——脫貧攻堅的經驗解釋及其對鄉(xiāng)村振興的啟示
摘要：當前中國正處于從消除絕對貧困基礎性戰(zhàn)略向全面推進鄉(xiāng)村振興綜合性戰(zhàn)略的轉型階段。“什么樣的公共管理措施有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標實現”成為亟待解決的現實困惑。從公共管理視角出發(fā)對中國脫貧攻堅經驗的歸納分析發(fā)現，脫貧攻堅很好統(tǒng)籌了常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施，既強化了既有反貧困規(guī)則制度、常設機構、財政預算等常規(guī)公共管理措施，也創(chuàng)設了脫貧攻堅任務第一責任人、駐村幫扶、跨科層協(xié)作、準軍事化管理等非常規(guī)公共管理措施，為全面推進更長期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標提供了公共管理理論和現實經驗參考。以上發(fā)現對鄉(xiāng)村振興的延伸啟迪包括：政府在鄉(xiāng)村振興階段應把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理的關系，建立統(tǒng)籌思維，靈活選用恰當的公共管理措施；注重鄉(xiāng)村振興常態(tài)化長效機制建設，研究脫貧攻堅中非常規(guī)措施轉向常規(guī)化的條件；通過創(chuàng)設新的非常規(guī)公共管理措施自造壓力形成危機感，提高工作效率；提高應急管理意識和能力，防控市場風險、自然災害和社會沖突。
關鍵詞：常規(guī)管理；非常規(guī)管理；應急管理；脫貧攻堅；鄉(xiāng)村振興
一、引言
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關乎全面建成社會主義現代化強國的遠景目標，具有艱巨性、繁重性和復雜性特征。盡管中國鄉(xiāng)村減貧與發(fā)展實踐貫穿了國家經濟社會建設的整個歷程，并在最近十年逐漸形成了以脫貧攻堅統(tǒng)攬經濟社會發(fā)展全局的寶貴經驗，然而各級政府在實踐中依然面臨現實困惑：應該用什么樣的公共管理措施接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興工作？脫貧攻堅中的非常規(guī)公共管理措施是否還適合更具系統(tǒng)性、長期性和綜合性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？回答以上問題有利于為公共管理帶來現實和學理層面的啟迪。現實層面上，公共管理研究最終要廓清政府的功能、職能和作用范圍，回應政府應該做且能做什么的問題。脫貧攻堅具有強政府行為特征，系統(tǒng)梳理歸納其公共管理舉措，有利于為理解公共管理理論提供現實參考。學理層面上，對上述問題的思考有利于系統(tǒng)梳理常規(guī)與非常規(guī)公共管理的理論特點、表現形式和轉化關系，建構理解常規(guī)與非常規(guī)公共管理的統(tǒng)籌視角，實現常規(guī)與非常規(guī)公共管理范式的理論發(fā)展。
因此，本文首先對公共管理的常規(guī)和非常規(guī)理論范式進行梳理，從理論層面歸納概括常規(guī)與非常規(guī)公共管理的內涵與代表形式，并構建一個統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理屬性的分析框架，以此框架說明常規(guī)與非常規(guī)公共管理并非相互對立，而是統(tǒng)籌一體、互為支撐的。本文進一步聚焦脫貧攻堅經驗，對其中公共管理措施進行歸納分析，提煉統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理代表屬性的具體內容。這些措施蘊含的公共管理理論邏輯不僅帶來學理層面的啟迪，而且也有利于政府推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時破除常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施一定對立的觀點，樹立統(tǒng)籌思想，在實踐工作層面統(tǒng)籌靈活運用常規(guī)與非常規(guī)措施。
二、理論回顧與分析框架
常規(guī)公共管理與非常規(guī)公共管理都是公共管理的特殊形態(tài)，它們同為國家治理的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化，需要樹立統(tǒng)籌思想，做好對常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施的靈活選用。因此，本部分首先通過理論歸納，對常規(guī)與非常規(guī)公共管理的內涵、形式和功能特性進行梳理，并提出一個統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)管理的分析框架。
（一）常規(guī)公共管理
常規(guī)公共管理以科層和組織理論為基礎。韋伯提出了包括個體職業(yè)化、組織等級制、行為規(guī)則化等在內的科層制的六個特征，古利克則提出管理的計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算等七項職能，兩者奠定了西方早期政府管理的重要理論基礎。然而隨著傳統(tǒng)公共行政學范式的轉型，融合經濟學、管理學、政治學、社會學等多學科知識框架的公共管理學的出現，拓展了如制度選擇、公共服務供給等創(chuàng)新研究領域，需要對常規(guī)公共管理的理解作進一步更新。已有研究從多維度對常規(guī)公共管理進行闡釋，將其形態(tài)總結為常態(tài)事務管理、潛在社會風險前置管理、公共政策執(zhí)行規(guī)范化管理等。在內容維度，常規(guī)公共管理主要是指除小概率突發(fā)事件之外的社會常見事件與事務。在時間維度，常規(guī)公共管理能夠實現超期防范風險，降低社會突發(fā)事件的發(fā)生概率。在政策維度，常規(guī)管理是模糊公共政策向規(guī)范化管理轉變的結果產出。本文認為，常規(guī)公共管理最具代表性的表現形式包括規(guī)則性公共管理和服務型公共管理。
1.規(guī)則性公共管理
規(guī)則性公共管理是以規(guī)則制定和執(zhí)行為主的管理方式，構成治理乃至公共管理過程的一個部分。規(guī)則性公共管理主要具有創(chuàng)造系統(tǒng)秩序、維持政治穩(wěn)定、延伸科層體系三個方面的功能特性。首先，規(guī)則性公共管理以生產和維護系統(tǒng)秩序為主要目的。制度、法規(guī)內涵的規(guī)則創(chuàng)造了秩序，進而維持了整個公共管理系統(tǒng)各部門之間的協(xié)同關系。其次，規(guī)則性公共管理具備較強穩(wěn)定性和可預期性。規(guī)則形成重在制度生產，往往以具體法律法規(guī)形式呈現，對實現整體國家政治穩(wěn)定目標有著巨大貢獻。從創(chuàng)造秩序與穩(wěn)定的機制看，由政治暴力、政治權力、政治權威構成的“秩序力”維持了政治秩序存續(xù)，保證了國家政治穩(wěn)定。因此，規(guī)則性公共管理穩(wěn)定性和可預期性的來源是國家權威及其合法性。最后，規(guī)則性公共管理是科層體系的自然延伸。規(guī)則性公共管理能維系科層體制內部運轉，具有強穩(wěn)定性的正式管理制度、結構、規(guī)則，是鏈接科層體系內部硬件的軟件。規(guī)則性公共管理是由國家政治權威支撐，能有力地作用于市場、社會。規(guī)則性管理還要求突出公共管理中政府主導作用，因而其“規(guī)則”一般不包括市場與社會中非正式的部分。
2.服務型公共管理
服務型公共管理是以公共服務生產和供給為主要職責的管理，也包括公共基礎設施建設維護，其特性主要表現在以下三個方面：一是更突出公共管理客戶的重要性。西方學者如登哈特提出“新公共服務”理論，認為政府核心作用是服務而非駕馭社會，營造共同滿意的社會價值觀。國內學者進一步將政府類型區(qū)分為“服務型”政府和“管制型”政府，認為政府是“公器”或“公仆”，即使有管制功能，也服務于更大的社會公益。二是以增進社會福利為主要目標。經歷了“守夜人”政府、“福利國家”政府、“企業(yè)家”政府、“服務型”政府的轉變，政府職能逐漸聚焦通過公共服務滿足人民群眾日益增長的公共利益訴求。三是要求政府與市場、社會產生更多互動。當管理與服務結合，管理就已具備向治理話語轉向的潛力。政府要提供使客戶滿意并能增進社會整體福利的公共服務，就要求其公共服務供給具有多中心性、參與性、互動性。這也進一步使政府將部分公共服務外包，引出政府與市場、社會主體共同生產和管理公共服務，共創(chuàng)公共價值。
（二）非常規(guī)公共管理
非常規(guī)公共管理是產生于后工業(yè)社會背景下的管理形態(tài)，其管理目標是幫助國家完成內生的社會變遷任務，應對外生的危機沖擊和突發(fā)事件。已有研究主要從國家運動、危機管理等角度定義了非常規(guī)公共管理。如有研究提出“運動型治理機制”概念，認為其具有應對常規(guī)機制失敗、制造聲勢、全面動員等特點。此外，非常規(guī)公共管理也是針對社會突發(fā)性事件的管理形態(tài)，非常規(guī)事件特征包括前兆不明、時間緊迫、后果嚴重、發(fā)生概率小等。無論從何種角度出發(fā)，非常規(guī)公共管理都呈現出較強的政治性和制度性。本文認為，非常規(guī)公共管理的代表性形式包括任務型公共管理和應急公共管理。
1.任務型公共管理
任務型公共管理是以完成特定任務為核心目標的管理形態(tài)，在功能上呈現以下特征：一是其與國家運動息息相關。國家運動產生原因之一是其對社會改造有強烈抱負。在后工業(yè)社會，各國面臨社會系統(tǒng)轉型挑戰(zhàn)帶來的合法性壓力，改造社會抱負尤其強烈。后發(fā)國家尤其需要采取強軍事化特征的任務型公共管理手段，破壞原有社會系統(tǒng)完成舊發(fā)展任務的核心能力，由政治精英借社會危機構建具有合法性的新轉型任務。二是發(fā)展管理（發(fā)展型國家）將其作為常用管理手段。“發(fā)展型國家理論”認為國家自主性與能力、適度市場干預是引致經濟增長奇跡的主要因素。發(fā)展型國家設定宏大的經濟發(fā)展目標，帶來非常規(guī)、超復雜的經濟社會轉型任務，因而也更加重視任務型公共管理。
任務型公共管理會在一定條件下轉化為常規(guī)公共管理，其在科層制內部能夠突破部門制度化、流程化工作，在科層之外構建政府主導市場與社會輔助的治理結構。這一過程呈現階段化特征，各部門各主體形成制度化合作機制后會轉向常規(guī)公共管理。任務型公共管理與項目制管理、運動式治理、集中管理等也具有一定的相似之處，其共性是集中時間和資源在給定的時間內達成某個既定目標。
2.應急公共管理
應急公共管理是以短時間有效應對特大重大災害、沖突和事故，并減緩、消除其危害性影響為目標的管理形態(tài)，呈現多形態(tài)、多領域、多階段的功能特性。一是應急公共管理應對形態(tài)各異且未知程度較高的小概率事件。中國早已進入突發(fā)性事件高發(fā)期，會有更多未知性高、非常規(guī)、超復雜的突發(fā)問題沖擊既有應急公共管理體系能力的界限，而若應急體系“平戰(zhàn)轉換機制”不順暢則可能導致響應緩慢和應對滯后問題。二是應急公共管理與任務型公共管理共同應對多領域轉型危機。轉型期國家需要具有應對轉型過程中突發(fā)事件的能力，這些突發(fā)事件的誘因則多為在社會轉型期間各種矛盾長期積累形成的慢性問題。三是廣義的應急管理可劃分成多個階段，包括社會風險預防、突發(fā)事件處置、公共危機應對等。未能被合理預防并消除的社會風險可能引致突發(fā)事件，而其不當處置又有可能引起公共危機，而應急管理則是對社會風險、突發(fā)事件、公共危機的綜合管理應對體系。國外較成熟的應急管理一般包括四個維度，即預防、準備、響應、恢復，其中更注重應急“關口前移”。然而當前中國比較重視救援和處置，不太重視預防。
（三）常規(guī)與非常規(guī)公共管理的統(tǒng)籌分析框架
基于歸納性的理論回顧，本文認為常規(guī)與非常規(guī)公共管理同為正式公共管理的范式，區(qū)別于社會慣習構成的非正式制度。因此公共管理者可以樹立統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理的思維，在把握好兩者關系的基礎上，對其包含的具體措施進行靈活選用。
時間層面上，非常規(guī)公共管理可能由于時間長期延續(xù)而面臨資源投入的可持續(xù)性問題，進而轉向規(guī)則化、制度化。而常規(guī)公共管理的規(guī)則也有可能隨著時間延續(xù)面臨難回應新問題、新需求的困境，倒逼行政體系通過非常規(guī)方式突破現有規(guī)則。空間層面上，由于所處發(fā)展階段不同，在一個行政區(qū)域或部門已經規(guī)則化、制度化的公共管理措施，在另外一個行政區(qū)域或部門會被視為任務化、應急化的非常規(guī)公共管理措施。因而常規(guī)公共管理與非常規(guī)公共管理存在時空相對轉化關系。不同情境下，當公共管理體系長期處于規(guī)則化狀態(tài)，公共管理者可能受限于既有規(guī)程，對政治任務、風險危機應對不及時，使公共管理體系進入危急情境，轉向非常規(guī)公共管理；進入危急情境后，常規(guī)公共管理下分散到不同領域的決策者注意力會重新配置，向出現急難險重情況的領域集中；隨著公共管理體系受危急情境影響時間延長，公共管理組織和人員為避免陷入資源投入的不可持續(xù)狀態(tài)，逐漸從非常規(guī)任務中總結規(guī)律，提升自身對危急情境下關鍵規(guī)則、制度的掌控與執(zhí)行能力，最終回歸常規(guī)公共管理。
因此，隨著公共管理問題復雜性不斷提升，公共管理理論與實踐界應對常規(guī)與非常規(guī)公共管理在不同時間、空間和情境條件下呈現的規(guī)律有更深認識，以便靈活有效選用具體公共管理措施。為實現以上目標，本文進一步提煉出常規(guī)與非常規(guī)公共管理的特征（表1），并將在下一部分對脫貧攻堅的現實經驗進行歸納分析，進而對理論進行延伸思考，提出鄉(xiāng)村振興常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施選擇的啟示與建議。
三、脫貧攻堅的公共管理解釋
脫貧攻堅是中國長期經濟社會發(fā)展過程中反貧困公共管理措施的集中體現。一方面，脫貧攻堅以長期反貧困過程中形成的常規(guī)措施為背景，通過強化既有常規(guī)反貧困措施，提升整個科層體系消除貧困的效率和能力。另一方面，脫貧攻堅也采取許多非常規(guī)公共管理措施，這些非常規(guī)措施是中國為解決貧中之貧、困中之困問題所采取的一系列創(chuàng)新性措施。通過對中國反貧困治理經驗的系統(tǒng)歸納發(fā)現，在面對貧困這一棘手的公共管理問題時，政府能靈活設計具體可行的政策措施，使其呈現出對常規(guī)與非常規(guī)公共管理屬性的統(tǒng)籌，既為理解公共管理的常規(guī)與非常規(guī)范式提供現實參考，也為鄉(xiāng)村振興提供理論指導與經驗啟示。
（一）脫貧攻堅對常規(guī)公共管理措施的強化
脫貧攻堅首先依賴對常規(guī)反貧困公共管理措施的強化，以保證在規(guī)則、組織、人力和信息層面獲得穩(wěn)定的行政資源支撐。對現實經驗的歸納發(fā)現，脫貧攻堅主要從四個維度強化常規(guī)公共管理措施，包括：規(guī)則制度建設、科層常設機構、財政預算投入、部門責任主流化。
1.強化反貧困規(guī)則制度建設
國家規(guī)劃是最具基礎性的規(guī)則制度之一。中國通過三個反貧困規(guī)劃文件設定舉國反貧困工作規(guī)則，為反貧困事業(yè)框定常規(guī)管理制度的基礎，具體表現為三個核心文件：《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。三份制度文件逐步完善，一方面設定“兩不愁三保障”總目標，細化反貧困任務底線原則，另一方面將義務教育、基本醫(yī)療和住房安全等基本公共服務內容嵌入反貧困規(guī)則制度，使公共服務上升為全國扶貧工作的一條重要路徑，增強了脫貧攻堅的成就水平和含金量。
2013年后，中國賦予消除絕對貧困任務以極強的政治屬性，驅動了既有反貧困規(guī)則升級增效，主要體現為：一是規(guī)范反貧困工作話語，形成一套科層體系認可的話語體系[25]。核心概念，如“精準扶貧，精準脫貧”“貧困縣”“貧困村”“貧困人口”“兩不愁三保障”等，深入人心，成為公共管理者口頭語，發(fā)揮了凝聚共識作用。二是通過基礎話語引導政府反貧困政策資源。中國圍繞脫貧攻堅中的特定話語進一步豐富反貧困規(guī)范性文件體系。僅圍繞“精準扶貧”這一話語，中央層面和行業(yè)部門層面就出臺了約100項政策，而各省出臺文件更是接近500項。三是強化科層體系反貧困工作的規(guī)范水平。反貧困的規(guī)則與制度對扶貧工作者的行為產生規(guī)范，塑造了科層體系反貧困工作機制，如各類文件中的反貧困指標強化了反貧困工作體系中對致貧、返貧因素的常態(tài)化監(jiān)測。
2.增能科層反貧困常設機構
“領導小組+辦公室”是貫穿反貧困實踐歷史的常設機構形式。1986年，中國成立國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組，后更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組，領導小組下設辦公室，負責領導小組日常事務，承擔與扶貧項目相關的職能部門之間的協(xié)調工作。隨著扶貧工作進入深水區(qū)，扶貧辦逐漸正式融入各級政府行政體系，有些地方稱“扶貧局”或“扶貧開發(fā)局”，成為承擔全國扶貧任務的正式政府部門。
消除絕對貧困的政治任務進一步為反貧困常設機構增能。扶貧辦通過生產反貧困規(guī)則制度，持續(xù)組織調動龐大的行政人、財、物資源，對反貧困目標展開攻堅，實現了執(zhí)行力、效率性兩個方面的提升。在執(zhí)行力方面，反貧困常設機構執(zhí)行力來源于扶貧行政人員。縣級政府啟動精準扶貧這一艱巨工作前，首先需進行科層力量整合，最顯著特征是對行政體系人力資源的整合，通過部門人員抽調充實縣級扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站行政人員，使其數量達到原有的2～3倍。在效率性方面，任務清單、銷號清單等政策執(zhí)行工具具有了更強的政治勢能，各級反貧困常設機構經常借助其快速推動扶貧工作，減少各層級反貧困常設機構之間信息不對稱問題，提升貧困治理體系資源配置、部門協(xié)同和信息傳播效率。
3.充實財政反貧困預算投入
財政專項扶貧資金是國家財政預算安排用于支持貧困地區(qū)開展一系列反貧困工作、促進消除農村貧困現象的專項資金，是政府財政直接投入，最能體現常規(guī)公共管理穩(wěn)定性特質。2011—2014年，中央預算安排財政專項扶貧資金累計約1430.77億元，年均穩(wěn)定增長16.87%。隨著脫貧攻堅不斷深入，財政部進一步加大對財政專項扶貧資金的投入力度，2015年中央財政專項扶貧資金為465億元，此后中央財政專項扶貧資金投入每年穩(wěn)定新增200億元，到2020年已經高達1461億元。
脫貧攻堅期間，中國通過提升財政扶貧項目精細化管理水平，使其從三個方面提升反貧困公共財政資源的利用效果：一是保障資源下沉有效。專項扶貧資金往往配套完善的第三方監(jiān)督考核，保證扶貧資金使用效率提升，實現資金有效下沉。二是引導正確資源流向。專項扶貧資金作為國家專項撥款，代表中央資源配置和政策傾斜的方向，為地方財政資金投向提供參考，使資金流入民生保障、基本公共服務等領域。三是激勵基層創(chuàng)新。財政專項扶貧資金與項目制相結合，能有效激勵基層通過爭創(chuàng)示范獲取領導注意力和扶貧資源分配，激活地方治理體系運轉活力。
4.推動部門反貧困責任主流化
常規(guī)公共管理下，行業(yè)部門一般以分工明確的方式向貧困人口供給公共服務。這使中國反貧困曾面臨“雙重扶貧悖論”，難以兼顧普遍扶貧開發(fā)目標和個體特殊脫貧需求。而行業(yè)扶貧是中國合理使用政治制度優(yōu)勢以調動科層積極性，引導各部門建立反貧困工作主流化意識，整合扶貧公共服務資源，共同服務貧困人口這一公共管理“客戶”的反貧困模式。行業(yè)扶貧將傳統(tǒng)“支援式扶貧”轉化為多部門共同參與的“職業(yè)化包容性扶貧”，其在脫貧攻堅中具象表現為“五個一批”工程，即將反貧困目標融入發(fā)展生產、易地搬遷、生態(tài)保護、發(fā)展教育、社會保障等行業(yè)部門核心任務，使部門在制定政策時避免對貧困人口的非主觀排斥，增強政策對貧困人口包容性。
行業(yè)扶貧最大優(yōu)勢在于驅動行業(yè)部門資源整體下沉，解決資源碎片化問題。在資金方面，涉農資金統(tǒng)籌整合機制實現了縣域對中央、省級財政資金整合使用。一項縣域案例研究發(fā)現，受益于財政涉農資金統(tǒng)籌整合試點，案例縣匯聚10部門20類涉農資金約4.8億元，是上一年財政專項扶貧資金（4512萬元）的10.7倍。在人力方面，行業(yè)部門在幫扶人員配置上突破“條條”限制。在脫貧攻堅任務驅動下，全國累計選派300多萬名政府機關干部參加駐村幫扶工作。在同一個行政村，有來自不同政府部門的幫扶人員直接代表部門回應村莊發(fā)展需求，實現行業(yè)部門幫扶責任人這一社會資本對村莊發(fā)展的支持。
（二）脫貧攻堅對非常規(guī)公共管理措施的創(chuàng)設
脫貧攻堅的非常規(guī)公共管理舉措并非孤立的，其聚焦常規(guī)公共管理難以回應新挑戰(zhàn)、新需求的困境，以問題導向創(chuàng)設非常規(guī)措施。具體包括：黨政“一把手”擔任脫貧攻堅任務第一責任人，向貧困村派出第一書記和駐村工作隊，構建跨區(qū)域跨系統(tǒng)跨層級的脫貧攻堅協(xié)作治理網絡，運用準軍事化話語體系和管理舉措、在關鍵階段營造脫貧攻堅危機感與緊迫感。
1.任命黨政“一把手”擔任脫貧攻堅第一責任人
公共服務供給數量、質量和優(yōu)先序取決于政府注意力配置。常規(guī)公共管理下，政府基本公共服務注意力仍呈現水平較低且聚焦不足狀態(tài)。盡管20世紀80年代中期中國已針對扶貧開發(fā)工作設置領導小組，但當時領導小組負責人往往由分管黨政的副職擔任，其行政權威對其他政府部門反貧困公共服務資源的調動能力有限。2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》文件發(fā)布，提出“要層層簽訂脫貧攻堅責任書，扶貧開發(fā)任務重的省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領導要向中央簽署脫貧責任書，每年要向中央作扶貧脫貧進展情況的報告”，使“一把手”負責制成為脫貧攻堅戰(zhàn)中重要的非常規(guī)公共管理機制。
這一機制通過創(chuàng)設以“急”（時間緊急）、“戰(zhàn)”（事關黨的執(zhí)政基礎與國家長治久安）為特征的政策情境，驅動各級黨政“一把手”將注意力集中在脫貧攻堅上。橫向上，各級黨政“一把手”能充分發(fā)揮政治魄力，克服既有責任分工對公共服務資源整體配置帶來的阻滯，開辟整合多部門資源的公共服務供給路徑。縱向上，第一責任人推動政治權威與壓力在行政層級中擴散，使“五級書記抓扶貧”成為現象級事件，這充分表明脫貧攻堅第一責任人制度能夠引導各級黨委書記的注意力充分聚焦脫貧攻堅任務，最終匯聚到村一級。在脫貧攻堅的任務與應急情境下，黨政“一把手”擔任脫貧攻堅第一責任人實現了對各級決策者注意力的橫向與縱向整合。
2.向貧困村派出第一書記和駐村工作隊
街頭官僚的服務動機與能力也直接影響公共服務的供給質量，面對棘手問題的挑戰(zhàn)能夠激發(fā)公共管理者的公共服務動機。棘手問題包括外源性和內源性棘手問題兩種，前者以公共資源、職能碎片化為特點，后者以問題本身具有模糊復雜性為特征。常規(guī)公共管理下，貧困問題兼具外源性和內源性棘手問題的特征：一方面，解決貧困問題的公共資源以碎片化的形式分散在各個部門；另一方面，貧困問題本身具有模糊性和復雜性，需要強公共價值偏好的公共管理者推動解決。因此村一級反貧困公共服務供給由村干部負責時，就呈現出村干部公共服務價值偏好不足，抱怨行政資源碎片化問題的現象。為解決這一問題，中國通過設置應急情境，動員更高層級的公共管理者下沉鄉(xiāng)村擔任第一書記和駐村工作隊員，對公共價值偏好和人力資源進行再配置。
2015年4月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室聯合印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》。一方面，其明確了擔任第一書記的優(yōu)秀干部標準，為基層鄉(xiāng)村注入更多有強公共服務價值偏好的公共管理者。另一方面，文件還制訂了干部們要完成的任務，包括：加強基層組織建設；推動精準扶貧、幫助所駐村選準發(fā)展道路，促進其“造血”“致富”；開展為民辦事服務；提升村莊治理水平。這些職責使貧困作為內源性棘手問題的模糊性和復雜性減少，在公共管理者的感知中變得具象化和清晰化。可見，中國通過動員公共管理者下沉基層，為他們清晰界定棘手問題，激發(fā)其公共服務動機，為脫貧攻堅提供了重要的人力資源支持。
3.建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)跨層級的東西部扶貧協(xié)作機制
常規(guī)公共管理下，各行政區(qū)域只需要完成本轄區(qū)的脫貧攻堅任務。然而，由于東、中、西部地區(qū)發(fā)展存在空間位差，欠發(fā)達地區(qū)在產業(yè)支撐、資源稟賦方面的劣勢導致其反貧困資源匱乏。因此，常規(guī)公共管理下欠發(fā)達地區(qū)的反貧困公共服務在方式、質量上的提升均面臨阻力，與發(fā)達地區(qū)的差距不斷拉大。聚焦此問題，脫貧攻堅將20世紀70年代以試點形式存在的東西部省份對口幫扶向全國推廣。2015年，中共中央、國務院出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“健全東西部扶貧協(xié)作機制”。2016年，中共中央出臺的《關于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》提出“要進一步提高東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作水平”。2015—2020年，東部9省共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財政援助和社會幫扶資金約1005億元。
東西部扶貧協(xié)作體現了國家治理權力網絡化延伸對發(fā)展資源的整體性治理，具體功能主要體現在三個方面：一是宏觀層面的資源溢出性流動。中央通過每年向東部發(fā)達地區(qū)下達扶貧協(xié)作考核指標，引導東部發(fā)達省份資源以扶貧協(xié)作項目為載體向西部省份流動，有研究也將這種資源流動稱為“政治饋贈”。二是中觀層面的資源跨系統(tǒng)匹配。東西部扶貧協(xié)作中發(fā)達與欠發(fā)達省份之間土地、人力等方面存在資源優(yōu)勢互補關系。在新冠疫情沖擊東部發(fā)達地區(qū)外向型經濟時，西部欠發(fā)達地區(qū)的勞務輸出解決了東部企業(yè)復工用工難題。三是微觀層面的“條塊”資源縣級聚焦。東西部扶貧協(xié)作注重項目資源的縣級對接，因此激活了欠發(fā)達地區(qū)基層政府的積極性。在縱向上，其向上爭取資金，并增加與鎮(zhèn)村之間的積極互動；在橫向上，其對標協(xié)作單位開展學習考察，提升資源使用效率。
4.運用準軍事化話語體系和管理舉措，在關鍵階段營造脫貧攻堅危機感與緊迫感
隨著非常規(guī)公共管理措施的應用頻次增加，脫貧攻堅同時面臨資源持續(xù)投入和回應能力兩方面的困境。中國依靠政策話語持續(xù)宣傳，在關鍵階段營造危急情境，將消除絕對貧困目標進一步任務化、應急化。“攻堅戰(zhàn)”“軍令狀”“掛牌督戰(zhàn)”“決戰(zhàn)”“倒計時”等話語在政策宣傳中的出現頻次增加，持續(xù)增強公共管理決策者、執(zhí)行者對危急情境的感知，引導其將反貧困工作責任與危急情境緊密聯系起來。在2020年決勝脫貧攻堅重要節(jié)點到來前，新聞宣傳工作也頻繁使用“決勝”“決戰(zhàn)”“倒計時”等話語。如2020年10月17日是第七個國家扶貧日，新華社發(fā)布了《沖鋒號響起，為脫貧攻堅的勝利倒計時》報道。高頻的應急情境宣傳創(chuàng)造了跨越科層的危機緊迫感，驅動上下級政府在組織與個體層面加強對反貧困規(guī)則的遵循和落實。
在組織層面，上下級政府在危急緊迫情境下整體更加注重對脫貧攻堅任務的研究探索和效果評估。如縣級政府在倒計時壓力下會與上級政府進行更高頻次的工作試探和反饋，省級政府也積極向下推進試驗，共同探知政策空間，打破信息不對稱。此外，各級政府組織在脫貧攻堅過程中開展圍繞規(guī)則落實、指標完成等情況的考核評估頻次也在不斷提升。在個體層面，各行政區(qū)域黨政“一把手”既是反貧困政策的制定者，也是本行政區(qū)域脫貧攻堅任務的第一責任人。受應急情境與層級壓力影響，其關注的核心問題是在限定時間內完成反貧困指標，并通過行政權威將任務壓力向下傳達。因此，基層第一書記和駐村工作隊員同樣會加強對反貧困規(guī)則的理解和認知。其開展反貧困工作時經常會使用工作筆記、“一口清”記錄規(guī)則要點，輔助自己掌握反貧困治理制度，同時調節(jié)應急情境下的考核壓力。
四、對全面推進鄉(xiāng)村振興工作的啟示
全面推進鄉(xiāng)村振興是一個更長期的過程，既需要借助常規(guī)公共管理持續(xù)穩(wěn)定的力量，又要借助非常規(guī)公共管理應對資源持續(xù)投入和回應能力的困境。在鄉(xiāng)村振興階段，政府需要進一步吸取脫貧攻堅統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理的經驗，在此基礎上建立兩種公共管理范式的理論思維，在把握好兩者關系的基礎上建設鄉(xiāng)村振興常態(tài)化長效機制，也注重自造壓力以提高工作效率和應急能力。
（一）把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理的關系
從中國反貧困經驗中可以發(fā)現，常規(guī)與非常規(guī)公共管理互為支撐。首先，規(guī)則性公共管理是反貧困工作順暢開展的基礎，服務型、任務型、應急公共管理都需要依賴規(guī)則的力量實現資源調配。其次，規(guī)則性、服務型公共管理也需要以任務形式出現，以驅動政府組織、人員對特定規(guī)則、服務的整體響應。最后，在社會不同發(fā)展階段，可以看到常規(guī)與非常規(guī)公共管理交互主導的現象。如在脫貧攻堅階段，非常規(guī)公共管理處于主導地位，任務化、應急化情境提高了政府對人力、資金的調配勢能。但隨著絕對貧困的消除，中國又進入以防返貧監(jiān)測與低收入人口常態(tài)化幫扶為主的常規(guī)公共管理階段。在更長遠的鄉(xiāng)村振興階段，政府應把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理互為支撐、交互主導的規(guī)律，慎重比較常規(guī)與非常規(guī)公共管理具體措施，選擇合適的政策工具推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標實現。
（二）注重常態(tài)化長效機制建設
鄉(xiāng)村振興將貫穿中國實現建成社會主義現代化強國目標全過程，具有長期性、歷史性。因此，推進鄉(xiāng)村振興需要建立一系列常態(tài)化、長效化機制（表2）。一方面，這些機制可以是增強既有規(guī)則和服務的結果。如強化鄉(xiāng)村振興的規(guī)則制度建設，建立鄉(xiāng)村振興工作指標體系，并將升級版公共服務指標嵌入其中；增能鄉(xiāng)村振興、農業(yè)農村部門，提高其在推進鄉(xiāng)村振興工作中的資源協(xié)調能力；充實鄉(xiāng)村振興財政預算投入，提升鄉(xiāng)村振興資金、項目管理精細化水平；推動鄉(xiāng)村振興責任主流化，提高行業(yè)部門鄉(xiāng)村振興服務整體性水平。另一方面，這些機制也可以是對非常規(guī)公共管理措施進行常規(guī)轉化的結果。包括將涉農資金縣級整合轉化為鄉(xiāng)村振興資金整合制度，將第一書記和駐村幫扶隊伍轉化為鄉(xiāng)村振興服務隊伍，將貧困人口精準識別工作轉化為低收入人口常態(tài)化幫扶制度，將小額貸款政策轉化為鄉(xiāng)村振興普遍金融服務，將社會保障兜底政策轉化為更普遍的社會保障服務，將教育幫扶、健康扶貧政策拓展為鄉(xiāng)村振興教育和健康公共服務等。
（三）自造壓力形成危機感，提高工作效率
相較于脫貧攻堅，鄉(xiāng)村振興將在政策內容、執(zhí)行尺度等方面呈現多元復雜特征，容易導致基層政策的常規(guī)執(zhí)行陷入“反復整改”困境。因此，在鄉(xiāng)村振興階段依然需要通過創(chuàng)設新的非常規(guī)公共管理措施，將其與準軍事話語體系和管理方式結合，營造應急情境，在關鍵時期制造壓力，提高工作效率。一是建立鄉(xiāng)村振興責任落實機制。任命黨政“一把手”擔任鄉(xiāng)村振興第一責任人，通過明確其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的責權利關系，壓實各級黨政一把手工作責任，實現鄉(xiāng)村振興任務傳導到邊到底，實現科層體系內部高效運轉，進而帶動企業(yè)、社會組織、鄉(xiāng)村集體經濟和社區(qū)組織、農民等主體共同參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)。二是建立鄉(xiāng)村振興成效整體考核機制。在鄉(xiāng)村振興的關鍵時間節(jié)點開展鄉(xiāng)村振興整體考核，并將其與各級干部績效掛鉤。通過一次集中考核，打破脫貧攻堅時期多層級、多部門、多次單項考核“碎片化”狀態(tài)。三是建立鄉(xiāng)村振興項目考核機制。在鄉(xiāng)村振興各類項目實施后，設計聚焦項目可持續(xù)性的第三方考核，并將考核績效納入政府鄉(xiāng)村振興整體性考核結果，對考核不合格的項目進行掛牌督戰(zhàn)，提高項目執(zhí)行效率以及項目可持續(xù)性。
（四）注意應急管理意識和能力建設
鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村將進一步融入時空壓縮的現代化進程，現代性風險也將同時沖擊鄉(xiāng)村振興工作。在鄉(xiāng)村振興新的歷史階段，應重點關注鄉(xiāng)村振興與應急管理融合，在防止發(fā)生規(guī)模性返貧基礎上，預防管控不斷增加的市場風險、自然災害和社會沖突，增強宣傳頻次，塑造政府組織和公共管理者對于此類應急情境的認知和理解。首先，建立應對鄉(xiāng)村振興市場風險的應急管理意識和能力。在振興鄉(xiāng)村產業(yè)過程中，應警惕農業(yè)產業(yè)發(fā)展與農民需求脫靶、農業(yè)產業(yè)規(guī)模化與品種單一化路徑依賴、市場供求失衡導致產業(yè)失敗，通過產業(yè)選擇前風險規(guī)劃、農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)多元化經營、農業(yè)政策保險規(guī)避市場風險。其次，建立應對鄉(xiāng)村振興過程中突發(fā)公共衛(wèi)生危機或自然災害的應急管理意識和能力。在新冠疫情沖擊和鄉(xiāng)村經濟社會轉型加速背景下，鄉(xiāng)村振興需要通過構建網格結構的響應體系、群眾參與的防控體系、平戰(zhàn)轉換順暢的應急措施，完善應對公共衛(wèi)生危機和自然災害公共應急管理體系。最后，建立應對鄉(xiāng)村振興中社會沖突和突發(fā)事件的應急管理意識和能力。隨著鄉(xiāng)村振興進程深化和農民生計的多樣化發(fā)展，潛在受到風險威脅的人、財、物資源存量越大，風險可能造成的損害以及轉化為大規(guī)模突發(fā)社會矛盾、危機的可能性就越大，因而需要在不斷完善社會保險體系基礎上，構建鄉(xiāng)村振興社會風險前置應急管理模式，圍繞鄉(xiāng)村振興涉及的人、財、物資源，構建社會風險發(fā)現和預警機制，通過鄉(xiāng)村振興工作統(tǒng)合醫(yī)保、民政、公安、住建、應急等部門數據，充分應用物聯網和大數據技術，不斷提升鄉(xiāng)村振興應急管理智慧化水平和工作效能。
（作者左停系中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授，博士生導師；趙澤宇系中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2023年第4期）
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