一、引言
糧食安全是國家安全的重要組成部分，是保障我國經濟發展、社會和諧、政治穩定的重要基石。黨中央、國務院始終高度重視糧食安全問題，并將其作為治國理政的頭等大事。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”耕地是農業生產最根本的基礎性資源，要保障國家糧食安全，就必須不打折扣地守住18億畝耕地紅線，不斷提升耕地質量及整個農田的綜合產能，讓每一寸耕地都成為豐收的沃土。2022年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確提出，“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”，“落實‘長牙齒’的耕地保護硬措施。”一系列耕地保護政策“組合拳”的實施為我國耕地保護工作的順利開展指明了方向。在“十四五”乃至更長時期，國際政治經濟形勢、國內社會經濟發展、全球氣候變化等各種因素相互疊加，使我國耕地保護面臨的形勢更加嚴峻，應引起高度關注并采取更加有效、精準的措施，以期更好地對耕地實施全方位保護，從數量、質量和生態三個層面確保18億畝耕地紅線，夯實國家糧食安全基礎，牢牢把住糧食安全主動權。
從理論研究層面看，學術界普遍認為，糧食數量安全是以一定的耕地面積為基礎，而糧食質量安全則取決于耕地土壤的質量。沒有耕地資源的安全，就沒有國家糧食安全。因此，只有從耕地保護視角著手，才能從根本上解決國家糧食安全問題。但當前我國耕地保護中還存在一些突出問題。例如，一些地區特別是個別糧食主產省、糧食生產重點縣出現耕地的“非農化”“非糧化”現象，如果這種現象蔓延，將會對國家糧食安全構成一定威脅。再如，當前不同利益主體的決策行為與產業發展取向共存并相互疊加，導致耕地的“非糧化”趨勢，在一定程度上對國家糧食安全造成潛在威脅。保護耕地就是保護糧食安全的生產力，只有保護耕地安全，才能保證以糧食為主的農產品產量，糧食安全問題才能得到根本解決。實現耕地的有效保護需要處理好糧食數量安全要求與優質耕地資源日益減少之間的矛盾，以及糧食質量安全要求與耕地污染日益嚴重之間的矛盾，還要把握好耕地保護與經濟發展、糧食安全、農村穩定、生態安全、政府政績等之間的關系。在耕地保護確定區域方面，應加強糧食主產省、重點縣的耕地保護，特別加強這些區域的基本農田建設，為確保我國糧食安全打下堅實基礎。從我國耕地的現實來看，我國人多地少，耕地總體質量偏低，耕地后備資源短缺且開發難度大、開發成本高等，短期內難以形成有效的土地糧食生產力，對保障國家糧食安全的貢獻率不高。一個不可否認的事實在于，在快速城鎮化、工業化進程中，耕地的剛性遞減在短期內難以有效遏制，耕地質量還有趨于下降的風險，加上人為因素與氣候因素的相互疊加，耕地保護面臨的形勢將會更加嚴峻。從上述耕地保護的政策層面、理論層面及實踐層面的分析可以看出，新時代實現耕地的高質量保護、確保18億畝耕地紅線、保障國家糧食安全，是擺在全國人民面前的迫在眉睫的戰略課題。
二、 當前耕地保護中存在的主要問題
耕地保護是關系我國經濟社會可持續發展的全局性戰略問題。一直以來，我國持續關注耕地保護，取得了巨大成就。但近些年來，受極端天氣頻發、國際形勢趨緊及突發事件迭出等多重因素相互疊加的影響，糧食安全問題更加突出，耕地保護更加迫切。當前，我國耕地保護中依然存在一些突出問題。
（一）耕地面積呈剛性遞減，尤其是優質耕地持續減少
在快速城鎮化、工業化進程中，近年來每年減少的耕地面積均高于增加的耕地面積，由此導致我國耕地面積呈剛性遞減趨勢。截至2021年底，全國耕地面積為19.18億畝。從第三次全國國土調查（簡稱“三調”）數據看，“二調”以來的10年間，全國耕地減少了1.13億畝，年均減少面積略有擴大，主要原因是農業結構調整和國土綠化。需要特別注意的是，在減少的1.13億畝中，優質耕地所占比例較大。因為社會經濟發展過程中占用的多是優質耕地，而補充的耕地往往質量較差，由此導致耕地整體質量下降。此外，在全面推進鄉村振興戰略進程中，無論是鄉村產業的發展，還是生態宜居鄉村建設，都需要土地提供支撐，由此可能導致農村新型建設用地需求的增長并進一步擠壓耕地空間。
（二）耕地土壤健康水平堪憂，對農產品質量安全構成威脅
從耕地質量角度看，當前存在明顯的“低”與“污”兩個問題。“低”主要是指耕地的基礎地力低，“污”即耕地土壤的污染問題。據《2021中國生態環境狀況公報》數據顯示，全國耕地質量平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35個等級，耕地地力年均提升0.7%。其中，一至三等的耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的31.24%，四至十等級的中低等耕地面積占耕地總面積的68.76%，表明全國耕地以中低等耕地為主，耕地土壤地力有限。一方面，先天不足的耕地資源稟賦、14億人口的糧食需求壓力使我國耕地被迫長期超強度使用，耕地基礎地力退化嚴重，2011—2020年基礎地力對糧食貢獻率僅為50%左右。另一方面，為保障國家糧食安全，長期高強度利用土地導致耕地利用失控化。傳統農業生產方式過度依賴化肥、農藥、殺蟲劑、除草劑等化學投入品，導致日益嚴重的農業面源污染，打破了農田生態系統糧食本地化的生態安全模式。2018年，我國三種糧食作物（稻谷、小麥、玉米）平均化肥投入達到374公斤/公頃，是國際公認的化肥施用安全上限225公斤/公頃的1.66倍。2020年，我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率為40.2%，大量流失的總氮、總磷等隨著地表徑流進入水體或耕地土壤，從而對地下水體、耕地土壤等造成一定污染，也對農產品質量安全構成威脅。
（三）多元化利益主體的決策行為助推耕地的“非糧化”趨勢
從政府角度看，在全面推進鄉村振興背景下，一些地方將鄉村產業振興作為主要抓手，在國家相關政策支持下大面積發展設施農業，以提高農業生產效益；或以全域旅游理念為引領，在縣域范圍內大力發展鄉村旅游業。然而，這兩種產業選擇方向都容易導致耕地的“非糧化”趨勢。從土地流轉主體角度看，規模化經營是實現農業現代化的主要途徑，但調研發現，基于收益考慮，流轉土地存在全年性、季節性兩種“非糧化”傾向，特別是非糧食主產省區的非糧化率相對較高，且土地流轉規模越大，“非糧化”傾向越明顯。從耕地承包主體角度看，受國家政策、種糧收益及農民進城務工等多因素影響，一些農村特別是山區丘陵地帶普遍出現了耕地多年撂荒、全年撂荒、季節性撂荒、粗放經營的隱性撂荒等現象。“十四五”乃至更長時期，在大食物觀之下消費結構會進一步轉變，耕地“非糧化”形勢可能更加嚴峻。
（四）中央政府與地方政府目標錯位，影響耕地保護政策的實施成效
對于中央政府而言，制定并實施耕地保護相關政策的根本目標是嚴守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，把飯碗牢牢端在自己的手中。對于基層政府尤其是非糧食主產地區而言，在以GDP為導向的政績考核機制沒有得到根本性轉變的前提下，作為耕地的直接管理者會更傾向于獲得建設用地指標，以滿足地方社會經濟發展對土地的需求，即偏重的是GDP而不是耕地紅線，更不是糧食產量。因此，在落實耕地保護過程中，一些地方會在形式上與中央政策表現出一致性，而在目標上則存在一定的相悖性。此外，“占優補優”“增減掛鉤”“土地整理”等耕地占補平衡的制度性、技術性措施在實踐中也面臨一定阻礙，主要原因在于耕地后備資源奇缺、增減掛鉤復耕困難大且整理潛力不足，“占優補優”等措施與當前農村實際情況存在一定差距。因此，實踐層面仍然存在需要克服的困難和挑戰。
三、 糧食安全底線思維下耕地保護需要破解的五大困境
耕地保護是一個復雜的系統工程。從上述的問題剖析中可以看出，保障國家糧食安全、加強耕地保護的任務艱巨、時間緊迫、意義重大。未來，耕地保護需要著力破解五大困境，其中不僅涵蓋耕地的數量和質量問題，而且涵蓋耕地保護與利用等政策問題。
（一）如何確保耕地資源稟賦信息的精準性
“三調”數據顯示，我國耕地面積為19.18億畝，其中水田與水澆地占49.67%、旱地占50.33%。但這僅僅是一個數量概念，并不能反映耕地的質量特征與空間分布特征。確保耕地資源稟賦信息的精準性是新時代耕地保護的基礎與前提，也是糧食安全底線思維下耕地保護急需破解的困境之一。第一，18億畝耕地紅線的信息不夠全面。黨中央、國務院高度關注耕地保護，多次強調18億畝耕地紅線是我國糧食安全的生命線、警戒線、高壓線，任何時候都不能有絲毫放松。歷年中央一號文件、中央農村工作會議等都提出嚴守18億畝耕地紅線，表明國家嚴守耕地紅線的鮮明態度。但對18億畝耕地紅線保護僅僅提出了數量概念，沒有綜合考慮耕地的質量、地理分布等因素。由此，在耕地保護實踐中，基層政府可能會出現理解上的偏差，即只關注耕地面積，忽視耕地質量等級。尤其是城鎮化、工業化占用的耕地多處于城鎮周邊，耕地土地生產力較高，而通過“土地整理”“占補平衡”“增減掛鉤”等方式補充的耕地，土地生產力往往較低。第二，耕地數據的準確性有待提高。事實上，為了實現地方社會經濟的發展，基層政府在決策時更多地關注如何在國家耕地保護政策框架之內，挖掘獲取更多土地指標的可能性。盡管國家層面采用了一系列高科技手段，盡可能地獲得準確的耕地面積數據，但與真實數據依然存在較大偏差。通過基層調研發現，一些地方政府通常擁有管理和統計兩套數據，兩者存在顯著差異，而且與國家衛星監測數據也有明顯的不一致性。
（二）如何切實遏制耕地面積的剛性遞減
“三調”數據顯示，2019年我國建設用地面積為6.13億畝，較2009年第二次國土調查增加了1.28億畝，增幅26.5%。調研發現，當前我國耕地面積剛性遞減態勢依然會持續一段時間，短期內難以全面遏制。第一，城鎮化對耕地的占用依然會持續。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出了縣城對城鄉融合發展的支撐作用，以及對促進新型城鎮化建設的重要意義。但自上而下城鎮化政策的推動易誘發城鎮空間擴張，從而導致建設用地規模持續擴大。盡管國家明確提出要防止大拆大建、貪大求洋，一些地方依然采取隱蔽方式搞“變形走樣”的城鎮化，占用了大量耕地。此外，從基層調研發現，一些地方在推動城鎮化進程中違背農村發展規律，肆意擴大村莊拆遷范圍，集中居住社區建設占用了大量優質耕地。第二，工業化占用耕地規模會持續擴大。為推動社會經濟高質量發展、提升生態環境質量、滿足人民日益增長的美好生活需要，城鎮的環境規制體系日益完善，往往會提高生產企業的進駐門檻，制定一系列負面清單。在此背景下，越來越多的生產企業會向廣大鄉村延伸，大量優質耕地被用于廠區和工業園區建設。
（三）如何保護和提升耕地土壤的健康水平
國家糧食安全涵蓋了數量安全、質量安全和結構安全。為此，需要足夠的耕地資源，更需要健康的耕地土壤。在推進農業強國建設過程中，如何保護和提升耕地土壤的健康水平是需要破解的又一困境。第一，耕地質量本底依然較差。2021年，我國高產田僅占耕地總面積的31.24%，中產田占耕地總面積的46.81%，二者將成為未來糧食增產的重點區域和重要突破口；低產田占耕地總面積的21.95%，將是提升耕地土壤質量的瓶頸和難點。第二，補充耕地只重數量不重質量。“土地整理”“增減掛鉤”等技術或政策措施是實現耕地占補平衡的有效途徑。盡管基層政府會采取各種方法實現耕地數量的平衡，同時也將決策行為控制在國家政策允許范圍之內，但對區域耕地產能的變化缺乏系統全面的分析。由于社會經濟發展過程中被占用的優質耕地的土地綜合生產率較高，而補充的耕地產能較低，從技術層面來講，耕地土壤肥力的改善與提升需要一定周期，短期內難以實現。第三，耕地土壤污染治理任務依然繁重。盡管我國農用地土壤環境狀況總體穩定，國家對耕地土壤的關注度也不斷提升，但受傳統農業生產方式的影響，面臨的治理任務依然繁重。
（四）如何有效保障耕地用于糧食作物種植
近年來，由于種糧的比較效益較低，加上鄉村產業振興的推動，導致耕地“非糧化”傾向蔓延。從大食物觀角度看，耕地的“非糧化”能夠實現雙贏或多贏目標，但對國家糧食安全造成的影響也不容忽視。第一，多種新因素相互疊加導致耕地“非糧化”趨勢。一是種植結構調整導致的耕地“非糧化”可能會持續。從增加農民收入、推動農業經濟發展角度看，農業結構調整、壓減糧食播種面積、擴大經濟作物種植面積具有明顯的經濟效果，但對區域糧食生產能力會造成一定影響。特別是隨著土地流轉規模的進一步擴大，耕地“非糧化”趨勢可能因此而進一步蔓延。二是鄉村產業振興下的耕地“非糧化”仍會持續。近年，各地鄉村旅游出現了“井噴式”發展。很多地方將鄉村旅游作為實現鄉村產業振興的重要抓手之一，以全域旅游理念為引領，在縣域范圍內大力發展鄉村旅游業，卻加重了農村耕地的“非糧化”趨勢。第二，耕地閑置撂荒現象仍會存在。2021年，農業農村部印發《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》，對遏制耕地撂荒發揮了一定作用，但如果不采取有效措施解決根本問題，耕地閑置撂荒現象仍會存在。一是源于家庭勞動力短缺導致的耕地撂荒。近年來，大量農村勞動力選擇進城務工，工資性收入日益成為農戶增收的主要來源。留守的老人、婦女難以應對極端氣候導致的自然災害，所以大量土地被閑置撂荒。二是源于種糧收益低導致的耕地撂荒。近年來，盡管國家推行了一系列保障農民種糧收益的政策性舉措，如提高糧食收購價格，但由于農資價格持續上漲，農民種糧的收益空間并未得到實質性擴大，一定程度上挫傷了農民種糧的積極性，并由此導致耕地的閑置撂荒。
（五）如何確保國家耕地保護政策取得實效
近年來，為保障糧食安全，國家實施了最嚴格的耕地保護制度，并采取了“占優補優”“增減掛鉤”“土地整理”等一系列耕地占補平衡的制度性、技術性措施。盡管這些措施取得了一定成效，但尚未達到預期目的，確保耕地保護政策取得實效仍是未來需要破解的一個現實問題。第一，國家有關耕地保護的政策制度難以落地。在系統分析耕地保護相關政策的基礎上，結合相關基層調研發現，國家相關政策未能完全實現預期目標的主要原因在于，有關政策性措施與當前農村實際情況存在一定差距。如，在耕地“占補平衡”中，對于政策提出的“嚴禁占優補劣、占水田補旱地”根本要求，在耕地后備資源嚴重不足的情況下很難實現。在此情況下，一些地方政府也只能通過“占優補劣”來實現耕地的數量平衡。有關研究表明，1996—2009年有300萬公頃優質農田被占用，其中約80%分布在東中部地區，近20年因“占優補劣”導致我國耕地生產能力下降約2%。第二，保障高標準農田建設成效并實現其可持續性任務艱巨。加強高標準農田建設是補齊農業基礎設施短板、增強農田防災抗災減災能力的有效途徑，更是提升耕地糧食生產力的重要保證。黨的二十大報告提出“逐步把永久性基本農田全面建成高標準農田”。從實踐來看，需要著力解決高標準農田建設中設施不配套、驗收不規范、管護不到位、效果不評估等問題，高標準農田應對極端天氣的能力也需實現實質性提升，從根本上解決問題。
四、 糧食安全底線思維下加強耕地保護的對策
堅持糧食安全底線思維，應牢牢守住18億畝耕地紅線，時刻保證糧食生產能力處于安全、穩定水平，確保需要時能產得出、供得上。為此，應在堅持黨對耕地保護的絕對領導下，圍繞耕地資源信息準確、耕地數量和質量安全、耕地土壤健康、耕地用途管制及農田基礎設施系統化建設等方面采取措施。
（一）加強黨對耕地保護的絕對領導，全面樹立糧食安全的底線思維
習近平總書記在黨的二十大報告中提出“全面落實糧食安全黨政同責”。為此，應加強黨對耕地保護的絕對領導，高質量推動耕地保護。第一，加強黨對耕地保護的絕對領導。“十四五”乃至更長時期，對優質耕地占用依然存在剛性遞增的可能，實現耕地占補的數量與質量平衡任務依然艱巨。為此，必須加強黨對耕地保護的絕對領導，切實高質量推動耕地“占補平衡”，確保18億畝耕地紅線。同時，要綜合考慮耕地保護的數量、質量、空間等因素，樹立全面、系統的新型耕地保護觀，在注重保護耕地數量與質量的同時，明確耕地的區域空間分布，確保“圖斑”與“地塊”的一致性，夯實國家糧食安全的基礎。第二，全面樹立糧食安全的責任意識。各級黨委政府應自覺與黨中央保持高度一致，牢固樹立糧食安全的責任意識，特別是13個糧食主產省（區）680個糧食生產核心區、非糧食主產省（區、市）120個糧食生產大縣（市、區）的黨委政府，應大力抓好糧食生產。第三，切實強化糧食安全的風險意識。必須清醒地認識到，當前影響糧食安全的風險因素更加多元、更加持久，特別是氣候因素、資源因素、經濟因素、安全因素等交織在一起相互疊加，對糧食安全構成的威脅更具復雜性。
（二）建立部門協作機制，利用信息化技術確保耕地資源信息準確
耕地是糧食安全最根本的資源保障。需要切實建立部門協作機制，充分利用信息化技術手段，以提高耕地資源信息的準確性、及時性、公開性，為高質量保護耕地提供支撐。第一，建立國家層面的部門協作機制，協同推進耕地保護。一方面，借助信息技術和遙感監測技術，全面準確核實耕地資源信息，特別是耕地面積及空間分布信息，并及時將相關信息公開；另一方面，統一耕地等級評價標準。當前，自然資源部、農業農村部各有一套標準用于耕地等級評價，導致耕地等級評價結果的不一致。為此，建議在國家層面統一耕地等級評價標準，提升評價結果的權威性。第二，加強耕地動態變更監測，準確把握耕地面積的變化特點。一方面，充分利用遙感監測和國土變更調查相結合的方式，對耕地動態變更，特別是永久基本農田進行實時監測，并將其作為耕地動態管理的依據；另一方面，自然資源部門應及時提供衛星遙感監測結果的完整信息，為耕地管理提供依據。當前，自然資源部門提供的耕地圖斑時間信息不充分，導致相關行動推進不暢。第三，建立完善有效的土壤污染狀況監測網絡及信息化管理平臺。以農用地和重點行業企業用地為重點，依據科學性、適宜性原則，借鑒地表水、地下水水質監測的做法，科學設置土壤環境質量的國控監測點位，并逐步建立相應的監測網絡。開展土壤污染狀況詳查，并建立土壤環境質量基礎數據庫，以提升土壤環境監測能力。同時，盡快構建全國土壤環境信息化管理平臺，一方面，對上述途徑形成的土壤環境基礎數據庫進行有效管理；另一方面，在規定范圍內發布土壤污染狀況信息，給予居民一定的知情權，逐步提高其對土壤污染狀況的認識及參與土壤污染防治的積極性。
（三）實施最嚴格的耕地保護制度，保障耕地數量與耕地質量雙安全
堅持最嚴格的耕地保護制度，守住18億畝耕地紅線，并充分考慮耕地的質量因素。第一，嚴格控制城鎮化、工業化對優質耕地的占用。針對城鎮化進程中一些地方違背農村發展規律，將大量優質耕地用于新居住點建設，以及工業園區向廣大鄉村延伸，占用大量優質耕地的現象，應進一步嚴把城鎮化、工業化對耕地占用的審批關，并強化監督。需要特別指出的是，一些高校、科研機構在為地方編制發展規劃時，應全面樹立保護耕地、保障糧食安全的意識，不能單純從理論層面對城鎮、工業園區進行空間布局規劃。同時，嚴格控制以生態建設為借口違規占用耕地的行為，尤其要嚴控對優質耕地的占用。為及時遏制耕地保護中的違規問題，建議將耕地保護作為中央生態環保督察的重要內容之一。第二，堅持以耕地土地生產力為準則，高質量實現耕地“占補平衡”。應以耕地土地生產力為準則，有效確保耕地“占補平衡”制度目標的實現。具體來說，在實施耕地“占補平衡”的區域，應以當前耕地或占用耕地的平均產出水平（如單位面積的糧食產量）為基準，對補充的耕地進行評估，目的在于達到占補耕地產出的均衡。比如，若2畝補充的耕地產出水平與上述基準持平，則將2畝折算成1畝。其后隨著補充耕地土壤肥力的培育，產出水平逐漸提高，再按照上述方法進行折算，可以把折算出的耕地面積納入后備耕地資源庫。只有如此才能高質量實現耕地“占補平衡”，為國家糧食安全提供保障。第三，采取有效措施，修復和提升補充耕地的生產力。在實施中低產田改造、高標準農田建設等技術措施中，在強化工程建設的同時，應著力改善耕地土壤肥力，提升耕地的產能。特別是應嚴格執行國家規定的驗收標準，將以工程量為中心的驗收模式轉變為以成效為核心的驗收方式，確保技術措施能實現預期目標。同時，建議從法律層面采取強制措施，對經過嚴格審批但確實需要占用耕地特別是優質耕地的項目，要求施工主體采取耕作層剝離措施，為補充的耕地提供優質土壤，以保障補充耕地的土地生產力。
（四）采取多種有效措施實施質量提升工程，提高耕地土壤健康水平
耕地土壤質量直接決定著以糧食為主的農產品品質，因此，需要全面樹立健康引領理念，采取有效措施，全面提高耕地土壤健康水平，確保農產品質量安全，助力健康中國戰略的實施。第一，高質量打好農業面源污染防治攻堅戰。充分考慮農業面源污染的多源性特點，對區域農業面源污染情況及空間分布特點進行科學分析，并具體提出相應的防治技術需求，以提高技術措施的精準度，推動從注重實施過程向注重實效的根本轉變。同時，從根本上轉變末端治理的思維方式，從化學投入品的綠色化、減量化著手，切實降低農業面源污染流量，并采取生態措施、農藝措施等有效手段，消減耕地土壤、水體內污染物存量，這才是治本之策。第二，發揮中醫藥優勢，提升耕地土壤健康水平。農業生產是一個自然再生產過程，應遵循自然生態規律，采取生態學方法，處理農業生產過程中出現的生態環境問題，而這為中醫藥應用于耕地土壤保護提供了可能。為此，應探索中醫藥應用于耕地土壤改良的可能性及有效途徑，在不同區域進行試驗示范，逐步建立系統的規范及標準，以提高中醫藥應用于農業發展的安全性和有效性，促進耕地土壤健康水平的提升，為農業高質量發展夯實基礎。第三，依靠大數據支撐，因地制宜科學確定土壤治理方案。當前，應充分利用信息化技術手段，精準獲得農業生產環境數據，再基于大數據對農田生態系統污染進行多元素融合處理，提出科學的治理方案。第四，加強管理制度體系建設，提升土壤污染防治能力。一方面，建立土壤污染防治管理體系，實施農用地分類管理，特別是根據土壤環境質量類別實施精準管理，確保土壤健康水平。另一方面，構建土壤環境治理體系，真正做到因地制宜，實事求是地依據土壤面臨的污染風險精準施策，確保實現土壤質量的不斷提升。
（五）全面嚴格實施耕地用途管制，確保永久基本農田用于糧食生產
2021年，自然資源部等多部委聯合下發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，明確提出嚴格落實永久基本農田特殊保護制度、嚴格管控一般耕地轉為其他農用地、嚴格執行永久基本農田占用與補劃的規定。這為高質量實施耕地保護提供了根本遵循。第一，保障永久基本農田面積的永久穩定。永久基本農田的劃定對保障糧食安全發揮了重要作用，但在實踐中也存在如下現象：一些地方為了社會經濟發展容易獲得土地支撐，會采取“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”等手段；一些地處山區丘陵地帶的區域將永久基本農田“上山、下川”，導致公益林地與基本農田相互重疊；特別是在東、西部地區之間的跨區域“占補平衡”中，占用的耕地土地生產力都較高，而補充的耕地土地生產力較低，盡管實現了耕地數量平衡，但糧食生產能力受到嚴重影響。對此，相關部委應高度重視當前政策的局限性，以及地方執行政策中的不當行為，及時優化調整現行的政策內容。第二，科學調整結構，確保糧食播種面積穩定。根據相關重大戰略部署，科學調整種植結構，尋找“穩”與“擴”關系的均衡點。為此，一方面，以規劃為引領，科學布局種植業空間。根據當前糧食、大豆、油料的生產空間布局情況及未來要實現的目標，對種植業的空間規劃進行適當調整，以引領農業的未來發展。另一方面，開展系統研究，找到糧食種植面積與大豆和油料種植面積的均衡點。組織不同學科的科研力量，基于大豆和油料產量的目標定位開展系統研究，提出不同區域結構調整的優化方案，特別是糧食種植與大豆、油料種植的均衡方案，確保糧食安全。
（六）加強農田基礎設施系統化建設，提升農業應對極端天氣的能力
農業是與自然環境聯系最為緊密的產業，也是受自然影響最直接的產業。近年來，在全球氣候變化背景下，日益頻繁的極端天氣的影響范圍和程度不斷擴大，由此導致的危害也更加嚴重。要應對極端天氣對農業可能造成的影響及改善農業生產條件，需要不斷完善農田基礎設施，提升農業綠色發展能力。第一，完善農田水利設施體系，提升農業應對極端天氣的能力。應以系統論觀點指導農田水利設施建設，不僅要注重灌溉設施建設，而且要注重排澇設施建設，提高設施的系統性，有效應對干旱天氣及暴雨天氣，實現旱能灌、澇能排，降低農業生產的受災風險；在適宜區域實現地下水、地表水利用設施的連通，提升農田水利設施能力，更好地應對氣候變化導致的極端天氣。第二，加強高標準農田建設，全面提升土地產能水平。黨中央國務院高度重視高標準農田建設，并提出一些政策措施加以推動。需要清晰地認識到，高標準農田建設的核心在于提升土地產能水平。因此，應嚴格執行國家規定的驗收標準，采取工程標準與目標標準相結合的方式驗收高標準農田，確保技術措施能實現預期目標。同時，開展高標準農田建設工程保險制度試點，確保高標準農田建設質量及效益。
（七）建立完善有效的制度機制體系，切實保障耕地保護高質量發展
耕地保護取得實效并實現高質量發展，需要完善有效的制度機制提供保障。為此，應建立激勵與約束相協調的制度機制體系。第一，建立有效的保障機制，高質量推動耕地保護。一是建立生態補償機制。保證充足的財政轉移支付用于糧食主產省和糧食生產重點縣的補償，確保其能以耕地保護為核心，生產出足量、優質的糧食；糧食主銷區應根據從糧食主產區調撥的糧食數量，給予一定的橫向生態補償，以彌補糧食主產區保護耕地、保障糧食生產的損失。二是建立評價監督機制。對各種措施補充耕地的土地生產力進行評價，包括是否符合相關標準、是否達到預期效果及提高到優質耕地土地生產力水平需要的時間等，并由第三方進行評估和實施監督。第二，實施中央耕地保護督察制度，為高質量推動耕地保護提供制度保障。一是開展中央耕地保護督察。借鑒中央生態環境保護督察的成功經驗，實施耕地保護督察；或在中央生態環境保護督察中，進一步強化對耕地保護的督察力度。為此，應根據中央耕地保護督察的具體要求，細化各級黨委政府及其職能部門的責任清單；建立耕地保護目標評價體系，實施績效考核；建立領導干部任期耕地保護責任制，形成溯源追責機制。二是明確督察的重點區域及問題。根據糧食生產區域分布情況，選擇重點區域進行督察。應將我國13個糧食主產省作為耕地保護督察的重點區域，采取更加嚴格的標準并加大督察力度。同時，明確重點區域耕地保護督察的重點問題，實現耕地的高質量保護，更好地保障國家糧食安全。
（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所，菏澤學院商學院，中國社會科學院大學應用經濟學院。中國鄉村發現網轉自：《經濟縱橫》2022年第12期）
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