一、引言
糧食安全是國家安全的重要組成部分，是保障我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、政治穩(wěn)定的重要基石。黨中央、國務(wù)院始終高度重視糧食安全問題，并將其作為治國理政的頭等大事。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的基礎(chǔ)性資源，要保障國家糧食安全，就必須不打折扣地守住18億畝耕地紅線，不斷提升耕地質(zhì)量及整個農(nóng)田的綜合產(chǎn)能，讓每一寸耕地都成為豐收的沃土。2022年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確提出，“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”，“落實‘長牙齒’的耕地保護(hù)硬措施。”一系列耕地保護(hù)政策“組合拳”的實施為我國耕地保護(hù)工作的順利開展指明了方向。在“十四五”乃至更長時期，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢、國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全球氣候變化等各種因素相互疊加，使我國耕地保護(hù)面臨的形勢更加嚴(yán)峻，應(yīng)引起高度關(guān)注并采取更加有效、精準(zhǔn)的措施，以期更好地對耕地實施全方位保護(hù)，從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個層面確保18億畝耕地紅線，夯實國家糧食安全基礎(chǔ)，牢牢把住糧食安全主動權(quán)。
從理論研究層面看，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，糧食數(shù)量安全是以一定的耕地面積為基礎(chǔ)，而糧食質(zhì)量安全則取決于耕地土壤的質(zhì)量。沒有耕地資源的安全，就沒有國家糧食安全。因此，只有從耕地保護(hù)視角著手，才能從根本上解決國家糧食安全問題。但當(dāng)前我國耕地保護(hù)中還存在一些突出問題。例如，一些地區(qū)特別是個別糧食主產(chǎn)省、糧食生產(chǎn)重點縣出現(xiàn)耕地的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，如果這種現(xiàn)象蔓延，將會對國家糧食安全構(gòu)成一定威脅。再如，當(dāng)前不同利益主體的決策行為與產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向共存并相互疊加，導(dǎo)致耕地的“非糧化”趨勢，在一定程度上對國家糧食安全造成潛在威脅。保護(hù)耕地就是保護(hù)糧食安全的生產(chǎn)力，只有保護(hù)耕地安全，才能保證以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，糧食安全問題才能得到根本解決。實現(xiàn)耕地的有效保護(hù)需要處理好糧食數(shù)量安全要求與優(yōu)質(zhì)耕地資源日益減少之間的矛盾，以及糧食質(zhì)量安全要求與耕地污染日益嚴(yán)重之間的矛盾，還要把握好耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)村穩(wěn)定、生態(tài)安全、政府政績等之間的關(guān)系。在耕地保護(hù)確定區(qū)域方面，應(yīng)加強(qiáng)糧食主產(chǎn)省、重點縣的耕地保護(hù)，特別加強(qiáng)這些區(qū)域的基本農(nóng)田建設(shè)，為確保我國糧食安全打下堅實基礎(chǔ)。從我國耕地的現(xiàn)實來看，我國人多地少，耕地總體質(zhì)量偏低，耕地后備資源短缺且開發(fā)難度大、開發(fā)成本高等，短期內(nèi)難以形成有效的土地糧食生產(chǎn)力，對保障國家糧食安全的貢獻(xiàn)率不高。一個不可否認(rèn)的事實在于，在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，耕地的剛性遞減在短期內(nèi)難以有效遏制，耕地質(zhì)量還有趨于下降的風(fēng)險，加上人為因素與氣候因素的相互疊加，耕地保護(hù)面臨的形勢將會更加嚴(yán)峻。從上述耕地保護(hù)的政策層面、理論層面及實踐層面的分析可以看出，新時代實現(xiàn)耕地的高質(zhì)量保護(hù)、確保18億畝耕地紅線、保障國家糧食安全，是擺在全國人民面前的迫在眉睫的戰(zhàn)略課題。
二、 當(dāng)前耕地保護(hù)中存在的主要問題
耕地保護(hù)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。一直以來，我國持續(xù)關(guān)注耕地保護(hù)，取得了巨大成就。但近些年來，受極端天氣頻發(fā)、國際形勢趨緊及突發(fā)事件迭出等多重因素相互疊加的影響，糧食安全問題更加突出，耕地保護(hù)更加迫切。當(dāng)前，我國耕地保護(hù)中依然存在一些突出問題。
（一）耕地面積呈剛性遞減，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地持續(xù)減少
在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，近年來每年減少的耕地面積均高于增加的耕地面積，由此導(dǎo)致我國耕地面積呈剛性遞減趨勢。截至2021年底，全國耕地面積為19.18億畝。從第三次全國國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)看，“二調(diào)”以來的10年間，全國耕地減少了1.13億畝，年均減少面積略有擴(kuò)大，主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化。需要特別注意的是，在減少的1.13億畝中，優(yōu)質(zhì)耕地所占比例較大。因為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占用的多是優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地往往質(zhì)量較差，由此導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量下降。此外，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，無論是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要土地提供支撐，由此可能導(dǎo)致農(nóng)村新型建設(shè)用地需求的增長并進(jìn)一步擠壓耕地空間。
（二）耕地土壤健康水平堪憂，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成威脅
從耕地質(zhì)量角度看，當(dāng)前存在明顯的“低”與“污”兩個問題。“低”主要是指耕地的基礎(chǔ)地力低，“污”即耕地土壤的污染問題。據(jù)《2021中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，全國耕地質(zhì)量平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35個等級，耕地地力年均提升0.7%。其中，一至三等的耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的31.24%，四至十等級的中低等耕地面積占耕地總面積的68.76%，表明全國耕地以中低等耕地為主，耕地土壤地力有限。一方面，先天不足的耕地資源稟賦、14億人口的糧食需求壓力使我國耕地被迫長期超強(qiáng)度使用，耕地基礎(chǔ)地力退化嚴(yán)重，2011—2020年基礎(chǔ)地力對糧食貢獻(xiàn)率僅為50%左右。另一方面，為保障國家糧食安全，長期高強(qiáng)度利用土地導(dǎo)致耕地利用失控化。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式過度依賴化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑、除草劑等化學(xué)投入品，導(dǎo)致日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，打破了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)糧食本地化的生態(tài)安全模式。2018年，我國三種糧食作物（稻谷、小麥、玉米）平均化肥投入達(dá)到374公斤/公頃，是國際公認(rèn)的化肥施用安全上限225公斤/公頃的1.66倍。2020年，我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率為40.2%，大量流失的總氮、總磷等隨著地表徑流進(jìn)入水體或耕地土壤，從而對地下水體、耕地土壤等造成一定污染，也對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成威脅。
（三）多元化利益主體的決策行為助推耕地的“非糧化”趨勢
從政府角度看，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，一些地方將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作為主要抓手，在國家相關(guān)政策支持下大面積發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；或以全域旅游理念為引領(lǐng)，在縣域范圍內(nèi)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。然而，這兩種產(chǎn)業(yè)選擇方向都容易導(dǎo)致耕地的“非糧化”趨勢。從土地流轉(zhuǎn)主體角度看，規(guī)模化經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要途徑，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于收益考慮，流轉(zhuǎn)土地存在全年性、季節(jié)性兩種“非糧化”傾向，特別是非糧食主產(chǎn)省區(qū)的非糧化率相對較高，且土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，“非糧化”傾向越明顯。從耕地承包主體角度看，受國家政策、種糧收益及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等多因素影響，一些農(nóng)村特別是山區(qū)丘陵地帶普遍出現(xiàn)了耕地多年撂荒、全年撂荒、季節(jié)性撂荒、粗放經(jīng)營的隱性撂荒等現(xiàn)象。“十四五”乃至更長時期，在大食物觀之下消費結(jié)構(gòu)會進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，耕地“非糧化”形勢可能更加嚴(yán)峻。
（四）中央政府與地方政府目標(biāo)錯位，影響耕地保護(hù)政策的實施成效
對于中央政府而言，制定并實施耕地保護(hù)相關(guān)政策的根本目標(biāo)是嚴(yán)守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，把飯碗牢牢端在自己的手中。對于基層政府尤其是非糧食主產(chǎn)地區(qū)而言，在以GDP為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制沒有得到根本性轉(zhuǎn)變的前提下，作為耕地的直接管理者會更傾向于獲得建設(shè)用地指標(biāo)，以滿足地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，即偏重的是GDP而不是耕地紅線，更不是糧食產(chǎn)量。因此，在落實耕地保護(hù)過程中，一些地方會在形式上與中央政策表現(xiàn)出一致性，而在目標(biāo)上則存在一定的相悖性。此外，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“增減掛鉤”“土地整理”等耕地占補(bǔ)平衡的制度性、技術(shù)性措施在實踐中也面臨一定阻礙，主要原因在于耕地后備資源奇缺、增減掛鉤復(fù)耕困難大且整理潛力不足，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”等措施與當(dāng)前農(nóng)村實際情況存在一定差距。因此，實踐層面仍然存在需要克服的困難和挑戰(zhàn)。
三、 糧食安全底線思維下耕地保護(hù)需要破解的五大困境
耕地保護(hù)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從上述的問題剖析中可以看出，保障國家糧食安全、加強(qiáng)耕地保護(hù)的任務(wù)艱巨、時間緊迫、意義重大。未來，耕地保護(hù)需要著力破解五大困境，其中不僅涵蓋耕地的數(shù)量和質(zhì)量問題，而且涵蓋耕地保護(hù)與利用等政策問題。
（一）如何確保耕地資源稟賦信息的精準(zhǔn)性
“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積為19.18億畝，其中水田與水澆地占49.67%、旱地占50.33%。但這僅僅是一個數(shù)量概念，并不能反映耕地的質(zhì)量特征與空間分布特征。確保耕地資源稟賦信息的精準(zhǔn)性是新時代耕地保護(hù)的基礎(chǔ)與前提，也是糧食安全底線思維下耕地保護(hù)急需破解的困境之一。第一，18億畝耕地紅線的信息不夠全面。黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注耕地保護(hù)，多次強(qiáng)調(diào)18億畝耕地紅線是我國糧食安全的生命線、警戒線、高壓線，任何時候都不能有絲毫放松。歷年中央一號文件、中央農(nóng)村工作會議等都提出嚴(yán)守18億畝耕地紅線，表明國家嚴(yán)守耕地紅線的鮮明態(tài)度。但對18億畝耕地紅線保護(hù)僅僅提出了數(shù)量概念，沒有綜合考慮耕地的質(zhì)量、地理分布等因素。由此，在耕地保護(hù)實踐中，基層政府可能會出現(xiàn)理解上的偏差，即只關(guān)注耕地面積，忽視耕地質(zhì)量等級。尤其是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化占用的耕地多處于城鎮(zhèn)周邊，耕地土地生產(chǎn)力較高，而通過“土地整理”“占補(bǔ)平衡”“增減掛鉤”等方式補(bǔ)充的耕地，土地生產(chǎn)力往往較低。第二，耕地數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高。事實上，為了實現(xiàn)地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層政府在決策時更多地關(guān)注如何在國家耕地保護(hù)政策框架之內(nèi)，挖掘獲取更多土地指標(biāo)的可能性。盡管國家層面采用了一系列高科技手段，盡可能地獲得準(zhǔn)確的耕地面積數(shù)據(jù)，但與真實數(shù)據(jù)依然存在較大偏差。通過基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方政府通常擁有管理和統(tǒng)計兩套數(shù)據(jù)，兩者存在顯著差異，而且與國家衛(wèi)星監(jiān)測數(shù)據(jù)也有明顯的不一致性。
（二）如何切實遏制耕地面積的剛性遞減
“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年我國建設(shè)用地面積為6.13億畝，較2009年第二次國土調(diào)查增加了1.28億畝，增幅26.5%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國耕地面積剛性遞減態(tài)勢依然會持續(xù)一段時間，短期內(nèi)難以全面遏制。第一，城鎮(zhèn)化對耕地的占用依然會持續(xù)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出了縣城對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐作用，以及對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義。但自上而下城鎮(zhèn)化政策的推動易誘發(fā)城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張，從而導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。盡管國家明確提出要防止大拆大建、貪大求洋，一些地方依然采取隱蔽方式搞“變形走樣”的城鎮(zhèn)化，占用了大量耕地。此外，從基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中違背農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，肆意擴(kuò)大村莊拆遷范圍，集中居住社區(qū)建設(shè)占用了大量優(yōu)質(zhì)耕地。第二，工業(yè)化占用耕地規(guī)模會持續(xù)擴(kuò)大。為推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、滿足人民日益增長的美好生活需要，城鎮(zhèn)的環(huán)境規(guī)制體系日益完善，往往會提高生產(chǎn)企業(yè)的進(jìn)駐門檻，制定一系列負(fù)面清單。在此背景下，越來越多的生產(chǎn)企業(yè)會向廣大鄉(xiāng)村延伸，大量優(yōu)質(zhì)耕地被用于廠區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)。
（三）如何保護(hù)和提升耕地土壤的健康水平
國家糧食安全涵蓋了數(shù)量安全、質(zhì)量安全和結(jié)構(gòu)安全。為此，需要足夠的耕地資源，更需要健康的耕地土壤。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)過程中，如何保護(hù)和提升耕地土壤的健康水平是需要破解的又一困境。第一，耕地質(zhì)量本底依然較差。2021年，我國高產(chǎn)田僅占耕地總面積的31.24%，中產(chǎn)田占耕地總面積的46.81%，二者將成為未來糧食增產(chǎn)的重點區(qū)域和重要突破口；低產(chǎn)田占耕地總面積的21.95%，將是提升耕地土壤質(zhì)量的瓶頸和難點。第二，補(bǔ)充耕地只重數(shù)量不重質(zhì)量。“土地整理”“增減掛鉤”等技術(shù)或政策措施是實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑。盡管基層政府會采取各種方法實現(xiàn)耕地數(shù)量的平衡，同時也將決策行為控制在國家政策允許范圍之內(nèi)，但對區(qū)域耕地產(chǎn)能的變化缺乏系統(tǒng)全面的分析。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中被占用的優(yōu)質(zhì)耕地的土地綜合生產(chǎn)率較高，而補(bǔ)充的耕地產(chǎn)能較低，從技術(shù)層面來講，耕地土壤肥力的改善與提升需要一定周期，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。第三，耕地土壤污染治理任務(wù)依然繁重。盡管我國農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定，國家對耕地土壤的關(guān)注度也不斷提升，但受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響，面臨的治理任務(wù)依然繁重。
（四）如何有效保障耕地用于糧食作物種植
近年來，由于種糧的比較效益較低，加上鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的推動，導(dǎo)致耕地“非糧化”傾向蔓延。從大食物觀角度看，耕地的“非糧化”能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏目標(biāo)，但對國家糧食安全造成的影響也不容忽視。第一，多種新因素相互疊加導(dǎo)致耕地“非糧化”趨勢。一是種植結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的耕地“非糧化”可能會持續(xù)。從增加農(nóng)民收入、推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、壓減糧食播種面積、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植面積具有明顯的經(jīng)濟(jì)效果，但對區(qū)域糧食生產(chǎn)能力會造成一定影響。特別是隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，耕地“非糧化”趨勢可能因此而進(jìn)一步蔓延。二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興下的耕地“非糧化”仍會持續(xù)。近年，各地鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)了“井噴式”發(fā)展。很多地方將鄉(xiāng)村旅游作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手之一，以全域旅游理念為引領(lǐng)，在縣域范圍內(nèi)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，卻加重了農(nóng)村耕地的“非糧化”趨勢。第二，耕地閑置撂荒現(xiàn)象仍會存在。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對遏制耕地撂荒發(fā)揮了一定作用，但如果不采取有效措施解決根本問題，耕地閑置撂荒現(xiàn)象仍會存在。一是源于家庭勞動力短缺導(dǎo)致的耕地撂荒。近年來，大量農(nóng)村勞動力選擇進(jìn)城務(wù)工，工資性收入日益成為農(nóng)戶增收的主要來源。留守的老人、婦女難以應(yīng)對極端氣候?qū)е碌淖匀粸?zāi)害，所以大量土地被閑置撂荒。二是源于種糧收益低導(dǎo)致的耕地撂荒。近年來，盡管國家推行了一系列保障農(nóng)民種糧收益的政策性舉措，如提高糧食收購價格，但由于農(nóng)資價格持續(xù)上漲，農(nóng)民種糧的收益空間并未得到實質(zhì)性擴(kuò)大，一定程度上挫傷了農(nóng)民種糧的積極性，并由此導(dǎo)致耕地的閑置撂荒。
（五）如何確保國家耕地保護(hù)政策取得實效
近年來，為保障糧食安全，國家實施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并采取了“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“增減掛鉤”“土地整理”等一系列耕地占補(bǔ)平衡的制度性、技術(shù)性措施。盡管這些措施取得了一定成效，但尚未達(dá)到預(yù)期目的，確保耕地保護(hù)政策取得實效仍是未來需要破解的一個現(xiàn)實問題。第一，國家有關(guān)耕地保護(hù)的政策制度難以落地。在系統(tǒng)分析耕地保護(hù)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家相關(guān)政策未能完全實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的主要原因在于，有關(guān)政策性措施與當(dāng)前農(nóng)村實際情況存在一定差距。如，在耕地“占補(bǔ)平衡”中，對于政策提出的“嚴(yán)禁占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地”根本要求，在耕地后備資源嚴(yán)重不足的情況下很難實現(xiàn)。在此情況下，一些地方政府也只能通過“占優(yōu)補(bǔ)劣”來實現(xiàn)耕地的數(shù)量平衡。有關(guān)研究表明，1996—2009年有300萬公頃優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用，其中約80%分布在東中部地區(qū)，近20年因“占優(yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致我國耕地生產(chǎn)能力下降約2%。第二，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效并實現(xiàn)其可持續(xù)性任務(wù)艱巨。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板、增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力的有效途徑，更是提升耕地糧食生產(chǎn)力的重要保證。黨的二十大報告提出“逐步把永久性基本農(nóng)田全面建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。從實踐來看，需要著力解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中設(shè)施不配套、驗收不規(guī)范、管護(hù)不到位、效果不評估等問題，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)對極端天氣的能力也需實現(xiàn)實質(zhì)性提升，從根本上解決問題。
四、 糧食安全底線思維下加強(qiáng)耕地保護(hù)的對策
堅持糧食安全底線思維，應(yīng)牢牢守住18億畝耕地紅線，時刻保證糧食生產(chǎn)能力處于安全、穩(wěn)定水平，確保需要時能產(chǎn)得出、供得上。為此，應(yīng)在堅持黨對耕地保護(hù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞耕地資源信息準(zhǔn)確、耕地數(shù)量和質(zhì)量安全、耕地土壤健康、耕地用途管制及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化建設(shè)等方面采取措施。
（一）加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，全面樹立糧食安全的底線思維
習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出“全面落實糧食安全黨政同責(zé)”。為此，應(yīng)加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，高質(zhì)量推動耕地保護(hù)。第一，加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。“十四五”乃至更長時期，對優(yōu)質(zhì)耕地占用依然存在剛性遞增的可能，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量與質(zhì)量平衡任務(wù)依然艱巨。為此，必須加強(qiáng)黨對耕地保護(hù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，切實高質(zhì)量推動耕地“占補(bǔ)平衡”，確保18億畝耕地紅線。同時，要綜合考慮耕地保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量、空間等因素，樹立全面、系統(tǒng)的新型耕地保護(hù)觀，在注重保護(hù)耕地數(shù)量與質(zhì)量的同時，明確耕地的區(qū)域空間分布，確保“圖斑”與“地塊”的一致性，夯實國家糧食安全的基礎(chǔ)。第二，全面樹立糧食安全的責(zé)任意識。各級黨委政府應(yīng)自覺與黨中央保持高度一致，牢固樹立糧食安全的責(zé)任意識，特別是13個糧食主產(chǎn)省（區(qū)）680個糧食生產(chǎn)核心區(qū)、非糧食主產(chǎn)省（區(qū)、市）120個糧食生產(chǎn)大縣（市、區(qū)）的黨委政府，應(yīng)大力抓好糧食生產(chǎn)。第三，切實強(qiáng)化糧食安全的風(fēng)險意識。必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前影響糧食安全的風(fēng)險因素更加多元、更加持久，特別是氣候因素、資源因素、經(jīng)濟(jì)因素、安全因素等交織在一起相互疊加，對糧食安全構(gòu)成的威脅更具復(fù)雜性。
（二）建立部門協(xié)作機(jī)制，利用信息化技術(shù)確保耕地資源信息準(zhǔn)確
耕地是糧食安全最根本的資源保障。需要切實建立部門協(xié)作機(jī)制，充分利用信息化技術(shù)手段，以提高耕地資源信息的準(zhǔn)確性、及時性、公開性，為高質(zhì)量保護(hù)耕地提供支撐。第一，建立國家層面的部門協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)耕地保護(hù)。一方面，借助信息技術(shù)和遙感監(jiān)測技術(shù)，全面準(zhǔn)確核實耕地資源信息，特別是耕地面積及空間分布信息，并及時將相關(guān)信息公開；另一方面，統(tǒng)一耕地等級評價標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部各有一套標(biāo)準(zhǔn)用于耕地等級評價，導(dǎo)致耕地等級評價結(jié)果的不一致。為此，建議在國家層面統(tǒng)一耕地等級評價標(biāo)準(zhǔn)，提升評價結(jié)果的權(quán)威性。第二，加強(qiáng)耕地動態(tài)變更監(jiān)測，準(zhǔn)確把握耕地面積的變化特點。一方面，充分利用遙感監(jiān)測和國土變更調(diào)查相結(jié)合的方式，對耕地動態(tài)變更，特別是永久基本農(nóng)田進(jìn)行實時監(jiān)測，并將其作為耕地動態(tài)管理的依據(jù)；另一方面，自然資源部門應(yīng)及時提供衛(wèi)星遙感監(jiān)測結(jié)果的完整信息，為耕地管理提供依據(jù)。當(dāng)前，自然資源部門提供的耕地圖斑時間信息不充分，導(dǎo)致相關(guān)行動推進(jìn)不暢。第三，建立完善有效的土壤污染狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及信息化管理平臺。以農(nóng)用地和重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，依據(jù)科學(xué)性、適宜性原則，借鑒地表水、地下水水質(zhì)監(jiān)測的做法，科學(xué)設(shè)置土壤環(huán)境質(zhì)量的國控監(jiān)測點位，并逐步建立相應(yīng)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。開展土壤污染狀況詳查，并建立土壤環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，以提升土壤環(huán)境監(jiān)測能力。同時，盡快構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息化管理平臺，一方面，對上述途徑形成的土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行有效管理；另一方面，在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)布土壤污染狀況信息，給予居民一定的知情權(quán)，逐步提高其對土壤污染狀況的認(rèn)識及參與土壤污染防治的積極性。
（三）實施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障耕地數(shù)量與耕地質(zhì)量雙安全
堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住18億畝耕地紅線，并充分考慮耕地的質(zhì)量因素。第一，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對優(yōu)質(zhì)耕地的占用。針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些地方違背農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，將大量優(yōu)質(zhì)耕地用于新居住點建設(shè)，以及工業(yè)園區(qū)向廣大鄉(xiāng)村延伸，占用大量優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)把城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對耕地占用的審批關(guān)，并強(qiáng)化監(jiān)督。需要特別指出的是，一些高校、科研機(jī)構(gòu)在為地方編制發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)全面樹立保護(hù)耕地、保障糧食安全的意識，不能單純從理論層面對城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)進(jìn)行空間布局規(guī)劃。同時，嚴(yán)格控制以生態(tài)建設(shè)為借口違規(guī)占用耕地的行為，尤其要嚴(yán)控對優(yōu)質(zhì)耕地的占用。為及時遏制耕地保護(hù)中的違規(guī)問題，建議將耕地保護(hù)作為中央生態(tài)環(huán)保督察的重要內(nèi)容之一。第二，堅持以耕地土地生產(chǎn)力為準(zhǔn)則，高質(zhì)量實現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”。應(yīng)以耕地土地生產(chǎn)力為準(zhǔn)則，有效確保耕地“占補(bǔ)平衡”制度目標(biāo)的實現(xiàn)。具體來說，在實施耕地“占補(bǔ)平衡”的區(qū)域，應(yīng)以當(dāng)前耕地或占用耕地的平均產(chǎn)出水平（如單位面積的糧食產(chǎn)量）為基準(zhǔn)，對補(bǔ)充的耕地進(jìn)行評估，目的在于達(dá)到占補(bǔ)耕地產(chǎn)出的均衡。比如，若2畝補(bǔ)充的耕地產(chǎn)出水平與上述基準(zhǔn)持平，則將2畝折算成1畝。其后隨著補(bǔ)充耕地土壤肥力的培育，產(chǎn)出水平逐漸提高，再按照上述方法進(jìn)行折算，可以把折算出的耕地面積納入后備耕地資源庫。只有如此才能高質(zhì)量實現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”，為國家糧食安全提供保障。第三，采取有效措施，修復(fù)和提升補(bǔ)充耕地的生產(chǎn)力。在實施中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等技術(shù)措施中，在強(qiáng)化工程建設(shè)的同時，應(yīng)著力改善耕地土壤肥力，提升耕地的產(chǎn)能。特別是應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的驗收標(biāo)準(zhǔn)，將以工程量為中心的驗收模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿尚楹诵牡尿炇辗绞剑_保技術(shù)措施能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。同時，建議從法律層面采取強(qiáng)制措施，對經(jīng)過嚴(yán)格審批但確實需要占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的項目，要求施工主體采取耕作層剝離措施，為補(bǔ)充的耕地提供優(yōu)質(zhì)土壤，以保障補(bǔ)充耕地的土地生產(chǎn)力。
（四）采取多種有效措施實施質(zhì)量提升工程，提高耕地土壤健康水平
耕地土壤質(zhì)量直接決定著以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，因此，需要全面樹立健康引領(lǐng)理念，采取有效措施，全面提高耕地土壤健康水平，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，助力健康中國戰(zhàn)略的實施。第一，高質(zhì)量打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)。充分考慮農(nóng)業(yè)面源污染的多源性特點，對區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染情況及空間分布特點進(jìn)行科學(xué)分析，并具體提出相應(yīng)的防治技術(shù)需求，以提高技術(shù)措施的精準(zhǔn)度，推動從注重實施過程向注重實效的根本轉(zhuǎn)變。同時，從根本上轉(zhuǎn)變末端治理的思維方式，從化學(xué)投入品的綠色化、減量化著手，切實降低農(nóng)業(yè)面源污染流量，并采取生態(tài)措施、農(nóng)藝措施等有效手段，消減耕地土壤、水體內(nèi)污染物存量，這才是治本之策。第二，發(fā)揮中醫(yī)藥優(yōu)勢，提升耕地土壤健康水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個自然再生產(chǎn)過程，應(yīng)遵循自然生態(tài)規(guī)律，采取生態(tài)學(xué)方法，處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，而這為中醫(yī)藥應(yīng)用于耕地土壤保護(hù)提供了可能。為此，應(yīng)探索中醫(yī)藥應(yīng)用于耕地土壤改良的可能性及有效途徑，在不同區(qū)域進(jìn)行試驗示范，逐步建立系統(tǒng)的規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，以提高中醫(yī)藥應(yīng)用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的安全性和有效性，促進(jìn)耕地土壤健康水平的提升，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展夯實基礎(chǔ)。第三，依靠大數(shù)據(jù)支撐，因地制宜科學(xué)確定土壤治理方案。當(dāng)前，應(yīng)充分利用信息化技術(shù)手段，精準(zhǔn)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境數(shù)據(jù)，再基于大數(shù)據(jù)對農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)污染進(jìn)行多元素融合處理，提出科學(xué)的治理方案。第四，加強(qiáng)管理制度體系建設(shè)，提升土壤污染防治能力。一方面，建立土壤污染防治管理體系，實施農(nóng)用地分類管理，特別是根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量類別實施精準(zhǔn)管理，確保土壤健康水平。另一方面，構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系，真正做到因地制宜，實事求是地依據(jù)土壤面臨的污染風(fēng)險精準(zhǔn)施策，確保實現(xiàn)土壤質(zhì)量的不斷提升。
（五）全面嚴(yán)格實施耕地用途管制，確保永久基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)
2021年，自然資源部等多部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確提出嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度、嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地、嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田占用與補(bǔ)劃的規(guī)定。這為高質(zhì)量實施耕地保護(hù)提供了根本遵循。第一，保障永久基本農(nóng)田面積的永久穩(wěn)定。永久基本農(nóng)田的劃定對保障糧食安全發(fā)揮了重要作用，但在實踐中也存在如下現(xiàn)象：一些地方為了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易獲得土地支撐，會采取“劃遠(yuǎn)不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”等手段；一些地處山區(qū)丘陵地帶的區(qū)域?qū)⒂谰没巨r(nóng)田“上山、下川”，導(dǎo)致公益林地與基本農(nóng)田相互重疊；特別是在東、西部地區(qū)之間的跨區(qū)域“占補(bǔ)平衡”中，占用的耕地土地生產(chǎn)力都較高，而補(bǔ)充的耕地土地生產(chǎn)力較低，盡管實現(xiàn)了耕地數(shù)量平衡，但糧食生產(chǎn)能力受到嚴(yán)重影響。對此，相關(guān)部委應(yīng)高度重視當(dāng)前政策的局限性，以及地方執(zhí)行政策中的不當(dāng)行為，及時優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)行的政策內(nèi)容。第二，科學(xué)調(diào)整結(jié)構(gòu)，確保糧食播種面積穩(wěn)定。根據(jù)相關(guān)重大戰(zhàn)略部署，科學(xué)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，尋找“穩(wěn)”與“擴(kuò)”關(guān)系的均衡點。為此，一方面，以規(guī)劃為引領(lǐng)，科學(xué)布局種植業(yè)空間。根據(jù)當(dāng)前糧食、大豆、油料的生產(chǎn)空間布局情況及未來要實現(xiàn)的目標(biāo)，對種植業(yè)的空間規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的未來發(fā)展。另一方面，開展系統(tǒng)研究，找到糧食種植面積與大豆和油料種植面積的均衡點。組織不同學(xué)科的科研力量，基于大豆和油料產(chǎn)量的目標(biāo)定位開展系統(tǒng)研究，提出不同區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)化方案，特別是糧食種植與大豆、油料種植的均衡方案，確保糧食安全。
（六）加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)應(yīng)對極端天氣的能力
農(nóng)業(yè)是與自然環(huán)境聯(lián)系最為緊密的產(chǎn)業(yè)，也是受自然影響最直接的產(chǎn)業(yè)。近年來，在全球氣候變化背景下，日益頻繁的極端天氣的影響范圍和程度不斷擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的危害也更加嚴(yán)重。要應(yīng)對極端天氣對農(nóng)業(yè)可能造成的影響及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，需要不斷完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展能力。第一，完善農(nóng)田水利設(shè)施體系，提升農(nóng)業(yè)應(yīng)對極端天氣的能力。應(yīng)以系統(tǒng)論觀點指導(dǎo)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，不僅要注重灌溉設(shè)施建設(shè)，而且要注重排澇設(shè)施建設(shè)，提高設(shè)施的系統(tǒng)性，有效應(yīng)對干旱天氣及暴雨天氣，實現(xiàn)旱能灌、澇能排，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的受災(zāi)風(fēng)險；在適宜區(qū)域?qū)崿F(xiàn)地下水、地表水利用設(shè)施的連通，提升農(nóng)田水利設(shè)施能力，更好地應(yīng)對氣候變化導(dǎo)致的極端天氣。第二，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全面提升土地產(chǎn)能水平。黨中央國務(wù)院高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并提出一些政策措施加以推動。需要清晰地認(rèn)識到，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的核心在于提升土地產(chǎn)能水平。因此，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的驗收標(biāo)準(zhǔn)，采取工程標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式驗收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保技術(shù)措施能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。同時，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程保險制度試點，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量及效益。
（七）建立完善有效的制度機(jī)制體系，切實保障耕地保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展
耕地保護(hù)取得實效并實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要完善有效的制度機(jī)制提供保障。為此，應(yīng)建立激勵與約束相協(xié)調(diào)的制度機(jī)制體系。第一，建立有效的保障機(jī)制，高質(zhì)量推動耕地保護(hù)。一是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。保證充足的財政轉(zhuǎn)移支付用于糧食主產(chǎn)省和糧食生產(chǎn)重點縣的補(bǔ)償，確保其能以耕地保護(hù)為核心，生產(chǎn)出足量、優(yōu)質(zhì)的糧食；糧食主銷區(qū)應(yīng)根據(jù)從糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)撥的糧食數(shù)量，給予一定的橫向生態(tài)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)的損失。二是建立評價監(jiān)督機(jī)制。對各種措施補(bǔ)充耕地的土地生產(chǎn)力進(jìn)行評價，包括是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、是否達(dá)到預(yù)期效果及提高到優(yōu)質(zhì)耕地土地生產(chǎn)力水平需要的時間等，并由第三方進(jìn)行評估和實施監(jiān)督。第二，實施中央耕地保護(hù)督察制度，為高質(zhì)量推動耕地保護(hù)提供制度保障。一是開展中央耕地保護(hù)督察。借鑒中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的成功經(jīng)驗，實施耕地保護(hù)督察；或在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中，進(jìn)一步強(qiáng)化對耕地保護(hù)的督察力度。為此，應(yīng)根據(jù)中央耕地保護(hù)督察的具體要求，細(xì)化各級黨委政府及其職能部門的責(zé)任清單；建立耕地保護(hù)目標(biāo)評價體系，實施績效考核；建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期耕地保護(hù)責(zé)任制，形成溯源追責(zé)機(jī)制。二是明確督察的重點區(qū)域及問題。根據(jù)糧食生產(chǎn)區(qū)域分布情況，選擇重點區(qū)域進(jìn)行督察。應(yīng)將我國13個糧食主產(chǎn)省作為耕地保護(hù)督察的重點區(qū)域，采取更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)并加大督察力度。同時，明確重點區(qū)域耕地保護(hù)督察的重點問題，實現(xiàn)耕地的高質(zhì)量保護(hù)，更好地保障國家糧食安全。
（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，菏澤學(xué)院商學(xué)院，中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2022年第12期）
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