和完善基層社會治理。它所開展的符合社會利益、順應(yīng)時代之需、反映民眾需求的創(chuàng)新實踐獲得上級組織認可，從而為其創(chuàng)新行為的拓展和深化提供重要動力。
（二）基層社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑
1.以協(xié)同聯(lián)動優(yōu)化基層服務(wù)機制，彰顯治理與發(fā)展的人民性
提升基層社會治理效能離不開多元主體積極參與，治理主體協(xié)同聯(lián)動是直接聯(lián)系和服務(wù)群眾機制形成的重要條件。為破解社情民意掌握不全面、不及時，以及群眾積極性調(diào)動不充分，直接聯(lián)系和服務(wù)群眾不到位等難題，石泉縣2016年8月探索建立書記民情“三本賬”制度，于2018年1月建立起覆蓋縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作體系，打造出“黨委統(tǒng)攬、上下銜接、權(quán)責明晰、運行高效”的新時代群眾工作格局。書記民情“三本賬”制度由縣委書記帶頭，設(shè)立縣、鎮(zhèn)（部門）黨委（組）書記和村（社區(qū)）支部書記收集和處理民情的“意見建議”“利益訴求”和“投訴舉報”三個賬本，以及涉及的建賬、管賬系列制度。依托這項制度，石泉縣進一步暢通和拓展自下而上的社情民意收集渠道。為推動“三本賬”制度落實，石泉縣建立“分類建賬→書記閱批→受理告知→快速交辦→嚴格督查→結(jié)果反饋→書記把關(guān)→回復征詢→銷號歸檔”的規(guī)范化辦理流程，實行“三本賬”定期通報以及定期回訪制度；注重縣聯(lián)系辦、縣委常委、縣委書記三線督辦；基于一件一考評、一季度一通報，將直接聯(lián)系與服務(wù)群眾工作和各級書記實績考核、單位年度目標責任考核相掛鉤，推動各級干部擔當作為，及時解決民情民生問題。2016—2021年，石泉縣縣鎮(zhèn)兩級累計受理各類民情8812件，累計辦結(jié)8597件，群眾滿意率達98.5%以上，充分發(fā)揮了群眾向上表達的積極作用，推動矛盾糾紛源頭治理，全面提升為民服務(wù)水平。
2.以資源下沉推動條塊之間良性互動，體現(xiàn)基層創(chuàng)新的系統(tǒng)性
“黨的工作最堅實的力量支撐在基層?！睘橹位鶎踊A(chǔ)，推動鄉(xiāng)村振興，石泉縣于2019年試點推行鎮(zhèn)村工作一體化，激發(fā)末梢治理活力，打通基層治理和服務(wù)群眾的“最后一百米”。2020年3月，《石泉縣鎮(zhèn)村工作一體化實施方案》出臺，全縣推行以“三到三同三促進”為主要內(nèi)容的鎮(zhèn)村工作一體化機制。所謂“三到”更多是從行政任務(wù)和資源維度出發(fā)，工作任務(wù)量化到村、鎮(zhèn)上人員派駐到村和鎮(zhèn)級領(lǐng)導跟進到村?！叭敝饕谛袨椤獩Q策維度而言，即鎮(zhèn)村干部要做到?jīng)Q策同商、落實同抓和責任同擔。關(guān)于“三促進”是基于治理創(chuàng)新行為的預期目標而言，它致力于促進群眾致富、促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展以及促進基層社會治理，從而鼓勵引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉村莊一線，以組織振興、人才振興更好地推動鄉(xiāng)村全面振興。為促進鎮(zhèn)村干部有為而治，石泉縣出臺《石泉縣鄉(xiāng)村振興工作隊員管理暫行辦法》，鎮(zhèn)村工作一體化工作推進情況被納入鎮(zhèn)村年度目標責任考核體系，并作為鎮(zhèn)村干部評先評優(yōu)、職務(wù)職級晉升的重要依據(jù)。工作表現(xiàn)突出的鎮(zhèn)村干部，縣委給予他們在政治、精神和物質(zhì)上的三重激勵?！耙患缣簟备刹拷?jīng)濟待遇按副科級干部標準執(zhí)行，其他村干部逐步達到鎮(zhèn)干部的平均待遇水平；鎮(zhèn)派干部績效獎勵比縣直部門、鎮(zhèn)直機關(guān)的同類人員高出30%—50%；鎮(zhèn)級領(lǐng)導班子成員如果空缺，那么原則上從優(yōu)秀工作隊長、隊員或村黨支部書記中選拔。鎮(zhèn)村工作一體化機制增強鎮(zhèn)村兩級黨員干部力量，強化“一線治理”，讓鎮(zhèn)村兩級組織深度融合、高效互動、一體運行，推動鎮(zhèn)域發(fā)展。截至2022年7月，石泉縣164個村（社區(qū)）的鎮(zhèn)村工作一體化重點工作任務(wù)清單量化共計3506件；全縣精準選派592名素質(zhì)好、作風實和能力強的鎮(zhèn)干部專職駐村，164名鎮(zhèn)級班子成員跟進到村。鎮(zhèn)村工作一體化做法受到上級肯定，榮獲省級組織工作改革創(chuàng)新獎。
3.以要素組合提升整體治理效能，凸顯基層善治的創(chuàng)新性
基層治理效能的提高需要統(tǒng)籌安排治理要素并科學組合。為進一步提升基層治理能力，2021年8月，《石泉縣全面推廣“321”基層治理模式加快基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)實施方案》出臺，以書記民情“三本賬”制度為統(tǒng)攬，以鎮(zhèn)村工作一體化為支撐，全面推行“321”基層治理模式，加強和創(chuàng)新基層治理?！?21”基層治理模式是“三線兩化一平臺”的簡稱?！叭€”是指“三線聯(lián)系”，即黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系居民，力圖激活既有政治組織資源，實現(xiàn)有效覆蓋?！皟苫笔恰皟苫芾矸?wù)”的簡稱，包括網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)，推動治理下沉?！耙黄脚_”即“一個高效治理平臺”，包含建設(shè)以村級黨組織為核心、村民代表大會為決策主體、村民委員會為執(zhí)行主體、村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督主體、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為支撐、社會組織為補充的“六位一體”村級組織體系；開展“兩說一商”、建立縣鎮(zhèn)聯(lián)管服保障機制以及六大長效治理機制，重視信息化服務(wù)，最終形成政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強基和智治支撐的基層治理工作格局。與此同時，“三線聯(lián)系”通過建立直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作“13N”機制、建立人大代表中心聯(lián)絡(luò)站、村民推選轄區(qū)中心戶長等形式，積極宣傳相關(guān)政策法規(guī)、主動聽取群眾訴求、幫助解決實際困難，筑牢基層社會穩(wěn)定防線。網(wǎng)格化管理基于“任務(wù)相當、方便管理、界定清晰”的原則，以村（社區(qū)）為單位建立三級網(wǎng)格，村（社區(qū)）兩委和村務(wù)監(jiān)督委員會班子成員兼任一級網(wǎng)格長；村民小組長擔任二級網(wǎng)格長；中心戶長、農(nóng)村黨員或人大代表擔任三級網(wǎng)格長，從而形成橫向到邊、縱向到底的管理服務(wù)體系。此外，依據(jù)群眾經(jīng)濟收入、家庭結(jié)構(gòu)、利益訴求情況把農(nóng)戶分為放心戶、關(guān)心戶和連心戶，實施“綠黃紅”三色管理，推動靶向服務(wù)。“321”基層治理模式推動治理力量整合和資源要素集成，促進協(xié)同聯(lián)動和共建共治共享，構(gòu)建起黨組織全面領(lǐng)導、政府依法履責、各類組織協(xié)同治理、群眾廣泛參與以及人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。截至2022年6月，石泉縣累計劃分“321”基層網(wǎng)格2893個，遴選“三線”人員2024名，聯(lián)系群眾63949戶，“橫向到邊、縱向到底、共建共治共享”的閉環(huán)式基層治理體系日益完善，基層治理能力得以增強。
四、多維互動治理驅(qū)動基層社會治理共同體構(gòu)建的機制
提升基層治理能力離不開治理場域中的資源、結(jié)構(gòu)和主體的協(xié)同與融合。多維互動治理在基層共同體構(gòu)建中發(fā)揮重要作用?；鶎又卫韯?chuàng)新的石泉實踐表明，共建共治共享的治理格局的構(gòu)建需要治理要素的科學組合、條塊之間的良性互動以及多元主體的協(xié)同聯(lián)動。與單向度治理和雙向互動相比，多維互動治理兼顧基層治理的活力與秩序問題；它注重從資源維度、治理維度和改革維度出發(fā)，優(yōu)化資源配置、增進條塊互動、激發(fā)基層活力，驅(qū)動基層社會治理共同體構(gòu)建。
（一）完善資源維度：優(yōu)化配置方式，推動集成式治理
“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。”治理資源是改進治理效能、優(yōu)化治理方式的基礎(chǔ)。集成式治理以系統(tǒng)集成和綜合治理的思維整合相關(guān)治理資源、破解主體之間壁壘、激發(fā)社會治理活力，推動基層治理關(guān)系重塑和組織重構(gòu)，從而提升基層治理實效性。
其一，集成式治理推動職能部門和辦公場所的集成，也促進資源整合利用，改善配置方式?？茖咏M織嚴格的等級安排和清晰的部門設(shè)置有利于明晰部門職責、規(guī)范治理程序，但是條塊梗阻所帶來的資源錯置困境也不可忽視。集成式治理圍繞治理核心議程將相關(guān)部門、主體集成于統(tǒng)一的服務(wù)單元與治理空間之中，形成更具針對性和專業(yè)性的治理集群，推動各部門共同履職盡責，也為多元治理主體互動參與提供平臺和載體。為實施書記民情“三本賬”制度，石泉縣成立由縣委書記擔任組長的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾領(lǐng)導小組，下設(shè)“聯(lián)系辦”并與信訪局合署辦公，整合各級黨組織書記、信訪、司法行政、紀委監(jiān)察等力量，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成“1+1>2”的治理效應(yīng)。其服務(wù)內(nèi)容涵蓋群眾的意見建議、利益訴求和投訴舉報等方面，使各類治理事務(wù)得到更好的綜合研判、分類治理，群眾的需求和難題獲得依法處理和集成式系統(tǒng)破解。書記民情“三本賬”制度也為群眾提供更透明、更便捷的參與渠道，有助于發(fā)揮群眾建言獻策、社會監(jiān)督的功能，為主體互動合作提供平臺，拉近干群距離，密切黨群關(guān)系。其二，集成式治理通過自上而下與自下而上雙向治理邏輯的集成，更好地推動治理資源、平臺和服務(wù)的下沉?！耙怀鲎セ鶎?、強基礎(chǔ)、固基本的工作導向，推動各類資源向基層下沉，為基層干事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更好條件?！碧幱诳茖又茐毫π腕w制最末端的基層，既要應(yīng)付上級政府對各項資源的抽取，又要承擔越來越重的治理責任；這種資源約束與任務(wù)增加間的沖突容易阻礙基層治理任務(wù)如期完成。集成式治理通過破除層級阻礙，暢通上下級之間的互動，推動權(quán)責協(xié)同和行為一致；它既促進力量、資源和平臺等向基層傾斜，也推動決策的科學化、民主化。書記民情“三本賬”制度既貫通和拓展群眾自下而上提出意見建議和利益訴求的渠道，又通過書記親自簽批交辦、把關(guān)結(jié)果、督促回復，自上而下推動依法辦理高效運行，確保群眾事事得到及時回應(yīng)、件件得到有效落實。而鎮(zhèn)村工作一體化主要整合縣域范圍內(nèi)的干部力量，推動治理重心下沉到末梢，促進治理資源和力量向基層一線傾斜；它也推動條抓塊統(tǒng)作用的發(fā)揮，強化鎮(zhèn)村合力，從而更好地推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展，構(gòu)建基層治理共同體。
（二）突出治理維度：增進力量互動，推動協(xié)同化治理
日益發(fā)展的城鎮(zhèn)化導致基層社會流動性增強。流動社會通常存在人情淡漠、風險增加、矛盾多發(fā)的問題，影響共同價值的凝聚和治理共同體形成?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！爆F(xiàn)代化進程要更加注重協(xié)同治理。善治取向的協(xié)同化治理通過調(diào)動多元主體參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使其充分行使參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等治理權(quán)利，促進各主體協(xié)同互動，形成“最大公約數(shù)”并共同解決難題，匯聚基層治理的強勁合力。
其一，善治能力取向的協(xié)同化治理分解科層制壓力，調(diào)整條塊關(guān)系，進而破除條塊梗阻，促進條塊協(xié)同。這主要涉及兩種運作方式：一種是以垂直管理的邏輯為主導，自上而下以專項治理、集中整治等形式建立跨部門、跨層級的協(xié)同機制，通過施加壓力、向下動員調(diào)動基層力量；與此同時，以閉環(huán)治理流程明確各級職責，擴展承壓主體，以“條”對“塊”賦能，實現(xiàn)條塊協(xié)同。書記民情“三本賬”制度建立從縣委書記到基層群眾的閉環(huán)治理流程和體系，既實現(xiàn)了治理任務(wù)的向下分解，充分調(diào)動鎮(zhèn)村以及基層群眾力量，又通過有效監(jiān)督和目標責任考核，推動各級干部積極作為，有效化解治理壓力，提高基層治理效能。另一種，以塊塊調(diào)動條條的邏輯為主導，重視發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，自下而上鞏固當家作主權(quán)利以及治理資源的下放，以治理任務(wù)為驅(qū)動促進條塊合作，實現(xiàn)向上協(xié)同或者說反向協(xié)同。“321”基層治理模式強化“三線”聯(lián)系、實施網(wǎng)格化管理、推行“綠黃紅”三色管理，及時獲取社情民意，掌握群眾期盼和需求，科學地分析研判后針對基層治理任務(wù)調(diào)配公共部門，合理配置基層治理力量，精準解決治理問題。其二，注重國家性和人民性的協(xié)同化治理，善于挖掘各參與主體的顯著優(yōu)勢，構(gòu)建權(quán)責明晰、透明高效的合作機制，從而促進力量互動和主體協(xié)同。“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。”25黨領(lǐng)共治趨向下，民眾不再僅僅是治理的對象和被動的承受者，更是積極的參與者、監(jiān)督者和基層社會共治者。協(xié)同化治理增強治理主體共識，拓寬社會參與渠道，打造共同締造機制，進而為黨領(lǐng)共治提供了更多動力、更大平臺和更好保障。書記民情“三本賬”制度積極打造和暢通自下而上的社情民意收集渠道，完善可追蹤、透明化的辦理流程，充分調(diào)動群眾參與社會治理，并保障各主體參與的有效性?！?21”基層治理模式將黨員、人大代表、中心戶長、群眾等各類主體都納入基層治理體系，充分挖掘出優(yōu)勢治理力量，強化網(wǎng)格化治理和敏捷治理，構(gòu)建基層事務(wù)全覆蓋，多元主體協(xié)同配合、優(yōu)勢互補和有序合作的治理格局。
（三）重視改革維度：激發(fā)主體活力，強化參與式治理
如果說資源維度主要破解懸浮式治理、資源配置不科學的困境，治理維度主要應(yīng)對條塊梗阻的結(jié)構(gòu)性問題，那么改革維度主要關(guān)注治理主體能動性的釋放和有序參與。自主性的擴展促使基層治理在既有剛性結(jié)構(gòu)中要充分釋放能動性，從而應(yīng)對基層治理資源投入不少但效能提升不佳的困境。相關(guān)利益群體圍繞共同的治理問題在既有政策框架和機制下，深度挖掘組織和社會內(nèi)部自身潛能，積極協(xié)調(diào)，發(fā)揮主體優(yōu)勢，達成共同目標。多元自治力量、組織化有序參與以及治理的合法性是自主治理的關(guān)鍵因素。相對于國家權(quán)力自上而下的行政干預和積極嵌入，參與式治理更多是基層社會一種自下而上的有秩序、有組織、有活力的治理過程和參與式行為。它可以撬動基層群眾性自治力量，挖掘正式體制之外的治理資源，從而更好地激發(fā)基層社會活力。
其一，參與式治理扎根群眾和基層社會，注重回應(yīng)民情民意，充分挖掘基層各類資源，有效吸納社會組織、人民群眾、鄉(xiāng)村精英等自治力量，從而更好激發(fā)主體活力，促進多元主體協(xié)同共治。基層社會中的鄉(xiāng)賢能人、退休黨員、老干部、社區(qū)志愿者等力量以柔性手段調(diào)動群眾主觀能動性，積極化解矛盾糾紛；動員群眾參與，發(fā)揮收集社情民意等方面的重要作用，是參與式治理的重要體現(xiàn)。參與式治理還通過把鄉(xiāng)規(guī)民約、文化傳統(tǒng)、善行理念內(nèi)化于治理主體，貫穿于基層民主治理全過程和各方面，使其最終轉(zhuǎn)化為基層治理效能?！?21”基層治理模式注重挖掘基層力量，把中共黨員、人大代表、中心戶長等納入“三線聯(lián)系”機制，充分發(fā)揮他們直接聯(lián)系群眾的優(yōu)勢；構(gòu)建從農(nóng)村黨員到村委會班子成員的三級網(wǎng)格體系，促進群眾性自治組織積極而有序地參與，各類治理主體被整合到現(xiàn)代化進程中，構(gòu)建起更大的共治格局。其二，參與式治理效能發(fā)揮具有其合理性與合法性基礎(chǔ)，也需正式權(quán)力的激發(fā)和有力推動。基層治理“要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面，發(fā)揮好政府、社會、市民等各方力量?！闭M織嵌入治理過程，能為其持久有效運轉(zhuǎn)提供資源支持和政策保障，為參與式治理賦予合法性基礎(chǔ)，增強治理動能，激發(fā)多元主體參與熱情，從而將群眾性自治力量轉(zhuǎn)化為強大的社會綜合治理能力?！版?zhèn)村工作一體化”機制推動鎮(zhèn)級力量下沉鄉(xiāng)村社會末梢，以任務(wù)量化到村、人員派駐到村和領(lǐng)導跟進到村的機制，激發(fā)出鄉(xiāng)村內(nèi)部活力。它健全考核激勵機制，促使鎮(zhèn)干部積極作為，以鎮(zhèn)帶村，進而推動鎮(zhèn)村之間深度融合、協(xié)同互動，促進基層制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。
（四）多維互動：構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同的基層善治格局
城鎮(zhèn)化進程中的社會流動性增強，農(nóng)村地區(qū)的人才、資源向城鎮(zhèn)集聚，體現(xiàn)在基層治理領(lǐng)域就是資源分配的不平衡與不充分，邊界明顯的科層體制難以靈活應(yīng)對復雜多變的治理需求，治理主體作用發(fā)揮較有限。提高社會治理效能要破解基層治理機制中資源、結(jié)構(gòu)和主體所存在的主要問題。基于資源維度、治理維度和改革維度，促進集成式治理、協(xié)同化治理和參與式治理的積極互動，以多維互動構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同、共建共治共享的治理新格局，從而提升基層治理能力，維持和增強基層社會的秩序和活力（圖2）。
首先，優(yōu)化資源配置是構(gòu)建基層社會治理共同體的先決條件。作為一項系統(tǒng)工程的基層社會治理，它涉及范圍廣、持續(xù)時間長、工作任務(wù)重。不論是經(jīng)濟社會建設(shè)，還是治理革新都需要相應(yīng)的物質(zhì)投入和政策支持。治理資源的及時集聚和高效統(tǒng)籌為加強和創(chuàng)新基層社會治理提供有力支持。推動治理資源優(yōu)化配置，將相關(guān)資源精準而及時投入到最需要的治理場域，做到物盡其用、人盡其才，從而推動治理主體協(xié)同合作，保障基層治理高效運轉(zhuǎn)。治理資源的合理配置、高效流動和良性更替有利于最大化利用資源，豐富治理手段并降低治理成本。
其次，破除條塊梗阻是構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同基層治理新格局的核心環(huán)節(jié)。條塊關(guān)系關(guān)乎制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為基層治理效能，是基層社會韌性和動能的重要來源?！吧鐣卫淼闹匦谋仨毬涞匠青l(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。”條塊關(guān)系的優(yōu)化推動不同層級和部門之間的雙向互動，使條塊力量積極參與到基層治理的全過程，最終形成強大的治理合力。條塊力量的整體激發(fā)和協(xié)同配合推動跨層級、跨部門和跨領(lǐng)域的良性合作與積極治理。
最后，激發(fā)主體活力是構(gòu)建基層社會治理共同體的重要支撐。善治導向的社會治理制度構(gòu)建和實施離不開基層社會的秩序和活力，也離不開多元主體的共同締造。政府組織在基層社會治理中具有主導性，基于行政命令、政策安排、激勵考核等方式回應(yīng)基層治理需求。市場主體參與公共服務(wù)供給和評價，以及共同規(guī)范的完善和執(zhí)行，為基層治理注入新生力量。社會主體具有自我管理、自我教育、民主協(xié)商和自我服務(wù)的能力，在社會動員、訴求表達、服務(wù)拓展等方面發(fā)揮重要作用。激發(fā)主體活力能夠使不同主體在基層治理中的獨特優(yōu)勢得到更好發(fā)揮，增強人民性和參與度，促進責任感提升和共同價值目標達成，也推動優(yōu)勢互補、信息共享、責任同擔，進而實現(xiàn)多元主體的良性互動和常態(tài)化協(xié)同?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新關(guān)乎國家頂層設(shè)計能否落地見效。多維互動治理深刻影響基層社會治理共同體構(gòu)建以及社會的高效能治理。
圖2 基于“資源—治理—改革”維度的多維互動治理
五、結(jié)論與展望
探討基層社會治理創(chuàng)新行為有利于國家上層與基層之間的溝通與互動，更好地筑牢基層基礎(chǔ)并激發(fā)社會活力?；诙嗑S互動治理視野，結(jié)合基層治理創(chuàng)新實踐，本文對城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新行為展開分析，主要結(jié)論有：
第一，現(xiàn)代基層治理結(jié)構(gòu)需要自上而下、自下而上以及條抓塊統(tǒng)的積極回應(yīng)與良性互動。多維互動治理在很大程度上超越了單向度治理和技術(shù)治理，它是雙向互動、互動治理的升級版。它能積極應(yīng)對基層社會治理碎片化、流動性和行政化所帶來的挑戰(zhàn)。多維互動治理主要考慮基層治理場域中的行政資源、治理結(jié)構(gòu)和治理主體因素的融合和互構(gòu)，以綜合性視角探索治理要素的優(yōu)化組合、治理力量的積極凝聚以及治理問題的有效應(yīng)對，從而促進資源要素科學化配置和多元主體的協(xié)同互動。其中，集成式治理通過跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的資源統(tǒng)籌，優(yōu)化資源和服務(wù)配置，促進資源要素利用高效化；協(xié)同化治理能夠凝聚社會共識，增進社會情感，促進多元主體協(xié)同共治；參與式治理有利于挖掘基層治理的內(nèi)部力量，從而激發(fā)主體活力動力，提高治理效能。
第二，注重國家上層與基層之間積極溝通的多維互動治理既是國家對社會的積極治理，也是社會的自主治理。它有助于打造上下貫通、左右協(xié)同、共建共治共享的基層社會治理共同體?；谫Y源維度，它以集成式治理優(yōu)化資源配置從而降低公共治理成本，促進資源共享，為共建共治共享社會治理格局的構(gòu)建提供有力保障?；谥卫砭S度，它以協(xié)同化治理破除條塊梗阻有利于促進條塊各方的合作與互動，不斷破解體制機制障礙，確保社會的秩序和活力的統(tǒng)一，進而形成治理合力。從改革維度看，它以參與式治理激發(fā)主體活力有助于充分發(fā)揮各主體的治理優(yōu)勢，實現(xiàn)多元主體的良性互動與共同締造。
第三，多維互動治理既注重平衡好基層社會活力與秩序的關(guān)系，又重視統(tǒng)籌治理與服務(wù)的關(guān)系。多維互動治理不僅呈現(xiàn)出強大動能、積極行動，也體現(xiàn)一種善治觀念和科學的方法論。它本質(zhì)上是一種積極型的基層社會治理范式。多維互動治理關(guān)注治理資源的有效整合利用、聯(lián)系和服務(wù)群眾的制度化、條塊關(guān)系的優(yōu)化以及主體活力的激發(fā)，以集成式治理、協(xié)同化治理和參與式治理共同塑造人人有責、人人盡責、共建共治共享的治理格局。在更好地發(fā)揮治理綜合效能的基礎(chǔ)上促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
創(chuàng)新基層社會治理是筑牢城鄉(xiāng)基層基礎(chǔ)，推動基層善治的重要途徑。基于多維互動治理，本文對于新時代創(chuàng)新和完善基層社會治理的啟示主要有：其一，基層治理創(chuàng)新涵蓋多個維度，要綜合考慮治理場域的發(fā)展性和治理任務(wù)的多樣化，合理配置各種相關(guān)治理要素，避免陷入“偽創(chuàng)新”困境。推動公共資源、治理力量和服務(wù)平臺的統(tǒng)籌利用，更好地引導它們有序有力地下沉到基層；要優(yōu)化條塊關(guān)系，促進跨層級、跨部門的互動與合作；注重激發(fā)多元主體活力，暢通向上表達的渠道，打造高水平共治平臺，基于共同締造推動基層自治優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。其二，基層治理創(chuàng)新要秉持社會秩序與活力并重以及參與式治理的理念，吸納更多治理主體積極參與，擴展治理網(wǎng)絡(luò)覆蓋面。充分激發(fā)民眾主觀能動性，聚焦群眾最關(guān)切的問題，加強基層治理能力建設(shè)，在基層治理過程中充分吸納民智民意，為各治理主體賦權(quán)增能，加快構(gòu)建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。其三，加強和創(chuàng)新基層社會治理，是中國式現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和有效實現(xiàn)形式。要注重挖掘地方性知識，培育民眾公共治理能力，提升基層社會的自主治理能力；積極整合和優(yōu)化基層治理力量，基于扁平化和網(wǎng)格化管理，發(fā)展基層治理的有效覆蓋和輻射力，在不斷深化社會治理創(chuàng)新過程中推動基層治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。
（作者何得桂系西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院公共管理系主任、教授、博士生導師，作者趙倩林系西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心助理研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學術(shù)界》2023年第2期）
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