西南Y村規(guī)劃制定過程的案例研究
摘要：鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進。本文分析一個西南地區(qū)Y村村莊規(guī)劃的制定過程，強調(diào)如何實現(xiàn)政府在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的有效參與是保證鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量的重要方面。因缺乏科學的村莊規(guī)劃制定體制，地方政府未能有效參與規(guī)劃制定過程，使得村莊規(guī)劃無法做到符合農(nóng)村實際和農(nóng)民意愿。村莊規(guī)劃中的多方參與，首要的不是村民參與，而在于政府參與。政府參與低效在相當程度上解釋了鄉(xiāng)村規(guī)劃制定中的村民需求缺位和規(guī)劃的形式化。
關鍵詞：村莊規(guī)劃；參與式規(guī)劃；政府參與；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
一、引言
村莊規(guī)劃因鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進而備受重視。村莊規(guī)劃研究逐步成為農(nóng)村發(fā)展及其它相關學科關注的研究熱點。符合農(nóng)村實際、切合農(nóng)民需求是對村莊規(guī)劃的根本要求，但也是根本性困難。為實現(xiàn)這一根本要求，參與式規(guī)劃是規(guī)劃制定者普遍采用的方案，它試圖通過一系列特有的規(guī)劃技術使得村民擁有的對村莊的地方性知識進入規(guī)劃者的視野，并且使用一系列發(fā)現(xiàn)、確認和融匯村民需求的方法，使得規(guī)劃能夠反映村民需求。越來越多的地方政府基于推動鄉(xiāng)村振興的責任擔當，支持在鄉(xiāng)村規(guī)劃中要更多體現(xiàn)農(nóng)民主體需求，村莊中各類主體能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展成果共享，更多體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。但是，現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃的質(zhì)量還不能完全實現(xiàn)地方政府要求和規(guī)劃制定者的共同目標，相當多的規(guī)劃不能符合村莊實際和農(nóng)民需求。為什么在政府日漸重視村民參與，要求規(guī)劃專家必須深入村莊實際的時候，鄉(xiāng)村規(guī)劃為什么還不能符合村莊實際和農(nóng)民需求呢?在實施參與式規(guī)劃的過程中，到底是什么阻礙了規(guī)劃專家更充分地了解村民需求，把村民的知識融匯在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中呢?
本文對西南某省Y村新近進行的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃制定過程進行案例研究，試圖回答上述問題。村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃是一種新型的村莊規(guī)劃，既包含通常所講的村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容，并且特別突出人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此其對符合村莊實際、切合農(nóng)民需求的要求更高，總體性和綜合性更強，其制定過程是觀察地方政府和規(guī)劃專家表現(xiàn)的極好場合。本文試圖把對地方政府在村莊規(guī)劃中參與的關切引向更為具體和動態(tài)的方面。
在對案例的剖析中，筆者試圖提出進一步的問題：地方政府在積極承擔起村莊規(guī)劃責任的過程中，是否是一個做好了充分準備、符合其意欲達到的規(guī)劃目標和狀態(tài)的參與者角色?地方政府介入鄉(xiāng)村規(guī)劃的復雜情狀和作用機制表現(xiàn)了其在鄉(xiāng)村發(fā)展中怎樣的角色定位?本文試圖分析地方政府與規(guī)劃制定過程的互動，確定地方政府運作中的哪些體制和機制障礙，導致了地方政府對于村莊規(guī)劃的思想重視和介入不當間的落差，從而使得可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的承諾走向了形式主義，高定位的規(guī)劃滑向了低質(zhì)量。
筆者全程參與了Y村規(guī)劃制定過程，得以近距離和地方政府接觸，在這一地方政府深度介入的規(guī)劃項目中理解地方政府介入村莊發(fā)展規(guī)劃及其作用機制提出理論解釋。
二、Y村規(guī)劃的高定位對政府全面參與的依賴
Y村位于我國西南某省，有6個村民小組、208戶、860人，座落于兩河交匯的河谷平壩，水源豐富、土壤肥沃，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好。經(jīng)濟結構以農(nóng)牧業(yè)為主，種植水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物，栽植煙草、核桃、板栗、冬桃、芒果等經(jīng)濟作物和林木，養(yǎng)殖牛羊，農(nóng)民收入主要來自烤煙，其他收入渠道較少。村莊集中保存著較為完整的民居、街巷和彝繡等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，山水田園格局優(yōu)美，具有獨特的歷史文化價值和景觀環(huán)境。
2014年，Y村因其獨特的歷史文化價值和景觀環(huán)境，被列入第三批全國傳統(tǒng)村落名錄。也許正是因為其歷史文化和景觀環(huán)境，2017年Y村被確定為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)在中國的示范村。示范村項目的設立是希望通過對鄉(xiāng)村發(fā)展新理念、新技術、新模式的探索，以可持續(xù)的方式實現(xiàn)精準脫貧和自我發(fā)展，實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中“讓所有入過上繁榮和充實的生活，在與自然和諧相處的同時實現(xiàn)經(jīng)濟、生活和技術進步”的目標，為中國鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展提供實踐經(jīng)驗，為國際社會的相關實踐提供來自中國的范例。
示范村項目受到上至聯(lián)合國開發(fā)計劃署下到該村所在省、州、縣的高度重視，各方都期待并努力促成一個高水平的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。對于Y村這樣一個現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)缺乏，生態(tài)環(huán)境良好的村莊，地方政府希望通過發(fā)展村莊旅游來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，并且寄托于國際化的平臺，打造“起點定位高遠”、“品牌化”的旅游目的地。同時實現(xiàn)區(qū)域旅游“以點帶面”的效應，帶動沿線旅游的發(fā)展。
基于Y村規(guī)劃的高定位和復雜的系統(tǒng)性特征，除了村民的參與，政府部門有效的參與和協(xié)商變得非常重要。地方政府介入規(guī)劃制定時的特有方式和這種特有方式對規(guī)劃專家的約束，決定了規(guī)劃的面貌。下文呈現(xiàn)在政府特定的介入村莊規(guī)劃的方式之下，規(guī)劃制定如何和村莊實際和農(nóng)民需求產(chǎn)生隔離乃至背離。
三、部門分立下涉農(nóng)部門的有限參與無法搭建多方規(guī)劃平臺
為了啟動規(guī)劃制定，應規(guī)劃制定者的要求，縣政府組織召開了規(guī)劃涉及相關部門的座談會。項目承接運作方的主要負責人吳某，掛職縣委副書記，即Y村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃倡導者負責組織這次座談會，她還兼任該縣駐村扶貧工作隊總隊長。作為深度貧困地區(qū)的國家重點扶貧縣，縣里最為核心的工作即為扶貧攻堅。駐村扶貧工作隊，是脫貧攻堅中的一支生力軍。作為這支隊伍的總隊長，吳某在全縣脫貧攻堅的戰(zhàn)略制定和實施計劃中具有關鍵的話語權。雖然她只是省直部門來掛職的干部，但是她可以以總隊長職位對全縣各部門的扶貧工作進行協(xié)調(diào)和指導。
為了給可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定者提供全面的情況，便于規(guī)劃真正體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的綜合性，座談會由來自民政局、水務局、國土資源局、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文廣旅、住建、環(huán)保、殘聯(lián)、發(fā)改委、人社11個部門代表參加。這11個部門代表了縣涉農(nóng)部門的大部分，也是根據(jù)Y村發(fā)展規(guī)劃的具體目標幾乎所有要涉及到支持的部門。Y村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也參加了這次會議。
村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的編寫是由規(guī)劃專家組承擔的。規(guī)劃專家組由來自經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游規(guī)劃、景觀設計領域的四位專家組成，均有國際合作和規(guī)劃制定經(jīng)歷。他們被要求在結合當?shù)貙嶋H和村民需求的基礎上提交一個指導性規(guī)劃。于是，規(guī)劃專家基于提出“Y村的發(fā)展方向、目標和主要任務”的工作目標，擬定從發(fā)展基礎與環(huán)境、發(fā)展目標與任務、人居環(huán)境與景觀風貌建設、農(nóng)林牧業(yè)發(fā)展、文化和旅游業(yè)發(fā)展、公共服務與鄉(xiāng)村治理、規(guī)劃實施保障七個方面進行規(guī)劃。
會議一開始，規(guī)劃專家說明規(guī)劃制定需要各部門的支持。作為規(guī)劃倡導者的吳某接著說明了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的綜合性及其高遠目標，極力向各縣直部門強調(diào)座談會的重要性，并在會議進程當中多次強調(diào)“這并不是一個村寨的事情，希望未來該項目是縣乃至州的名片，能夠帶動區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，作為區(qū)域發(fā)展的范本。”并且認為，當前雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)知道了該項目的重要性，但是縣級各單位的重視程度還不夠。規(guī)劃倡導者從展望的角度在這一規(guī)劃中，支撐Y村進一步發(fā)展的關鍵力量即村莊旅游的發(fā)展，不能只是對于一些旅游名村的模仿，它應該被建成“遠遠超過普通景區(qū)等級的地域名片。”旅游規(guī)劃不能停留于旅游接待這樣的低端業(yè)態(tài)，“不能只是停留在吃吃看看湊湊熱鬧玩，這種僅僅考慮服務于近距離人群短時間出行的‘農(nóng)家樂’式運作思維。而是應該挖掘Y村生產(chǎn)生活和景觀的特有生態(tài)價值和文化價值，注重保護好屬于村莊自己的生態(tài)和人文環(huán)境，吸引高凈值的、中長距離人群的長期停留。而且，Y村規(guī)劃只是全鄉(xiāng)乃至全縣整體旅游框架的一部分，應該以Y村為核心，規(guī)劃大范圍、大區(qū)域的旅游區(qū)。Y村規(guī)劃打造的不光是核心區(qū)，而應該是涉及案例村周邊的村落”。
上述規(guī)劃目標無疑需要縣直部門的充分參與。它們不僅應該提供信息和資料，而是從規(guī)劃定位、設計思想上全面介入。但以往，縣直部門對于一個村莊的發(fā)展，很少有直接參與。直接的對口援助，也總是單個部門對接某個村。多部門共同支持一個村的發(fā)展，是它們不曾有過的經(jīng)驗。座談會呈現(xiàn)出來的恰恰是縣直部門間關系以及部門與村莊間關系的常態(tài)。
在縣直部門的發(fā)言回應中，雖然各自從自身職能范圍和扶貧工作大局，愿意積極配合規(guī)劃的制定，但部門并不積極響應規(guī)劃倡導者的綜合、高端、可持續(xù)的規(guī)劃目標，僅僅是從部門工作角度談應該如何納入有關內(nèi)容，以獲得話語權、資金掌控權、實施控制權中的一種或幾種。各部門都表態(tài)愿意積極提供有關資料和情況，但并沒有實際行動，部門對于村莊規(guī)劃涉及的屬于本部門工作范圍的基礎資料并不完全具備。
上述座談會，折射出了一個內(nèi)部存在多重利益分立和高昂溝通成本的縣級涉農(nóng)部門體制在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的有限參與。由于涉農(nóng)部門分立、信息相互阻隔，使得外部規(guī)劃人員與政府行政系統(tǒng)之間存在著溝通不暢，規(guī)劃制定者需要通過縣婦聯(lián)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣直部門提出了解情況或咨詢要求，這導致了其在開展工作中的無效率。規(guī)劃人員提出資料需求后，收到的一般是龐雜、混亂的資料壓縮包。更有甚者，相關部門工作人員由于工作疏漏而拖延有關要求，規(guī)劃人員遲遲等不到急需的資料。而在有部門明確建議的場合，則往往表現(xiàn)出，“規(guī)劃項目的設計和安排，每個部門都是從本部門的利益出發(fā)，并不考慮規(guī)劃的如期落實”。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動參與進一步隔離規(guī)劃對村民需求的發(fā)現(xiàn)
由于工作時間的限制，規(guī)劃制定者除了在有限的調(diào)研時間走訪村民外，無法深入了解村情、吸收村民參與，而只能采取二手資料、座談會、村鎮(zhèn)干部講解為主調(diào)研方式。但是，僅靠具有官僚系統(tǒng)內(nèi)部會議性質(zhì)的座談會，不足以搜集到全面情況，僅靠婦聯(lián)通過同級官員和個人關系去搜集有關基礎材料和項目影響信息，不僅效率低下，而且進一步強化了有關部門認為Y村規(guī)劃師重復過去傳統(tǒng)式規(guī)劃的印象，不足以逆轉(zhuǎn)傳統(tǒng)規(guī)劃流程，搭建多方參與的規(guī)劃平臺，在規(guī)劃調(diào)研階段使得有關部門參與進來，形成有效互動。縣扶貧工作隊總隊長吳某為首，雖然可以召集各部門為規(guī)劃組搜集情況開座談會，但是她無力改變各部門的工作模式。面對縣直部門反應的低效，規(guī)劃制定者不得不轉(zhuǎn)而依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
如果有縣直涉農(nóng)部門之間制度化的協(xié)調(diào)機制，本來級別很高、意義重大的Y村示范項目應該由比婦聯(lián)更為重要的縣直部門來出面牽頭制定。但由于沒有這一協(xié)調(diào)機制，Y村規(guī)劃就變成在規(guī)劃倡導者的指導之下，名義上由婦聯(lián)牽頭，但實質(zhì)上則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來組織的局面。換言之，由于縣直部門間協(xié)調(diào)機制的乏力乃至缺失，成就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃制定上地位的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村莊規(guī)劃上實質(zhì)開始承當組織者的責任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的帶領下，規(guī)劃專家組先后兩天進村了解情況，總共在村莊中共工作了七、八個小時，主要用于瀏覽村莊地形、產(chǎn)業(yè)、建筑和環(huán)境，與鄉(xiāng)、村干部座談。專家組曾要求在村莊住宿，但縣、鄉(xiāng)基于村莊簡陋的住宿條件，謝絕了專家組的請求。專家組也就沒有再堅持。應該說，工作方式和時間遠遠達不到參與式規(guī)劃的要求。專家組召開了村組干部座談會，走訪了四戶農(nóng)戶，個別專家還到農(nóng)戶家中對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、農(nóng)民收入進行了專題的補充調(diào)研。由于規(guī)劃專家并沒有充足的時間對村莊情況和村民需求做充分的了解，因此，對于村莊的多數(shù)判斷是建立在鎮(zhèn)村兩級干部介紹的基礎之上，尤其是鎮(zhèn)黨委書記的介紹。
規(guī)劃制定者提交規(guī)劃的截止時間，被有關專家服務合同所規(guī)定，由于沒有充分的時間在當?shù)卣{(diào)研，規(guī)劃制定者只能依賴對該村規(guī)劃最為積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以便能按時完成規(guī)劃制定任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記恰恰善于溝通，在為規(guī)劃制定者提供周到體貼的配合服務同時，也贏得了規(guī)劃制定者的信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就是因此開始“主導”規(guī)劃具體內(nèi)容的設計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對縣直部門主導的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，其實是一個弱勢部門，但是，由于項目的國際定位和規(guī)劃倡導者的掛職干部身份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意外地在規(guī)劃制定過程中取得了較為主動和突出的地位。通過多次參與這些活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于Y村規(guī)劃的定位、所需條件、目前進展狀況都有了比當?shù)仄渌兄黧w更全面的認知，它也掌握了各縣直部門目前所具備的政策資源和項目資金情況，因而，它成為鄉(xiāng)村規(guī)劃制定實質(zhì)上的組織者。對于自己在這一規(guī)劃中要實現(xiàn)怎樣的目標就逐步有了非常清晰的認識。而縣直部門面對這樣一個直接落實到村的計劃，則無法產(chǎn)生直接關切。
這里來看一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于規(guī)劃目標的考慮。在具體的規(guī)劃制定過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和規(guī)劃制定者的相處和密集互動最多，對于規(guī)劃制定方式的影響更大，因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃目標的考慮就構成理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和規(guī)劃制定者互動過程的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認為，高規(guī)格的規(guī)劃更能作為向上級各部門申請資金的依據(jù)，面對此種規(guī)劃制定體制，鎮(zhèn)政府一方面具有更加合理的向各級政府申請資金，另一方面也能通過更高規(guī)格的規(guī)劃爭取更多的資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的傾力參與和積極配合，主要是因為這一規(guī)劃的國際規(guī)格和高端定位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的務實目標主要有：不斷抬高對規(guī)劃的要求；規(guī)劃需要提出具體的項目，并且盡量提供權威性的證據(jù)，以便盡量多地爭取項目。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)訂立具體項目的實用目標也在于農(nóng)村發(fā)展仍普遍缺乏以村級綜合發(fā)展為單位的項目支持。雖然Y村規(guī)劃是重點項目，但是對于村莊規(guī)劃的執(zhí)行，有關項目合作方并不能提供完全的資金，對應著各級涉農(nóng)部門不以村莊為構成單位的項目扶持體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖將Y村發(fā)展需求包裝成一個個具體的項目就是理性的選擇。而且，沒有來自具體的建設項目的資金支持，再合理的規(guī)劃也無法實施。涉農(nóng)部門分立體制及其背后的分類別的財政扶持項目資金體制塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的此類選擇。但是，這種項目關切和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃所需要的長期的經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的理念就有相當?shù)谋畴x。
這里我們不再具體地就規(guī)劃制定過程中規(guī)劃專家與當?shù)乜h、鎮(zhèn)政府的互動過程進行分析，而是根據(jù)規(guī)劃最終完成文本，主要分析在前述部門分立體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實用考慮的背景下，規(guī)劃專家如何在不能充分自知的基礎上滑向了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實用目標的依附與順應。
首先，規(guī)劃專家基于“中長期規(guī)劃”的時間跨度，不自覺地放棄了對當前Y村村情的細致深入理解。規(guī)劃設定的規(guī)劃期限是2018～2025年，自我解釋為覆蓋“十三五”后半期及“十四五”時期。規(guī)劃認為“考慮到未來較長時期內(nèi)外部環(huán)境和村莊發(fā)展狀況存在一定不確定性，故而難以在村莊層面進行準確判斷，因此將規(guī)劃期確定為2018～2025年”。這一時段既在聯(lián)合國SDGs期間，又是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中為基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打基礎的階段。專家組以為確立這一時段是一種認真負責的態(tài)度，即主動縮短規(guī)劃時限，并且認為村莊發(fā)展的外部環(huán)境是相當重要的。專家組對于合理的規(guī)劃期的判斷，只是根據(jù)政策機遇和周邊發(fā)展規(guī)劃的周期來做的判斷，并沒有針對村莊自身資源發(fā)展等的判斷。
專家組認為的外部環(huán)境是什么呢?從規(guī)劃對于“上位銜接”的考慮可見一斑。在規(guī)劃制定期間，規(guī)劃專家自覺遵循的不包含村莊實際情況和具體發(fā)展需求的文件包括：《改變我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》，以及省、州、縣的相關文件。專家組認為，這樣可以使《規(guī)劃》符合國家政策和規(guī)劃要求，科學指導Y村的建設和發(fā)展。不難看出，專家組認為的規(guī)劃依據(jù)是Y村面臨的發(fā)展機遇和上級規(guī)劃對于當?shù)匕l(fā)展方向和重點的擬定。因此，也就不難理解，村莊當前實際和村民發(fā)展需求會被系統(tǒng)性地排除在規(guī)劃考慮范圍之外。
其次，規(guī)劃文本強調(diào)指出，《規(guī)劃》所使用的基礎資料均為官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和文字資料，主要來自鎮(zhèn)村統(tǒng)計年報、專項統(tǒng)計數(shù)據(jù)和文字資料。由于該村處于脫貧攻堅階段，對于脫貧攻堅過程的數(shù)目字管理和階段考核非常嚴格，專家組進村工作期間，就碰到自治州副州長到縣和村檢查扶貧，以及駐村工作隊為迎接扶貧督查緊張的工作場景。因此，扶貧的統(tǒng)計資料是做到了逐戶統(tǒng)計，統(tǒng)計真實程度也有很大提高，但可惜的是，這些統(tǒng)計數(shù)字不能體現(xiàn)村民的主觀要求，也欠缺對村莊發(fā)展目標和方向的非常具體和深入的分析。建立在這些數(shù)字基礎上的對于村情民意的理解是不全面的。因此，規(guī)劃對于Y村發(fā)展定位的描述，即“SDGs中國可持續(xù)發(fā)展的樣板，多元和諧、宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村以及文化濃郁、產(chǎn)業(yè)融合的傳統(tǒng)村落”，就僅僅是基于可持續(xù)發(fā)展愿景的約定，而不是基于村民需求和村莊實際條件的具體定位。
再次，規(guī)劃雖然聲稱是一個綜合發(fā)展規(guī)劃，但內(nèi)容主要還是分項的規(guī)劃，其綜合發(fā)展的理念體現(xiàn)得并不充分，立基于村莊實際和村民需求的要求并未達到。耐人尋味的是，規(guī)劃主動提出，規(guī)劃內(nèi)容要為具體規(guī)劃項目的立項和實施提供基礎，并且專辟附件一列出了“促進規(guī)劃實施而提出的重點規(guī)劃項目”，這些項目涉及由公共財政投資的基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎條件、公共服務等方面，少量兼有公共服務和市場供給性質(zhì)，是專家組根據(jù)實地調(diào)研和縣鎮(zhèn)村提出的建設需求，結合中央、省、州、縣各級相關規(guī)劃和政策要求，經(jīng)過綜合權衡后提出的，目的是為Y村今后申報項目和爭取資金提供依據(jù)。
如此明確地為地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實用主義目標背書，不能不說，在相當程度上違背了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃性質(zhì)定位。在上述的涉農(nóng)部門參與和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與之下，規(guī)劃制定過程保持著基本的秩序，在規(guī)劃制定者努力工作的外表之下蘊含著諸多偏離可持續(xù)規(guī)劃目標之處。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)與規(guī)劃制定者關系是影響規(guī)劃內(nèi)容和面貌的關鍵環(huán)節(jié)。在目前體制下，規(guī)劃項目的最終評審是由項目管理方(委托方)、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委共同決定。但在實際過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中起到的作用十分關鍵。一方面，在規(guī)劃前期調(diào)研，以及規(guī)劃文本制定過程中，規(guī)劃制定者聽取的意見大多來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委，而村委的意見大多依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的行政領導關系，另一方面，也是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視野相比村委干部，更高且更能理解項目本身的性質(zhì)和需要達到的目標。因此，規(guī)劃制定者在調(diào)研過程中也不自覺地傾向于采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。另外一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時也是項目評審方中的一員，項目委托方也缺乏對于村莊的充分了解，因此，在規(guī)劃制定者多次尋求對規(guī)劃文本的意見時，項目委托方總是主動放棄其具體評判權利，要求規(guī)劃制定者著重聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。因此，在一定程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在規(guī)劃制定的過程中既充當制定者，又充當了事實上的審查者。因為上述情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見很容易地進入到規(guī)劃文本中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要積極介入規(guī)劃制定，就很容易影響到規(guī)劃的內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響和介入方式，也進一步使得規(guī)劃偏離了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃要求。
五、結論和討論
Y村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃并沒有實現(xiàn)目標，但缺乏民眾參與還并不是村莊規(guī)劃制定過程不夠綜合的主要矛盾，主要矛盾在于地方政府還不能統(tǒng)合自己內(nèi)部的各種力量，從而為承接民眾參與搭建好平臺。決定地方政府成為規(guī)劃制定中的有效參與一方，遠比讓其倉促去動員民眾參與要更為重要。本文研究促使我們對提升村莊規(guī)劃質(zhì)量的參與式規(guī)劃思路做出進一步思考。
參與式規(guī)劃研究注重揭示農(nóng)民需求的特點和發(fā)掘農(nóng)民需求的方法，同時也揭示參與規(guī)劃難以施行的地方政府和規(guī)劃者方面的原因。如，地方政府吸收村民參與的意識不強、包辦代替，農(nóng)民主體意識和能力不足，政府規(guī)劃制定者理解農(nóng)村和發(fā)掘需求能力不足，參與式規(guī)劃方法偏向單一不符合實際等。對規(guī)劃師單兵進村嘗試參與式規(guī)劃的深入案例研究，從側(cè)面表明地方政府介入制定過程對于制定合理規(guī)劃的重要性，段得罡、孫瑩等通過貴州省岜扒村、浙江省某村的案例研究說明規(guī)劃制定者正在認真考慮中國的體制環(huán)境、村民和村莊特征對于適用有關方法帶來的影響。這些研究對地方政府的刻畫是將其作為一個主體，靜態(tài)地判斷它和村民之間，它的觀念和村民觀念之間的不同。而Y村規(guī)劃的一開始卻讓我們看到，地方政府參與到規(guī)劃過程是以不同部門、層級組成的不同主體參與的，在它們和村民及其知識發(fā)生關系之前，它們首先是在部門和層級之間發(fā)生內(nèi)部關系的。如果不理順政府體系之間的關系，就無法理順它們和村民之間的關系。
在本文之前的研究中，郭占峰通過對國際發(fā)展機構在我國從事的參與式發(fā)展項目的分析，認為要從國家發(fā)展機構本身特點入手，分析中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題。郭占鋒實際提出了不僅要看項目本身理念以及實施過程，更要看項目人員與地方政府、村民實際互動中參與的實現(xiàn)方式及其效果。郭占峰的研究提示我們，原來的參與式規(guī)劃研究可能將地方政治體制、社會制度和村民認知特點都做了過于一致化的假設，妨礙了研究者充分注意到這些因素在某一具體地方的特征，以及它是否構成參與式規(guī)劃實質(zhì)被采納或者被阻礙的因素。依據(jù)這一研究的提示，本文更加注重在規(guī)劃過程中各方主體之間的互動，在這種互動中更好理解政府和規(guī)劃專家的參與。
當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)全面推出。在這一時期，地方政府關于鄉(xiāng)村規(guī)劃和發(fā)展的理念在發(fā)生著急劇的變化，地方政府關于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體思想越來越靠近城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、包容性發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)等先進理念，但是，在國家關于鄉(xiāng)村規(guī)劃的宏觀制度體系沒有做出變革之前，為制定可持續(xù)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃而必須的鄉(xiāng)村地區(qū)的地方政府體系建設尚付闕如。正如經(jīng)歷過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的發(fā)達國家實踐所展示的一樣，在功能性區(qū)域規(guī)劃越來越超越基于行政區(qū)劃的村莊規(guī)劃的階段，對于地方政府規(guī)劃體系的調(diào)整就成為非常迫切的需求。
鄉(xiāng)村規(guī)劃的綜合性質(zhì)使得政府參與在其中非常重要。鄉(xiāng)村規(guī)劃學界和農(nóng)村發(fā)展學界普遍認為鄉(xiāng)村規(guī)劃具備總體性和綜合性，即鄉(xiāng)村規(guī)劃應當轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐缘暮w社會經(jīng)濟發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、土地利用和環(huán)境保護等的一體化規(guī)劃。因為這種總體性和綜合性，參與性規(guī)劃的含義，就不僅僅是村民的參與，而應該是部門協(xié)調(diào)、地域合作和組織聯(lián)動。也就是說，在鄉(xiāng)村綜合規(guī)劃中，政府參與和介入?yún)f(xié)商對于實現(xiàn)高水平規(guī)劃異常重要。
本文分析的Y村規(guī)劃，由于國際項目介入的原因，比其它村莊更早啟動了對村莊發(fā)展全面規(guī)劃的任務。但是，面對村莊發(fā)展的全面規(guī)劃制定，有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有做好充分的準備。一是涉農(nóng)部門提供的知識不足以支撐對于村莊發(fā)展規(guī)劃的具體制定。雖然僅僅是總體規(guī)劃，但具體的村莊自然資源分布、地形圖等基礎資料非常重要。這些雖然可以通過加強村民參與來獲得，但是也必須需要部門掌握的專業(yè)技術力量和有關政策傳導能夠加入。二是部門對于如何在村莊發(fā)展規(guī)劃中進行合作缺乏經(jīng)驗。單個部門認識到要進入村莊規(guī)劃，需要其它部門的協(xié)同，但是，對于如何啟動和組織這種協(xié)同并無經(jīng)驗，尤其是對于Y村這種由縣領導主抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導推進的村莊規(guī)劃項目。三是如何組織部門間的合作是一個嶄新課題。部門間如何參與對部門是一個新問題，部門顯得“手足無措”，但就是對主抓的領導和主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對此也并無完備的安排和成熟的考慮。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的角度看，政府參與仍然存在兩個方面的斷裂。第一個斷裂是和村莊規(guī)劃有關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直涉農(nóng)部門之間的斷裂，這一斷裂導致了規(guī)劃需要的基礎信息的碎片化，以及規(guī)劃項目可能帶有的不科學。第二個斷裂是規(guī)劃倡導者、規(guī)劃制定者和有關部門之間的斷裂。
在規(guī)劃專家和地方政府共享的規(guī)劃指導思想上，仍然設想的是單權力中心的以公共控制為基礎的規(guī)劃，而不是合作關系為基礎的規(guī)劃。這一鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位僅僅在于是項目推進的一個載體。在實際的地方鄉(xiāng)村的發(fā)展運作中，規(guī)劃是否得到切實的討論和實施并不是決定鄉(xiāng)村發(fā)展實際進程的關鍵變量。規(guī)劃和當?shù)匕l(fā)展的關系是十分游離的。規(guī)劃提交時限前，這一可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃被提交給委托方，但是當委托方將規(guī)劃提交給縣鄉(xiāng)村有關部門和人員征求反饋時，有關反饋消息遲遲得不到回應，在等待很長時間后，得到的反饋信息是支離破碎的。但是，有一個要求是集中和明確的，就是為規(guī)劃中列出的項目注明政策來源、使用資金數(shù)量和可能申請到資金的機構。這一要求說明：村莊規(guī)劃并不是鄉(xiāng)村發(fā)展政策執(zhí)行的中心，它僅僅是目前的鄉(xiāng)村發(fā)展行政體制需要的附屬品，這一附屬品在游離于村莊發(fā)展實際之上的項目執(zhí)行流程中處于比較核心的地位，但是，在村莊發(fā)展的實際進程之中，它卻并不重要。它在為下一步的村莊發(fā)展進程提供有力的爭取資金的根據(jù)方面作用重要。因此，地方政府急需在總體性規(guī)劃并不需要列出的項目資金來源、項目政策根據(jù)上被明確說明，簡言之，地方政府需要把規(guī)劃作為爭取資金的合法性根據(jù)。憑借國際項目、大牌專家的噱頭，要到錢才是硬道理。
在村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定過程中，地方政府在克服之前研究強調(diào)的短期行為、對農(nóng)民能力和素質(zhì)持有偏見之后，還將面臨著新的困難，即如何突破分立的涉農(nóng)部門體制，在規(guī)劃制定中充分協(xié)同，為規(guī)劃制定準備足夠和具體信息，提供政策支持，如何超越任期限制和政績沖動，為村莊長遠目標謀劃扎實的分階段目標和發(fā)展項目。政府有效參與是鄉(xiāng)村規(guī)劃科學制定的前提。
村莊規(guī)劃科學制定的重要一環(huán)，是政府對具體村莊的發(fā)展規(guī)劃提出明確科學定位。政府的重要組成是縣直涉農(nóng)部門層次，涉農(nóng)部門分立不能適應可持續(xù)綜合發(fā)展規(guī)劃制定的要求，這是目前鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃科學制定缺失的重要一環(huán)。涉農(nóng)部門的跨部門參與和協(xié)商機制需要成為鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有體制下，村莊規(guī)劃中的政府參與呈現(xiàn)出有限、片面和缺乏效率等方面的特征。參與式規(guī)劃的村民參與取決于政府的有效“參與”，這種參與的含義是：對鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的科學定位決策的政府部門間協(xié)商；政府和村民協(xié)商；政府對規(guī)劃制定體制的搭建。這種參與是村民參與的前提，或者說，兩者將同步實現(xiàn)。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主導者是地方政府，設計師是被邀請的對象，或者地方設計部門參與地方政府主持的招標。基于目前的鄉(xiāng)村規(guī)劃處于典型村打造或者試點村推進的階段，政府主導是必然的，也僅有少數(shù)村莊，具有自主邀請和確定設計師的主體意識和經(jīng)濟實力。在政府主導鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的前提下，政府體制內(nèi)部充分的溝通和協(xié)調(diào)機制將是決定規(guī)劃質(zhì)量的最重要環(huán)節(jié)。而正是由于政府體制內(nèi)部不充分的溝通和非常落后的協(xié)調(diào)機制，使得作為本文案例的Y村莊發(fā)展規(guī)劃失去了其應該具備的探索和確立鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展機制的追求，而變成了切合實際程度較低、僅僅滿足于和上位規(guī)劃對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足既有目標的工具。名為可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃制定出來了，可其獨創(chuàng)性和可行性乏善可陳。可以預期，在村莊規(guī)劃實踐中，加強鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定規(guī)劃的權威性，加強鄉(xiāng)村規(guī)劃體系具有的協(xié)調(diào)不同層級管理能力和不同方面需求的規(guī)劃協(xié)調(diào)思想，將會被突出強調(diào)。
（作者仝志輝系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，博士生導師； 鐘濤工作單位：遵義市生態(tài)環(huán)境局。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》 2022年第4期）
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