西南Y村規劃制定過程的案例研究
摘要：鄉村規劃質量影響鄉村振興戰略的順利推進。本文分析一個西南地區Y村村莊規劃的制定過程，強調如何實現政府在鄉村規劃中的有效參與是保證鄉村規劃質量的重要方面。因缺乏科學的村莊規劃制定體制，地方政府未能有效參與規劃制定過程，使得村莊規劃無法做到符合農村實際和農民意愿。村莊規劃中的多方參與，首要的不是村民參與，而在于政府參與。政府參與低效在相當程度上解釋了鄉村規劃制定中的村民需求缺位和規劃的形式化。
關鍵詞：村莊規劃；參與式規劃；政府參與；鄉村振興戰略
一、引言
村莊規劃因鄉村振興戰略全面推進而備受重視。村莊規劃研究逐步成為農村發展及其它相關學科關注的研究熱點。符合農村實際、切合農民需求是對村莊規劃的根本要求，但也是根本性困難。為實現這一根本要求，參與式規劃是規劃制定者普遍采用的方案，它試圖通過一系列特有的規劃技術使得村民擁有的對村莊的地方性知識進入規劃者的視野，并且使用一系列發現、確認和融匯村民需求的方法，使得規劃能夠反映村民需求。越來越多的地方政府基于推動鄉村振興的責任擔當，支持在鄉村規劃中要更多體現農民主體需求，村莊中各類主體能夠實現發展成果共享，更多體現鄉村特色。但是，現有鄉村規劃的質量還不能完全實現地方政府要求和規劃制定者的共同目標，相當多的規劃不能符合村莊實際和農民需求。為什么在政府日漸重視村民參與，要求規劃專家必須深入村莊實際的時候，鄉村規劃為什么還不能符合村莊實際和農民需求呢?在實施參與式規劃的過程中，到底是什么阻礙了規劃專家更充分地了解村民需求，把村民的知識融匯在鄉村規劃過程中呢?
本文對西南某省Y村新近進行的可持續發展規劃制定過程進行案例研究，試圖回答上述問題。村莊可持續發展規劃是一種新型的村莊規劃，既包含通常所講的村莊規劃的主要內容，并且特別突出人與環境的協調發展。因此其對符合村莊實際、切合農民需求的要求更高，總體性和綜合性更強，其制定過程是觀察地方政府和規劃專家表現的極好場合。本文試圖把對地方政府在村莊規劃中參與的關切引向更為具體和動態的方面。
在對案例的剖析中，筆者試圖提出進一步的問題：地方政府在積極承擔起村莊規劃責任的過程中，是否是一個做好了充分準備、符合其意欲達到的規劃目標和狀態的參與者角色?地方政府介入鄉村規劃的復雜情狀和作用機制表現了其在鄉村發展中怎樣的角色定位?本文試圖分析地方政府與規劃制定過程的互動，確定地方政府運作中的哪些體制和機制障礙，導致了地方政府對于村莊規劃的思想重視和介入不當間的落差，從而使得可持續發展規劃的承諾走向了形式主義，高定位的規劃滑向了低質量。
筆者全程參與了Y村規劃制定過程，得以近距離和地方政府接觸，在這一地方政府深度介入的規劃項目中理解地方政府介入村莊發展規劃及其作用機制提出理論解釋。
二、Y村規劃的高定位對政府全面參與的依賴
Y村位于我國西南某省，有6個村民小組、208戶、860人，座落于兩河交匯的河谷平壩，水源豐富、土壤肥沃，農業發展條件較好。經濟結構以農牧業為主，種植水稻、小麥、玉米等農作物，栽植煙草、核桃、板栗、冬桃、芒果等經濟作物和林木，養殖牛羊，農民收入主要來自烤煙，其他收入渠道較少。村莊集中保存著較為完整的民居、街巷和彝繡等非物質文化遺產，山水田園格局優美，具有獨特的歷史文化價值和景觀環境。
2014年，Y村因其獨特的歷史文化價值和景觀環境，被列入第三批全國傳統村落名錄。也許正是因為其歷史文化和景觀環境，2017年Y村被確定為聯合國可持續發展目標(SDGs)在中國的示范村。示范村項目的設立是希望通過對鄉村發展新理念、新技術、新模式的探索，以可持續的方式實現精準脫貧和自我發展，實現聯合國2030年可持續發展議程中“讓所有入過上繁榮和充實的生活，在與自然和諧相處的同時實現經濟、生活和技術進步”的目標，為中國鄉村的可持續發展提供實踐經驗，為國際社會的相關實踐提供來自中國的范例。
示范村項目受到上至聯合國開發計劃署下到該村所在省、州、縣的高度重視，各方都期待并努力促成一個高水平的可持續發展規劃。對于Y村這樣一個現代產業缺乏，生態環境良好的村莊，地方政府希望通過發展村莊旅游來實現可持續發展目標，并且寄托于國際化的平臺，打造“起點定位高遠”、“品牌化”的旅游目的地。同時實現區域旅游“以點帶面”的效應，帶動沿線旅游的發展。
基于Y村規劃的高定位和復雜的系統性特征，除了村民的參與，政府部門有效的參與和協商變得非常重要。地方政府介入規劃制定時的特有方式和這種特有方式對規劃專家的約束，決定了規劃的面貌。下文呈現在政府特定的介入村莊規劃的方式之下，規劃制定如何和村莊實際和農民需求產生隔離乃至背離。
三、部門分立下涉農部門的有限參與無法搭建多方規劃平臺
為了啟動規劃制定，應規劃制定者的要求，縣政府組織召開了規劃涉及相關部門的座談會。項目承接運作方的主要負責人吳某，掛職縣委副書記，即Y村可持續發展規劃倡導者負責組織這次座談會，她還兼任該縣駐村扶貧工作隊總隊長。作為深度貧困地區的國家重點扶貧縣，縣里最為核心的工作即為扶貧攻堅。駐村扶貧工作隊，是脫貧攻堅中的一支生力軍。作為這支隊伍的總隊長，吳某在全縣脫貧攻堅的戰略制定和實施計劃中具有關鍵的話語權。雖然她只是省直部門來掛職的干部，但是她可以以總隊長職位對全縣各部門的扶貧工作進行協調和指導。
為了給可持續發展規劃的制定者提供全面的情況，便于規劃真正體現可持續發展規劃的綜合性，座談會由來自民政局、水務局、國土資源局、林業、農業、文廣旅、住建、環保、殘聯、發改委、人社11個部門代表參加。這11個部門代表了縣涉農部門的大部分，也是根據Y村發展規劃的具體目標幾乎所有要涉及到支持的部門。Y村所在的鄉鎮黨委書記也參加了這次會議。
村莊可持續發展規劃的編寫是由規劃專家組承擔的。規劃專家組由來自經濟發展、農業農村、旅游規劃、景觀設計領域的四位專家組成，均有國際合作和規劃制定經歷。他們被要求在結合當地實際和村民需求的基礎上提交一個指導性規劃。于是，規劃專家基于提出“Y村的發展方向、目標和主要任務”的工作目標，擬定從發展基礎與環境、發展目標與任務、人居環境與景觀風貌建設、農林牧業發展、文化和旅游業發展、公共服務與鄉村治理、規劃實施保障七個方面進行規劃。
會議一開始，規劃專家說明規劃制定需要各部門的支持。作為規劃倡導者的吳某接著說明了可持續發展規劃的綜合性及其高遠目標，極力向各縣直部門強調座談會的重要性，并在會議進程當中多次強調“這并不是一個村寨的事情，希望未來該項目是縣乃至州的名片，能夠帶動區域的可持續發展，作為區域發展的范本?！辈⑶艺J為，當前雖然鄉鎮一級已經知道了該項目的重要性，但是縣級各單位的重視程度還不夠。規劃倡導者從展望的角度在這一規劃中，支撐Y村進一步發展的關鍵力量即村莊旅游的發展，不能只是對于一些旅游名村的模仿，它應該被建成“遠遠超過普通景區等級的地域名片?！甭糜我巹澆荒芡Ａ粲诼糜谓哟@樣的低端業態，“不能只是停留在吃吃看看湊湊熱鬧玩，這種僅僅考慮服務于近距離人群短時間出行的‘農家樂’式運作思維。而是應該挖掘Y村生產生活和景觀的特有生態價值和文化價值，注重保護好屬于村莊自己的生態和人文環境，吸引高凈值的、中長距離人群的長期停留。而且，Y村規劃只是全鄉乃至全縣整體旅游框架的一部分，應該以Y村為核心，規劃大范圍、大區域的旅游區。Y村規劃打造的不光是核心區，而應該是涉及案例村周邊的村落”。
上述規劃目標無疑需要縣直部門的充分參與。它們不僅應該提供信息和資料，而是從規劃定位、設計思想上全面介入。但以往，縣直部門對于一個村莊的發展，很少有直接參與。直接的對口援助，也總是單個部門對接某個村。多部門共同支持一個村的發展，是它們不曾有過的經驗。座談會呈現出來的恰恰是縣直部門間關系以及部門與村莊間關系的常態。
在縣直部門的發言回應中，雖然各自從自身職能范圍和扶貧工作大局，愿意積極配合規劃的制定，但部門并不積極響應規劃倡導者的綜合、高端、可持續的規劃目標，僅僅是從部門工作角度談應該如何納入有關內容，以獲得話語權、資金掌控權、實施控制權中的一種或幾種。各部門都表態愿意積極提供有關資料和情況，但并沒有實際行動，部門對于村莊規劃涉及的屬于本部門工作范圍的基礎資料并不完全具備。
上述座談會，折射出了一個內部存在多重利益分立和高昂溝通成本的縣級涉農部門體制在鄉村規劃中的有限參與。由于涉農部門分立、信息相互阻隔，使得外部規劃人員與政府行政系統之間存在著溝通不暢，規劃制定者需要通過縣婦聯或鄉鎮政府對縣直部門提出了解情況或咨詢要求，這導致了其在開展工作中的無效率。規劃人員提出資料需求后，收到的一般是龐雜、混亂的資料壓縮包。更有甚者，相關部門工作人員由于工作疏漏而拖延有關要求，規劃人員遲遲等不到急需的資料。而在有部門明確建議的場合，則往往表現出，“規劃項目的設計和安排，每個部門都是從本部門的利益出發，并不考慮規劃的如期落實”。
四、鄉鎮政府的主動參與進一步隔離規劃對村民需求的發現
由于工作時間的限制，規劃制定者除了在有限的調研時間走訪村民外，無法深入了解村情、吸收村民參與，而只能采取二手資料、座談會、村鎮干部講解為主調研方式。但是，僅靠具有官僚系統內部會議性質的座談會，不足以搜集到全面情況，僅靠婦聯通過同級官員和個人關系去搜集有關基礎材料和項目影響信息，不僅效率低下，而且進一步強化了有關部門認為Y村規劃師重復過去傳統式規劃的印象，不足以逆轉傳統規劃流程，搭建多方參與的規劃平臺，在規劃調研階段使得有關部門參與進來，形成有效互動。縣扶貧工作隊總隊長吳某為首，雖然可以召集各部門為規劃組搜集情況開座談會，但是她無力改變各部門的工作模式。面對縣直部門反應的低效，規劃制定者不得不轉而依賴鄉鎮政府。
如果有縣直涉農部門之間制度化的協調機制，本來級別很高、意義重大的Y村示范項目應該由比婦聯更為重要的縣直部門來出面牽頭制定。但由于沒有這一協調機制，Y村規劃就變成在規劃倡導者的指導之下，名義上由婦聯牽頭，但實質上則是由鄉鎮來組織的局面。換言之，由于縣直部門間協調機制的乏力乃至缺失，成就了鄉鎮在規劃制定上地位的提升。鄉鎮在村莊規劃上實質開始承當組織者的責任，在鄉鎮政府的帶領下，規劃專家組先后兩天進村了解情況，總共在村莊中共工作了七、八個小時，主要用于瀏覽村莊地形、產業、建筑和環境，與鄉、村干部座談。專家組曾要求在村莊住宿，但縣、鄉基于村莊簡陋的住宿條件，謝絕了專家組的請求。專家組也就沒有再堅持。應該說，工作方式和時間遠遠達不到參與式規劃的要求。專家組召開了村組干部座談會，走訪了四戶農戶，個別專家還到農戶家中對農業產業結構、農民收入進行了專題的補充調研。由于規劃專家并沒有充足的時間對村莊情況和村民需求做充分的了解，因此，對于村莊的多數判斷是建立在鎮村兩級干部介紹的基礎之上，尤其是鎮黨委書記的介紹。
規劃制定者提交規劃的截止時間，被有關專家服務合同所規定，由于沒有充分的時間在當地調研，規劃制定者只能依賴對該村規劃最為積極的鄉鎮政府，以便能按時完成規劃制定任務。鄉鎮書記恰恰善于溝通，在為規劃制定者提供周到體貼的配合服務同時，也贏得了規劃制定者的信任。鄉鎮也就是因此開始“主導”規劃具體內容的設計。鄉鎮政府面對縣直部門主導的鄉村規劃體系，其實是一個弱勢部門，但是，由于項目的國際定位和規劃倡導者的掛職干部身份，鄉鎮意外地在規劃制定過程中取得了較為主動和突出的地位。通過多次參與這些活動，鄉鎮政府對于Y村規劃的定位、所需條件、目前進展狀況都有了比當地其它所有主體更全面的認知，它也掌握了各縣直部門目前所具備的政策資源和項目資金情況，因而，它成為鄉村規劃制定實質上的組織者。對于自己在這一規劃中要實現怎樣的目標就逐步有了非常清晰的認識。而縣直部門面對這樣一個直接落實到村的計劃，則無法產生直接關切。
這里來看一下鄉鎮政府對于規劃目標的考慮。在具體的規劃制定過程中，鄉鎮政府和規劃制定者的相處和密集互動最多，對于規劃制定方式的影響更大，因此，對于鄉鎮政府規劃目標的考慮就構成理解鄉鎮政府和規劃制定者互動過程的前提。鄉鎮政府認為，高規格的規劃更能作為向上級各部門申請資金的依據，面對此種規劃制定體制，鎮政府一方面具有更加合理的向各級政府申請資金，另一方面也能通過更高規格的規劃爭取更多的資金。鄉鎮對可持續發展規劃的傾力參與和積極配合，主要是因為這一規劃的國際規格和高端定位。因此，鄉鎮的務實目標主要有：不斷抬高對規劃的要求；規劃需要提出具體的項目，并且盡量提供權威性的證據，以便盡量多地爭取項目。
鄉鎮訂立具體項目的實用目標也在于農村發展仍普遍缺乏以村級綜合發展為單位的項目支持。雖然Y村規劃是重點項目，但是對于村莊規劃的執行，有關項目合作方并不能提供完全的資金，對應著各級涉農部門不以村莊為構成單位的項目扶持體制，鄉鎮力圖將Y村發展需求包裝成一個個具體的項目就是理性的選擇。而且，沒有來自具體的建設項目的資金支持，再合理的規劃也無法實施。涉農部門分立體制及其背后的分類別的財政扶持項目資金體制塑造了鄉鎮政府的此類選擇。但是，這種項目關切和可持續發展規劃所需要的長期的經濟、社會、文化、環境等多系統協同發展的理念就有相當的背離。
這里我們不再具體地就規劃制定過程中規劃專家與當地縣、鎮政府的互動過程進行分析，而是根據規劃最終完成文本，主要分析在前述部門分立體制和鄉鎮實用考慮的背景下，規劃專家如何在不能充分自知的基礎上滑向了對鄉鎮實用目標的依附與順應。
首先，規劃專家基于“中長期規劃”的時間跨度，不自覺地放棄了對當前Y村村情的細致深入理解。規劃設定的規劃期限是2018～2025年，自我解釋為覆蓋“十三五”后半期及“十四五”時期。規劃認為“考慮到未來較長時期內外部環境和村莊發展狀況存在一定不確定性，故而難以在村莊層面進行準確判斷，因此將規劃期確定為2018～2025年”。這一時段既在聯合國SDGs期間，又是國家鄉村振興戰略中為基本實現農業農村現代化打基礎的階段。專家組以為確立這一時段是一種認真負責的態度，即主動縮短規劃時限，并且認為村莊發展的外部環境是相當重要的。專家組對于合理的規劃期的判斷，只是根據政策機遇和周邊發展規劃的周期來做的判斷，并沒有針對村莊自身資源發展等的判斷。
專家組認為的外部環境是什么呢?從規劃對于“上位銜接”的考慮可見一斑。在規劃制定期間，規劃專家自覺遵循的不包含村莊實際情況和具體發展需求的文件包括：《改變我們的世界——2030年可持續發展議程》、《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》、《鄉村振興戰略規劃(2018～2022年)》，以及省、州、縣的相關文件。專家組認為，這樣可以使《規劃》符合國家政策和規劃要求，科學指導Y村的建設和發展。不難看出，專家組認為的規劃依據是Y村面臨的發展機遇和上級規劃對于當地發展方向和重點的擬定。因此，也就不難理解，村莊當前實際和村民發展需求會被系統性地排除在規劃考慮范圍之外。
其次，規劃文本強調指出，《規劃》所使用的基礎資料均為官方統計數據和文字資料，主要來自鎮村統計年報、專項統計數據和文字資料。由于該村處于脫貧攻堅階段，對于脫貧攻堅過程的數目字管理和階段考核非常嚴格，專家組進村工作期間，就碰到自治州副州長到縣和村檢查扶貧，以及駐村工作隊為迎接扶貧督查緊張的工作場景。因此，扶貧的統計資料是做到了逐戶統計，統計真實程度也有很大提高，但可惜的是，這些統計數字不能體現村民的主觀要求，也欠缺對村莊發展目標和方向的非常具體和深入的分析。建立在這些數字基礎上的對于村情民意的理解是不全面的。因此，規劃對于Y村發展定位的描述，即“SDGs中國可持續發展的樣板，多元和諧、宜居宜業的美麗鄉村以及文化濃郁、產業融合的傳統村落”，就僅僅是基于可持續發展愿景的約定，而不是基于村民需求和村莊實際條件的具體定位。
再次，規劃雖然聲稱是一個綜合發展規劃，但內容主要還是分項的規劃，其綜合發展的理念體現得并不充分，立基于村莊實際和村民需求的要求并未達到。耐人尋味的是，規劃主動提出，規劃內容要為具體規劃項目的立項和實施提供基礎，并且專辟附件一列出了“促進規劃實施而提出的重點規劃項目”，這些項目涉及由公共財政投資的基礎設施、產業發展基礎條件、公共服務等方面，少量兼有公共服務和市場供給性質，是專家組根據實地調研和縣鎮村提出的建設需求，結合中央、省、州、縣各級相關規劃和政策要求，經過綜合權衡后提出的，目的是為Y村今后申報項目和爭取資金提供依據。
如此明確地為地方政府尤其是鄉鎮政府的實用主義目標背書，不能不說，在相當程度上違背了可持續發展規劃的規劃性質定位。在上述的涉農部門參與和鄉鎮政府參與之下，規劃制定過程保持著基本的秩序，在規劃制定者努力工作的外表之下蘊含著諸多偏離可持續規劃目標之處。
鄉鎮與規劃制定者關系是影響規劃內容和面貌的關鍵環節。在目前體制下，規劃項目的最終評審是由項目管理方(委托方)、縣級政府、鄉鎮政府、村委共同決定。但在實際過程中，鄉鎮政府在其中起到的作用十分關鍵。一方面，在規劃前期調研，以及規劃文本制定過程中，規劃制定者聽取的意見大多來自于鄉鎮政府和村委，而村委的意見大多依附于鄉鎮。這一方面由于鄉鎮對村莊的行政領導關系，另一方面，也是由于鄉鎮政府的視野相比村委干部，更高且更能理解項目本身的性質和需要達到的目標。因此，規劃制定者在調研過程中也不自覺地傾向于采用鄉鎮的意見。另外一方面，鄉鎮政府同時也是項目評審方中的一員，項目委托方也缺乏對于村莊的充分了解，因此，在規劃制定者多次尋求對規劃文本的意見時，項目委托方總是主動放棄其具體評判權利，要求規劃制定者著重聽取鄉鎮的意見。因此，在一定程度上，鄉鎮政府在規劃制定的過程中既充當制定者，又充當了事實上的審查者。因為上述情況，鄉鎮政府的意見很容易地進入到規劃文本中。鄉鎮政府只要積極介入規劃制定，就很容易影響到規劃的內容，鄉鎮的影響和介入方式，也進一步使得規劃偏離了可持續發展規劃要求。
五、結論和討論
Y村可持續發展規劃并沒有實現目標，但缺乏民眾參與還并不是村莊規劃制定過程不夠綜合的主要矛盾，主要矛盾在于地方政府還不能統合自己內部的各種力量，從而為承接民眾參與搭建好平臺。決定地方政府成為規劃制定中的有效參與一方，遠比讓其倉促去動員民眾參與要更為重要。本文研究促使我們對提升村莊規劃質量的參與式規劃思路做出進一步思考。
參與式規劃研究注重揭示農民需求的特點和發掘農民需求的方法，同時也揭示參與規劃難以施行的地方政府和規劃者方面的原因。如，地方政府吸收村民參與的意識不強、包辦代替，農民主體意識和能力不足，政府規劃制定者理解農村和發掘需求能力不足，參與式規劃方法偏向單一不符合實際等。對規劃師單兵進村嘗試參與式規劃的深入案例研究，從側面表明地方政府介入制定過程對于制定合理規劃的重要性，段得罡、孫瑩等通過貴州省岜扒村、浙江省某村的案例研究說明規劃制定者正在認真考慮中國的體制環境、村民和村莊特征對于適用有關方法帶來的影響。這些研究對地方政府的刻畫是將其作為一個主體，靜態地判斷它和村民之間，它的觀念和村民觀念之間的不同。而Y村規劃的一開始卻讓我們看到，地方政府參與到規劃過程是以不同部門、層級組成的不同主體參與的，在它們和村民及其知識發生關系之前，它們首先是在部門和層級之間發生內部關系的。如果不理順政府體系之間的關系，就無法理順它們和村民之間的關系。
在本文之前的研究中，郭占峰通過對國際發展機構在我國從事的參與式發展項目的分析，認為要從國家發展機構本身特點入手，分析中間環節可能出現的問題。郭占鋒實際提出了不僅要看項目本身理念以及實施過程，更要看項目人員與地方政府、村民實際互動中參與的實現方式及其效果。郭占峰的研究提示我們，原來的參與式規劃研究可能將地方政治體制、社會制度和村民認知特點都做了過于一致化的假設，妨礙了研究者充分注意到這些因素在某一具體地方的特征，以及它是否構成參與式規劃實質被采納或者被阻礙的因素。依據這一研究的提示，本文更加注重在規劃過程中各方主體之間的互動，在這種互動中更好理解政府和規劃專家的參與。
當前，鄉村振興戰略已經全面推出。在這一時期，地方政府關于鄉村規劃和發展的理念在發生著急劇的變化，地方政府關于鄉村發展的整體思想越來越靠近城鄉統籌、包容性發展、綠色發展、生態可持續等先進理念，但是，在國家關于鄉村規劃的宏觀制度體系沒有做出變革之前，為制定可持續鄉村發展規劃而必須的鄉村地區的地方政府體系建設尚付闕如。正如經歷過城鄉統籌發展階段的發達國家實踐所展示的一樣，在功能性區域規劃越來越超越基于行政區劃的村莊規劃的階段，對于地方政府規劃體系的調整就成為非常迫切的需求。
鄉村規劃的綜合性質使得政府參與在其中非常重要。鄉村規劃學界和農村發展學界普遍認為鄉村規劃具備總體性和綜合性，即鄉村規劃應當轉變為全域性的涵蓋社會經濟發展、村鎮建設、土地利用和環境保護等的一體化規劃。因為這種總體性和綜合性，參與性規劃的含義，就不僅僅是村民的參與，而應該是部門協調、地域合作和組織聯動。也就是說，在鄉村綜合規劃中，政府參與和介入協商對于實現高水平規劃異常重要。
本文分析的Y村規劃，由于國際項目介入的原因，比其它村莊更早啟動了對村莊發展全面規劃的任務。但是，面對村莊發展的全面規劃制定，有關部門和鄉鎮政府并沒有做好充分的準備。一是涉農部門提供的知識不足以支撐對于村莊發展規劃的具體制定。雖然僅僅是總體規劃，但具體的村莊自然資源分布、地形圖等基礎資料非常重要。這些雖然可以通過加強村民參與來獲得，但是也必須需要部門掌握的專業技術力量和有關政策傳導能夠加入。二是部門對于如何在村莊發展規劃中進行合作缺乏經驗。單個部門認識到要進入村莊規劃，需要其它部門的協同，但是，對于如何啟動和組織這種協同并無經驗，尤其是對于Y村這種由縣領導主抓、鄉鎮主導推進的村莊規劃項目。三是如何組織部門間的合作是一個嶄新課題。部門間如何參與對部門是一個新問題，部門顯得“手足無措”，但就是對主抓的領導和主導的鄉鎮，對此也并無完備的安排和成熟的考慮。從鄉村規劃的角度看，政府參與仍然存在兩個方面的斷裂。第一個斷裂是和村莊規劃有關的鄉鎮政府、縣直涉農部門之間的斷裂，這一斷裂導致了規劃需要的基礎信息的碎片化，以及規劃項目可能帶有的不科學。第二個斷裂是規劃倡導者、規劃制定者和有關部門之間的斷裂。
在規劃專家和地方政府共享的規劃指導思想上，仍然設想的是單權力中心的以公共控制為基礎的規劃，而不是合作關系為基礎的規劃。這一鄉村規劃的地位僅僅在于是項目推進的一個載體。在實際的地方鄉村的發展運作中，規劃是否得到切實的討論和實施并不是決定鄉村發展實際進程的關鍵變量。規劃和當地發展的關系是十分游離的。規劃提交時限前，這一可持續發展規劃被提交給委托方，但是當委托方將規劃提交給縣鄉村有關部門和人員征求反饋時，有關反饋消息遲遲得不到回應，在等待很長時間后，得到的反饋信息是支離破碎的。但是，有一個要求是集中和明確的，就是為規劃中列出的項目注明政策來源、使用資金數量和可能申請到資金的機構。這一要求說明：村莊規劃并不是鄉村發展政策執行的中心，它僅僅是目前的鄉村發展行政體制需要的附屬品，這一附屬品在游離于村莊發展實際之上的項目執行流程中處于比較核心的地位，但是，在村莊發展的實際進程之中，它卻并不重要。它在為下一步的村莊發展進程提供有力的爭取資金的根據方面作用重要。因此，地方政府急需在總體性規劃并不需要列出的項目資金來源、項目政策根據上被明確說明，簡言之，地方政府需要把規劃作為爭取資金的合法性根據。憑借國際項目、大牌專家的噱頭，要到錢才是硬道理。
在村莊可持續發展規劃的制定過程中，地方政府在克服之前研究強調的短期行為、對農民能力和素質持有偏見之后，還將面臨著新的困難，即如何突破分立的涉農部門體制，在規劃制定中充分協同，為規劃制定準備足夠和具體信息，提供政策支持，如何超越任期限制和政績沖動，為村莊長遠目標謀劃扎實的分階段目標和發展項目。政府有效參與是鄉村規劃科學制定的前提。
村莊規劃科學制定的重要一環，是政府對具體村莊的發展規劃提出明確科學定位。政府的重要組成是縣直涉農部門層次，涉農部門分立不能適應可持續綜合發展規劃制定的要求，這是目前鄉村發展規劃科學制定缺失的重要一環。涉農部門的跨部門參與和協商機制需要成為鄉村規劃體系建設的重要環節。在現有體制下，村莊規劃中的政府參與呈現出有限、片面和缺乏效率等方面的特征。參與式規劃的村民參與取決于政府的有效“參與”，這種參與的含義是：對鄉村發展規劃的科學定位決策的政府部門間協商；政府和村民協商；政府對規劃制定體制的搭建。這種參與是村民參與的前提，或者說，兩者將同步實現。
在鄉村振興戰略的指引下，鄉村規劃的主導者是地方政府，設計師是被邀請的對象，或者地方設計部門參與地方政府主持的招標?；谀壳暗泥l村規劃處于典型村打造或者試點村推進的階段，政府主導是必然的，也僅有少數村莊，具有自主邀請和確定設計師的主體意識和經濟實力。在政府主導鄉村發展規劃的前提下，政府體制內部充分的溝通和協調機制將是決定規劃質量的最重要環節。而正是由于政府體制內部不充分的溝通和非常落后的協調機制，使得作為本文案例的Y村莊發展規劃失去了其應該具備的探索和確立鄉村可持續發展機制的追求，而變成了切合實際程度較低、僅僅滿足于和上位規劃對應，鄉鎮政府滿足既有目標的工具。名為可持續發展規劃的規劃制定出來了，可其獨創性和可行性乏善可陳?？梢灶A期，在村莊規劃實踐中，加強鄉村規劃的法定規劃的權威性，加強鄉村規劃體系具有的協調不同層級管理能力和不同方面需求的規劃協調思想，將會被突出強調。
（作者仝志輝系中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師； 鐘濤工作單位：遵義市生態環境局。中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》 2022年第4期）
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