摘要：在龐大而復(fù)雜的中國(guó)政治系統(tǒng)中，基層自主性始終是把握政治運(yùn)行規(guī)律的理想切入點(diǎn)，如何理解基層政府的自主性建構(gòu)行為及其背后的實(shí)踐邏輯構(gòu)成本文的研究起點(diǎn)。從基層自主性的歷史敘事來(lái)看，基層自主空間往往受到國(guó)家治理制度空間與社會(huì)空間的雙重約束，在“央地關(guān)系”與“政社關(guān)系”的互動(dòng)過(guò)程中呈現(xiàn)出差異形態(tài)。從基層自主性的現(xiàn)實(shí)敘事來(lái)看，在當(dāng)前政治集中與行政分權(quán)的制度安排下，深陷壓力網(wǎng)絡(luò)中的基層政府往往會(huì)盡可能地突破剛性制度約束，通過(guò)各種自主性建構(gòu)行為來(lái)拓展其行動(dòng)空間，并從行動(dòng)指向與行動(dòng)策略維度形成“討價(jià)還價(jià)”“積極請(qǐng)示”“政治統(tǒng)合”“行政包干”四種自主性建構(gòu)的實(shí)踐圖景。而面對(duì)不同類(lèi)型的政策任務(wù)，基層政府也會(huì)采取差異化策略來(lái)建構(gòu)其自主性，形成圍繞行政控制、政治激勵(lì)與治理資源展開(kāi)的“三階”行動(dòng)秩序，以此有效化解權(quán)威體制與有效治理之間的張力，尋求自主治理能力與自主治理風(fēng)險(xiǎn)的平衡。
關(guān)鍵詞：基層治理;基層自主性;自主性策略
基層治理作為國(guó)家治理的基石，既要落實(shí)上級(jí)政府層層發(fā)包的政治任務(wù)，又要回應(yīng)基層場(chǎng)域中廣泛存在的治理問(wèn)題與社會(huì)需求。隨著上級(jí)政策越來(lái)越多以剛性政治任務(wù)形式層層下壓，并按照“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”的要求對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行頂格管理1,一些權(quán)小責(zé)大的基層政府越來(lái)越失去其應(yīng)有的治理活力，以各種形式主義向上應(yīng)付國(guó)家治理任務(wù)，并在治理資源過(guò)度消耗中弱化自主設(shè)置政策議程的行動(dòng)能力。面對(duì)國(guó)家一統(tǒng)體制與基層有效治理間的張力，給予基層政府政策轉(zhuǎn)化與議題設(shè)置的自主性空間，成為充分調(diào)動(dòng)中央(省市)與地方(基層)積極性的重要選擇2。除卻上級(jí)政府合法授權(quán)基層政府所擁有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理自主權(quán)限，基層政府也會(huì)有意識(shí)地主動(dòng)擴(kuò)張其行為自主性，以此應(yīng)對(duì)自上而下的行政壓力以及不斷加重的屬地管理職責(zé)，如何深刻理解基層政府的自主性建構(gòu)行為及其背后的實(shí)踐邏輯構(gòu)成本文的研究起點(diǎn)。
基層自主性是指擁有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的基層政府能夠擺脫上級(jí)政府的制約，能動(dòng)地利用一切條件合理擴(kuò)展自身權(quán)益的能力，以此形成超越上級(jí)授權(quán)范圍的行動(dòng)空間3,其研究路徑也主要可以劃分為權(quán)威主義與能動(dòng)主義兩條路徑。權(quán)威主義研究路徑更多地強(qiáng)調(diào)制度剛性下基層自主性的不對(duì)等性與不確定性，雖然改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的自主性和分權(quán)傾向逐漸顯現(xiàn)，但這種自主性不過(guò)是由單一的縱向絕對(duì)服從向具有經(jīng)濟(jì)抗衡和政治服從的雙重傾向轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集中并存共生的特征，而上下級(jí)政府間存在的競(jìng)合關(guān)系與博弈地位也表現(xiàn)出非對(duì)稱(chēng)性的特點(diǎn)4。主要表現(xiàn)為：中央政府有著自上而下隨意干預(yù)和收回的絕對(duì)權(quán)力5;基層政府既不能拒絕自上而下的行政命令也無(wú)法自行選擇退出博弈6;即便少數(shù)情況下基層政府能夠以變通、欺瞞和共謀等方式來(lái)抵抗上級(jí)意志，中央政府也能以自上而下的運(yùn)動(dòng)方式制造出高壓環(huán)境推動(dòng)政策嚴(yán)格執(zhí)行7。
如果單純地將基層自主性看作來(lái)自上級(jí)的授權(quán)而無(wú)須下級(jí)的爭(zhēng)取，那么就忽視了中國(guó)政治場(chǎng)域中基層政府能動(dòng)性的一面。因此，能動(dòng)主義研究路徑將基層政府視為有正常利益訴求的行為主體，能夠在國(guó)家政策執(zhí)行和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中展現(xiàn)出特有的能動(dòng)性和主體性8。為此，有學(xué)者將縣鄉(xiāng)干部視為一個(gè)具有能動(dòng)性和集體認(rèn)同意識(shí)的戰(zhàn)略性群體，能夠?yàn)榫S持特殊認(rèn)同意識(shí)而提出某種戰(zhàn)略裁量權(quán)9。而在基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情境中，基層政府往往會(huì)通過(guò)“變通”“共謀”“討價(jià)還價(jià)”等方式實(shí)現(xiàn)其自主性10,既表現(xiàn)為政策執(zhí)行中以改變、替換、扭曲的方式表達(dá)地方利益訴求11,并以共謀的方式應(yīng)付政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查12;也表現(xiàn)為通過(guò)多種形式的談判解決相互間的沖突，在討價(jià)還價(jià)中獲取更多的中央政策支持與財(cái)政援助13。除卻從上級(jí)政府那里爭(zhēng)取資源的自主處置權(quán)，基層政府還會(huì)將下級(jí)政府部門(mén)的自主處置權(quán)收歸本級(jí)，以此提高基層政府的自主行動(dòng)能力14。
由于縣級(jí)政府在國(guó)家治理體系中“接點(diǎn)”性的獨(dú)特地位，本文對(duì)于基層自主性的研究對(duì)象也主要聚焦在縣級(jí)政府。一方面，縣級(jí)政府作為“條”“塊”體制的末梢，既是“塊塊”公共事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者與議程設(shè)置者，也是“條條”事務(wù)的最終落實(shí)者和資源最終配置者15,在受到制度約束的同時(shí)又有著高度集中的自由裁量權(quán)16。另一方面，縣級(jí)政府是國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)“接點(diǎn)”,深陷自上而下的行政壓力和由下而上的社會(huì)壓力所建構(gòu)的壓力網(wǎng)絡(luò)中，其權(quán)力運(yùn)行往往要求擁有更多的自主性。將縣級(jí)政府作為基層自主性的研究對(duì)象，既能夠透析國(guó)家自主性與地方自主性間的利益張力與博弈關(guān)系，也能夠探究社會(huì)自主性與國(guó)家自主性間的相互聯(lián)系與博弈關(guān)系。因此，本文擬從歷史敘事角度對(duì)基層自主性的歷史形態(tài)進(jìn)行比較，從現(xiàn)實(shí)敘事角度探討基層自主性建構(gòu)的行為類(lèi)型，并探究基層自主性行為形塑的行動(dòng)秩序，以此建構(gòu)基層自主性的解釋框架。
一、基層政府自主性形態(tài)的歷史演化：央地關(guān)系與政社關(guān)系的雙重視角
中央與地方關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系是理解中國(guó)國(guó)家治理的兩條主要線索，前者集中于中央與地方在目標(biāo)設(shè)定、督察考核與資源分配等權(quán)限的配置與運(yùn)作，后者集中于基層政府在公共產(chǎn)品提供和公共事務(wù)管理過(guò)程中與社會(huì)組織間的相互關(guān)系，兩者共同構(gòu)成了理解中國(guó)政治的兩個(gè)重要分析視角和研究領(lǐng)域。處于國(guó)家與社會(huì)接點(diǎn)位置的基層政府，其自主性也必然受到中央與地方、政府與社會(huì)雙重關(guān)系的影響，在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)樣態(tài)。因此，本文嘗試基于央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角，梳理出中國(guó)基層自主性的歷史變遷，分析不同歷史情境下基層政府自主性的差異形態(tài)(見(jiàn)圖1)。
圖1 基層政府自主性形態(tài)的歷史演化
(一)傳統(tǒng)國(guó)家：集權(quán)治理與簡(jiǎn)約治理中的基層自主性
自秦朝統(tǒng)一中國(guó)推行郡縣制以后，縣政始終是傳統(tǒng)中國(guó)最基礎(chǔ)性的地域?qū)蛹?jí)單元，奠定了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)央地組織結(jié)構(gòu)的基本格局。雖然郡縣制在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、保障中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用，但在中華帝國(guó)這樣一個(gè)疆域遼闊、民族多元、區(qū)域社會(huì)文化千差萬(wàn)別的大型國(guó)家中，中央政府往往需要解決好“權(quán)威體制與有效治理”間的矛盾17,尋求國(guó)家治理的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化。一方面，中央政府需要在委托—代理鏈條上傳下達(dá)過(guò)程中克服激勵(lì)不相容與信息傳遞失真等問(wèn)題，力求驅(qū)使基層官員在與中央政府目標(biāo)和利益一致的軌道上行動(dòng)，避免“州縣不以實(shí)聞，上下相蒙”,因此，在歷朝官僚體系的制度建設(shè)中均不斷強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制18。另一方面，中央政府又需要將治理職責(zé)委托給基層政府，賦予基層政府以一定的自主管理的職能，允許基層政府以靈活治理方式增強(qiáng)其解決實(shí)際問(wèn)題的能力。因此，傳統(tǒng)中國(guó)中央政府的控制力一般到縣而止，縣以下治理的責(zé)任交給了縣官，并相應(yīng)給予其縣內(nèi)人力、物力、財(cái)力等各種資源的便利19。從歷代央地關(guān)系總體規(guī)律來(lái)看，維持國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定始終是最高的政治目的，歷史上央地關(guān)系也逐漸趨向集權(quán)，尤其宋代以后的基層政府不僅無(wú)力進(jìn)行修水利、辦學(xué)、恤災(zāi)等公益事業(yè)，有時(shí)連官員俸祿也不能自給20。不過(guò)，由于存在由信息傳遞不暢而導(dǎo)致的滲透性危機(jī)，中央政府始終難以真正地控制基層政府，基層自主性也得以在弱國(guó)家能力中不斷展開(kāi)。
傳統(tǒng)中國(guó)的地方建制終于縣級(jí)，但僅依靠縣衙往往無(wú)力完成龐大繁雜的治理任務(wù)，還需要依托于胥吏和士紳階層等社會(huì)力量共同協(xié)助基層治理，以此形成“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”模式21。傳統(tǒng)帝國(guó)時(shí)期的縣衙基本由縣令、縣丞、主簿、縣尉構(gòu)成，人員由皇帝或中央朝廷直接任免，主要負(fù)責(zé)刑名(刑罰、斷訟、治安)與錢(qián)谷(賦稅徭役),同時(shí)還配備龐大的員吏與差役等胥吏群體22。其中，員吏主要根據(jù)吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工等(又稱(chēng)“六曹”或“六房”)部門(mén)分工來(lái)開(kāi)展工作，差役則主要從事低賤的體力性、技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)23。雖然胥吏群體為維持基層政府的有序運(yùn)作提供了人員保障，但由于精熟行政細(xì)節(jié)和運(yùn)作程序，并在地方上擁有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，往往能夠蒙蔽、妨礙、誤導(dǎo)甚至脅迫上級(jí)，從而形成“官無(wú)封建而吏有封建”現(xiàn)象24。如果說(shuō)胥吏群體對(duì)于基層自主性的影響尚且停留在基層政權(quán)內(nèi)部，那么基層政府與地方精英群體的合作關(guān)系則更能體現(xiàn)社會(huì)力量對(duì)基層自主性的無(wú)形滲透。一方面，以鄉(xiāng)紳和宗族為代表的地方精英群體能夠幫助基層政府進(jìn)行賦稅征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民間教育和解決民間糾紛等公共治理，建立和維護(hù)著局部的社會(huì)秩序；另一方面，基層政府需要選用士族子弟在官府或派出機(jī)構(gòu)(如保甲體制)中任職，積極回應(yīng)士族的利益訴求并給予回報(bào)，避免地方精英群體成為與官府相矛盾的力量。
(二)全能?chē)?guó)家：運(yùn)動(dòng)治理與支配治理中的基層自主性
隨著清末中央政府財(cái)權(quán)和事權(quán)逐步下移，獨(dú)立的地方財(cái)政體系促使軍事力量地方化，最終導(dǎo)致清王朝在地方割據(jù)中走向解體。經(jīng)過(guò)軍閥割據(jù)后，南京國(guó)民政府力圖重新加強(qiáng)對(duì)地方政權(quán)的控制，雖然依舊呈現(xiàn)出一種弱勢(shì)的中央集權(quán)狀態(tài)，但也通過(guò)監(jiān)管縣政事務(wù)的行政督察專(zhuān)員區(qū)公署機(jī)構(gòu)， 強(qiáng)化國(guó)家高層對(duì)基層事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與控制25。中華人民共和國(guó)成立以后，中央以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制掌握著計(jì)劃大權(quán)和人、財(cái)、物的支配權(quán)，有效地控制著地方的各項(xiàng)重要事務(wù)，以此滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要26。不過(guò)，這一體制的弊端很快凸顯，于是黨的八大提出七條放權(quán)原則，但因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的周期性“收放”循環(huán)始終停留在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，最終還是未能走出困境，對(duì)基層自主性造成限制。而在這種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府還會(huì)時(shí)常啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理邏輯來(lái)叫停和整頓常規(guī)型治理模式，壓制了基層政府的自主性空間。
高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也伴隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)的不斷滲透與控制。早在20世紀(jì)前期，國(guó)家權(quán)力就開(kāi)始下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)以獲得各種資源和加強(qiáng)行政監(jiān)控，其中清末到民國(guó)實(shí)行的地方自治改革可以看作國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)向鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸的早期嘗試。在地方自治改革的推動(dòng)下，原本具有社會(huì)權(quán)威并處于體制之外的鄉(xiāng)紳階層紛紛進(jìn)入國(guó)家正式體制，法律化的鄉(xiāng)紳治理便成為法定意義上的鄉(xiāng)村自治，并在當(dāng)時(shí)中國(guó)知識(shí)界達(dá)成了“民權(quán)即紳?rùn)?quán)”的共識(shí)27。雖然新鄉(xiāng)村精英在地方自治的名義下以組織化、制度化的形式參與地方政治，但也因與鄉(xiāng)村社會(huì)脫嵌而異化成“贏利型經(jīng)紀(jì)”28,從而由相對(duì)隱蔽操持地方公權(quán)的傳統(tǒng)士紳變?yōu)榱斯坏摹皺?quán)紳”,并以社會(huì)權(quán)力自居與國(guó)家權(quán)力相對(duì)抗29。南京國(guó)民政府曾試圖打破權(quán)紳階層對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并要求將“土劣自治改為革命自治”,但又不得不依靠這些官紳階層汲取鄉(xiāng)村社會(huì)資源30。而中國(guó)共產(chǎn)黨則通過(guò)土地改革消滅鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的土豪劣紳，并借助政黨完成鄉(xiāng)村精英的組織化，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控，自下而上地取得中國(guó)革命的勝利31。在中華人民共和國(guó)成立以后的國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷通過(guò)政權(quán)下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)與法律下鄉(xiāng)等完成對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政治整合32,國(guó)家權(quán)力最終成功地進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)中。
(三)行政國(guó)家：分權(quán)治理與合作治理中的基層自主性
改革開(kāi)放以來(lái)的央地關(guān)系不再是簡(jiǎn)單的收權(quán)與放權(quán)，而是通過(guò)財(cái)稅體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)央地財(cái)力格局與事權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分，形成了具有中國(guó)特色的中央主導(dǎo)下市場(chǎng)導(dǎo)向型的央地關(guān)系模式33。一方面，中央政府以財(cái)政包干為內(nèi)容進(jìn)行財(cái)政分權(quán)改革，將地方政府變成了有明確自身利益的行動(dòng)主體，既在宏觀層面形成“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”34“地方分權(quán)式的威權(quán)體制”35的央地關(guān)系格局，也在微觀層面形塑了“地方政府即廠商”36“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”37等地方政府行為特征。另一方面，中央政府也不斷下放公共事務(wù)治理權(quán)限，將行政和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)由中央逐級(jí)發(fā)包到最基層，賦予地方政府由點(diǎn)到面的分級(jí)制試驗(yàn)?zāi)芰?8,形成了具有“行政發(fā)包制”39“行為聯(lián)邦制”40“上下分治”41等特色的央地關(guān)系格局。而在經(jīng)濟(jì)與行政放權(quán)的過(guò)程中，中央政府也通過(guò)高度控制地方人事權(quán)保持著政治集中，并以“錦標(biāo)賽體制”和“壓力型體制”促使地方政府實(shí)現(xiàn)中央政府的政治意志。這種科層壓力制也導(dǎo)致基層政府面臨著行政壓力過(guò)大與權(quán)責(zé)利不對(duì)等的治理困境42,尤其是分稅制改革后地方政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻不斷下移43,更是驅(qū)使著基層政府不得不以各類(lèi)具體的、權(quán)宜的和隨意的策略主義行為來(lái)尋求治理彈性空間44。
行政權(quán)力的下放也伴隨著向社會(huì)領(lǐng)域的分權(quán)，國(guó)家開(kāi)始賦予社會(huì)行動(dòng)者更多的自主治理權(quán)，原來(lái)由政府承擔(dān)的部分職能也逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移。根據(jù)2022年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年底全國(guó)社會(huì)組織總量為90.19萬(wàn)個(gè)，相較于2021年同比增長(zhǎng)95.22%。同時(shí)，基層政府權(quán)力不足與資源有限的“責(zé)能困境”也倒逼著產(chǎn)生政社合作的共容利益45,“回應(yīng)地方治理需求”和“響應(yīng)上級(jí)政策變革”雙重利益訴求迫使基層政社關(guān)系不斷向一種雙向的合作關(guān)系演進(jìn)46,甚至在社會(huì)力量較為薄弱的情況下，基層政府還會(huì)創(chuàng)造社會(huì)伙伴并使其運(yùn)行在制度框架內(nèi)，形成“寓管理于社會(huì)創(chuàng)制之中”的基層治理轉(zhuǎn)型邏輯47。但是，國(guó)家并沒(méi)有放棄政治和公共領(lǐng)域的控制權(quán)，而是采取“行政吸納社會(huì)”的方式作為實(shí)施控制的基本手段和組織系統(tǒng)48,或者通過(guò)政黨組織網(wǎng)絡(luò)的功能性嵌入、資源性嵌入與結(jié)構(gòu)性嵌入實(shí)現(xiàn)“政治吸納社會(huì)”49。社會(huì)組織為獲取各種授權(quán)、保護(hù)和壟斷身份，也需要積極主動(dòng)地依托政府，形成“庇護(hù)性國(guó)家法團(tuán)主義”50和“社會(huì)借道行政”51的關(guān)系樣態(tài)。不過(guò)總體來(lái)看，基層政社關(guān)系正從總體性支配向策略性協(xié)同轉(zhuǎn)變，合作逐漸取代控制成為政社關(guān)系的主導(dǎo)性模式，社會(huì)力量越來(lái)越成為相對(duì)獨(dú)立的力量活躍在基層治理場(chǎng)域。
二、基層政府自主性建構(gòu)的類(lèi)型分析：橫向自主與縱向自主的解釋框架
基層政府的自主性受到央地關(guān)系與政社關(guān)系雙重結(jié)構(gòu)的影響，并在“事上”與“安下”中謹(jǐn)慎地尋求其行動(dòng)自主性。為了更好地把握和理解基層政府自主性的建構(gòu)行為，本文從“行動(dòng)指向”與“行動(dòng)策略”兩個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行類(lèi)型學(xué)劃分。從“行動(dòng)指向”來(lái)看，基層政府既要“向上”爭(zhēng)取更多的資源自主處置權(quán)，也需要“向下”收取更多的下級(jí)部門(mén)資源與社會(huì)資源共同參與到公共事務(wù)治理過(guò)程中；從“行動(dòng)策略”維度來(lái)看，基層政府既要不斷拓展其自主決策權(quán)、政策轉(zhuǎn)化權(quán)和資源整合權(quán)的自主能力，也要對(duì)自主性行為可能帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制。通過(guò)對(duì)“行動(dòng)指向”與“行動(dòng)策略”兩個(gè)維度進(jìn)行組合，本文將基層政府的自主性建構(gòu)行為主要?dú)w納為以下四種類(lèi)型(見(jiàn)圖2)。
圖2 基層政府自主性建構(gòu)行為的類(lèi)型劃分
(一)“討價(jià)還價(jià)”:向上“爭(zhēng)取”中的自主能力控制
伴隨著中央權(quán)力的不斷下放與基層自主性的不斷增強(qiáng)，基層政府擁有更多的政治空間與上級(jí)政府進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”52,以此向上級(jí)政府公開(kāi)表達(dá)自己的利益訴求。一方面，基層政府可以對(duì)“不適當(dāng)”政策設(shè)定進(jìn)行質(zhì)疑或不滿(mǎn)，將政策執(zhí)行中的“不適”提前反饋給上級(jí)政府，推動(dòng)上下級(jí)政府之間協(xié)議點(diǎn)的不斷變動(dòng)53。另一方面，基層政府也會(huì)將上級(jí)部門(mén)“發(fā)包”的項(xiàng)目或政策重新“打包”成一種綜合工程，并借由正式程序和非正式關(guān)系來(lái)說(shuō)服上級(jí)政府接受自己的請(qǐng)求或解釋?zhuān)源送卣鬼?xiàng)目資源與政策資源的使用空間。而在正式談判空間與非正式談判空間極度壓縮的情況下，具有“準(zhǔn)退出”特征的消極執(zhí)行也是可行的“討價(jià)還價(jià)”形式，主要表現(xiàn)為以“選擇性執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”“相機(jī)性執(zhí)行”等方式對(duì)待執(zhí)行成本過(guò)高且績(jī)效不易測(cè)量的政策任務(wù)，并以“共謀”方式應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)政府的監(jiān)督檢查。
相較于按照上級(jí)意志嚴(yán)格執(zhí)行政策要求，“討價(jià)還價(jià)”可以看作基層政府在綜合考量自身治理能力后對(duì)制度安排做出的回應(yīng)，選擇性地將資源和注意力投入到更有利于實(shí)現(xiàn)地方利益的領(lǐng)域，避免政策執(zhí)行壓力過(guò)載下的治理失衡問(wèn)題。其中，積極的“討價(jià)還價(jià)”行為更加側(cè)重于拓展基層政府自主能力的可行范圍，通過(guò)向上級(jí)“申訴”講明基層工作的難處，尋求治理目標(biāo)的變更以軟化強(qiáng)約束54,允許基層政府以更加彈性化的方式執(zhí)行政策。消極的“討價(jià)還價(jià)”行為則更加側(cè)重于明確基層政府自主能力的合理范圍，在任務(wù)下達(dá)階段和監(jiān)督檢查階段有意識(shí)地對(duì)上級(jí)政府釋放的信號(hào)加以判斷，象征性執(zhí)行可能不會(huì)被嚴(yán)格追責(zé)的政策領(lǐng)域，以確保處于上級(jí)政府責(zé)任追究的彈性范圍內(nèi)55。而面對(duì)上級(jí)政府在事權(quán)下移過(guò)程中的“層層細(xì)化”與“逐級(jí)加碼”行為，基層政府還可以對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行“游說(shuō)”“收買(mǎi)”,圍繞“加碼空間”來(lái)爭(zhēng)取有利于自己的政治利益56。
當(dāng)然，基層政府的“討價(jià)還價(jià)”行為也需要建立在相應(yīng)的制度空間與執(zhí)行情境中。從制度空間來(lái)看，常規(guī)模式相較于動(dòng)員模式的政策執(zhí)行往往更加具有談判成功的可能性，而當(dāng)委托方采納動(dòng)員模式的條件下，“準(zhǔn)退出”或許是代理方的最佳應(yīng)對(duì)方式57。從執(zhí)行情境來(lái)看，當(dāng)上下級(jí)政府面臨同樣的政策執(zhí)行壓力情境時(shí)，作為監(jiān)督方的上級(jí)部門(mén)在壓力傳遞中形成責(zé)任連帶關(guān)系， 以及在信息共享中清楚下級(jí)政府做法的合理性，往往更容易與下級(jí)政府聯(lián)合成為行政共同體，推動(dòng)上下級(jí)之間就“如何執(zhí)行政策”達(dá)成“執(zhí)行共識(shí)”的結(jié)果58。除卻在“討價(jià)還價(jià)”中接受與認(rèn)同基層政府的部分利益訴求，上級(jí)政府也并非會(huì)讓基層政府完全處于無(wú)法“反控”的尷尬局面，而是會(huì)預(yù)留部分行動(dòng)空間以激發(fā)基層政府的能動(dòng)性。這種預(yù)留自主性集中體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中的行動(dòng)規(guī)則模糊化與目標(biāo)考核模糊化，一方面表現(xiàn)為使用籠統(tǒng)性和模糊性的話語(yǔ)提供政策產(chǎn)品，另一方面也表現(xiàn)為在考核過(guò)程中會(huì)運(yùn)用統(tǒng)籌性評(píng)估指標(biāo)靈活配置權(quán)責(zé)關(guān)系，避免因嚴(yán)格問(wèn)責(zé)而造成更加隱性化和不可控化的變通行為。
(二)“積極請(qǐng)示”:向上“爭(zhēng)取”中的自主風(fēng)險(xiǎn)控制
在壓力型體制和“政治錦標(biāo)賽”的官員晉升機(jī)制下，由政策壓力形成的壓力情境和政策抗力形成的抗力情境共同形塑了基層政府政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)約束情境59。面對(duì)政策壓力大與政策抗力大的高風(fēng)險(xiǎn)約束情境，基層政府既要通過(guò)自主變通行為推動(dòng)制度設(shè)計(jì)的落地化，也要在自主變通過(guò)程中利用各種程序、規(guī)則和機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)，以免出現(xiàn)“責(zé)任超載”導(dǎo)致治理失敗。因此，基層政府一方面會(huì)通過(guò)“責(zé)任下沉”的向下式避責(zé)、“相互分責(zé)”的平級(jí)式避責(zé)、“上下共謀”的聯(lián)合式避責(zé)以及“向上轉(zhuǎn)嫁”的反向式避責(zé)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)60;另一方面也會(huì)通過(guò)“積極請(qǐng)示”行為將政策變通行為控制在上級(jí)政府容許的范圍內(nèi)，主要表現(xiàn)為頻繁地向上級(jí)政府進(jìn)行匯報(bào)與請(qǐng)示，要求上級(jí)政府對(duì)基層政府的自主變通做出認(rèn)可與肯定，以此規(guī)避背離上級(jí)意志引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)。《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》指出，重大事項(xiàng)“是指超出黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部自身職權(quán)范圍，或者雖在自身職權(quán)范圍內(nèi)但關(guān)乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況”61,但在實(shí)踐過(guò)程中主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)已然成為一項(xiàng)重要的工作規(guī)則與權(quán)力規(guī)則。
通過(guò)向上級(jí)政府進(jìn)行積極請(qǐng)示并尋求批示認(rèn)可，基層政府有意地填補(bǔ)了上級(jí)政府通過(guò)模糊性表達(dá)所留下的裁量空間，以此減輕基層自主性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一方面表現(xiàn)為“過(guò)程性請(qǐng)示”,基層政府將具體的政策實(shí)踐不斷以正式文書(shū)和報(bào)告的形式向上溝通、表達(dá)和反饋，主動(dòng)邀請(qǐng)主要領(lǐng)導(dǎo)蒞臨指導(dǎo)工作，或邀請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)“掛點(diǎn)”成為基層政策變通的主要推動(dòng)者，確定自身工作不會(huì)出現(xiàn)偏離上級(jí)政府意愿的“疏漏”,即使后續(xù)可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)而出現(xiàn)負(fù)面效果，基層政府也可以因提前讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同意行動(dòng)而留有辯護(hù)空間。另一方面表現(xiàn)為“目標(biāo)性請(qǐng)示”,基層政府在政策執(zhí)行前期不斷向上級(jí)政府釋放政策變通可能帶來(lái)的利好結(jié)果，誘導(dǎo)上級(jí)政府通過(guò)批示授權(quán)認(rèn)可基層政府的政策變通行為，將上級(jí)政府也納入到任務(wù)執(zhí)行的責(zé)任共同體中，并在績(jī)效較好的情況下尋求“變通正式化程度的提升”和賦予“變通的擴(kuò)散”合法性62。
“積極請(qǐng)示”是下位決策者向上位決策者尋求決策庇護(hù)的過(guò)程，即便將上級(jí)政府納入到?jīng)Q策體系中可能會(huì)削弱基層自主性，但對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，在政治安全的基礎(chǔ)上追求政治收益的最大化是最為理性的選擇，特別是還能吸引上級(jí)政府的權(quán)威注入和資源注入推動(dòng)基層自主性的有效實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于上級(jí)政府而言，雖然接受基層政府的政策變通行為可能帶有政治風(fēng)險(xiǎn)，但也能夠借此機(jī)會(huì)調(diào)動(dòng)基層政府政策執(zhí)行的積極性與創(chuàng)造性。由于能夠?qū)φ咦兺▓?zhí)行進(jìn)行全過(guò)程控制，并在政策變通執(zhí)行過(guò)程中貫徹自身的部分目標(biāo)與意圖，上級(jí)政府對(duì)基層政策執(zhí)行中的變通容忍程度也能夠得到提高，從而允許基層政府擁有更多的創(chuàng)新空間與主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，由于責(zé)任共同體中的上級(jí)政府能夠憑借權(quán)力優(yōu)勢(shì)擁有對(duì)責(zé)任機(jī)制的控制權(quán)，即便政策變通出現(xiàn)不良后果，上級(jí)政府也能夠運(yùn)用權(quán)力對(duì)責(zé)任機(jī)制進(jìn)行調(diào)整推卸至下級(jí)承擔(dān)。
(三)“政治統(tǒng)合”:向下“收取”中的自主能力控制
“政治統(tǒng)合”行為是基層政府在面臨財(cái)政資源困境和科層惰性困境時(shí)的理性選擇，基層政府唯有通過(guò)動(dòng)員和集中有限的財(cái)力和物力，并以政黨權(quán)威推動(dòng)科層功能重組，方能獲取解決突出社會(huì)問(wèn)題的自主性能力。因此，基層政府形成了“以黨委為主體的政治機(jī)制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式”63,即通過(guò)黨委會(huì)將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，將履行不同職能的部門(mén)、人員、職權(quán)及其他資源動(dòng)員和整合起來(lái)，在打破部門(mén)壁壘中形成資源聚合和功能重組效應(yīng)，更好地推動(dòng)中心工作的展開(kāi)64。同時(shí)，這種自上而下的動(dòng)員能力也會(huì)在層層傳遞中滲透到社會(huì)領(lǐng)域中，通過(guò)基層黨員干部隊(duì)伍將體制外的力量吸納進(jìn)中心工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性資源的制度化整合，以靈活的治理方式應(yīng)對(duì)復(fù)雜化的基層治理事務(wù)。
在統(tǒng)合型的治理結(jié)構(gòu)中，黨政體制與行政體制的互動(dòng)協(xié)調(diào)與運(yùn)行不悖，共同塑造了“政治統(tǒng)合”的動(dòng)員形態(tài)。一方面，基層政府會(huì)通過(guò)政治動(dòng)員機(jī)制充分調(diào)動(dòng)各個(gè)主體參與到中心工作中，將科層部門(mén)的治理資源重新整合與分配，其中最為常見(jiàn)的就是成立各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組，將基層各職能部門(mén)納入到領(lǐng)導(dǎo)小組體系，重新分配職責(zé)結(jié)構(gòu)改變組織注意力結(jié)構(gòu)，以避免分散結(jié)構(gòu)帶來(lái)的基層自主治理效率低下。另一方面，政治動(dòng)員也在下沉中不斷滲透到基層社會(huì)，通過(guò)重塑基層政權(quán)和村(居)民委員會(huì)之間的制度化聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)村(居)干部“準(zhǔn)行政化”動(dòng)員65,并吸納具有黨員身份的社會(huì)成員加入到非正式的“層級(jí)系統(tǒng)”中。但是，政治動(dòng)員體制在滲透到社會(huì)領(lǐng)域時(shí)也會(huì)遭遇“最后一公里”問(wèn)題，尤其是在面對(duì)關(guān)乎政策對(duì)象實(shí)際利益的拆遷等問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)遭到強(qiáng)大的社會(huì)阻力。因此，基層政府也會(huì)汲取傳統(tǒng)社會(huì)“人情面子”文化的情感元素，通過(guò)“拉關(guān)系”“做工作”等關(guān)系動(dòng)員機(jī)制征求政策對(duì)象對(duì)行政任務(wù)的工作支持，形成基層擠壓型情境下的社會(huì)情理治理模式66。
“政治統(tǒng)合”是一種能動(dòng)型的治理機(jī)制，能夠?qū)Ⅻh政體制的組織性、動(dòng)員性和行政體制的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)則化結(jié)合起來(lái)，提高基層政府的自主性治理能力。一方面黨政體制能夠跨部門(mén)整合行政資源，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式集中解決問(wèn)題，避免行政部門(mén)只能按照常規(guī)設(shè)置完成底線式任務(wù)，靈活調(diào)動(dòng)不同的治理主體和治理資源；另一方面黨政體制也能夠繞開(kāi)行政體制與鄉(xiāng)土社會(huì)存在的制度性斷裂問(wèn)題，通過(guò)深嵌村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基層黨組織，實(shí)現(xiàn)廣泛的群眾動(dòng)員67。雖然“政治統(tǒng)合”能夠最大限度地調(diào)動(dòng)體制內(nèi)外資源參與中心工作與政治工作，但這種向下“層層加碼”、給社會(huì)不斷施壓的手段也容易異化成為向下“甩鍋”,給基層治理帶來(lái)非預(yù)期性的治理風(fēng)險(xiǎn)。如何在“張弛之間”控制風(fēng)險(xiǎn)也成為基層政府向下“收取”自主性能力過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。
(四)“行政包干”:向下“收取”中的自主風(fēng)險(xiǎn)控制
當(dāng)基層政府將公共治理的任務(wù)不斷下放時(shí)，既需要考慮如何實(shí)現(xiàn)基層治理技術(shù)性與社會(huì)性的平衡，避免向下過(guò)度控制而導(dǎo)致忽視治理情境造成治理風(fēng)險(xiǎn)，也需要考慮如何對(duì)體制內(nèi)外的組織進(jìn)行有效激勵(lì)與控制，避免過(guò)度松散執(zhí)行所帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。為此，以“行政包干”機(jī)制將治理的任務(wù)和責(zé)任承包給下級(jí)組織，給予下級(jí)組織一定的自主權(quán)力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、責(zé)任、壓力與政治利益的高度匹配68,成為基層政府在向下“收取”自主能力過(guò)程中控制風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。就其“包干”特性而言，“行政包干”意味著將公共治理的任務(wù)、自由裁量權(quán)、利益、風(fēng)險(xiǎn)全部承包給體制內(nèi)外的關(guān)鍵主體，承包者可以按自己的意志自由安排和選擇任務(wù)完成的時(shí)機(jī)和技術(shù)，只需在約定日期內(nèi)完成承包任務(wù)69。就其“行政”特性而言，“行政包干”又意味著將責(zé)任量化到具體包干主體，通過(guò)建立普遍意義上的“責(zé)任到人”機(jī)制來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)政策意圖的落實(shí)70。
“行政包干”旨在通過(guò)將由自身所承擔(dān)的責(zé)任與掌握的權(quán)力雙重下放，以此提高下級(jí)組織承擔(dān)責(zé)任的能力與主動(dòng)性，進(jìn)而增強(qiáng)基層政府的自主性能力，具有風(fēng)險(xiǎn)下沉與責(zé)任下沉雙重功能。從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移維度來(lái)看，由于政策執(zhí)行的具體場(chǎng)域被下放到下級(jí)組織，矛盾沖突的發(fā)生場(chǎng)域與相應(yīng)的政治風(fēng)險(xiǎn)也因此被轉(zhuǎn)移到下層場(chǎng)域中，基層政府與治理對(duì)象的直接對(duì)抗性逐漸減弱。例如，極易引發(fā)社會(huì)沖突的土地征地政策執(zhí)行，農(nóng)民更加直觀感受到的是村干部對(duì)自己利益的“侵犯”,為基層政府的治理風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置了“防火墻”71。從責(zé)任下沉維度來(lái)看，通過(guò)主體間非契約關(guān)系對(duì)行政權(quán)進(jìn)行重塑與再造，目標(biāo)責(zé)任制中目標(biāo)約束、量化考核、結(jié)果控制在行政包干中進(jìn)一步得到強(qiáng)化，不僅實(shí)現(xiàn)了屬地內(nèi)事權(quán)責(zé)任更加精準(zhǔn)地分配到人，也在高強(qiáng)度的激勵(lì)與控制中不斷提高包干主體承擔(dān)治理任務(wù)的積極性，推動(dòng)包干主體以適應(yīng)基層情境的自主治理方式推動(dòng)政策有效執(zhí)行。
雖然行政包干能夠利用行政權(quán)威動(dòng)員自上而下的行政機(jī)構(gòu)，并且發(fā)動(dòng)自下而上的社會(huì)參與，從而構(gòu)建政府與社會(huì)在黨政治理權(quán)力下的功能性耦合，但高位推動(dòng)使體制內(nèi)的矛盾與張力容易激化包干主體之間的矛盾72。因此，基層政府也會(huì)采取一種“關(guān)系型包干”的方式，即依據(jù)承包方調(diào)配關(guān)系性資源(基層干部的社會(huì)關(guān)系資本)的體量與能力而確立的任務(wù)分配模式，通過(guò)關(guān)系資源與治理結(jié)構(gòu)的耦合提高了鄉(xiāng)村治理的整體效率73。但是，這種嵌入性關(guān)系治理也可能會(huì)因?yàn)槔媸`、關(guān)系捆綁和輿論壓力等導(dǎo)致包干村干部出現(xiàn)角色沖突，造成基層社會(huì)對(duì)包干村干部的“精英俘獲”現(xiàn)象，因此，基層政府還會(huì)繼續(xù)下派干部共同組成包干專(zhuān)班，利用在場(chǎng)優(yōu)勢(shì)全程督促和監(jiān)控包干村干部的治理行為。例如，某些基層政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與行政村(社區(qū))間設(shè)置“管區(qū)”等準(zhǔn)行政組織，形成鄉(xiāng)村干部—管區(qū)干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)性包干秩序74。
三、基層政府自主性“三階”行動(dòng)秩序：行政控制、政治激勵(lì)與治理資源
基層政府的自主性建構(gòu)具有豐富的類(lèi)型圖景，而如何理解自主性建構(gòu)行為背后的內(nèi)在邏輯也是需要探討的問(wèn)題。在當(dāng)前政治集中與行政分權(quán)的制度安排下，基層政府的自主性顯然更多地會(huì)受到縱向治理關(guān)系影響，上級(jí)政府會(huì)通過(guò)“壓力型體制”將任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解下派給基層政府，以任務(wù)完成情況作為獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。而在自上而下“層層加碼”的縱向約束體制中，基層政府也能盡可能地突破剛性制度約束，尋找通過(guò)各種自主性建構(gòu)行為來(lái)拓展其行動(dòng)空間。其原因既在于委托—代理鏈條中委托方往往會(huì)使用模糊性的政策話語(yǔ)提供政策產(chǎn)品，允許代理方采取差異化的政策執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；也在于不同的政策任務(wù)間存在著差異性的約束強(qiáng)度、激勵(lì)強(qiáng)度與執(zhí)行成本，基層政府能夠根據(jù)屬地管理任務(wù)的事件屬性來(lái)自主選擇應(yīng)對(duì)策略75。基于此，本文建構(gòu)了基層政府自主性的“三階”行動(dòng)秩序，以此解釋基層自主性建構(gòu)的行為邏輯(圖3)。
圖3 基層政府自主性的“三階”行動(dòng)秩序
(一)“一階秩序”:行政控制中的基層強(qiáng)自主性與弱自主性
行政控制強(qiáng)度直接決定了基層政府的自主性強(qiáng)弱。當(dāng)前，中國(guó)國(guó)家治理的控制模式主要包括行政發(fā)包模式與運(yùn)動(dòng)治理模式。其中，行政發(fā)包模式是指在行政權(quán)的分配上承包方以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)，并且發(fā)包人占有絕對(duì)的權(quán)威和剩余控制權(quán)(相機(jī)干預(yù)權(quán)和否決權(quán)),與承包人擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)共存76。運(yùn)動(dòng)治理模式最大特點(diǎn)就是暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過(guò)程，在短期內(nèi)將中央的意圖和信號(hào)傳遞到各個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，以政治動(dòng)員過(guò)程解決科層制度的組織惰性問(wèn)題77。行政發(fā)包模式與運(yùn)動(dòng)治理模式的最大差異就在于委托方與代理方間的權(quán)力分配形式，因此，周雪光與練宏將組織內(nèi)部實(shí)際運(yùn)行過(guò)程的“控制權(quán)”劃分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，行政發(fā)包模式意味著委托方保留檢查驗(yàn)收、評(píng)估執(zhí)行結(jié)果的控制權(quán)，而將政策執(zhí)行和激勵(lì)分配等權(quán)力下放給管理方；運(yùn)動(dòng)治理模式則意味著委托方保留包括目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)在內(nèi)的所有控制權(quán)，形成高度集權(quán)、高度整合的治理模式78。
但是，周雪光與練宏的“控制權(quán)”模型并未將處于末端代理方的基層政府納入分析視野，而上級(jí)政府為提高治理效率往往也會(huì)將一些控制權(quán)授予基層政府行使，使其由此獲得事實(shí)意義上“實(shí)際控制權(quán)”。與目標(biāo)設(shè)定權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)相對(duì)應(yīng)，基層自主控制權(quán)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為目標(biāo)解析權(quán)、決策部署權(quán)、督察引導(dǎo)權(quán)。目標(biāo)解析權(quán)主要是指基層政府能夠重新對(duì)上級(jí)政府層層發(fā)包的治理任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行解讀，將其轉(zhuǎn)化成可操作、可細(xì)化以及符合基層治理實(shí)際的目標(biāo)任務(wù)；決策部署權(quán)主要是指基層政府能夠根據(jù)任務(wù)目標(biāo)部署路線方針和具體實(shí)施方案，并由此整合基層治理資源完成治理任務(wù)；督察引導(dǎo)權(quán)主要是指基層政府能夠通過(guò)信息優(yōu)勢(shì)選擇性地篩選上報(bào)給上級(jí)政府的信息，或者可以?xún)H上報(bào)政策執(zhí)行的結(jié)果性信息而非過(guò)程性信息，以此來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)政府過(guò)于嚴(yán)格的檢查監(jiān)督與控制。而基層政府所掌握自主性的強(qiáng)弱，既取決于上級(jí)政府擁有的控制權(quán)多寡，也取決于基層政府對(duì)剩余控制權(quán)的掌握程度。例如，運(yùn)動(dòng)治理模式中的基層政府往往缺乏目標(biāo)解析權(quán)、督察引導(dǎo)權(quán)，只能整合與調(diào)動(dòng)資源原封不動(dòng)地完成上級(jí)政府意志。
(二)“二階秩序”:政治激勵(lì)中的積極自主性與消極自主性
行政控制的強(qiáng)弱決定著基層政府自主性的行動(dòng)范圍，而政治激勵(lì)則決定著基層政府以何種態(tài)度對(duì)待政策任務(wù)。委托—代理框架下的激勵(lì)理論將激勵(lì)分為強(qiáng)激勵(lì)與弱激勵(lì)兩種，強(qiáng)激勵(lì)是指組織內(nèi)部雇員所獲得的報(bào)酬與其產(chǎn)出結(jié)果呈線性關(guān)系，弱激勵(lì)是指無(wú)論組織內(nèi)部雇員所付出的努力以及結(jié)果如何，其報(bào)酬也不會(huì)有明顯增加。而在政策執(zhí)行領(lǐng)域中，“晉升錦標(biāo)賽”和“項(xiàng)目制”是比較典型的強(qiáng)政治激勵(lì)機(jī)制。一方面，中央政府(上級(jí)政府)會(huì)憑借手中掌握的集中人事權(quán)，以一種可衡量的、客觀的競(jìng)賽指標(biāo)對(duì)基層政府(下級(jí)政府)的績(jī)效情況進(jìn)行排名，并以此決定一定的干部提拔標(biāo)準(zhǔn)79。因此，周黎安將這種以GDP考核為核心指標(biāo)的錦標(biāo)賽看作解釋改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奇跡的體制性原因。另一方面，中央政府(上級(jí)政府)也會(huì)通過(guò)國(guó)家財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，加大基層政府對(duì)民生工程和公共服務(wù)的有效投入80,而如何通過(guò)同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)獲取更多晉升機(jī)會(huì)與項(xiàng)目資源成為基層政府開(kāi)展積極自主性行為的關(guān)鍵。
但是，強(qiáng)政治激勵(lì)也將基層政府的組織注意力過(guò)多地聚焦在容易帶來(lái)晉升機(jī)會(huì)的政策領(lǐng)域(例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域),導(dǎo)致其自然而然地忽視了在其他政策領(lǐng)域的努力。尤其是面對(duì)那些既不具有強(qiáng)約束性也不具有強(qiáng)激勵(lì)性的考核指標(biāo)，基層政府往往不會(huì)投入過(guò)多的組織注意力，而是選擇以形式主義的方式予以消極執(zhí)行。因此，中央政府(或上級(jí)政府)還會(huì)采取“淘汰型”政治激勵(lì)，以此來(lái)提高弱政治激勵(lì)政策任務(wù)的約束性強(qiáng)度。其中最為典型的就是“一票否決制”,主要表現(xiàn)為將某項(xiàng)考核指標(biāo)提升為決定其他工作成效是否“歸零”的決定性指標(biāo)，以此強(qiáng)制基層政府(下級(jí)政府)達(dá)到績(jī)效目標(biāo)。但是，強(qiáng)制命令與剛性激勵(lì)并不總是能夠帶來(lái)高度服從與有效回應(yīng)，基層政府也會(huì)以考核指標(biāo)所要求的最低限度作為核心目標(biāo)，例如，以“實(shí)績(jī)達(dá)標(biāo)”“名義達(dá)標(biāo)”“數(shù)字達(dá)標(biāo)”等形式來(lái)應(yīng)對(duì)“一票否決制”指標(biāo)81。而在政策任務(wù)考核體制與監(jiān)督體制不夠完善的情境下，基層政府也會(huì)通過(guò)“備考”“共謀”“規(guī)避”等消極自主性行為予以應(yīng)付。例如，即便環(huán)境保護(hù)逐漸上升為干部考核中的“硬指標(biāo)”,但在環(huán)保督察“回頭看”過(guò)程中依舊發(fā)現(xiàn)了大量表面整改等弄虛作假的方式。
(三)“三階秩序”:資源約束中的擴(kuò)張自主性與尋取自主性
基層政府的自主性行為既受到政策任務(wù)性質(zhì)的影響，也受到政策任務(wù)與治理資源匹配程度的影響。當(dāng)政策任務(wù)的激勵(lì)性和約束性越高時(shí)，基層政府往往會(huì)在該領(lǐng)域分配更多的組織注意力，而治理資源多寡則決定著基層自主性最終落實(shí)的實(shí)際能力。在政策任務(wù)與治理資源相對(duì)匹配的情況下，基層政府并不需要依據(jù)優(yōu)先順序?qū)Ω黜?xiàng)工作進(jìn)行逐級(jí)的資源分配，而是能夠按部就班地完成本級(jí)工作任務(wù)和上級(jí)交辦的各種臨時(shí)性任務(wù)。由于不需要采取各種“備考”“共謀”“規(guī)避”的方式來(lái)應(yīng)付上級(jí)政府，此時(shí)基層政府的自主性行為更多表現(xiàn)為盡可能地向上拓展其行動(dòng)空間的合法性。一方面，基層政府會(huì)通過(guò)“請(qǐng)示授權(quán)”爭(zhēng)取上級(jí)政府部門(mén)的認(rèn)可與支持，盡可能地爭(zhēng)取將自身的自主性行為轉(zhuǎn)化為上級(jí)政府默許的政策試驗(yàn)；另一方面，基層政府也會(huì)以良好的社會(huì)效益俘獲上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，并誘導(dǎo)上級(jí)政府對(duì)試驗(yàn)“成果”進(jìn)行吸納并進(jìn)行“輻射”式推廣。
雖然基層政府能夠依賴(lài)科層體系獲取自上而下分配的制度性資源，但現(xiàn)實(shí)情境中的資源配置調(diào)整往往需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的討價(jià)還價(jià)與利益博弈，上級(jí)政府難以根據(jù)下級(jí)政府的任務(wù)變化做出及時(shí)且相應(yīng)的調(diào)整。于是，行政任務(wù)不斷膨脹與制度化資源低響應(yīng)間的沖突，導(dǎo)致基層政府面臨著嚴(yán)峻的任務(wù)—資源約束情境，還需要通過(guò)向上爭(zhēng)取和向下收取兩種方式來(lái)緩解資源約束82。一方面，基層政府會(huì)通過(guò)各種正式或非正式的權(quán)力關(guān)系運(yùn)作向上爭(zhēng)取資源，以此獲得有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的項(xiàng)目資源與優(yōu)惠政策，例如，以前地方各省市縣都會(huì)設(shè)立駐京辦，利用關(guān)系網(wǎng)在各個(gè)部委部門(mén)跑動(dòng)“溝通”,通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”達(dá)到要項(xiàng)目要資金的目的。另一方面，基層政府也會(huì)通過(guò)其掌握的轄區(qū)控制權(quán)與治理權(quán)以各種方式向下級(jí)部門(mén)與社會(huì)汲取治理資源，例如，利用政治動(dòng)員機(jī)制將科層部門(mén)的治理資源重新整合與分配，并利用政黨組織撬動(dòng)黨員資源進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。
四、結(jié) 語(yǔ)
在龐大而復(fù)雜的中國(guó)政治系統(tǒng)中，基層自主性始終是理解中國(guó)政治運(yùn)行規(guī)律的理想切入點(diǎn)。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府通過(guò)財(cái)稅體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革賦予了基層政府一定的自主權(quán)力，但又通過(guò)人事安排權(quán)影響和控制基層政府行為，形成了“行政分權(quán)”與“政治集中”并存的縱向治理形態(tài)，而如何理解這種縱向治理形態(tài)中的基層自主性現(xiàn)實(shí)圖景成為本文的研究起點(diǎn)。基于此，本文從“行動(dòng)指向”與“行動(dòng)策略”雙重維度對(duì)基層政府的自主性建構(gòu)行為進(jìn)行類(lèi)型學(xué)分析，揭示了基層政府是如何通過(guò)自主創(chuàng)新化解權(quán)威體制與有效治理之間的張力，尋求自主治理能力與自主治理風(fēng)險(xiǎn)的平衡。相較于以往研究成果，本文主要從以下方面對(duì)基層自主性進(jìn)行了理論拓展。
第一，避免單純地將基層自主性看作制度空間的形塑結(jié)果，更加強(qiáng)調(diào)基層政府爭(zhēng)取基層自主性的行為主動(dòng)性與能動(dòng)性。基層自主性形態(tài)很大程度上受到制度空間影響，通過(guò)對(duì)基層自主性的歷史發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，“央地關(guān)系”與“政社關(guān)系”始終是影響基層自主性空間的兩對(duì)關(guān)鍵關(guān)系，在不同歷史時(shí)期中形塑了差異化的基層自主性形態(tài)。但是，基層政府也并非只會(huì)被動(dòng)地接受各種制度安排塑造的自主性空間，而是會(huì)在“事上”與“安下”中謹(jǐn)慎地尋求拓展其自主性空間，以此形成基層政府行為的豐富現(xiàn)實(shí)圖景。
第二，將基層自主性的建構(gòu)行為從向上“爭(zhēng)取”拓展到向下“收取”,并從自主能力與自主風(fēng)險(xiǎn)維度構(gòu)建基層自主性建構(gòu)行為的類(lèi)型圖景。既有研究更多地將基層自主性看作形成超越上級(jí)授權(quán)范圍的行動(dòng)空間，并圍繞行動(dòng)空間與上級(jí)政府進(jìn)行各種正式與非正式的、積極與消極的政策溝通與政策談判。但是，由于行政體制內(nèi)部的資源配置難以滿(mǎn)足基層政府的治理需求，為提高自主性行動(dòng)能力，基層政府往往還需要適當(dāng)?shù)貙⑿姓?quán)力滲透到下級(jí)部門(mén)與社會(huì)領(lǐng)域中，以各種方式動(dòng)員社會(huì)資源參與基層政府確定的中心工作與政治任務(wù)。
第三，從行政控制、政治激勵(lì)與治理資源維度建構(gòu)了基層自主性的“三階”行動(dòng)秩序。不同的政策任務(wù)間存在著差異性的控制強(qiáng)度、激勵(lì)強(qiáng)度與執(zhí)行成本，而基層政府也會(huì)針對(duì)不同的政策任務(wù)采取差異化的自主性策略。當(dāng)控制強(qiáng)度過(guò)高時(shí)，基層政府往往處于弱自主性狀態(tài)，只能根據(jù)上級(jí)政府的政策意圖不打折扣地落實(shí)政策任務(wù)；當(dāng)激勵(lì)強(qiáng)度過(guò)低時(shí)，基層政府又會(huì)缺乏政策執(zhí)行的積極性，轉(zhuǎn)而通過(guò)各種形式主義的消極行為落實(shí)政策任務(wù)；而當(dāng)治理資源難以完成政策任務(wù)時(shí)，基層政府則需要不斷將自身的資源汲取范圍拓展到社會(huì)領(lǐng)域，以此提高自主性治理的能力。
基層自主性是調(diào)動(dòng)基層政策執(zhí)行積極性與能動(dòng)性的重要方式，能夠有效緩解一統(tǒng)體制與有效治理間的內(nèi)在矛盾。面對(duì)當(dāng)前中國(guó)基層治理普遍存在的“收得太緊、管得太死”現(xiàn)象，一方面，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)給予基層政府政策協(xié)商與政策談判的制度空間，通過(guò)正式渠道及時(shí)了解基層政府的利益訴求與執(zhí)行困難，并根據(jù)所掌握的情況制定政策、推動(dòng)執(zhí)行和評(píng)價(jià)政策。另一方面，上級(jí)政府也應(yīng)該建立政策執(zhí)行的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層政府通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新提高治理效能。當(dāng)然，過(guò)大的基層自主性也有可能放大政策執(zhí)行的不確定性，如何避免基層自主性的濫用也是需要注意的問(wèn)題，因此，還需要將基層治理的自主性治理行為逐步納入標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系，防止基層政府利用其自主權(quán)力層層向下轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。
（作者王敬堯系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，四川大學(xué)中國(guó)縣域發(fā)展研究中心主任；鄭鵬系四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，四川大學(xué)中國(guó)縣域發(fā)展研究中心助理研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版）2023年第4期。）
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