——基于華中某省D縣的考察
【內容提要】在縣域治理中，行政科層制具有專業化、技術化和程序化等優勢，承擔了諸多治理事務，但其形式主義、部門分割、嚴格預算等固有屬性，使其難以多快好省地實現公共治理目標。行政包干制則通過政治動員的方式充分調動和整合黨政部門的資源，可以推動縣域經濟社會跨越式發展和超常規治理。在行政包干制中，縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內那些重要的、行政科層制難以勝任的治理事務轉化為政治任務，改變治理事務的性質，并對黨政部門進行結構整合、資源聚集與功能重組，以完成政治任務，從而在較短時間內較好地改變縣域經濟社會面貌。行政包干的實質是對政治任務的包干，沒有被轉化為政治任務的治理事務仍由行政科層制來完成。行政包干制與行政科層制既相互區別，又相互聯系，共同完成縣域內大部分治理。
【關鍵詞】縣域治理 行政包干制 科層制 壓力型體制 運動式治理
一、問題提出與相關研究
改革開放三十多年來，中國縣域經濟社會發生了翻天覆地的變化，經濟持續快速增長，社會環境和治理面貌得到較大改善。縣域經濟社會發展是中國發展的一個縮影。厘清縣域經濟社會發展的內在原因和機制，可以更好地理解中國經濟社會的發展。近年來，許多研究者已認識到縣級政府及官員在縣域經濟社會發展和治理中的重要作用和角色，并試圖回答兩個相互關聯的問題，一個是什么樣的力量在推動縣級官員展開縣域治理，另一個是縣級政府運用什么樣的機制實現經濟社會發展。前者是官員激勵問題，后者是治理機制問題。
在官員激勵問題的研究上，錢穎一等人提出的“中國特色的財政聯邦主義”理論具有代表性。該理論認為在財政包干制下，縣域的財政收入越高，縣級政府的財政存留就越多。這給予縣級政府極大的財政激勵，促使它們有熱情去追求轄區內的經濟發展，甚至直接辦公司、辦企業及經營土地、經營城市等，以追求預算外收入最大化。周黎安提出的“政治錦標賽”理論是一種政治激勵模式，它指出上級政府為下級政府設計了一套可度量的經濟社會發展指標，并對下級政府完成指標情況進行評比，實現優勝劣汰。政治激勵使得下級政府首腦卯足了勁推動本轄區內的經濟社會發展。官員激勵理論指出了縣級政府發展的動力基礎，但沒有闡述政府首腦如何推動經濟社會發展。
鑒于此，縣域治理機制研究進入研究者視野。研究者援引最多的分析框架是榮敬本等人提出的“壓力型體制”。壓力型體制概括了這樣一種治理現象：縣級政府通過簽訂“責任狀”的形式將行政壓力傳遞給鄉鎮政府，并依據目標責任考核鄉鎮政府的行政績效，以此推動后者達成縣級政府設定的發展目標。壓力傳遞到下級政府后，后者要推動工作就得調動資源。折曉葉提出“行政-政治-公司”三位一體的統合機制，就是要理解縣級政府是如何調動資源去完成上級政府的任務。該理論指出，縣級政府運用行政機制通過行政審批權獲得土地壟斷權，再通過政治機制進行組織動員，并組建公司承擔經濟發展的角色，實現了權力、意志、績效的相互推動，最后產生經濟發展的新活力。
官員激勵的研究著重闡發官員辦事的積極性來源，而治理機制的研究則側重挖掘官員辦事的方式和路徑。周黎安提出“行政發包制”，試圖將兩者結合起來考察，構建綜合分析框架。根據周黎安的定義，行政發包制是對企業理論中的發包制進行轉換和發展后，引入到政府治理領域的，是“行政”和“發包制”的結合。具體而言，行政發包制是指行政組織邊界內的“內部發包制”，在上級與下級之間嵌入發包關系，其結構包括發包方（上級政府）、轉包方（中間政府）和承包方（基層政府）。
與科層制相比，行政發包制有三個顯著特征。一是行政權分配方面，即發包方擁有絕對的正式權威和剩余控制權，承包方具有執行權和自由裁量權，雙方是上下級的等級權威關系。雖然科層制也是等級權威關系，但發包制比科層制享有更多的自由裁量權，行政發包制因此不同于按章辦事的科層制。二是經費方面，承包方與發包方為財政或預算分層關系，發包方發包任務，承包方擁有剩余索取權，承包方的預算外收入和人員福利與其努力程度相關，因而具有強激勵的特征。三是考核和控制方面，行政發包制采取結果導向的考核與控制方式，而不強調程序和過程。周雪光基于控制權理論，指出行政發包制是典型的分權模式，它意味著地方政府有較強的自主性和積極性，也可以降低上級政府的治理成本。張靜則指出政府行政體系的組成結構、其內部真實的組織關系和多元角色是行政包干產生的組織基礎。
上述理論框架從不同角度揭示了中國各層級政府間關系和政府治理的機制，對于理解縣域治理有很大啟發，但也存在各自的局限。譬如，錢穎一等人的理論假說忽略了中國政府設置與美國的不同之處，中國中央政府擁有絕對權威和最高創制權，這是美國聯邦制下中央政府所不能比擬的；而且它沒有指出地方政府為什么要創造更多預算外收入。壓力型體制對壓力講得較為籠統，沒有闡發壓力的性質、來源和傳送機制。政治錦標賽理論沒有闡述官員怎么調動資源、按照何種方式進行比拼。分權模式只談到分權帶來了自主性和積極性，沒有對縣域治理賴以完成的組織基礎進行剖析。行政發包制倒是既解決了官員激勵問題，也回答了地方首腦憑借什么參與政治錦標賽的問題，但也需要對它作進一步追問：一是上級政府發包的內容是什么，地方政府的所有事務是否都由發包而來；二是行政發包制是怎么運行的；三是行政發包制與行政科層制是什么關系。
鑒于“行政發包”概念只強調“發包”，而忽略“承包”，不能完全涵蓋縣域治理的特性，本文遂沿用張靜和郭亮概括的“行政包干制”。行政發包制要解決的問題是政府層級間的關系，特別是央地關系，而行政包干制則側重于考察基層政府內部的運行。在縣域范圍內，行政包干制不僅存在于縣級政府與所轄的黨政部門之間，還存在于縣級政府與其主要領導之間，以及鄉鎮與鄉鎮主要干部、村級組織之間。本文通過對華中某省D縣縣域治理中的行政包干制的調查和研究，試圖把握行政包干制的基本性質、特征和運行機制，以期能夠理解縣域治理中一系列重要的政治社會現象。
二、治理工具選擇：縣域治理的硬約束
在縣級政府推行治理時，其工具箱中既包括市場化的工具，如雇傭制、外包制等，即通過公司和個人進行治理，也不乏社會化的工具，即將治理事務交由社會自組織去完成，還包括行政科層制和行政包干制。縣級政府在對這些治理工具進行選擇時要面臨兩個硬約束，分別是有效治理和降低成本。
有效治理包括兩個方面的內容，一是有效率的治理，二是有效果的治理。有效治理就是要在短時間內改變縣域經濟社會面貌，實現經濟社會的超常規發展和跨越式治理，供給嶄新的社會秩序。
治理成本是指公共組織在提供公共產品和服務時所產生的成本。治理成本有兩類，一類是治理中所耗費的人力和物力，這些是通過財政預算投入來支付的，一類是發包人對承包人的監督和協調成本。在降低成本約束下，縣域治理就會形成以下偏好：一是對治理事務進行“輕重緩急”分類；二是不花錢也能辦事是最佳選擇；三是辦能賺錢的事情。政府擁有各種法定職權，能夠實現創收，因此越是能夠讓它創收的事情，它越有熱情去做。
有效治理和降低成本這兩個硬約束是有矛盾的。降低成本會使治理的速度和質量下降，從而引起民眾的不滿及由此帶來的統治風險。這正是周黎安的邏輯推論，他認為提高治理效率與降低統治風險是不可兼得的。
事實上，中國的基層政府在一定程度上做到了有效治理與降低成本的有機統一：第一，把有限的資源放在做大事情上，以集中力量辦大事；第二，這些大事囊括了能夠賺錢的大事；第三，把能賺錢的大事交給那些不給錢也能把事情辦好的組織和人去辦。
綜合起來，縣域治理就是要通過一種能夠轉嫁成本的制度來做賺錢的大事，之后再去做那些不賺錢的大事，率先實現在這些大事上的治理面貌的改變。例如，縣級政府集中精力搞征地拆遷，土地“招拍掛”后把賺的錢投入到經營城市上去，大搞城市公共設施建設，在短期內改變城市面貌、再造新城和提高市民生活質量。
在縣域治理的工具箱中，哪些治理工具能夠實現上述目標？市場機制是政府向企業及相關機構購買服務，需要政府支付費用，與成本約束目標不符。社會化機制通過社會自組織參與治理，但當前縣域不僅自組織不發達，且其資源和權威有限，難以實現有效治理。科層制有其專業化、技術化、程序化等制度優勢，但只能在既定的財政預算內做職能部門分工的事情，包括行政事務、分管業務，其效果是局部的量變，沒法在短時間內集中資源辦大事。那么，在有效治理和降低成本的約束下，行政包干制是最佳選擇。周黎安的解釋是，行政包干制權力集中在上級政府，它能夠將治理事務發包給下級政府并讓其自籌經費完成。
三、行政包干制的概念與性質
（一）行政包干制的概念
包干制源于經濟和生產領域，是一種激勵機制。首先，承包方擁有一定的剩余索取權，即在生產收益分配上，上級組織和下級組織按照雙方約定的比例分成，因此承包方具有很強的經濟激勵。其次，承包方擁有較強的生產決策權，可以自主地安排完成生產任務的時間、方式和方法。最后，發包方在把生產收益、生產自主權下放給承包方的同時，也把生產風險轉移給了承包方，即自負盈虧。
行政包干制沿襲了農業和企業等領域包干制的特點，作為發包方的上級政府將任務、權力、利益和責任下放給作為承包方的下級政府或個人。承包方具有很強的自主性和積極性，可以自行安排完成任務的時間、方式和方法，同時也要承擔相應的行政風險及后果。在收益分配方面，上級組織對下級組織或個人給予政治和經濟激勵。行政包干制立足于發包方和承包方共同的視角，既關注雙方的關系與互動，也關注包干內容、包干性質、承包方策略及承包方之間的關系與互動。本文的行政包干制有別于行政發包制理論中集權（行政）與分權（發包）組合，指的是對政府公共事務的發包、承包及其實施中一系列主體和行為的組合。
（二）縣域治理事務的類型與治理主體
在行政發包制的理論假說中，上級政府所發包的任務是所有的治理事務，它們均質地、同等重要地被發包給了下級政府。但從縣域治理來看，被發包的事務只占治理事務中很少的一部分，沒被發包的大部分治理事務由職能部門來完成。在D縣的治理中，有兩類性質不同的治理事務，分別是行政業務和政治任務。
行政業務是行政職權范圍內的事務，包括領導分管的業務、職能部門管轄的事務以及其他治理主體承擔的相關事務。在縣域多元治理主體中，市場化主體和社會化主體承擔一部分治理事務，大部分治理事務由政府職能部門來完成。不同部門由于業務范圍不同，管轄和治理著不同的領域，它們的權力行使具有較強的專業性和獨立性。職能部門之間擁有各自的利益并相互競爭，跨部門協作意愿不強。職能部門完成行政業務需要有專門的經費、設備、技術、手段、專業行政人員和法定職權。職能部門的職權是法定的，除“街頭官僚”外，行政人員的自由裁量權較小，他們必須恪盡職守、按章辦事，否則易被追究行政責任。同時，職能部門的法定職權須由專業行政人員來行使。職能部門的經費開支是固定的，受限于財政預算。
“政治任務”一詞在縣鄉干部中間使用很頻繁，它是相對于行政業務而言的。D縣的縣鄉干部將政治任務稱作“大事”，行政業務則是“小事”，他們所說的“做事”就是完成分管業務、本職工作之外的政治任務。按照政治學的基本觀點，政治是履行自下而上表達功能的機構和行動。在縣域政治結構中，法定履行表達功能的政治機構包括縣人大、縣政協、政黨和社團組織等。中國共產黨具有法定的創制權和最高權威，縣域其他政治機構都是在其領導下創制并接受其領導的。中國共產黨肩負維護新中國政權合法性的重任，凡是涉及黨群干群關系、政治社會穩定的事情都是第一位的政治問題。因此，中國共產黨做出的決議和決定具有政治性，其政治輸出也是政治任務。據此，可以將政治任務定義為中國共產黨為了維護和加強政權合法性，保證中國社會長治久安，加強黨與人民群眾的血肉聯系，而對黨組織和黨員干部做出的權威性安排、要求和決定。政治任務的實施主體是黨組織和黨員干部，其實施過程就是政治化運作的過程。
在D縣的治理實踐中，縣級黨委是政治任務權威輸出的唯一政治機構。相對于市場化、社會化和科層制的運作，政治化運作具有以下特點：一是強調政治任務的最高權威性和無條件性，任務一旦下達，下級組織和黨員干部就得無條件完成；二是政治任務有時限要求；三是政治任務沒有專業分工，具有系統性和總體性，一項任務可能涉及多領域、多部門、多專業；四是政治任務的輸出、實施及完成的整個過程都伴隨著政治責任，它既有附加在政治任務上的政治激勵所內含的具體政治責任，也包含黨員干部對黨組織服從和服務的政治責任，承擔任務的主體會感受到政治壓力。正是因為黨組織政治化運作有上述特點，政治任務就能在下級黨組織和黨員干部中無條件地貫徹實施，并在短時間內得以完成，實現政治任務所設定的目標。
科層制無法突破縣域治理的硬約束，黨組織的政治化運作正好能夠彌補科層制運作的不足，實現有效治理和降低成本的有機結合。如果把科層制“辦不了、辦不好、辦起來不經濟”的那些重大、緊迫和整體性的治理事務交給黨組織來辦，就可以較低成本地實現經濟社會的超常規發展和跨越式治理。但問題是，行政業務跟政治任務性質不同，行政業務理應由行政科層制來完成，如何讓黨組織來做行政業務，唯一的辦法是把行政業務轉變為政治任務。
（三）行政包干制的性質
在縣域治理中，把重要的行政業務轉變為政治任務的唯一機構是縣級黨委，轉化機制是黨委會議。縣級黨委是縣級黨組織的最高領導機構，有權對所轄黨組織和黨員干部進行政治動員、政治整合和政治激勵。在D縣，黨委會議包括縣委常委會議、縣委擴大會議、縣委經濟工作會議、黨政聯席會議、開年第一次全縣干部大會等，又以縣委常委會為主。在政治實踐中，縣（市）委書記的指示、批示、表態和決定等都可以是政治任務的權威性輸出。縣（市）長的意圖要通過常委會決定或縣（市）委書記點頭后方可成為政治任務。
從D縣調查來看，縣級黨委的政治任務包括兩個方面：一是上級黨委下達的政治任務，體現了縣級黨組織恪守組織原則，保持與中央省市黨組織的一致性；二是經過政治轉化后的縣域范圍內那些重大的、科層制做不了的“大事”。
D縣黨委有兩板斧來調配資源。一板斧是黨組織和黨員。中國共產黨的組織原則是“黨員服從黨組織、下級服從上級、全黨服從中央”，政府部門內部的黨組織和黨員也要服從黨委的統一領導。另一板斧是“黨管干部”的原則。依照這個原則，黨委對黨政部門主要領導進行選拔、培養、培訓、任免和獎懲，主要領導對黨委和黨組織負有政治責任，黨委對不負政治責任、不能完成政治任務的領導干部有懲戒的權力。
這兩板斧是一體的，政府部門主要負責人一般也是部門黨組的成員和主要領導。因此，在黨委的政治動員中，首先和主要動員的對象是負有政治責任的黨政部門主要負責人，再由他們去動員部門內部的黨員干部，并調動人、財、物等資源完成政治任務。在鄉、村兩級，則由鄉鎮黨委書記動員班子成員、鄉鎮的人、財、物和村兩委成員及其他黨員干部。縣級黨委在完成政治動員之后，緊接著要做的事情就是政治整合與政治激勵。政治整合就是要把動員起來的黨政部門主要領導與分散的人、財、物等資源進行整合。通過政治動員、政治整合和政治激勵等措施多管齊下，黨委的政治任務一般能夠多快好省地完成。
從D縣的實踐來看，黨委的政治化運作機制實質就是行政包干制。具體來說，在縣域治理中，所謂行政包干制就是縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內理應由政府或市場、社會去做的重要的行政業務轉變為黨組織要做的政治任務，再通過政治動員的方式，調動和整合縣域范圍內的政治、行政和社會資源集中完成，從而在較短時間內較好地改變縣域經濟社會面貌。
根據具體政治任務的不同特性，黨委把政治任務發包給不同的承包主體。譬如，要解決重點項目、企業盡早落地生根的問題，黨委會把任務發包給縣級四大部門主要領導；要解決舊城改造拆遷久拖不決的問題，縣委就成立專門的“攻堅專班”，由該臨時機構包干征拆任務。
縣級黨委不是按專業屬性來發包的，而是進行總體性發包，每個部門承包相應的政治任務。不過，在具體操作中，縣級黨委會根據不同部門的資源稟賦情況，給它們發包非等額的政治任務。譬如，在招商引資任務發包中，財政局、大鄉鎮的招商任務會比婦聯、文化局、小鄉鎮的重些。同時，縣級黨委也會根據不同部門的職權和專業分工，把需要專業技術隊伍和相應職權的任務發包給特定的職能部門，其他部門則承包非專業性任務。比如，在城區三輪車泛濫專項整治行動中，交管、運管和城管分別承包職權范圍內的任務，財政局負責補償金額的籌集和發放，宣傳部門負責宣傳造勢，組織部負責組織考核，紀委負責紀律檢查，而像旅游局、教育局、城建局、國土局等部門則各自承包若干三輪車車主，對他們徹底退出城區進行包干。
歸納起來，行政包干不是對普通治理事務的包干，而是對黨委布置的政治任務的包干。政治任務的發包是通過政治動員來完成的，政治動員的對象是黨的下級組織和黨員干部，尤其是黨政部門的主要領導。政治動員伴隨著政治責任和政治壓力的傳輸，傳輸渠道是黨的組織系統。所以，行政包干制是黨委完成政治任務的一種政治機制，行政包干實質上是政治任務包干。
行政包干制是一種具有中國特色的治理機制，它是執政黨直接領導和介入治理事務的表現和具體機制。按照西方政黨政治理論，政黨始終是一種“社會政治角色”，即便是執政黨也是“非國家公權組織”，政黨的政治意圖不會直接體現在政府治理實踐中，而是得先向國會遞交議案，由國會多數通過后成為法定政策，再由行政科層制去執行。但是在中國，中國共產黨通過革命“締造”了國家而成為國家的靈魂，便內在地具有了“國家身份”，因此她具備最高的創制權，并可以將自己的意圖包括治理構想，通過自身的組織體系付諸實踐。
本文之所以沒有使用“政治包干制”作為表述概念，一方面是因為行政包干制已成為學界廣為熟知的分析性概念，另一方面是因為“行政”二字更能表達所包干的是經濟社會事務，治理意味更強，而“政治”容易讓人聯想到“政權”“權力”“斗爭”“博弈”等現象。
四、行政包干制的特點：與科層制比較
在周黎安等人的理論假說中，行政包干制與行政科層制是非此即彼的兩種制度類型，西方發達國家盛行行政科層制，而中國的行政發包制是發包制嵌入科層制“外殼”之后形成的一種奇怪的制度形態，其“靈魂”是發包制，它因陷入“降低成本”和“統治風險”的悖論而帶來了一系列治理亂象和危機。周黎安將中國治理體制統稱為行政發包制，而沒有給科層制留有余地。但是，在縣域治理中，行政包干制與行政科層制并行不悖。
行政包干制確實深嵌于科層制之中。這種嵌入表現為包干制動員了科層制的部分資源，但包干制并沒有將科層制所有資源都調動起來完成政治任務，使其放棄原來的行政業務。換言之，黨委的政治動員未完全撬動科層制，意味著政治動員是有邊界、有限度的。正因為如此，包干制對職能部門機構、資源和功能的重整，并不影響后者在結構和功能上的完整性。事實上，職能部門抽調一部分人力、物力去完成政治任務，并不影響職能部門的正常運轉及行政職權的行使，沒有削弱職能部門的治理能力。
與科層制相比，行政包干制在權力分配、資源配置、治理路線和控制方式等方面都有其自身的特點。在權力分配上，發包方與承包方是領導與被領導、支配和服從的權力關系，實質上就是黨委與下級黨組織和黨員干部的權力關系。發包方擁有發包權、人事權、調控權和剩余控制權。發包權具有專斷性，黨委可以不經過與下級黨組織和黨員干部進行常規的、制度化的協商溝通，獨立采取發包及相關行動，而承包方處于被動地位。與科層制職權、事務法定相比，包干制中的權力關系沒有法律規定，權力的實施即發包具有一定的任意性和隨意性，這可能造成下級部門尤其是基層操作部門事務的不確定性。人事權表現為發包方對承包方進行人事調配、任免和獎懲的權力，這是其動員和激勵的基礎。調控權是發包方對發包內容在實施過程中進行調控，比如對發包內容進行調整，對承包主體的行動進行一致性協調等。剩余控制權是指發包方對承包方及其行為給予不受約束的否定、懲戒和干預的權力。
承包方擁有自行決策、執行、調配資源等自由裁量權。發包之后，發包方一般不會干預承包方的實施過程，過程管理由承包方自行決定。調配相關資源，包括本部門內的資源和跨部門資源。自由裁量權不是法定職權，而是一種配置性權力，與承包方的資源調配能力有關，因此對承包方來說是強激勵。承包方不僅依此可以完成任務，還可以在政治任務中“層層加碼”，塞進“私貨”，以實現其他政治抱負，包括“為官一任造福一方”、向上級發送政績信號、參與政治錦標賽等。若是按照科層制“定事定權定責”的方式來做事，就完全捆綁了承包方的手腳，沒有自主發揮的空間。
在資源調配上，行政包干制具有很強的政治動員色彩。在科層制中，職能部門動用自身資源進行治理要按章辦事，其職權是法定的。在包干制中，黨組織并沒有法定的職權動用職能部門的資源，所以得首先動員作為黨組成員和黨員干部的職能部門主要領導，再由他們去調配本部門的資源。在縣域治理實踐中，常有“先上車后買票”“先做事再走程序”的做法，這是包干制典型的治理策略，即有意避開繁瑣的行政程序而把事情先做完，再動員職能部門走完相關的行政程序，或者承包方違反了相關規定，相關部門為其“擺平理順”。除了本部門資源外，完成某些政治任務可能還要動用其他部門的資源，這就需要部門主要領導與其他部門領導協商溝通。一般有兩種方式，一種是通過私人關系（包括影響力）獲得其他部門的資源，一種是通過職能部門之間的資源交換，實現異質性資源的互補。這兩種方式都不是在搭建部門間常規的、制度性的“無縫隙”平臺，公共資源成為主要負責人之間建構私人關系的資本，可見私人關系在包干制中的重要影響。
科層制的行政經費是納入公共財政預算的，辦多少事給多少錢，沒錢了行政就停止運轉。在行政包干制中，發包方一般只下任務，較少給予配套，承包方要完成包干的“額外負擔”就得自籌經費。自籌經費的主要方式是做那些能賺錢的大事，如征地拆遷、小城鎮建設、工業園區建設、爭資跑項等。有的鄉鎮黨委書記說鄉鎮就是個公司，都在跑賺錢的事情，也有學者稱“地方政府即廠商”，概與包干制自籌經費壓力有關系。
隨著依法治國戰略的推進，職能部門對依法行政的要求越來越嚴格，法律法規從之前的“軟約束”變成了“硬約束”，那么行政包干制的運作就受到了極大的限制，其能夠動員的行政資源在減少。譬如，過去用地不規范時，地方政府可以先將農民耕地用作工商業開發，再走土地征收、“招拍掛”等相關程序。這樣做節省了大量的時間，快速推進了城鎮化建設，但是隨著國土資源管理收緊，先做事再走程序就行不通了。對包干制資源動員的另一限制因素是職能部門的垂直化管理。越是垂直管理的部門，它相對于黨委政府的獨立性就越強，后者對它的動員就越弱；越是直屬部門，它相對于黨委政府的獨立性就越弱，就越容易被動員起來。垂直化管理是當前基層職能部門發展的趨勢。質言之，科層制越規范、越發達，其利益越獨立，包干制對它的資源動員能力就越弱。動員本身成了稀缺資源，包干制就越要集中力量去辦大事。
包干制自行調配資源的特點，決定了承包方必須“八仙過海各顯神通”。誰的基礎雄厚，誰的資源配置能力強，誰更能突破科層制限度，誰就能夠辦更多大事，超額完成包干的政治任務，在政治錦標賽中脫穎而出。這說明包干制不是協調均衡治理的制度，而是凸顯差異、鼓勵競爭的制度。所以，越是財政基礎好、工業發達（或自然資源豐富）的鄉鎮，其主要領導就越能縱橫捭闔，其經濟社會發展就會越好，主要領導晉升也就越快。同時因為有競爭，就要防止本轄區、部門內的資源被競爭對手調動，地方、部門保護主義就在所難免。
在治理路線上，科層制走的是專業化、技術主義的路線，而行政包干制走的是整體主義的路線。首先，行政包干制的治理事務是總體性的，涉及經濟社會各個方面。其次，發包方將發包內容整體性地發包出去，不論部門的專長和職能，尤其是涉及黨委政府中心工作的那些政治任務，承包主體是所有黨政部門。最后，行政包干制所要達到的效果是總體性的，它希望輸出一個嶄新的、總體性的經濟社會秩序，實現治理的質變。包干制的總體性治理是通過動員科層制的技術治理來實現的。
在控制方式上，行政包干制以結果控制取代程序監督和過程控制。而在科層制中，行政程序是硬道理，上級部門注重對過程的監控，只要行政過程合乎程序、遵循規則，行政結果就在預期范圍內。
結果監控是行政包干制的內在屬性，它符合發包方在信息不對稱的情況下降低監控成本的約束，事實上默許了承包方的自由裁量權。縣鄉干部完成任務的技術手段和方式、方法五花八門，不斷推陳出新。風險是如果違法被究或出事，承包方就要自行承擔責任。為了規避風險，承包方的策略是“只能做，不能說，更不能形成文件”。
五、行政包干制的工作模式與實踐機制
行政包干制的工作模式與實踐機制，要解決的是縣級黨委的政治任務如何落地的問題。行政包干制一般以中心工作模式推動工作開展。圍繞不同類型的中心工作，行政包干制主要采用目標責任制、領導包干制和臨時機構包干制等實踐機制。
（一）縣域治理中的中心工作模式
中心工作模式，是中國共產黨在長期的革命和建設過程中摸索出來的一套行之有效的工作模式，它的哲學基礎是矛盾論，要求黨組織和黨員干部在工作中不要眉毛胡子一把抓，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。中心工作就是工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，其他工作是次要矛盾和矛盾的次要方面，二者對立統一。主抓中心工作，是在不偏廢其他工作的前提下，對中心工作有所偏重。中心工作抓好了，可以促進其他工作更好地完成。中心工作模式契合了縣域治理中有效治理與降低成本的雙重約束，是運用較普遍的一種工作模式。
在D縣治理實踐中，黨委政府把治理事務分為一般工作與中心工作。一般工作是指黨政領導的分管業務和職能部門的行政業務。職能部門的主要領導對本部門內部業務也只做宏觀、方向性領導和指導工作，他們的大部分時間和精力用于完成黨委的中心工作。中心工作的政治性很強，屬于黨政主要領導的第一責任范圍。在縣域治理綜合考核和專項考核中，中心工作所占的比重大，屬于硬指標，一般工作則屬于軟指標，是默認的給分項目。
在縣域實踐中，對中心工作有兩種分類標準，一種是時間標準，將中心工作劃分為長期性中心工作和階段性中心工作。長期性中心工作是以年度為時限，有些甚至在數年或更長時間內被定為中心工作。階段性中心工作是指在年度內某個時期被設定為中心工作的政治任務，這類中心工作具有緊迫性，需在短時間內集中資源打攻堅戰，短平快地改變局面。
按照重要性程度不同，中心工作可以分為重點性中心工作與一般性中心工作。中心工作本來就是重要的治理事務，重點性中心工作乃重中之重。重點性中心工作包括上級黨委發包的重點工作和轄區內能夠凸顯政績、參與錦標賽、能夠創收、涉及面廣、影響特別大的經濟社會事務，是縣級黨委政府主要領導最重視的工作。他們把主要的時間、精力都放在這些工作上，有的工作由縣（市）委書記和縣（市）長親自抓。重點性中心工作按照時限可分為長期性重點工作和階段性重點工作。長期性重點工作在年度綜合考評中占的比重最大；有的長期性重點工作雖然考核分值不大，但可能被一票否決，如信訪維穩。階段性重點工作一般只進行專項評比，但是有的也納入年底的綜合考評。
一般性中心工作包括上級發包下來的無法凸顯政績，在錦標賽中不能顯示差異，徒增消耗不能創收，影響大但涉及面窄的重要治理事務。這些工作一般由縣委縣政府副職領導主抓。一般性中心工作也可分為長期性一般中心工作和階段性一般中心工作。
按照重要性程度和領導人關注度由高到低進行排序，依次是長期性重點中心工作、階段性重點中心工作、階段性一般中心工作和長期性一般中心工作。越是重要的中心工作，越契合有效治理與降低成本的約束，領導人關注度就越高，投放的資源就越多。
（二）行政包干制的實踐機制
1. 目標責任制
在行政包干制中，目標責任制是政治任務落地的最基礎、最常見的一種機制。它指的是上級黨委政府將所確立的行政總目標逐次分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為對各級組織進行考評、獎懲等管理的依據，并以責任書的形式在上下級黨政部門之間層層簽訂。
在D縣治理中，目標責任制的承包主體是全縣黨政部門，其運行步驟如下。第一，設定目標。黨委政府根據經濟發展的總體思路，對全年工作進行目標定位，區分中心工作和一般工作，并在黨委會議上將中心工作設定為工作目標，使其成為全縣黨員干部的工作重心，并成立目標管理領導小組，由縣長任組長，縣級其他領導任副組長。第二，分解目標任務。縣兩辦根據黨委會議確定的工作目標，對目標任務進行分解和細化，并予以量化和指標化，同時形成相應的考評體系。重點性中心工作分值大，一般性中心工作分值小。第三，簽訂責任狀。將目標任務下發到各黨政部門后，縣黨委政府與各部門簽訂責任書，各鄉鎮部門主要領導為第一責任人。這是包干制很重要的形式，它象征著“包干”在形式上完成。第四，督導和考核。由兩辦組成督導組進行半年或季度督導，由考核責任部門進行年終考核，并依據完成任務的情況予以獎懲。這是結果控制的兩種形式，即便是季度或半年督導，也不是對過程和程序的控制，而是通過階段性的結果控制發包方想要的最終結果。
表2是D縣2014年縣直單位綜合考評方案，分為業務工作、黨建工作、社會建設和縣域經濟發展等四大項內容，總計300分。第一項業務工作占70分，如果沒有被上級部門通報批評就直接送分。第二項黨建工作占40分，除了發展黨員外，其他工作顯得比較虛。前兩項都不是重點性中心工作。第三項社會建設占30分，其中計生工作逐漸弱化，而社會穩定和信訪工作成為主要內容。這項分值不大，但出了問題可能被“一票否決”。第四項縣域經濟發展占160分，占總分值的53%，其中工業園區和城區建設占130分。由此可見，縣域經濟發展是重點性中心工作，而“兩區”建設則是重中之重，縣級主要領導主要圍繞這兩項工作轉。
在考評指標中，按照重要程度不同可以分為送分項目、加分項目和減分項目。送分項目的工作很重要，但做起來顯得比較虛，包括業務工作和黨建工作兩項。加分項目主要是引入資金額度大的重大企業、重大項目、新增稅收、某項目獲得省級或國家級獎勵等。減分項目主要是“發生重大群體性事件，或發生重特大安全事故、特大刑事案件和特發公共衛生事件的；發生群體性赴省、赴京上訪的，或發生非正常赴京上訪的；發生縣委班子成員出現違法和嚴重違紀、違規行為，并受到查處和問責的；人口計生工作被市以上檢查出重大問題；招商引資工作在全年內未引進一家以上企業且開工建設的”。加分項目是拉開縣市排名、影響考評綜合得分的關鍵，所以黨委政府一般會將主要精力放在加分項目上。
目標責任制一般有兩種類型，一種是綜合性目標責任制，一種是專門性目標責任制。前者是針對全年所有中心工作的發包，后者是針對長期性重點中心工作的發包。后者除了在綜合性目標責任制中有體現且權重較大以外，它通過專項發包意在加強各黨政部門及其主要領導的責任意識。比如，招商引資工作是近年長期性重點工作，縣鄉黨委政府一般會有專項性的發包。
2. 領導包干制
領導包干制是在目標責任制整體包干的基礎上，對重點中心工作中關鍵內容和環節的包干，承包方是縣市級主要領導和黨政部門主要負責人。這是一種個人包干機制。領導包干制有以下兩點考慮：一是集中優勢資源辦大事；二是表達主要領導勇于擔當的政治姿態，尤其是縣級領導包干，在縣域范圍內起了帶頭示范作用。
縣級主要領導包干是一個包干體系，除了領導個人包干外，還會配套包干部門和協助包干部門。其中，主要領導是包干主體、第一責任人，負有“誰包干、誰牽頭、誰落實”的包干責任；包干部門是責任部門，是領導完成包干任務的組織資源，是執行目標任務的主體；協助包干部門則有協助的義務。包干體系有利于包干領導調動部門資源，強化部門協作，共同推進包干任務的落地。黨政部門主要領導包干則沒有相應的組織體系，他們需要自行調配資源落實任務。
在縣域治理中，除了常用“包干”之外，還有包聯、包掛、包保、包抓、包靠等，都是把具體的、單個的任務包干給領導個人。在Ｄ縣治理實踐中，征地拆遷中有包片、包戶、包人；招商引資中有包重點企業、重點產業、重點項目；信訪治理中有包村、包人、包案；專項整治中有包片、包事、包戶；扶貧工作中有包鄉鎮、包村、包戶；計劃生育中有包村、包組、包戶，等等，歸結起來主要有“三包”：
一是包重點，是指領導包重點企業、重點項目、重點工程和重點產業。Ｄ縣黨委、政府、人大、政協四套班子的主要領導都要承包一個產業、一個重點企業、一個重點項目或重點工程。包干領導的主要任務是：幫助在建項目解決遇到的問題和困難，積極推進建設進度；幫助新開工程項目落實各項準備工作，包括項目審批、核準、備案、項目監督檢查及企業運行情況調度分析，確保按期開工建設；幫助前期項目做好立項、環評、土地、規劃、融資等工作，力爭盡早開工建設；幫助重點企業推進產能發揮、要素協調、項目策劃等工作；為重點企業發展和重點項目建設創造良好的外部環境，等等。縣級黨委政府對縣級領導包重點企業和重點項目進展情況，實行定期調度、超期督辦和結果公示；縣委督查室將明確責任單位和完成時限，每月一調度、一通報；包干領導每兩月集中調度一次，并匯報項目進展及存在問題協調解決情況。
二是包案，主要是在縣鄉主要領導中，對縣鄉范圍內某些信訪案件進行包干。這些信訪案件一般包括轄區內發生的重點難點信訪案件、上級限時辦結的案件、群體性上訪等影響較大的案件、重點疑難信訪案件及涉及多部門的信訪案件。在包案制度中，一般由縣鄉黨政一把手負總責，一個領導包干一個案件。領導包案按照“誰包案、誰負責”的原則，做到包調查、包處理、包督辦、包結案、包息訪和包穩定，并對領導包案進行考評和獎懲。
三是包戶，在需要對接農戶的工作中，由領導包干若干農戶，負責具體工作的貫徹落實。在Ｄ縣主要有兩類事務需要領導包戶。一類是治理“釘子戶”。征地拆遷、舊城改造及其他涉及利益再分配的領域“釘子戶”比較集中。對“釘子戶”的有效治理是縣域治理得以順利實施的重要條件。包干“釘子戶”的一般是黨政部門的主要領導（尤其是一把手），在鄉鎮則是班子成員。情感運作、關系資本、利益輸送和暴力威脅是基層“拔釘子”的重要策略，其中利益輸送較為普遍。另一類是精準脫貧。縣里四大班子領導和縣直部門一把手分別在一個鄉鎮包上十戶貧困戶，其他副職領導包少于這個數量的貧困戶，負責這些農戶在未來三到五年內脫貧。具體做法包括直接給錢、介紹工作和項目扶貧。無論是包“釘子戶”還是包貧困戶，皆主要領導“一對一”地包干，其有效治理與主要領導的影響力及所在部門的資源稟賦情況有關。
3. 臨時機構包干制
臨時機構包干制是對階段性重點中心工作進行專項整治的包干制度，采取“一事一包”的治理策略。這些工作包括上級發包的緊急任務和轄區內發生的突發性事件、群體性事件、小問題長大的治理事務，以及其他重要的治理活動。這些治理事務時間緊，任務重，影響大，且大多涉及多個部門，如果包干給所有黨政部門，則分散了力量，如果包干給個別領導或部門，則難以做到協調一致。縣委縣政府便成立相關臨時機構，將任務包干給臨時機構來完成。這些臨時機構一般冠之以“領導小組”“領導專班”“辦公室”“指揮部”“工作組”等名稱。
D縣的做法是：第一步，縣委開會決定在某個時期要完成什么樣的任務，召集相關黨政部門進行政治動員；第二步，由縣委主要領導擔任臨時機構負責人，由黨政部門主要領導擔任副職負責人或成員，下設辦公室負責日常工作，配備相關工作人員和工作經費；第三步，相關部門進行內部動員和資源配置，宣傳部門宣傳造勢，建立監督考核部門，由組織部進行組織考核，紀委進行紀律檢查，考核辦最終考核，并將考核結果納入干部年終考核和晉升考核；第四步，在臨時機構的統一指揮下，各部門分工協作進行運動式治理，在規定的時間內實現治理目標。
根據臨時機構在運動式治理中發揮的作用不同，可以將它分為專項協調機構和專項治理機構。前者是對專項治理事務進行領導、組織、協調、督導和考核的機構，不參與具體治理事務，而是將不同部門領導納入臨時機構以整合部門資源并協調部門協同作戰。大部分專項治理都采用專項協調機構模式。專項治理機構則不僅有專項協調機構的職責和功能，還是直接治理的主體。它從黨政部門抽調相關人員全職充實臨時機構。譬如，處理由醫療糾紛、交通事故等引發的鬧訪鬧大事件，一般由縣委政法委書記牽頭組成臨時機構，其成員包括相關職能部門、鄉鎮街道或村社主要領導，他們全程參與事故處理。D縣為了啃掉老舊城區改造這個塊硬骨頭，專門成立了城區老舊拆遷攻堅工作組，組長由縣委常委擔任，下設7個功能小組，小組組長、副組長由抽調上來的鄉鎮副書記擔任，每個小組分別由5至6個鄉鎮后備副科級干部組成。這些小組長、副組長和成員，正處在“成長進步”的關鍵時期，有機會讓他們表現，再難啃的骨頭也會被啃下來。所以，每個專項治理機構都是一個能解決問題、有戰斗力的臨時突擊隊。
任務完成后，臨時機構解散，工作人員返回原單位，所治理的事項交由相關職能部門進行日常性治理。有的臨時機構因為階段性中心工作轉變為長期性中心工作，而長期存在并發揮作用，其利益逐漸獨立并發展成有機構、有編制、有職權、有預算的科層組織，如招商工作組轉變為招商局，開發區、工業園區轉變為一級政府組織。
六、行政包干制理論的分析性拓展
在對縣域治理的研究中，研究者從不同角度對縣域治理的邏輯與機制進行了探討，提出了諸如壓力型體制、政治錦標賽、運動式治理、責權利不匹配機制等解釋框架。它們相對成熟，有較強的解釋力，但也有分析未及之處。對此，行政包干制理論可以有所貢獻，并可以對縣域治理中一些重要的政治社會現象給出新的解釋。
壓力型體制理論模型將縣級政府假定為集權高壓政府，鄉鎮政府通過責任狀被動接受它的高壓指標。但是，在D縣上級歸口部門與下級部門簽訂責任狀，后者并沒有表現出多大的壓力，責任狀往往流于一紙形式。周雪光等人對環保部門的調查也發現了類似的現象。縣級政府與鄉鎮府簽訂的責任狀中大部分的內容是不能給后者帶來壓力的。另外，下級政府若是被動接受壓力，何以它不是千方百計地試圖減少自己的任務量，反而在指標上主動加碼？行政包干制可以解釋這些現象。政治任務的傳送渠道是黨委和黨組織，只有黨委跟黨組織和黨員干部簽訂的責任狀，才會構成對后者的政治壓力。黨組織通過自己的組織體系將壓力帶給了黨政部門，使得縣域政權體系都處于總體性的壓力環境中。行政業務不具備這種特性，上下部門間的責任狀不會生成政治壓力。包干制給了承包方足夠的自由裁量權，使它能夠靈活自主地調動資源，并可能超額完成任務，以實現其他訴求，包括向上級發送政績信號。這是承包方敢于和樂于加碼的原因。行政包干制內含了壓力型體制所有的屬性。
政治錦標賽體制是一種政治激勵機制，它假定上級政府設定比賽目標和內容，下級政府各自調動資源展開“廝殺”，從而制造了一系列政治社會現象，包括地方保護主義、形象工程等。周黎安在行政發包制中闡發了下級政府通過層層加碼發包來完成錦標賽。但是，科層制由于其弱財政預算激勵、弱自由裁量權以及程序主義、保守主義等內在缺陷，束縛了行政人員的手腳，使得地方首腦無法施展才華、廣泛調動資源實現地方經濟社會面貌在短時間內改變，無法向上級政府傳送獨特的、個性化的執政能力和政績信號。行政包干制卻給了地方首腦一個長袖善舞的空間，它不僅可以自主地設定參與錦標賽的方略與措施，還可以將它們轉化為黨委的政治任務發包給所有黨政部門，通過政治考核、獎懲、排序等方式，集全縣黨政部門之資源參與競賽。可見，行政包干制還是黨內的一種干部競爭與選拔機制，通過這種機制，不僅實現了地方經濟社會快速發展和變革，還培養、鍛煉了黨的領導干部，使優勝者脫穎而出。行政包干制內在的是一種錦標賽機制。
多數研究對運動式治理持批判態度，認為這種治理機制雖然在短時間內實現了治理目標，但它是一種非常規的、去制度化的治理方式，會出現問題反復的治理困境。這種批評與不了解運動式治理本質有關。運動式治理事務來源于兩個方面：一是上級黨委（包括中央、省、市）的中心工作，如精準扶貧、創衛活動、植樹造林、美麗鄉村建設等，這些工作是上級黨委發包的工作，必須在短時期內完成；二是由小問題長大的經濟社會問題，如城區“黑摩的”泛濫。這些問題無法由單個職能部門來解決，需要將這些治理事務轉變為政治任務，由相關部門包干完成。所以，運動式治理實質上是行政包干制的一種重要實踐方式。它是常規治理，不是臨時性的、權宜性的治理方式。
責權利不匹配是行政包干制的特有屬性。越到基層實踐部門，不匹配現象越嚴重，在鄉鎮尤為凸顯，表現為“事情很多、責任很大、權力很小、利益很少”。
在D縣職能部門調查，部門主要領導普遍感嘆“忙不過來、壓力很大”。或許有人會問，一個文化局、旅游局沒有多少業務哪來的壓力。基層干部的壓力不是來自行政業務的壓力，而是來自行政包干中的政治壓力——包干事務越來越多，而資源動員卻愈難，尤其是面對相互沖突的政治任務時，壓力更大。
對于縣級黨委政府來說，科層制越發達，上級政府對它的約束就越大，它對黨政部門的政治動員力就越弱。那么此時它的策略不是減少下級黨政部門的包干任務，而是加更大的壓力，即加推政治責任和懲戒措施。D縣黨委對黨政干部的要求是“想做事，會做事，做成事，不出事”。對于執行任務的基層黨政部門來說，其策略一是狠抓落實重點性政治任務，而應付一般性治理事務；策略二是正式權力的非正式行使，調動一切可以調動的資源，集中到政治任務上；策略三是創造性地開展工作，在技術手段和方式方法上推陳出新，或者在體制機制上改革創新。基層部門在治理技術和機制上的創造性行為，體現了智慧的一面，豐富了行政經驗和行政藝術，同時也留下一些后遺癥。
到鄉鎮一級，鄉鎮主要領導能直接動員起來完成政治任務的資源更少。首先，之前“七站八所”的相關職權都被縣級歸口部門上收，鄉鎮無權調動這些機構的資源，即便它們配合鄉鎮行動，也是不積極的。其次，在班子成員中，除了書記、鄉鎮長和副書記還能動員起來的就那么一兩個人，其他人對分管業務之外的事情并不積極。鄉鎮黨委對副科級以上干部沒有人事權，不能動用干部。即便是班子成員，鄉鎮黨委書記最多也只能推薦一個名額。因此，那些想獲得晉升的班子成員也不會走黨委書記這條線。鄉鎮其他普通公務員，黨委能動員的也就是新進來的年輕人，他們追求進步，有做事的動力。加起來，在鄉鎮真正做事的人力極有限，而且資源有限，他們除了過度剝削自己的勞動力、在技術手段上創新之外，還能做的就是把大量的農村工作包干給村支書。
七、結論
本文從政治任務的理論視角出發，對行政包干制的概念、性質和特點進行了論述，分析了行政包干制與科層制的異同和相互關系，同時對行政包干制的具體實踐進行了素描，刻畫了發包方與承包方的縱向關系及承包方之間的橫向關系，并嘗試將行政包干制構建成具有一定分析性的概念。
在行政包干制中，縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內重要的治理事務轉化為黨組織和黨員干部的政治任務，改變了治理事務的性質，并將其設定為縣域治理的中心工作發包給下級黨政部門。同時，通過政治動員的形式實現縣域黨政部門的結構整合、資源聚集與功能重組，推動縣域去“政治-行政”二元對立。運用目標責任制、領導包干制和臨時機構包干制等治理機制，做好中心工作，完成政治任務，實現縣域經濟社會的跨越式發展和超常規治理。
行政包干制理論可以很好地解釋縣級黨委政府的行為邏輯，以及它在縣域經濟社會發展中所扮演的角色。在縣域治理實踐中，縣級黨委是縣域經濟社會發展的政治引擎，它確定縣域發展目標，總攬全局，協調關系，回應政權合法性問題。黨委對政府職能部門進行政治、組織和思想領導，政府職能部門則按部就班地完成法定任務，在履行職能上既保持一定的獨立性，又要服從黨委領導，服務于黨委的中心工作。
行政包干制的最大優點是去“政治-行政”二元對立。它將縣級黨委的政治動員機制與政府部門的行政科層機制有機地結合在一起。縣級黨委依靠其權威和組織體系對縣域范圍內的資源進行動員，最大限度地發揮了其專業化、技術性的優長，形成“黨委領導，政府主導”的治理格局，既能實現黨委的政治意志，又能在專業領域內得到有效治理。其次，突出重點和難點，集中力量辦大事，推動縣域范圍內資源的合理配置和充分利用。最后，行政包干制消除繁文縟節，講究特事特辦，打破常規和專業壁壘，強調跨部門協作，構筑“無縫隙”治理體系，鼓勵下級黨委政府的主動性和創造性，從而使縣域治理能夠突破有效治理和降低成本的硬約束，在較短時期內實現治理面貌的整體改善和嶄新秩序的輸出。總之，行政包干制是一種有效率、效果好和成本低的治理機制，它是縣域治理的常態化和具有鮮明本土特征的治理機制，也是過去三十多年中國縣域經濟社會快速發展的秘訣。
行政包干制也有其弊端，主要包括以下幾個方面。一是黨委政府及其主要領導的注意力至關重要。行政包干制成立的前提是要區分重要的治理事務和一般性的治理事務，這樣縣級黨委才能將重要的治理事務轉化為政治任務。所以，哪些治理事務有機會轉化為政治任務，就要看縣級黨委政府的關注點，尤其是縣委書記關于縣域經濟社會發展的理念與思路。這具有一定的非制度性和偶然性，可能使政治任務的設定帶有很強的“長官意志”，進而忽略某些重要治理事務的治理。二是承包方擁有較大的剩余索取權，而發包方只對結果進行控制，容易使承包方只注重手段、技術和策略，而忽略治理的規則、制度和原則。三是社會和群眾參與不足，使自上而下的政策供給與自下而上的需求表達無法對接，在一定程度上會造成中心工作的盲目性。行政包干制的這些弊端和缺陷，會給縣域治理乃至基層政權帶來困境和風險。
因此，在實踐中更多地發揮行政包干制的積極正面的方面，并通過制度設置抑制其消極負面的因素，是未來縣域治理改革的重點和難點，也是縣域治理機制建設和創新的意義所在。本文對行政包干制的概念化和闡釋，是對縣域治理的經驗、邏輯和機制進行總結的一個嘗試，無法涵蓋所有相關的治理現象，更廣泛、更深入的研究需要有更多的學者一起努力。
（作者楊華系武漢大學社會學院教授、博士生導師，中國鄉村治理研究中心研究員；袁松系浙江師范大學法政學院副教授、碩士生導師，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員。中國鄉村發現網轉自：《開放時代》2017年第5期）
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