基層政府，是國家治理的一線和前沿，處于國家政權與民間社會的接觸界面，層層加碼的自上壓力與矛盾不斷的自下沖力，迫使基層政府身處上下壓力對沖的“夾層之中”，從而陷于多重任務和多重約束的治理困境之中，由此導致基層政府普遍存在一種愈益嚴重的治理取向，可以概括為“應對性治理”：即在幾乎無限的任務和責任的多重壓力下，基層政府限于有限的權力和資源，為了按期按量地完成所謂“任務”，動員和組織體制內外一切資源和治理方式，被動應付式、“匆忙應對性”地開展各種一線治理活動。但在當前中國現代化急劇發展的背景下，“壓力型體制”的層層加碼日益嚴重，同時基層政府又要直面社會多元利益沖突帶來的矛盾沖擊，由此產生的“應對性治理”極易異化變形，極化為各種極端性的治理方式。從全國各地的基層調研中，可以發現“應對性治理”主要異化為兩種極化形式。
應付性治理，即基層普遍存在的各式各樣的“形式主義治理”。這是由基層政府的多重制度約束條件決定的，即由學界普遍反映的基層政府“權小責大、人少事多”所決定。不少鄉鎮政府每年面對幾十項重大工程，幾百次驗收檢查，幾十個數據臺賬等等繁雜工作和任務，在時間緊、任務重、無法“實質性完成”的情況下，很多具體的任務和臺賬數據都在“逼迫”基層組織走向“應付性治理”，也即在“形式上完成任務”。
這是應對性治理的形式化治理形式，一切為了“應付”完成任務，這有以下幾個制度性特征：一是治理任務并非特別重大，上級政府也不特別加以檢查和考核，而且“形式化完成”的任務，并不能夠直接決定基層干部的考核成績和晉升前景，如基層鄉村的宣傳教育工作。二是治理任務并非能夠完全量化細化，大量在臺賬上報送的材料和數據，上級政府也不能夠精確地加以逐一檢查和審驗，如基層組織的黨建引領工作。三是治理任務非常緊急，基層組織根本沒有時間來認真完成和審核數據，基層政府只有在形式上加以“應付完成”，如農民平均年收入的調查統計工作。“應付性治理”在基層組織幾乎無限的文件傳達、會議記錄、跟蹤留痕、數據資料等等“治理活動”中體現得特別明顯。對這種在基層普遍存在的治理趨向，學術界也有各種各樣的概括：“拼湊應對”“形式化完成”“策略主義”“象征性完成”等等。但其行為邏輯實質上都是一樣的，都是重壓之下的“應付性治理”，是“應對性治理”的極化形式。
應急性治理，是走向了另一個極端，是實質性治理的極化形式。即為了不出“問題”或達到“目的”，動用一切資源和手段，集中性運動式、強制命令型推進和完成，是“只問結果、不問手段”的應急性治理方式。
相應地，應急性治理也具有以下幾個制度性特征：一是治理任務特別重大，任務的“政治性”極高，上級領導特別重視，必須“無條件完成”的任務，如精準扶貧進程中的按質按量完成“貧困縣”的摘帽任務。如防疫抗疫期間的“應防盡防、應檢盡檢”任務。二是任務重大且可以明顯看到實效的任務，如在限定期限內的土地征用、農房拆遷工作，任務明確并具體落實在鄉鎮和干部頭上，可以精確量化并加以考核評級，而完成不了任務時，鄉鎮的所有工作可能會被“一票否決”，甚至領導干部會受到嚴重的黨紀政紀處罰。三是“一票否決”的事項，基層政府的“一票否決”工作越來越多，綜治維穩、信訪上訪、森林防火、環境保護、重大安全事故等等，都是懸在基層干部頭上的“一票否決”，甚至直接決定著基層干部的“仕途命運”。而凡是屬于“一票否決”的工作和任務，基層干部往往都會采取堅決完成任務的“應急性治理”方式。
“應付性治理”和“應急性治理”，其形成非個別干部自愿自主所為，也非一日之功演變生成，更非能夠依靠個別干部的素質和愿望所能扭轉。因此，為了改變基層治理中各式各樣的“應對性治理”，遏制“應付性治理”，減少“應急性治理”，就要通過深層次的制度性和體制性改革，鞏固基層治理的民主法治基礎，加強基層社會和基層組織的自主自治力量，構建法治化的多元協同治理體系，這才是推進基層治理現代化的根本之策。
（作者系中國社會科學院政治學所“國家治理研究”項目首席研究員、中國社會科學院大學政府管理學院副院長。中國鄉村發現網轉自：《北京日報》2023年10月9日第10版）
(掃一掃，更多精彩內容！)
