摘要：在龐大而復雜的中國政治系統中，基層自主性始終是把握政治運行規律的理想切入點，如何理解基層政府的自主性建構行為及其背后的實踐邏輯構成本文的研究起點。從基層自主性的歷史敘事來看，基層自主空間往往受到國家治理制度空間與社會空間的雙重約束，在“央地關系”與“政社關系”的互動過程中呈現出差異形態。從基層自主性的現實敘事來看，在當前政治集中與行政分權的制度安排下，深陷壓力網絡中的基層政府往往會盡可能地突破剛性制度約束，通過各種自主性建構行為來拓展其行動空間，并從行動指向與行動策略維度形成“討價還價”“積極請示”“政治統合”“行政包干”四種自主性建構的實踐圖景。而面對不同類型的政策任務，基層政府也會采取差異化策略來建構其自主性，形成圍繞行政控制、政治激勵與治理資源展開的“三階”行動秩序，以此有效化解權威體制與有效治理之間的張力，尋求自主治理能力與自主治理風險的平衡。
關鍵詞：基層治理;基層自主性;自主性策略
基層治理作為國家治理的基石，既要落實上級政府層層發包的政治任務，又要回應基層場域中廣泛存在的治理問題與社會需求。隨著上級政策越來越多以剛性政治任務形式層層下壓，并按照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的要求對政策執行進行頂格管理1,一些權小責大的基層政府越來越失去其應有的治理活力，以各種形式主義向上應付國家治理任務，并在治理資源過度消耗中弱化自主設置政策議程的行動能力。面對國家一統體制與基層有效治理間的張力，給予基層政府政策轉化與議題設置的自主性空間，成為充分調動中央(省市)與地方(基層)積極性的重要選擇2。除卻上級政府合法授權基層政府所擁有的經濟和社會管理自主權限，基層政府也會有意識地主動擴張其行為自主性，以此應對自上而下的行政壓力以及不斷加重的屬地管理職責，如何深刻理解基層政府的自主性建構行為及其背后的實踐邏輯構成本文的研究起點。
基層自主性是指擁有相對獨立利益結構的基層政府能夠擺脫上級政府的制約，能動地利用一切條件合理擴展自身權益的能力，以此形成超越上級授權范圍的行動空間3,其研究路徑也主要可以劃分為權威主義與能動主義兩條路徑。權威主義研究路徑更多地強調制度剛性下基層自主性的不對等性與不確定性，雖然改革開放以來地方政府的自主性和分權傾向逐漸顯現，但這種自主性不過是由單一的縱向絕對服從向具有經濟抗衡和政治服從的雙重傾向轉變，呈現出經濟分權和政治集中并存共生的特征，而上下級政府間存在的競合關系與博弈地位也表現出非對稱性的特點4。主要表現為：中央政府有著自上而下隨意干預和收回的絕對權力5;基層政府既不能拒絕自上而下的行政命令也無法自行選擇退出博弈6;即便少數情況下基層政府能夠以變通、欺瞞和共謀等方式來抵抗上級意志，中央政府也能以自上而下的運動方式制造出高壓環境推動政策嚴格執行7。
如果單純地將基層自主性看作來自上級的授權而無須下級的爭取，那么就忽視了中國政治場域中基層政府能動性的一面。因此，能動主義研究路徑將基層政府視為有正常利益訴求的行為主體，能夠在國家政策執行和地方經濟社會發展中展現出特有的能動性和主體性8。為此，有學者將縣鄉干部視為一個具有能動性和集體認同意識的戰略性群體，能夠為維持特殊認同意識而提出某種戰略裁量權9。而在基層實踐的現實情境中，基層政府往往會通過“變通”“共謀”“討價還價”等方式實現其自主性10,既表現為政策執行中以改變、替換、扭曲的方式表達地方利益訴求11,并以共謀的方式應付政策要求以及隨之而來的各種檢查12;也表現為通過多種形式的談判解決相互間的沖突，在討價還價中獲取更多的中央政策支持與財政援助13。除卻從上級政府那里爭取資源的自主處置權，基層政府還會將下級政府部門的自主處置權收歸本級，以此提高基層政府的自主行動能力14。
由于縣級政府在國家治理體系中“接點”性的獨特地位，本文對于基層自主性的研究對象也主要聚焦在縣級政府。一方面，縣級政府作為“條”“塊”體制的末梢，既是“塊塊”公共事務的統籌協調者與議程設置者，也是“條條”事務的最終落實者和資源最終配置者15,在受到制度約束的同時又有著高度集中的自由裁量權16。另一方面，縣級政府是國家與社會的互動“接點”,深陷自上而下的行政壓力和由下而上的社會壓力所建構的壓力網絡中，其權力運行往往要求擁有更多的自主性。將縣級政府作為基層自主性的研究對象，既能夠透析國家自主性與地方自主性間的利益張力與博弈關系，也能夠探究社會自主性與國家自主性間的相互聯系與博弈關系。因此，本文擬從歷史敘事角度對基層自主性的歷史形態進行比較，從現實敘事角度探討基層自主性建構的行為類型，并探究基層自主性行為形塑的行動秩序，以此建構基層自主性的解釋框架。
一、基層政府自主性形態的歷史演化：央地關系與政社關系的雙重視角
中央與地方關系、政府與社會關系是理解中國國家治理的兩條主要線索，前者集中于中央與地方在目標設定、督察考核與資源分配等權限的配置與運作，后者集中于基層政府在公共產品提供和公共事務管理過程中與社會組織間的相互關系，兩者共同構成了理解中國政治的兩個重要分析視角和研究領域。處于國家與社會接點位置的基層政府，其自主性也必然受到中央與地方、政府與社會雙重關系的影響，在不同的歷史階段呈現出不同的表現樣態。因此，本文嘗試基于央地關系與政社關系的整體性視角，梳理出中國基層自主性的歷史變遷，分析不同歷史情境下基層政府自主性的差異形態(見圖1)。
圖1 基層政府自主性形態的歷史演化
(一)傳統國家：集權治理與簡約治理中的基層自主性
自秦朝統一中國推行郡縣制以后，縣政始終是傳統中國最基礎性的地域層級單元，奠定了中國傳統社會央地組織結構的基本格局。雖然郡縣制在維護國家統一、保障中央集權方面發揮了重要作用，但在中華帝國這樣一個疆域遼闊、民族多元、區域社會文化千差萬別的大型國家中，中央政府往往需要解決好“權威體制與有效治理”間的矛盾17,尋求國家治理的統治風險最小化。一方面，中央政府需要在委托—代理鏈條上傳下達過程中克服激勵不相容與信息傳遞失真等問題，力求驅使基層官員在與中央政府目標和利益一致的軌道上行動，避免“州縣不以實聞，上下相蒙”,因此，在歷朝官僚體系的制度建設中均不斷強化激勵機制與約束機制18。另一方面，中央政府又需要將治理職責委托給基層政府，賦予基層政府以一定的自主管理的職能，允許基層政府以靈活治理方式增強其解決實際問題的能力。因此，傳統中國中央政府的控制力一般到縣而止，縣以下治理的責任交給了縣官，并相應給予其縣內人力、物力、財力等各種資源的便利19。從歷代央地關系總體規律來看，維持國家的統一和穩定始終是最高的政治目的，歷史上央地關系也逐漸趨向集權，尤其宋代以后的基層政府不僅無力進行修水利、辦學、恤災等公益事業，有時連官員俸祿也不能自給20。不過，由于存在由信息傳遞不暢而導致的滲透性危機，中央政府始終難以真正地控制基層政府，基層自主性也得以在弱國家能力中不斷展開。
傳統中國的地方建制終于縣級，但僅依靠縣衙往往無力完成龐大繁雜的治理任務，還需要依托于胥吏和士紳階層等社會力量共同協助基層治理，以此形成“集權的簡約治理”模式21。傳統帝國時期的縣衙基本由縣令、縣丞、主簿、縣尉構成，人員由皇帝或中央朝廷直接任免，主要負責刑名(刑罰、斷訟、治安)與錢谷(賦稅徭役),同時還配備龐大的員吏與差役等胥吏群體22。其中，員吏主要根據吏、戶、禮、兵、刑、工等(又稱“六曹”或“六房”)部門分工來開展工作，差役則主要從事低賤的體力性、技術性和服務性的事務23。雖然胥吏群體為維持基層政府的有序運作提供了人員保障，但由于精熟行政細節和運作程序，并在地方上擁有社會關系網絡，往往能夠蒙蔽、妨礙、誤導甚至脅迫上級，從而形成“官無封建而吏有封建”現象24。如果說胥吏群體對于基層自主性的影響尚且停留在基層政權內部，那么基層政府與地方精英群體的合作關系則更能體現社會力量對基層自主性的無形滲透。一方面，以鄉紳和宗族為代表的地方精英群體能夠幫助基層政府進行賦稅征收、基礎設施建設、民間教育和解決民間糾紛等公共治理，建立和維護著局部的社會秩序；另一方面，基層政府需要選用士族子弟在官府或派出機構(如保甲體制)中任職，積極回應士族的利益訴求并給予回報，避免地方精英群體成為與官府相矛盾的力量。
(二)全能國家：運動治理與支配治理中的基層自主性
隨著清末中央政府財權和事權逐步下移，獨立的地方財政體系促使軍事力量地方化，最終導致清王朝在地方割據中走向解體。經過軍閥割據后，南京國民政府力圖重新加強對地方政權的控制，雖然依舊呈現出一種弱勢的中央集權狀態，但也通過監管縣政事務的行政督察專員區公署機構， 強化國家高層對基層事務的領導與控制25。中華人民共和國成立以后，中央以高度集中的計劃經濟體制掌握著計劃大權和人、財、物的支配權，有效地控制著地方的各項重要事務，以此滿足當時發展戰略的客觀需要26。不過，這一體制的弊端很快凸顯，于是黨的八大提出七條放權原則，但因計劃經濟體制下的周期性“收放”循環始終停留在經濟管理權限，最終還是未能走出困境，對基層自主性造成限制。而在這種高度集中的計劃經濟體制下，中央政府還會時常啟動運動型治理邏輯來叫停和整頓常規型治理模式，壓制了基層政府的自主性空間。
高度集中的計劃經濟體制也伴隨著國家對社會的不斷滲透與控制。早在20世紀前期，國家權力就開始下沉到鄉村社會以獲得各種資源和加強行政監控，其中清末到民國實行的地方自治改革可以看作國家政權系統向鄉村社會的延伸的早期嘗試。在地方自治改革的推動下，原本具有社會權威并處于體制之外的鄉紳階層紛紛進入國家正式體制，法律化的鄉紳治理便成為法定意義上的鄉村自治，并在當時中國知識界達成了“民權即紳權”的共識27。雖然新鄉村精英在地方自治的名義下以組織化、制度化的形式參與地方政治，但也因與鄉村社會脫嵌而異化成“贏利型經紀”28,從而由相對隱蔽操持地方公權的傳統士紳變為了公然的“權紳”,并以社會權力自居與國家權力相對抗29。南京國民政府曾試圖打破權紳階層對鄉村社會的控制，并要求將“土劣自治改為革命自治”,但又不得不依靠這些官紳階層汲取鄉村社會資源30。而中國共產黨則通過土地改革消滅鄉村社會中存在的土豪劣紳，并借助政黨完成鄉村精英的組織化，在此基礎上加強對鄉村社會的管控，自下而上地取得中國革命的勝利31。在中華人民共和國成立以后的國家政權建設中，中國共產黨不斷通過政權下鄉、政策下鄉、政黨下鄉與法律下鄉等完成對鄉土社會的政治整合32,國家權力最終成功地進入到鄉村社會中。
(三)行政國家：分權治理與合作治理中的基層自主性
改革開放以來的央地關系不再是簡單的收權與放權，而是通過財稅體制改革和政府機構改革對央地財力格局與事權結構進行劃分，形成了具有中國特色的中央主導下市場導向型的央地關系模式33。一方面，中央政府以財政包干為內容進行財政分權改革，將地方政府變成了有明確自身利益的行動主體，既在宏觀層面形成“中國特色的聯邦主義”34“地方分權式的威權體制”35的央地關系格局，也在微觀層面形塑了“地方政府即廠商”36“謀利型政權經營者”37等地方政府行為特征。另一方面，中央政府也不斷下放公共事務治理權限，將行政和經濟管理事務由中央逐級發包到最基層，賦予地方政府由點到面的分級制試驗能力38,形成了具有“行政發包制”39“行為聯邦制”40“上下分治”41等特色的央地關系格局。而在經濟與行政放權的過程中，中央政府也通過高度控制地方人事權保持著政治集中，并以“錦標賽體制”和“壓力型體制”促使地方政府實現中央政府的政治意志。這種科層壓力制也導致基層政府面臨著行政壓力過大與權責利不對等的治理困境42,尤其是分稅制改革后地方政府層層向上集中資金，基本事權卻不斷下移43,更是驅使著基層政府不得不以各類具體的、權宜的和隨意的策略主義行為來尋求治理彈性空間44。
行政權力的下放也伴隨著向社會領域的分權，國家開始賦予社會行動者更多的自主治理權，原來由政府承擔的部分職能也逐步向社會轉移。根據2022年《中國民政統計年鑒》統計數據，截至2021年底全國社會組織總量為90.19萬個，相較于2021年同比增長95.22%。同時，基層政府權力不足與資源有限的“責能困境”也倒逼著產生政社合作的共容利益45,“回應地方治理需求”和“響應上級政策變革”雙重利益訴求迫使基層政社關系不斷向一種雙向的合作關系演進46,甚至在社會力量較為薄弱的情況下，基層政府還會創造社會伙伴并使其運行在制度框架內，形成“寓管理于社會創制之中”的基層治理轉型邏輯47。但是，國家并沒有放棄政治和公共領域的控制權，而是采取“行政吸納社會”的方式作為實施控制的基本手段和組織系統48,或者通過政黨組織網絡的功能性嵌入、資源性嵌入與結構性嵌入實現“政治吸納社會”49。社會組織為獲取各種授權、保護和壟斷身份，也需要積極主動地依托政府，形成“庇護性國家法團主義”50和“社會借道行政”51的關系樣態。不過總體來看，基層政社關系正從總體性支配向策略性協同轉變，合作逐漸取代控制成為政社關系的主導性模式，社會力量越來越成為相對獨立的力量活躍在基層治理場域。
二、基層政府自主性建構的類型分析：橫向自主與縱向自主的解釋框架
基層政府的自主性受到央地關系與政社關系雙重結構的影響，并在“事上”與“安下”中謹慎地尋求其行動自主性。為了更好地把握和理解基層政府自主性的建構行為，本文從“行動指向”與“行動策略”兩個維度對其進行類型學劃分。從“行動指向”來看，基層政府既要“向上”爭取更多的資源自主處置權，也需要“向下”收取更多的下級部門資源與社會資源共同參與到公共事務治理過程中；從“行動策略”維度來看，基層政府既要不斷拓展其自主決策權、政策轉化權和資源整合權的自主能力，也要對自主性行為可能帶來的各種風險進行嚴格控制。通過對“行動指向”與“行動策略”兩個維度進行組合，本文將基層政府的自主性建構行為主要歸納為以下四種類型(見圖2)。
圖2 基層政府自主性建構行為的類型劃分
(一)“討價還價”:向上“爭取”中的自主能力控制
伴隨著中央權力的不斷下放與基層自主性的不斷增強，基層政府擁有更多的政治空間與上級政府進行“討價還價”52,以此向上級政府公開表達自己的利益訴求。一方面，基層政府可以對“不適當”政策設定進行質疑或不滿，將政策執行中的“不適”提前反饋給上級政府，推動上下級政府之間協議點的不斷變動53。另一方面，基層政府也會將上級部門“發包”的項目或政策重新“打包”成一種綜合工程，并借由正式程序和非正式關系來說服上級政府接受自己的請求或解釋，以此拓展項目資源與政策資源的使用空間。而在正式談判空間與非正式談判空間極度壓縮的情況下，具有“準退出”特征的消極執行也是可行的“討價還價”形式，主要表現為以“選擇性執行”“象征性執行”“相機性執行”等方式對待執行成本過高且績效不易測量的政策任務，并以“共謀”方式應對來自上級政府的監督檢查。
相較于按照上級意志嚴格執行政策要求，“討價還價”可以看作基層政府在綜合考量自身治理能力后對制度安排做出的回應，選擇性地將資源和注意力投入到更有利于實現地方利益的領域，避免政策執行壓力過載下的治理失衡問題。其中，積極的“討價還價”行為更加側重于拓展基層政府自主能力的可行范圍，通過向上級“申訴”講明基層工作的難處，尋求治理目標的變更以軟化強約束54,允許基層政府以更加彈性化的方式執行政策。消極的“討價還價”行為則更加側重于明確基層政府自主能力的合理范圍，在任務下達階段和監督檢查階段有意識地對上級政府釋放的信號加以判斷，象征性執行可能不會被嚴格追責的政策領域，以確保處于上級政府責任追究的彈性范圍內55。而面對上級政府在事權下移過程中的“層層細化”與“逐級加碼”行為，基層政府還可以對上級政府進行“游說”“收買”,圍繞“加碼空間”來爭取有利于自己的政治利益56。
當然，基層政府的“討價還價”行為也需要建立在相應的制度空間與執行情境中。從制度空間來看，常規模式相較于動員模式的政策執行往往更加具有談判成功的可能性，而當委托方采納動員模式的條件下，“準退出”或許是代理方的最佳應對方式57。從執行情境來看，當上下級政府面臨同樣的政策執行壓力情境時，作為監督方的上級部門在壓力傳遞中形成責任連帶關系， 以及在信息共享中清楚下級政府做法的合理性，往往更容易與下級政府聯合成為行政共同體，推動上下級之間就“如何執行政策”達成“執行共識”的結果58。除卻在“討價還價”中接受與認同基層政府的部分利益訴求，上級政府也并非會讓基層政府完全處于無法“反控”的尷尬局面，而是會預留部分行動空間以激發基層政府的能動性。這種預留自主性集中體現在制度設計過程中的行動規則模糊化與目標考核模糊化，一方面表現為使用籠統性和模糊性的話語提供政策產品，另一方面也表現為在考核過程中會運用統籌性評估指標靈活配置權責關系，避免因嚴格問責而造成更加隱性化和不可控化的變通行為。
(二)“積極請示”:向上“爭取”中的自主風險控制
在壓力型體制和“政治錦標賽”的官員晉升機制下，由政策壓力形成的壓力情境和政策抗力形成的抗力情境共同形塑了基層政府政策執行的風險約束情境59。面對政策壓力大與政策抗力大的高風險約束情境，基層政府既要通過自主變通行為推動制度設計的落地化，也要在自主變通過程中利用各種程序、規則和機制分散風險，以免出現“責任超載”導致治理失敗。因此，基層政府一方面會通過“責任下沉”的向下式避責、“相互分責”的平級式避責、“上下共謀”的聯合式避責以及“向上轉嫁”的反向式避責來規避風險60;另一方面也會通過“積極請示”行為將政策變通行為控制在上級政府容許的范圍內，主要表現為頻繁地向上級政府進行匯報與請示，要求上級政府對基層政府的自主變通做出認可與肯定，以此規避背離上級意志引發的政治風險。《中國共產黨重大事項請示報告條例》指出，重大事項“是指超出黨組織和黨員、領導干部自身職權范圍，或者雖在自身職權范圍內但關乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況”61,但在實踐過程中主動請示匯報已然成為一項重要的工作規則與權力規則。
通過向上級政府進行積極請示并尋求批示認可，基層政府有意地填補了上級政府通過模糊性表達所留下的裁量空間，以此減輕基層自主性帶來的風險問題。一方面表現為“過程性請示”,基層政府將具體的政策實踐不斷以正式文書和報告的形式向上溝通、表達和反饋，主動邀請主要領導蒞臨指導工作，或邀請領導“掛點”成為基層政策變通的主要推動者，確定自身工作不會出現偏離上級政府意愿的“疏漏”,即使后續可能會因為執行不當而出現負面效果，基層政府也可以因提前讓上級領導同意行動而留有辯護空間。另一方面表現為“目標性請示”,基層政府在政策執行前期不斷向上級政府釋放政策變通可能帶來的利好結果，誘導上級政府通過批示授權認可基層政府的政策變通行為，將上級政府也納入到任務執行的責任共同體中，并在績效較好的情況下尋求“變通正式化程度的提升”和賦予“變通的擴散”合法性62。
“積極請示”是下位決策者向上位決策者尋求決策庇護的過程，即便將上級政府納入到決策體系中可能會削弱基層自主性，但對于基層政府來說，在政治安全的基礎上追求政治收益的最大化是最為理性的選擇，特別是還能吸引上級政府的權威注入和資源注入推動基層自主性的有效實現。而對于上級政府而言，雖然接受基層政府的政策變通行為可能帶有政治風險，但也能夠借此機會調動基層政府政策執行的積極性與創造性。由于能夠對政策變通執行進行全過程控制，并在政策變通執行過程中貫徹自身的部分目標與意圖，上級政府對基層政策執行中的變通容忍程度也能夠得到提高，從而允許基層政府擁有更多的創新空間與主動權。同時，由于責任共同體中的上級政府能夠憑借權力優勢擁有對責任機制的控制權，即便政策變通出現不良后果，上級政府也能夠運用權力對責任機制進行調整推卸至下級承擔。
(三)“政治統合”:向下“收取”中的自主能力控制
“政治統合”行為是基層政府在面臨財政資源困境和科層惰性困境時的理性選擇，基層政府唯有通過動員和集中有限的財力和物力，并以政黨權威推動科層功能重組，方能獲取解決突出社會問題的自主性能力。因此，基層政府形成了“以黨委為主體的政治機制將重要的治理事務轉化為中心工作，對行政科層制進行結構整合、資源聚集、功能重組的治理模式”63,即通過黨委會將行政事務轉化為政治任務，將履行不同職能的部門、人員、職權及其他資源動員和整合起來，在打破部門壁壘中形成資源聚合和功能重組效應，更好地推動中心工作的展開64。同時，這種自上而下的動員能力也會在層層傳遞中滲透到社會領域中，通過基層黨員干部隊伍將體制外的力量吸納進中心工作，實現社會性資源的制度化整合，以靈活的治理方式應對復雜化的基層治理事務。
在統合型的治理結構中，黨政體制與行政體制的互動協調與運行不悖，共同塑造了“政治統合”的動員形態。一方面，基層政府會通過政治動員機制充分調動各個主體參與到中心工作中，將科層部門的治理資源重新整合與分配，其中最為常見的就是成立各類領導小組，將基層各職能部門納入到領導小組體系，重新分配職責結構改變組織注意力結構，以避免分散結構帶來的基層自主治理效率低下。另一方面，政治動員也在下沉中不斷滲透到基層社會，通過重塑基層政權和村(居)民委員會之間的制度化聯系，實現對村(居)干部“準行政化”動員65,并吸納具有黨員身份的社會成員加入到非正式的“層級系統”中。但是，政治動員體制在滲透到社會領域時也會遭遇“最后一公里”問題，尤其是在面對關乎政策對象實際利益的拆遷等問題時，往往會遭到強大的社會阻力。因此，基層政府也會汲取傳統社會“人情面子”文化的情感元素，通過“拉關系”“做工作”等關系動員機制征求政策對象對行政任務的工作支持，形成基層擠壓型情境下的社會情理治理模式66。
“政治統合”是一種能動型的治理機制，能夠將黨政體制的組織性、動員性和行政體制的專業化、規則化結合起來，提高基層政府的自主性治理能力。一方面黨政體制能夠跨部門整合行政資源，通過運動式治理的方式集中解決問題，避免行政部門只能按照常規設置完成底線式任務，靈活調動不同的治理主體和治理資源；另一方面黨政體制也能夠繞開行政體制與鄉土社會存在的制度性斷裂問題，通過深嵌村莊社會關系網絡的基層黨組織，實現廣泛的群眾動員67。雖然“政治統合”能夠最大限度地調動體制內外資源參與中心工作與政治工作，但這種向下“層層加碼”、給社會不斷施壓的手段也容易異化成為向下“甩鍋”,給基層治理帶來非預期性的治理風險。如何在“張弛之間”控制風險也成為基層政府向下“收取”自主性能力過程中必須面對的問題。
(四)“行政包干”:向下“收取”中的自主風險控制
當基層政府將公共治理的任務不斷下放時，既需要考慮如何實現基層治理技術性與社會性的平衡，避免向下過度控制而導致忽視治理情境造成治理風險，也需要考慮如何對體制內外的組織進行有效激勵與控制，避免過度松散執行所帶來的治理風險問題。為此，以“行政包干”機制將治理的任務和責任承包給下級組織，給予下級組織一定的自主權力，實現目標、責任、壓力與政治利益的高度匹配68,成為基層政府在向下“收取”自主能力過程中控制風險的重要手段。就其“包干”特性而言，“行政包干”意味著將公共治理的任務、自由裁量權、利益、風險全部承包給體制內外的關鍵主體，承包者可以按自己的意志自由安排和選擇任務完成的時機和技術，只需在約定日期內完成承包任務69。就其“行政”特性而言，“行政包干”又意味著將責任量化到具體包干主體，通過建立普遍意義上的“責任到人”機制來推動各項政策意圖的落實70。
“行政包干”旨在通過將由自身所承擔的責任與掌握的權力雙重下放，以此提高下級組織承擔責任的能力與主動性，進而增強基層政府的自主性能力，具有風險下沉與責任下沉雙重功能。從風險轉移維度來看，由于政策執行的具體場域被下放到下級組織，矛盾沖突的發生場域與相應的政治風險也因此被轉移到下層場域中，基層政府與治理對象的直接對抗性逐漸減弱。例如，極易引發社會沖突的土地征地政策執行，農民更加直觀感受到的是村干部對自己利益的“侵犯”,為基層政府的治理風險設置了“防火墻”71。從責任下沉維度來看，通過主體間非契約關系對行政權進行重塑與再造，目標責任制中目標約束、量化考核、結果控制在行政包干中進一步得到強化，不僅實現了屬地內事權責任更加精準地分配到人，也在高強度的激勵與控制中不斷提高包干主體承擔治理任務的積極性，推動包干主體以適應基層情境的自主治理方式推動政策有效執行。
雖然行政包干能夠利用行政權威動員自上而下的行政機構，并且發動自下而上的社會參與，從而構建政府與社會在黨政治理權力下的功能性耦合，但高位推動使體制內的矛盾與張力容易激化包干主體之間的矛盾72。因此，基層政府也會采取一種“關系型包干”的方式，即依據承包方調配關系性資源(基層干部的社會關系資本)的體量與能力而確立的任務分配模式，通過關系資源與治理結構的耦合提高了鄉村治理的整體效率73。但是，這種嵌入性關系治理也可能會因為利益束縛、關系捆綁和輿論壓力等導致包干村干部出現角色沖突，造成基層社會對包干村干部的“精英俘獲”現象，因此，基層政府還會繼續下派干部共同組成包干專班，利用在場優勢全程督促和監控包干村干部的治理行為。例如，某些基層政府在鄉鎮(街道)與行政村(社區)間設置“管區”等準行政組織，形成鄉村干部—管區干部—鄉鎮領導的層級性包干秩序74。
三、基層政府自主性“三階”行動秩序：行政控制、政治激勵與治理資源
基層政府的自主性建構具有豐富的類型圖景，而如何理解自主性建構行為背后的內在邏輯也是需要探討的問題。在當前政治集中與行政分權的制度安排下，基層政府的自主性顯然更多地會受到縱向治理關系影響，上級政府會通過“壓力型體制”將任務和指標層層量化分解下派給基層政府，以任務完成情況作為獎懲標準。而在自上而下“層層加碼”的縱向約束體制中，基層政府也能盡可能地突破剛性制度約束，尋找通過各種自主性建構行為來拓展其行動空間。其原因既在于委托—代理鏈條中委托方往往會使用模糊性的政策話語提供政策產品，允許代理方采取差異化的政策執行方式實現政策目標；也在于不同的政策任務間存在著差異性的約束強度、激勵強度與執行成本，基層政府能夠根據屬地管理任務的事件屬性來自主選擇應對策略75。基于此，本文建構了基層政府自主性的“三階”行動秩序，以此解釋基層自主性建構的行為邏輯(圖3)。
圖3 基層政府自主性的“三階”行動秩序
(一)“一階秩序”:行政控制中的基層強自主性與弱自主性
行政控制強度直接決定了基層政府的自主性強弱。當前，中國國家治理的控制模式主要包括行政發包模式與運動治理模式。其中，行政發包模式是指在行政權的分配上承包方以自由裁量權的方式享有許多實際控制權，并且發包人占有絕對的權威和剩余控制權(相機干預權和否決權),與承包人擁有充分的執行權和自由裁量權共存76。運動治理模式最大特點就是暫時叫停原科層制常規過程，在短期內將中央的意圖和信號傳遞到各個領域和部門，以政治動員過程解決科層制度的組織惰性問題77。行政發包模式與運動治理模式的最大差異就在于委托方與代理方間的權力分配形式，因此，周雪光與練宏將組織內部實際運行過程的“控制權”劃分為目標設定權、激勵分配權和檢查驗收權，行政發包模式意味著委托方保留檢查驗收、評估執行結果的控制權，而將政策執行和激勵分配等權力下放給管理方；運動治理模式則意味著委托方保留包括目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權在內的所有控制權，形成高度集權、高度整合的治理模式78。
但是，周雪光與練宏的“控制權”模型并未將處于末端代理方的基層政府納入分析視野，而上級政府為提高治理效率往往也會將一些控制權授予基層政府行使，使其由此獲得事實意義上“實際控制權”。與目標設定權、激勵分配權和檢查驗收權相對應，基層自主控制權應當體現為目標解析權、決策部署權、督察引導權。目標解析權主要是指基層政府能夠重新對上級政府層層發包的治理任務目標進行解讀，將其轉化成可操作、可細化以及符合基層治理實際的目標任務；決策部署權主要是指基層政府能夠根據任務目標部署路線方針和具體實施方案，并由此整合基層治理資源完成治理任務；督察引導權主要是指基層政府能夠通過信息優勢選擇性地篩選上報給上級政府的信息，或者可以僅上報政策執行的結果性信息而非過程性信息，以此來應對上級政府過于嚴格的檢查監督與控制。而基層政府所掌握自主性的強弱，既取決于上級政府擁有的控制權多寡，也取決于基層政府對剩余控制權的掌握程度。例如，運動治理模式中的基層政府往往缺乏目標解析權、督察引導權，只能整合與調動資源原封不動地完成上級政府意志。
(二)“二階秩序”:政治激勵中的積極自主性與消極自主性
行政控制的強弱決定著基層政府自主性的行動范圍，而政治激勵則決定著基層政府以何種態度對待政策任務。委托—代理框架下的激勵理論將激勵分為強激勵與弱激勵兩種，強激勵是指組織內部雇員所獲得的報酬與其產出結果呈線性關系，弱激勵是指無論組織內部雇員所付出的努力以及結果如何，其報酬也不會有明顯增加。而在政策執行領域中，“晉升錦標賽”和“項目制”是比較典型的強政治激勵機制。一方面，中央政府(上級政府)會憑借手中掌握的集中人事權，以一種可衡量的、客觀的競賽指標對基層政府(下級政府)的績效情況進行排名，并以此決定一定的干部提拔標準79。因此，周黎安將這種以GDP考核為核心指標的錦標賽看作解釋改革開放以后中國經濟高速增長奇跡的體制性原因。另一方面，中央政府(上級政府)也會通過國家財政的專項轉移支付等項目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，加大基層政府對民生工程和公共服務的有效投入80,而如何通過同級競爭獲取更多晉升機會與項目資源成為基層政府開展積極自主性行為的關鍵。
但是，強政治激勵也將基層政府的組織注意力過多地聚焦在容易帶來晉升機會的政策領域(例如經濟增長領域),導致其自然而然地忽視了在其他政策領域的努力。尤其是面對那些既不具有強約束性也不具有強激勵性的考核指標，基層政府往往不會投入過多的組織注意力，而是選擇以形式主義的方式予以消極執行。因此，中央政府(或上級政府)還會采取“淘汰型”政治激勵，以此來提高弱政治激勵政策任務的約束性強度。其中最為典型的就是“一票否決制”,主要表現為將某項考核指標提升為決定其他工作成效是否“歸零”的決定性指標，以此強制基層政府(下級政府)達到績效目標。但是，強制命令與剛性激勵并不總是能夠帶來高度服從與有效回應，基層政府也會以考核指標所要求的最低限度作為核心目標，例如，以“實績達標”“名義達標”“數字達標”等形式來應對“一票否決制”指標81。而在政策任務考核體制與監督體制不夠完善的情境下，基層政府也會通過“備考”“共謀”“規避”等消極自主性行為予以應付。例如，即便環境保護逐漸上升為干部考核中的“硬指標”,但在環保督察“回頭看”過程中依舊發現了大量表面整改等弄虛作假的方式。
(三)“三階秩序”:資源約束中的擴張自主性與尋取自主性
基層政府的自主性行為既受到政策任務性質的影響，也受到政策任務與治理資源匹配程度的影響。當政策任務的激勵性和約束性越高時，基層政府往往會在該領域分配更多的組織注意力，而治理資源多寡則決定著基層自主性最終落實的實際能力。在政策任務與治理資源相對匹配的情況下，基層政府并不需要依據優先順序對各項工作進行逐級的資源分配，而是能夠按部就班地完成本級工作任務和上級交辦的各種臨時性任務。由于不需要采取各種“備考”“共謀”“規避”的方式來應付上級政府，此時基層政府的自主性行為更多表現為盡可能地向上拓展其行動空間的合法性。一方面，基層政府會通過“請示授權”爭取上級政府部門的認可與支持，盡可能地爭取將自身的自主性行為轉化為上級政府默許的政策試驗；另一方面，基層政府也會以良好的社會效益俘獲上級領導的注意力，并誘導上級政府對試驗“成果”進行吸納并進行“輻射”式推廣。
雖然基層政府能夠依賴科層體系獲取自上而下分配的制度性資源，但現實情境中的資源配置調整往往需要經過漫長的討價還價與利益博弈，上級政府難以根據下級政府的任務變化做出及時且相應的調整。于是，行政任務不斷膨脹與制度化資源低響應間的沖突，導致基層政府面臨著嚴峻的任務—資源約束情境，還需要通過向上爭取和向下收取兩種方式來緩解資源約束82。一方面，基層政府會通過各種正式或非正式的權力關系運作向上爭取資源，以此獲得有關產業發展、環境保護、基礎設施等方面的項目資源與優惠政策，例如，以前地方各省市縣都會設立駐京辦，利用關系網在各個部委部門跑動“溝通”,通過“跑部錢進”達到要項目要資金的目的。另一方面，基層政府也會通過其掌握的轄區控制權與治理權以各種方式向下級部門與社會汲取治理資源，例如，利用政治動員機制將科層部門的治理資源重新整合與分配，并利用政黨組織撬動黨員資源進行社會動員。
四、結 語
在龐大而復雜的中國政治系統中，基層自主性始終是理解中國政治運行規律的理想切入點。尤其是改革開放以來，中央政府通過財稅體制改革和政府機構改革賦予了基層政府一定的自主權力，但又通過人事安排權影響和控制基層政府行為，形成了“行政分權”與“政治集中”并存的縱向治理形態，而如何理解這種縱向治理形態中的基層自主性現實圖景成為本文的研究起點。基于此，本文從“行動指向”與“行動策略”雙重維度對基層政府的自主性建構行為進行類型學分析，揭示了基層政府是如何通過自主創新化解權威體制與有效治理之間的張力，尋求自主治理能力與自主治理風險的平衡。相較于以往研究成果，本文主要從以下方面對基層自主性進行了理論拓展。
第一，避免單純地將基層自主性看作制度空間的形塑結果，更加強調基層政府爭取基層自主性的行為主動性與能動性。基層自主性形態很大程度上受到制度空間影響，通過對基層自主性的歷史發展脈絡進行分析可以發現，“央地關系”與“政社關系”始終是影響基層自主性空間的兩對關鍵關系，在不同歷史時期中形塑了差異化的基層自主性形態。但是，基層政府也并非只會被動地接受各種制度安排塑造的自主性空間，而是會在“事上”與“安下”中謹慎地尋求拓展其自主性空間，以此形成基層政府行為的豐富現實圖景。
第二，將基層自主性的建構行為從向上“爭取”拓展到向下“收取”,并從自主能力與自主風險維度構建基層自主性建構行為的類型圖景。既有研究更多地將基層自主性看作形成超越上級授權范圍的行動空間，并圍繞行動空間與上級政府進行各種正式與非正式的、積極與消極的政策溝通與政策談判。但是，由于行政體制內部的資源配置難以滿足基層政府的治理需求，為提高自主性行動能力，基層政府往往還需要適當地將行政權力滲透到下級部門與社會領域中，以各種方式動員社會資源參與基層政府確定的中心工作與政治任務。
第三，從行政控制、政治激勵與治理資源維度建構了基層自主性的“三階”行動秩序。不同的政策任務間存在著差異性的控制強度、激勵強度與執行成本，而基層政府也會針對不同的政策任務采取差異化的自主性策略。當控制強度過高時，基層政府往往處于弱自主性狀態，只能根據上級政府的政策意圖不打折扣地落實政策任務；當激勵強度過低時，基層政府又會缺乏政策執行的積極性，轉而通過各種形式主義的消極行為落實政策任務；而當治理資源難以完成政策任務時，基層政府則需要不斷將自身的資源汲取范圍拓展到社會領域，以此提高自主性治理的能力。
基層自主性是調動基層政策執行積極性與能動性的重要方式，能夠有效緩解一統體制與有效治理間的內在矛盾。面對當前中國基層治理普遍存在的“收得太緊、管得太死”現象，一方面，上級政府應當給予基層政府政策協商與政策談判的制度空間，通過正式渠道及時了解基層政府的利益訴求與執行困難，并根據所掌握的情況制定政策、推動執行和評價政策。另一方面，上級政府也應該建立政策執行的容錯糾錯機制，鼓勵基層政府通過體制機制創新提高治理效能。當然，過大的基層自主性也有可能放大政策執行的不確定性，如何避免基層自主性的濫用也是需要注意的問題，因此，還需要將基層治理的自主性治理行為逐步納入標準化規范體系，防止基層政府利用其自主權力層層向下轉嫁責任。
（作者王敬堯系四川大學公共管理學院教授，博士研究生導師，四川大學中國縣域發展研究中心主任；鄭鵬系四川大學公共管理學院博士研究生，四川大學中國縣域發展研究中心助理研究員。中國鄉村發現網轉自：《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學版）2023年第4期。）
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