摘要：封閉是集體產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性，開放是集體經(jīng)濟發(fā)展的必然路徑。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展既要有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預(yù)期和清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，又要堅持市場化運作思維和多元化發(fā)展路徑。城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑，尤其是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快推進(jìn)，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地域性、封閉性、功能復(fù)合性和股權(quán)靜態(tài)性等性質(zhì)隨之發(fā)生變化，脫域性、開放性、功能清晰性和股權(quán)動態(tài)性逐漸成為其新的特征。但同時，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展也面臨著認(rèn)知突破性、經(jīng)營制約性、治理有效性和政策適應(yīng)性等多方面的挑戰(zhàn)。立足于建設(shè)農(nóng)業(yè)強國和實現(xiàn)共同富裕等目標(biāo)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，要遵循從封閉到開放的思路，以市場化為導(dǎo)向，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動式改革促進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)權(quán)利分置和權(quán)能完善，允許農(nóng)村集體資源資產(chǎn)縣域內(nèi)“跨村”配置，有序推進(jìn)村級組織功能事務(wù)分離，走漸進(jìn)式改革、融合式創(chuàng)新的發(fā)展路徑。
黨的二十大作出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的重大決策部署。中國式現(xiàn)代化的特征之一是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，而新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是促進(jìn)全體人民共同富裕的重要支撐。2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，并首次提出“新型集體經(jīng)濟”這一重要概念。根據(jù)該文件的部署要求，中央提出從2017年開始用3年左右時間基本完成清產(chǎn)核資任務(wù)，用5年左右時間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。經(jīng)過多年的努力，全國通過試點先行、壓茬推進(jìn)的方式推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，為發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟奠定了基礎(chǔ)。到2021年底，全國基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，清查核實農(nóng)村集體土地資源面積65.5億畝，集體賬面資產(chǎn)8.22萬億元，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員約9.2億人，已經(jīng)登記的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織約96.6萬個。從總體上看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系、劃清了產(chǎn)權(quán)邊界，又摸清了集體資產(chǎn)家底、界定了集體經(jīng)濟組織成員身份，為創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑創(chuàng)造了條件。2023年中央一號文件進(jìn)一步就發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟作出重要部署，并明確了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制的政策內(nèi)涵和發(fā)展途徑。從各地改革實踐看，經(jīng)過多年試點探索，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和發(fā)展路徑更加多元，市場化運行特征也更加明顯。與此同時，一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度較高地區(qū)的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)規(guī)模逐漸壯大、權(quán)屬關(guān)系日益復(fù)雜，部分地區(qū)還開展了突破所有權(quán)邊界的資本化運作，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)也產(chǎn)生了“三權(quán)分置”的現(xiàn)實訴求。這些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展形態(tài)和運行機制如何規(guī)范，以及擔(dān)負(fù)特殊使命的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟如何得到有效扶持，已經(jīng)成為理論界和實際工作部門迫切需要解答的重要命題。
打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以后，鄉(xiāng)村振興在全國層面全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也進(jìn)入加速推進(jìn)的歷史新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系逐步健全，城鄉(xiāng)要素雙向流動和平等交換機制逐步建立，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。具體來看，一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)了城市和農(nóng)村之間的勞動力、土地、資金、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素流動，既為城市資源要素下鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件，又使得農(nóng)村資源要素在超越所有權(quán)邊界的空間內(nèi)配置的可能性大大提高；另一方面，盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革解決了資源產(chǎn)權(quán)不清晰、主體地位不明確等問題，但是農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體分散的公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并未發(fā)生根本改變，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股權(quán)設(shè)置、成員管理的封閉狀態(tài)與市場競爭的開放要求之間仍存在特殊的問題和矛盾。當(dāng)前和今后一段時期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢，城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟帶來新動力，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展又進(jìn)一步為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。那么，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策內(nèi)涵、基本特征及特殊屬性發(fā)生了哪些變化？新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨怎樣的新挑戰(zhàn)和新趨勢？未來新型農(nóng)村集體經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)如何從封閉走向開放，并通過創(chuàng)新運行機制進(jìn)而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？回答好這些問題，對于發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟及彰顯中國特色農(nóng)村集體所有制的制度優(yōu)勢具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。
一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)涵、特征及屬性
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展加快推進(jìn)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策內(nèi)涵、基本特征和功能屬性都發(fā)生了新的變化。這些變化既反映了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的未來趨勢，也預(yù)示著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟需要選擇開放式的發(fā)展路徑。
（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策內(nèi)涵
農(nóng)村集體經(jīng)濟是在社會主義改造過程中形成的，由集體經(jīng)濟組織成員共同占有生產(chǎn)資料的一種公有制經(jīng)濟。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟則是指建立在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的，能夠在社會主義市場經(jīng)濟條件下利用集體所有的資源要素，開展多種形式聯(lián)合與合作以實現(xiàn)共同發(fā)展的一種社會主義公有制經(jīng)濟形式。相較于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟既保持了合作性、社區(qū)性、成員封閉性等內(nèi)在規(guī)定，又拓展了對外合作的空間和要素聯(lián)合的范圍，秉承了開放包容的發(fā)展理念。近年來，從實現(xiàn)形式來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟具有集體主導(dǎo)、市場運行、股份合作的特征，包含“獨立經(jīng)營”“合作經(jīng)營”“租賃經(jīng)營”“參股經(jīng)營”等多種經(jīng)營模式。從基本功能來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅具有促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局、實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收的經(jīng)濟功能，還具有支持鄉(xiāng)村建設(shè)、服務(wù)集體成員、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的社會功能。從制度設(shè)計來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟以集體所有制為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為底色、以股份合作為紐帶，更加契合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。
2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的視角，對推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了改革要求，并明確指出要“推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)”。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟呈現(xiàn)出對內(nèi)封閉性與對外開放性并存的特征。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策內(nèi)涵，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式”。不難看出，國家層面將農(nóng)村集體經(jīng)濟界定為具有一定地域邊界和成員邊界的封閉性經(jīng)濟形態(tài)。但從實踐來看，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟事實上已經(jīng)在某些方面突破了地域邊界和成員邊界，呈現(xiàn)出開放性的發(fā)展態(tài)勢。一些中央政策文件和基層實踐探索也在圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟的開放性尋求邊際突破。例如，2019年4月15日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，“創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，探索混合經(jīng)營等多種實現(xiàn)形式”，鼓勵基層通過股份制、合作制、公司制等現(xiàn)代企業(yè)形式發(fā)展集體經(jīng)濟。同時，在一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)有不少農(nóng)村集體經(jīng)濟在發(fā)展空間、產(chǎn)權(quán)配置和經(jīng)營管理上突破集體邊界，實現(xiàn)從封閉性發(fā)展向開放性經(jīng)營轉(zhuǎn)變。可以預(yù)見，未來新型農(nóng)村集體經(jīng)濟將在產(chǎn)權(quán)歸屬上保持相對封閉性，而在產(chǎn)權(quán)利用及資產(chǎn)經(jīng)營上進(jìn)一步擴大開放性。
（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本特征
與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟相比，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟具有四個方面的突出特征：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟建立在清產(chǎn)核資和成員界定的基礎(chǔ)上，通過將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份形式量化到本集體成員，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，變共同共有為按份共有，為集體經(jīng)濟市場化運營奠定了基礎(chǔ)。二是內(nèi)部治理有序化。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)主體缺位，經(jīng)營管理由少數(shù)干部決定，集體成員參與集體經(jīng)濟治理的空間有限。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展要求下的法人治理結(jié)構(gòu)較為完善，集體成員能夠有效參與經(jīng)營決策與民主管理。三是經(jīng)營形式多樣化。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟實行單一的“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”形式，具有封閉性和排他性。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的市場權(quán)能更加完整，不僅可以自主經(jīng)營，還可以依法成立或參股企業(yè)等市場主體，甚至可以聯(lián)合外來資本、技術(shù)、管理要素實行混合經(jīng)營。四是分配制度靈活化。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟主要采取按勞分配的制度。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟則以按勞分配為主，實行按生產(chǎn)要素分配、按勞動成果分配與按股份分配等多種分配方式相結(jié)合，以不同分配方式融合為牽引，構(gòu)建集體經(jīng)濟運行及分配新機制。總體來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟既體現(xiàn)生產(chǎn)要素的組合方式又涵蓋所有制的實現(xiàn)方式，是集體所有制經(jīng)濟的一種形式，屬于廣義上合作經(jīng)濟的一種特殊形態(tài)。
（三）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的功能屬性
第一，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有“特別法人”屬性。2017年10月《民法總則》頒布實施后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位在法律上得到明確。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以獨立承擔(dān)民事責(zé)任，享有民事權(quán)利。具體來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，與一般法人的主要區(qū)別在于：一是組織形式不同。一般法人主要有獨資、合伙和公司制等組織形式，自然人或其他市場主體均可投資成為股東；新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本組織形式主要有組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級三類，其成員組成與農(nóng)民集體具有唯一對應(yīng)性。二是經(jīng)營目的不同。一般法人以盈利為經(jīng)營目的，利潤最大化是其主要的價值追求；新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營目的更加多元，不僅包括實現(xiàn)合理利潤，還注重發(fā)展集體福利事業(yè)以及為村莊公共物品提供支持等。三是決策機制不同。對于一般法人而言，投資人的表決權(quán)多與其持股比例成正比；新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則采取更加民主的決策機制，集體成員享有“一人一票”或“一戶一票”的平等投票權(quán)，不完全與其出資額、所占股份比例、貢獻(xiàn)大小等因素掛鉤。不難看出，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然取得特別法人資格，但并非一般意義的市場主體，這是由農(nóng)村集體所有制的制度特性所決定的，這也導(dǎo)致其無法直接平等地參與市場經(jīng)營。第二，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟具有“特殊產(chǎn)權(quán)”屬性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是指在一個特定地理區(qū)域內(nèi)，具有成員資格的共同體對集體所有財產(chǎn)的對外排他性享有，具有不完整性、共有性和公益性等特點。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的核心要件是集體資源產(chǎn)權(quán)和集體成員權(quán)。從集體資源產(chǎn)權(quán)來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于成員集體。其中，大部分土地等資源性資產(chǎn)的承包經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)按照法律和章程規(guī)定確權(quán)到戶；非經(jīng)營性資產(chǎn)由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排使用和運行管護(hù)；經(jīng)營性資產(chǎn)收益權(quán)折股量化到集體成員，并對個人（家庭）持股比例有嚴(yán)格上限限制。從集體成員權(quán)來看，其一，集體成員權(quán)是一種身份區(qū)分和利益分配機制。集體成員權(quán)資格的取得和喪失均有嚴(yán)格的條件和程序，成員與非成員間的界限具體體現(xiàn)在集體中所分配的特定利益。其二，集體成員權(quán)表現(xiàn)為特定的成員身份以及由此衍生的各項綜合性身份利益和合法性權(quán)利。其三，集體成員權(quán)蘊含著以身份為紐帶的資源分配功能和以集體為邊界的鄉(xiāng)村治理功能。總之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的特殊之處在于，集體經(jīng)濟組織成員資格是判定農(nóng)民是否具有集體成員權(quán)的身份要素，由集體成員組成的成員集體享有集體資源所有權(quán)，集體成員憑借其成員權(quán)和一定分配規(guī)則享有除所有權(quán)以外的他項權(quán)能，這既體現(xiàn)了集體共同利益，也兼顧了個人利益。相較于私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)以農(nóng)村集體所有制為基礎(chǔ)，與中國特色社會主義所秉持的價值追求相契合。第三，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟具有“特殊功能”屬性。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的特殊功能主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運作具體體現(xiàn)，并表現(xiàn)為經(jīng)濟社會等多重功能。第一，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的兜底保障功能長期存在。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在保障農(nóng)民住有所居、幼有所育、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，防止農(nóng)民致貧返貧等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。第二，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟發(fā)展功能更加健全。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有更完整的市場權(quán)能，可以通過構(gòu)建市場化運行機制促進(jìn)自身的發(fā)展壯大。第三，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會服務(wù)功能不斷提升。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織肩負(fù)著服務(wù)集體成員的天然職責(zé)，具有明顯的“公共性”和“社會性”，并集中體現(xiàn)在村莊公共品供給層面。此外，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還可以促進(jìn)村莊民主制度供給。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠以共同利益為紐帶將日益社會原子化的農(nóng)民聯(lián)結(jié)起來，通過形塑治理權(quán)威、強化治理資源、推動治理形式多樣化等方式，增強農(nóng)民的集體認(rèn)同感和歸屬感，激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)治理的積極性和主動性，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要轉(zhuǎn)變
城鄉(xiāng)融合發(fā)展在為農(nóng)村經(jīng)濟帶來強勁動力的同時，也使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間布局發(fā)生巨大變化，并推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形態(tài)、運行模式、功能定位和股權(quán)管理等發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。這些變化是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入新階段的必然反映，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，也是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中需要正視并加緊應(yīng)對的基本形勢。
（一）組織形態(tài)從地域性向脫域性轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)村莊地理邊界劃分集體資源和集體成員管轄權(quán)，集體成員與村莊居民身份高度重疊，成員的權(quán)利義務(wù)相對一致，具有明顯的地域性特征。然而，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，一方面，由城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等多重力量共同塑造的鄉(xiāng)村建設(shè)項目——“村改居”“合村并居”“集中居住”等使部分村莊地域邊界和存在形態(tài)發(fā)生變化。另一方面，在農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移的同時，城市人員下鄉(xiāng)、農(nóng)民跨村流動的現(xiàn)象也越來越普遍，大量村莊人口流失嚴(yán)重，有的村莊外來人口數(shù)量甚至超過原住居民。因此，隨著城鄉(xiāng)空間布局加速變化和人口加速流動，集體成員和村莊居民的重合度越來越低，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為成員權(quán)利的“集合體”，其組織形態(tài)也由地域性向脫域性轉(zhuǎn)變。
（二）運行模式從封閉性向開放性轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟具有明顯封閉運行的特征，集體資源只能在村域范圍內(nèi)配置。在這種農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相對封閉的情況下，集體經(jīng)濟難以平等對接市場，資本、技術(shù)、管理等現(xiàn)代要素也相對缺乏。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，封閉性的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與開放性的集體經(jīng)濟發(fā)展需求顯得越來越不相適應(yīng)。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，通過出資組建或參與組建有限責(zé)任公司、股份有限公司或農(nóng)民合作社，與國有資本以及個體、私營和外資等非公有資本進(jìn)行開放合作，實現(xiàn)對外部資本、技術(shù)、管理等要素的吸納；一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過制定特殊成員資格條件和認(rèn)定程序，吸引有能力、有資本、有奉獻(xiàn)精神的外來人口管理運營集體經(jīng)濟，并賦予其特殊成員身份；一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還通過依法吸納或恢復(fù)認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員等方式，吸引鄉(xiāng)賢、退休人員等反哺家鄉(xiāng)，有效彌補了經(jīng)營管理人才不足的短板。從實踐來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在堅持集體所有制基礎(chǔ)上適度擴大集體產(chǎn)權(quán)開放性，有利于實現(xiàn)對外合作經(jīng)營，并能夠與市場平等對接，從而克服集體內(nèi)部資源要素不足的困境。
（三）功能定位從復(fù)合性向單一性轉(zhuǎn)變
在改革開放以來的相當(dāng)長一段時期，農(nóng)村基層黨組織、村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等實行“多位一體”的治理模式，各類農(nóng)村基層組織產(chǎn)權(quán)不清、機構(gòu)混淆、職能交叉等現(xiàn)象突出。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅要發(fā)展集體經(jīng)濟，還要承擔(dān)兜底保障、村莊治理和公共服務(wù)等社會職能，這不僅使其獨立性和自主權(quán)受到諸多限制，還削弱了其自主開展市場化運作的能力。自農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推行以來，不少村莊在推進(jìn)股份合作制改革的過程中，探索實施村級組織功能分離改革，有效理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的多維功能。改革后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從“多位一體”的基層組織架構(gòu)中分離出來，獲得了邊界清晰的集體資源產(chǎn)權(quán)和功能完整的經(jīng)濟治理權(quán)能。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也實現(xiàn)了對村“兩委”的“去依附化”，不再直接承擔(dān)村莊行政事務(wù)和村民自治事務(wù)，轉(zhuǎn)而聚焦于以市場化手段開展經(jīng)營活動，同時按照合法程序為鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)提供資金支持，實現(xiàn)了經(jīng)濟功能與社會功能的協(xié)調(diào)互促。
（四）股權(quán)管理從靜態(tài)性向動態(tài)性轉(zhuǎn)變
集體資產(chǎn)股權(quán)管理主要由股權(quán)分配和股權(quán)流轉(zhuǎn)兩大部分組成。從股權(quán)分配來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理經(jīng)歷了由“確權(quán)到人，固化不變”到“固化到戶，動態(tài)調(diào)整”的發(fā)展。傳統(tǒng)“確權(quán)到人，固化不變”的股權(quán)分配制度的目的是減少利益沖突和交易費用，降低經(jīng)營風(fēng)險和不確定性。但在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，一些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為適應(yīng)人口自然增減以及城鄉(xiāng)人口流動的趨勢，推行“固化到戶、動態(tài)調(diào)整”的股權(quán)分配制度，其核心是通過家庭內(nèi)部的利益調(diào)節(jié)功能實現(xiàn)農(nóng)村集體股權(quán)制度的相對穩(wěn)定。從股權(quán)流轉(zhuǎn)來看，為順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，部分新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股權(quán)管理更加注重股權(quán)的價值實現(xiàn)與流動性。例如，一些經(jīng)濟實力較強的村集體設(shè)置存量股和增量股兩種股份，針對集體存量資產(chǎn)設(shè)置的股權(quán)是封閉式的，單獨規(guī)定持股比例與分配方式，具有保護(hù)農(nóng)民集體財產(chǎn)所有權(quán)的功能；針對集體增量資產(chǎn)設(shè)置的股權(quán)則是開放式的，對于這一部分股權(quán)則完全按照市場化對待，鼓勵股權(quán)流轉(zhuǎn)和自由交易。總體而言，隨著城鄉(xiāng)要素流動性不斷加大，集體資產(chǎn)股權(quán)管理逐漸從靜態(tài)性向動態(tài)性轉(zhuǎn)變，這為農(nóng)村集體資產(chǎn)與外部優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、技術(shù)等相結(jié)合，進(jìn)而破解集體資源要素內(nèi)部約束提供了可能。
三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下新型農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨的新挑戰(zhàn)及新趨勢
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面對的不再是村莊內(nèi)部的小場域，而是逐漸發(fā)展起來的全國統(tǒng)一大市場。這種內(nèi)外部環(huán)境的改變?yōu)樾滦娃r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)，也使集體經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出一些新趨勢。
（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
1.認(rèn)知突破性挑戰(zhàn)
當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會體制加快變革，城鄉(xiāng)間、群體間利益格局深刻調(diào)整，不同村集體成員、社區(qū)成員身份交叉重合，凝聚改革共識難度越來越大。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的未來方向，特別是農(nóng)村集體所有制是否應(yīng)長期堅持、混合所有制經(jīng)濟如何發(fā)展等問題，理論界與實務(wù)界一直存在爭議。從農(nóng)村集體所有制層面來看，有部分學(xué)者認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)更有效率，因而我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當(dāng)私有化；也有不少學(xué)者提出相反觀點，他們認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)也存在效率缺失的問題，集體所有制則因其可以發(fā)揮“統(tǒng)分結(jié)合”的雙重作用而具有明顯的制度優(yōu)勢。事實上，無論是從理論層面看還是從歷史經(jīng)驗看，農(nóng)村集體所有制均與中國特色社會主義的價值目標(biāo)高度統(tǒng)一，并在實踐中展現(xiàn)能夠容納不同層次生產(chǎn)力的制度優(yōu)勢。農(nóng)村集體所有制既照顧了集體化時期遺留的所有權(quán)主體混合配置的客觀現(xiàn)實，又兼顧了制度穩(wěn)定性與產(chǎn)權(quán)設(shè)置靈活性，能夠降低農(nóng)村制度運行成本，進(jìn)而提高農(nóng)村經(jīng)濟社會整體運行效率。因此，應(yīng)當(dāng)在堅持農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)上，將關(guān)注重點從產(chǎn)權(quán)歸屬轉(zhuǎn)移到產(chǎn)權(quán)利用和實施上來，通過細(xì)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)利束、激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟功能，不斷提高新型農(nóng)村集體經(jīng)濟運營效率。
從混合所有制經(jīng)營模式層面看，政府和學(xué)界對于混合經(jīng)營是否為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效路徑仍然心存疑慮。一方面，混合經(jīng)營把公有和非公有這兩種不同的所有制形式聯(lián)結(jié)起來，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟與市場平等對接，可以提高市場競爭力。另一方面，混合經(jīng)營模式下集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，集體成員和管理者利益目標(biāo)不一致可能出現(xiàn)集體資產(chǎn)流失、農(nóng)民利益受損等風(fēng)險。然而，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程加快，混合經(jīng)營模式的優(yōu)勢更加突出，不僅有利于集體經(jīng)濟組織引進(jìn)外部資金、管理、技術(shù)等要素，還有利于實現(xiàn)內(nèi)外部要素的組合生產(chǎn)與優(yōu)化配置。同時，混合所有制的產(chǎn)權(quán)安排有利于發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵作用，能有效調(diào)動各方主體發(fā)展集體經(jīng)濟的積極性，提升集體經(jīng)濟運營能力。但目前關(guān)于農(nóng)村集體所有制及混合所有制的理論認(rèn)知還需要進(jìn)一步加強，對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式與發(fā)展路徑的認(rèn)識還需要進(jìn)一步深化。
2.經(jīng)營制約性挑戰(zhàn)
從現(xiàn)實情況來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟在實際經(jīng)營中面臨市場主體地位不健全、物質(zhì)資本和人力資本匱乏、發(fā)展途徑有待拓寬等諸多困境：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位與一般法人地位仍然具有較大區(qū)別。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)、清算、重組不具有可操作性，從而導(dǎo)致新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以參與競爭性較強的領(lǐng)域。出于對各種風(fēng)險的考量，一般性市場主體參與集體經(jīng)濟經(jīng)營的積極性并不高。其二，雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)基本完成，但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和集體成員權(quán)仍然相對封閉，農(nóng)村集體資源僅能在有限范圍內(nèi)配置，外部要素進(jìn)入的渠道也未完全打通。其三，從發(fā)展路徑來看，雖然2023年中央一號文件提出探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，但不論是資源發(fā)包、物業(yè)出租還是居間服務(wù)，均算不上真正意義上的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的“新”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在其現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和市場化運行機制上。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以圍繞“資產(chǎn)參股”這一途徑，通過出資設(shè)立或參與設(shè)立公司等市場主體，突破“特別法人”限制，間接獲得完整的市場地位。這些在理論上是可行的，但在實際運行過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然面臨經(jīng)營能力不足、管理水平不高、權(quán)責(zé)不相匹配等諸多方面的挑戰(zhàn)。
3.治理有效性挑戰(zhàn)
城鄉(xiāng)融合發(fā)展使集體成員管理及其由此衍生的社區(qū)治理問題變得更加復(fù)雜。在集體成員管理方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的村莊人口結(jié)構(gòu)和空間分布日趨復(fù)雜化。以“村籍”為邊界，農(nóng)村形成了外來居民與世居居民兩類群體；以集體經(jīng)濟組織成員資格為邊界，農(nóng)村又形成了集體成員與非集體成員兩類群體。同時，隨著要素市場化配置不斷深化，集體成員權(quán)與集體資產(chǎn)股權(quán)分化趨勢明顯。以集體資產(chǎn)股權(quán)為劃分依據(jù)，農(nóng)村又形成了股東成員、非股東成員、非成員股東等不同類型群體。村莊各類身份及群體權(quán)益交織，導(dǎo)致復(fù)雜的身份認(rèn)同沖突和利益糾紛，集體成員權(quán)利保障難度越來越大。部分村莊呈現(xiàn)出集體經(jīng)濟“空殼化”和人口“空心化”的雙重演化態(tài)勢，并進(jìn)一步導(dǎo)致集體經(jīng)濟治理和社區(qū)治理主體的對象缺失。少數(shù)村莊因地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢集聚了大量外來人口，同樣給集體經(jīng)濟治理和社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，社區(qū)治理和公共服務(wù)的排他性成本較高，社區(qū)公共開支不可避免地由外來人口所共享，導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及其成員的利益受損；另一方面，集體成員權(quán)與村民福利和集體收益密切相關(guān)，出于收益和福利可能被“稀釋”的擔(dān)憂，本地居民難以形成對外來居民的社區(qū)認(rèn)同，導(dǎo)致外來居民事實上被排除在社區(qū)治理之外。
4.政策適應(yīng)性挑戰(zhàn)
目前，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策支持體系尚未根據(jù)集體產(chǎn)權(quán)制度變革及城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的變化進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，呈現(xiàn)出不配套、不匹配、不銜接等突出問題。例如，在經(jīng)營人才方面，多數(shù)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人由村黨組織書記或村委會主任兼任，集體經(jīng)濟的“育人、選人、用人”體系相對滯后，經(jīng)營管理人才隊伍薄弱。即便一些經(jīng)濟實力相對較好、經(jīng)營業(yè)務(wù)相對較廣的村集體經(jīng)濟組織，也在引入職業(yè)經(jīng)理人運營集體經(jīng)濟方面趨于謹(jǐn)慎。在稅收政策方面，與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺，多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與產(chǎn)權(quán)制度改革前相比稅收負(fù)擔(dān)明顯變重；同時，稅務(wù)部門未將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入稅務(wù)系統(tǒng)，導(dǎo)致新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在開展業(yè)務(wù)時無法在稅務(wù)部門取得合法票據(jù)。在資產(chǎn)管理方面，近年來，國家財政投入巨額資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，許多村莊由此形成大量集體資產(chǎn)，但與之相匹配的集體資產(chǎn)管理機制尚不健全。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬務(wù)處理不及時、程序手續(xù)不規(guī)范、賬面管理混亂、財務(wù)信息不透明等問題比較普遍。總體而言，原有的政策體系已經(jīng)無法滿足城鄉(xiāng)融合背景下發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實需求，迫切需要加快構(gòu)建新的政策支持體系。
（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢
1.全國統(tǒng)一大市場建設(shè)為集體產(chǎn)權(quán)變革指明方向
全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革朝著市場化、開放化方向推進(jìn)。改革開放以來的相當(dāng)長一段時期，我國市場化改革聚焦于城市，導(dǎo)致農(nóng)村市場化發(fā)展長期滯后。農(nóng)村市場化的滯后不僅阻塞了城市要素下鄉(xiāng)渠道，也阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成。新時代以來，農(nóng)村改革進(jìn)入全面深化的歷史時期，農(nóng)村市場化步伐明顯加快。2020年和2022年，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，旨在打破城鄉(xiāng)要素自主流動面臨的制度障礙，提高資源要素配置效率，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供基礎(chǔ)支撐。從現(xiàn)實情況來看，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村，關(guān)鍵短板在于農(nóng)村要素市場化程度不高。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，需要在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下，通過進(jìn)一步賦權(quán)與市場化改革，構(gòu)建起適度開放、包容性強的集體產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)，建立起符合市場經(jīng)濟要求的運行機制，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其資源資產(chǎn)更加充分的發(fā)展權(quán)能。
2.縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展為集體經(jīng)濟發(fā)展開拓空間
新時代以來，國家著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展階段及主要任務(wù)的變化，適時將城鄉(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的新目標(biāo)，推動農(nóng)村改革與發(fā)展向縱深推進(jìn)。2017年，黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。2021年中央一號文件首次就加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行專門部署。2022年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。從現(xiàn)實情況來看，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度加速重構(gòu)的同時，也為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了重要機遇。一方面，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟突破行政區(qū)劃限制，推動縣域內(nèi)不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合與合作，可以實現(xiàn)發(fā)展空間的有效拓展。另一方面，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展為城市工商資本、先進(jìn)技術(shù)、管理人才等進(jìn)入農(nóng)村提供了通道，有利于促進(jìn)資源要素在縣域范圍內(nèi)優(yōu)化配置和合理利用。此外，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展還可以促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理分工，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，增進(jìn)縣城與鄉(xiāng)村的利益聯(lián)結(jié)和收益分享，使縣域城鄉(xiāng)之間形成相互依存、相互促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)循環(huán)。
3.深化農(nóng)村綜合改革為集體經(jīng)濟發(fā)展提供保障
新時代以來，國家堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，并通過深化農(nóng)村綜合改革賦能農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興。在農(nóng)村集體所有制框架下，我國農(nóng)村改革實現(xiàn)了從以所有權(quán)為中心的賦權(quán)體系向以產(chǎn)權(quán)為中心的運作體系轉(zhuǎn)變。農(nóng)村改革聚焦“賦權(quán)、強能、搞活”，在土地、資產(chǎn)、成員等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了實踐突破和理論創(chuàng)新。系統(tǒng)化的改革推動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)秩序重構(gòu)、鄉(xiāng)村治理規(guī)則重塑和城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型，農(nóng)村經(jīng)濟秩序、社會秩序和治理模式也發(fā)生了重大變化。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、國家農(nóng)村改革試驗區(qū)、國家鄉(xiāng)村振興示范縣等試點地區(qū)在國家制度框架下進(jìn)行多元創(chuàng)新探索，為促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟開放式發(fā)展積累了許多寶貴經(jīng)驗。近年來，國家以農(nóng)村綜合改革為引領(lǐng)，以試點試驗為支撐，不斷強化政策體系和體制機制創(chuàng)新，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了重要制度保障。
4.集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善為鄉(xiāng)村發(fā)展提供平臺支撐
城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅推動了集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善，而且強化了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為政府項目承接平臺、區(qū)域資源整合平臺、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺和生態(tài)資源資產(chǎn)化平臺的功能作用。具體表現(xiàn)在：第一，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠承接和實施來自各級政府的惠農(nóng)支農(nóng)項目，推動中央和地方支農(nóng)惠農(nóng)政策落地轉(zhuǎn)化，促進(jìn)“小農(nóng)戶”與“大政府”有效聯(lián)結(jié)，節(jié)約了政府制度執(zhí)行成本。第二，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的資源整合優(yōu)勢，能夠把閑置、低效使用的集體資源通過多種形式盤活，并通過市場化運作獲得收益。第三，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有對接產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的組織優(yōu)勢，可以成為產(chǎn)業(yè)招引平臺，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。第四，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還能通過深入挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)資源，將山水林田湖草沙等生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為富民資產(chǎn)，將農(nóng)村的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)民就業(yè)增收的發(fā)展優(yōu)勢。
四、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展方向與實現(xiàn)路徑
封閉是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性，開放是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的必然路徑。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，必須在堅持農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)上，遵循從封閉到開放的思路，堅持市場化方向和漸進(jìn)式改革路徑，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動式改革，積極創(chuàng)新發(fā)展路徑和運行機制，不斷強化農(nóng)民主體作用，健全政策支持體系。
（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動改革，深化集體資源要素賦能
長期以來，城鄉(xiāng)改革各自為戰(zhàn)、缺乏有效聯(lián)動的問題突出，不僅降低了改革綜合績效，還制約了改革紅利的釋放。邁入縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，要以完善產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)要素市場化配置為重點，聚焦一些中觀層面的綜合改革領(lǐng)域，加快對改革關(guān)聯(lián)性的分析研判，增強改革措施的協(xié)調(diào)性，深化城鄉(xiāng)聯(lián)動式改革，尤其是要重點推進(jìn)農(nóng)村集體資源權(quán)利分置和權(quán)能完善。在土地制度改革方面，要瞄準(zhǔn)宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革等重點領(lǐng)域推動改革取得新進(jìn)展、新成效。要重點完善農(nóng)戶宅基地資格權(quán)保障機制、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體方式，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市活動，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，要進(jìn)一步激活股份權(quán)能，建立健全集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承等機制。在“三資”管理方面，要搭建縣域集體資產(chǎn)監(jiān)管運營平臺，在集體資產(chǎn)決策程序、股權(quán)管理、財務(wù)管理、合同管理、審計監(jiān)管、章程修改等方面加強規(guī)范化建設(shè)，重構(gòu)集體資產(chǎn)監(jiān)管運營體系，推進(jìn)縣域內(nèi)集體經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。在集體成員管理方面，針對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的人口，要加快研究制定集體成員權(quán)退出方案。針對村集體引入的職業(yè)經(jīng)理人、企業(yè)家、鄉(xiāng)賢等人才，可以創(chuàng)新制定集體經(jīng)濟組織特殊成員認(rèn)定程序與資格條件，建立“有進(jìn)有出”的動態(tài)成員管理機制。
（二）創(chuàng)新集體發(fā)展路徑，推進(jìn)集體經(jīng)濟融合發(fā)展
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟要樹立開放式思維，在村級融合、抱團(tuán)發(fā)展和村企共建等方面加快步伐。第一，支持村級融合。對于有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的村莊，要在經(jīng)營形式、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、生產(chǎn)要素等方面提高融合發(fā)展程度。首先，要鼓勵新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過自辦企業(yè)和合作社等方式直接參與市場運作，同時積極引導(dǎo)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多元混合發(fā)展。其次，要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)功能布局，實現(xiàn)鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)、農(nóng)創(chuàng)服務(wù)、文旅觀光等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。最后，要創(chuàng)新土地、人才、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素整合手段，推動集體資產(chǎn)利用效率不斷提高。第二，鼓勵抱團(tuán)發(fā)展。要以集體產(chǎn)權(quán)為紐帶，促進(jìn)村域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)片高效聯(lián)合、抱團(tuán)發(fā)展，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動發(fā)展，以“跨村聯(lián)營”“區(qū)域共營”“飛地抱團(tuán)”等方式打破行政分割局面。要通過跨村域、跨鎮(zhèn)域乃至跨縣域的聯(lián)合與合作，完成更大范圍內(nèi)的資源集聚和調(diào)配，形成“產(chǎn)權(quán)在村、產(chǎn)業(yè)出村、收益惠村”的新局面。第三，深化村企共建。要加快構(gòu)建村企對接長效推進(jìn)機制，鼓勵新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以資產(chǎn)參股的形式與市場主體展開合作，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；要注重完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制，通過“股份合作＋保底分紅”“土地流轉(zhuǎn)＋優(yōu)先雇用”等多種形式促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。
（三）優(yōu)化內(nèi)部治理機制，提高集體經(jīng)濟運營效率
發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，必須構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，既能體現(xiàn)集體優(yōu)越性又能調(diào)動個人積極性的市場化治理機制。第一，加強新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人才隊伍。加大力度培養(yǎng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理人才，包括經(jīng)濟帶頭人、職業(yè)經(jīng)理人以及財務(wù)、信息化、審計等人員。有條件的地區(qū)可探索選舉有經(jīng)營能力的村民、聘請本村的民營企業(yè)家、外聘職業(yè)經(jīng)理人等方式，培養(yǎng)選拔新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織高級管理人員。要完善集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離下的激勵約束機制，督促集體資產(chǎn)管理者按照集體利益最大化原則開展經(jīng)營活動。第二，規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三會”建設(shè)。建立健全董事會、監(jiān)事會、股東（代表）大會“三會”組織，規(guī)范“三會”運作程序，切實發(fā)揮“三會”組織功能作用，保障集體成員在集體經(jīng)濟治理中的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第三，有序推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革。穩(wěn)步擴大“政經(jīng)分開”試點范圍，理順集體經(jīng)濟組織和村委會的職能關(guān)系，建立村級公共服務(wù)和公益事業(yè)費用分擔(dān)機制。第四，推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織信息化建設(shè)，完善農(nóng)村集體“三資”管理，推動管理系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、審計系統(tǒng)、統(tǒng)計系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的信息化水平和運營管理效率。
（四）強化農(nóng)民主體作用，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益
發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟必須重視強化農(nóng)民主體作用，將培育、提升和發(fā)揮農(nóng)民主體性作為一項重要任務(wù)。第一，拓寬農(nóng)民參與集體經(jīng)濟發(fā)展的渠道。著力構(gòu)建公平、高效和保障集體成員權(quán)益的集體經(jīng)濟發(fā)展機制，培育提升集體成員自我發(fā)展能力、主體意識和實干精神，鼓勵集體成員廣泛參與集體經(jīng)濟經(jīng)營決策。第二，建立激勵約束相容的動力機制。以新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為載體，抓住多數(shù)農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的共同利益，制定符合客觀實際的集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，以正向激勵和負(fù)面約束為手段，通過制度建設(shè)、政策激勵、教育引導(dǎo)，強化農(nóng)民發(fā)揮在集體經(jīng)濟發(fā)展中的主體作用。第三，建立更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。通過統(tǒng)籌收益分配與集體積累、兼顧集體福利與成員增收等途徑，形成既保護(hù)集體和成員權(quán)益，又調(diào)動其他市場主體參與積極性的利益分配格局。要從利益聯(lián)結(jié)視角拓展農(nóng)民主體性功能與內(nèi)涵，完善集體經(jīng)濟收益積累和分配機制，處理好集體利益和個體利益、集體積累和收益分配的關(guān)系。
（五）完善政策支持體系，優(yōu)化集體經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境
城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，必須進(jìn)一步強化法律保障、制度供給、基層創(chuàng)新和政策支持。第一，完善法律保障。盡快出臺和實施《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，以法律的形式明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”地位和法律賦予的權(quán)利義務(wù)，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供方向性指導(dǎo)。特別是，法律應(yīng)當(dāng)明確新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資設(shè)立或參與設(shè)立公司的權(quán)利，為破解其平等對接市場的制度障礙，實現(xiàn)開放性發(fā)展提供法律支撐。第二，強化制度供給。要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，圍繞監(jiān)督管理機制和激勵考核機制等進(jìn)行創(chuàng)新，健全集體資源資產(chǎn)管理制度，完善集體產(chǎn)權(quán)交易市場體系，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展保駕護(hù)航。同時，要注重平衡政策要求與市場邏輯之間的沖突，構(gòu)建風(fēng)險防范機制，有效隔離集體資產(chǎn)保值增值中的各類風(fēng)險。第三，鼓勵基層創(chuàng)新。鼓勵集體經(jīng)濟組織進(jìn)行差別化探索，提升基層在實踐探索中解決現(xiàn)實難題的能力，推動頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新良性互動，把集體經(jīng)濟發(fā)展中的有效經(jīng)驗總結(jié)好、推廣好。第四，落實配套政策。要正視基層實踐中面臨的難點問題，在人才、土地、財政、金融和稅收等方面強化系統(tǒng)性支持，構(gòu)建適應(yīng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展需求的配套政策支持體系。
（作者高強系南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，江蘇省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心南京林業(yè)大學(xué)基地研究員；崔文超系南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第五期）
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