基層政府，是國家治理的一線和前沿，處于國家政權(quán)與民間社會的接觸界面，層層加碼的自上壓力與矛盾不斷的自下沖力，迫使基層政府身處上下壓力對沖的“夾層之中”，從而陷于多重任務(wù)和多重約束的治理困境之中，由此導(dǎo)致基層政府普遍存在一種愈益嚴(yán)重的治理取向，可以概括為“應(yīng)對性治理”：即在幾乎無限的任務(wù)和責(zé)任的多重壓力下，基層政府限于有限的權(quán)力和資源，為了按期按量地完成所謂“任務(wù)”，動(dòng)員和組織體制內(nèi)外一切資源和治理方式，被動(dòng)應(yīng)付式、“匆忙應(yīng)對性”地開展各種一線治理活動(dòng)。但在當(dāng)前中國現(xiàn)代化急劇發(fā)展的背景下，“壓力型體制”的層層加碼日益嚴(yán)重，同時(shí)基層政府又要直面社會多元利益沖突帶來的矛盾沖擊，由此產(chǎn)生的“應(yīng)對性治理”極易異化變形，極化為各種極端性的治理方式。從全國各地的基層調(diào)研中，可以發(fā)現(xiàn)“應(yīng)對性治理”主要異化為兩種極化形式。
應(yīng)付性治理，即基層普遍存在的各式各樣的“形式主義治理”。這是由基層政府的多重制度約束條件決定的，即由學(xué)界普遍反映的基層政府“權(quán)小責(zé)大、人少事多”所決定。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年面對幾十項(xiàng)重大工程，幾百次驗(yàn)收檢查，幾十個(gè)數(shù)據(jù)臺賬等等繁雜工作和任務(wù)，在時(shí)間緊、任務(wù)重、無法“實(shí)質(zhì)性完成”的情況下，很多具體的任務(wù)和臺賬數(shù)據(jù)都在“逼迫”基層組織走向“應(yīng)付性治理”，也即在“形式上完成任務(wù)”。
這是應(yīng)對性治理的形式化治理形式，一切為了“應(yīng)付”完成任務(wù)，這有以下幾個(gè)制度性特征：一是治理任務(wù)并非特別重大，上級政府也不特別加以檢查和考核，而且“形式化完成”的任務(wù)，并不能夠直接決定基層干部的考核成績和晉升前景，如基層鄉(xiāng)村的宣傳教育工作。二是治理任務(wù)并非能夠完全量化細(xì)化，大量在臺賬上報(bào)送的材料和數(shù)據(jù)，上級政府也不能夠精確地加以逐一檢查和審驗(yàn)，如基層組織的黨建引領(lǐng)工作。三是治理任務(wù)非常緊急，基層組織根本沒有時(shí)間來認(rèn)真完成和審核數(shù)據(jù)，基層政府只有在形式上加以“應(yīng)付完成”，如農(nóng)民平均年收入的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。“應(yīng)付性治理”在基層組織幾乎無限的文件傳達(dá)、會議記錄、跟蹤留痕、數(shù)據(jù)資料等等“治理活動(dòng)”中體現(xiàn)得特別明顯。對這種在基層普遍存在的治理趨向，學(xué)術(shù)界也有各種各樣的概括：“拼湊應(yīng)對”“形式化完成”“策略主義”“象征性完成”等等。但其行為邏輯實(shí)質(zhì)上都是一樣的，都是重壓之下的“應(yīng)付性治理”，是“應(yīng)對性治理”的極化形式。
應(yīng)急性治理，是走向了另一個(gè)極端，是實(shí)質(zhì)性治理的極化形式。即為了不出“問題”或達(dá)到“目的”，動(dòng)用一切資源和手段，集中性運(yùn)動(dòng)式、強(qiáng)制命令型推進(jìn)和完成，是“只問結(jié)果、不問手段”的應(yīng)急性治理方式。
相應(yīng)地，應(yīng)急性治理也具有以下幾個(gè)制度性特征：一是治理任務(wù)特別重大，任務(wù)的“政治性”極高，上級領(lǐng)導(dǎo)特別重視，必須“無條件完成”的任務(wù)，如精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的按質(zhì)按量完成“貧困縣”的摘帽任務(wù)。如防疫抗疫期間的“應(yīng)防盡防、應(yīng)檢盡檢”任務(wù)。二是任務(wù)重大且可以明顯看到實(shí)效的任務(wù)，如在限定期限內(nèi)的土地征用、農(nóng)房拆遷工作，任務(wù)明確并具體落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和干部頭上，可以精確量化并加以考核評級，而完成不了任務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有工作可能會被“一票否決”，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部會受到嚴(yán)重的黨紀(jì)政紀(jì)處罰。三是“一票否決”的事項(xiàng)，基層政府的“一票否決”工作越來越多，綜治維穩(wěn)、信訪上訪、森林防火、環(huán)境保護(hù)、重大安全事故等等，都是懸在基層干部頭上的“一票否決”，甚至直接決定著基層干部的“仕途命運(yùn)”。而凡是屬于“一票否決”的工作和任務(wù)，基層干部往往都會采取堅(jiān)決完成任務(wù)的“應(yīng)急性治理”方式。
“應(yīng)付性治理”和“應(yīng)急性治理”，其形成非個(gè)別干部自愿自主所為，也非一日之功演變生成，更非能夠依靠個(gè)別干部的素質(zhì)和愿望所能扭轉(zhuǎn)。因此，為了改變基層治理中各式各樣的“應(yīng)對性治理”，遏制“應(yīng)付性治理”，減少“應(yīng)急性治理”，就要通過深層次的制度性和體制性改革，鞏固基層治理的民主法治基礎(chǔ)，加強(qiáng)基層社會和基層組織的自主自治力量，構(gòu)建法治化的多元協(xié)同治理體系，這才是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的根本之策。
（作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)所“國家治理研究”項(xiàng)目首席研究員、中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京日報(bào)》2023年10月9日第10版）
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