摘要：中國共產黨依據個體性標準和區域性標準分類回應農民利益訴求，以增強農民政治認同。中國共產黨建構農民政治認同的經驗可以歸納為“分類建構”。“分類建構”的運作基礎是中國共產黨的組織網絡，顯著特質是動態調適，思想源頭是馬克思主義的價值理念，發展方向是精細化，作用機制包括四重：一是分類施策帶來的精準效應；二是身份認同帶來的傳遞效應；三是突出重點帶來的感召效應；四是覆蓋面廣帶來的全局效應。“分類建構”對解碼“中國之治”有所裨益。
關鍵詞：中國共產黨；農民；政治認同；中國之治；農民分化；社會階層
一、研究緣起
政治認同是民眾在政治生活中形成的，自覺的對政治體系的感情和意識上的依附感和歸屬感。政治認同的一個重要特質是其源自人們自發的選擇，并非外在強制力威懾下被迫做出的服從，亦非是機會主義指引下的順從。但政治認同可以被有意識地建構。政治認同是政治組織合法性的來源，是凝聚組織成員和社會成員的心理基礎，是激勵社會成員共同奮斗的情感基礎。因而，在人類社會發展史上，建構組織成員和社會成員的政治認同是所有政治組織的一項重要政治任務。
作為代表工農階級利益的馬克思主義執政黨，中國共產黨高度重視農民及其政治認同問題。中國共產黨在成立后，便高擎民族獨立和人民解放的旗幟，提出“農民翻身”“人民當家作主”的革命口號。黨的第二次代表大會進一步明確農民是革命運動中的核心要素。黨的第三次代表大會將領導工農參加革命和擁護工農利益作為中心工作，大會指出“國民革命不得農民參與，也很難成功”。同年，李大釗介紹弓仲韜加入中國共產黨，并委派他回河北省安平縣建立黨的農村基層組織，中國共產黨第一個農村黨支部由此誕生。黨的第四次代表大會正式提出工農聯盟問題。中共中央在八七會議中指明：“土地革命問題是中國的資產階級民權革命中的中心問題”，是“中國革命新階段的主要的社會經濟之內容。”之后，中國共產黨的工作重心逐漸從城市轉向農村，社會基礎逐漸從工人轉向農民。抗日戰爭時期，中國共產黨時刻注意和農民保持血肉聯系。推行了以“三三制”為基本原則的更廣泛的基層民主政治建設。解放戰爭中，黨堅定開展土地改革，并在解放區實行了促進經濟發展、衛生健康、減租減息等愛民政策。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出要增強民眾對中國共產黨和中國特色社會主義的認同。其中，農民的政治認同仍事關全局。現今我國農村人口意義上的農民仍有5.1億人，在總人口中的占比為36.11％。在城鎮化背景下，農民人數不斷減少，但是農民仍然是實現農業供給側結構性改革的主體力量，必須調動廣大農民群眾投身農業現代化事業的積極性。實現廣袤鄉村地區的有效治理是推進國家治理現代化的應有之義。由于農民常常與地方尤其是基層的黨組織和政權組織發生局部利益糾葛，一些農民的政治認同容易受到影響。必須建構農民政治認同為鄉村治理現代化奠定心理基礎。在建黨百年及邁向中華民族偉大復興征程的時代背景下，總結中國共產黨百年農民政治認同建構的基本經驗，對增強中國共產黨領導力具有重要意義。
二、文獻綜述與研究假設
農民政治認同是一項重要且系統的研究議題。從政治認同的構建基礎看，其有多種組合類型：政治意識形態、制度權威、治理績效；權力、利益、權利、價值觀、政治生態環境；經濟利益、政治權利、政治權力、政治心理；暴力威脅型、思想教化型、經濟利益型、民主權利型。其中，影響農民政治認同的核心要素是利益。由于農民單一的謀生方式使其難以對抗自然和社會風險，因而他們非常看重眼前的既得利益。從政治認同的測度指標看，政治認同是一種政治情感，具有抽象性，但是政治認同的測度可以從心理和實踐兩個層面入手。心理層面可分為政治評價、政治情感、政治信任感、政治效能感等，實踐層面主要表現為政治行為。從政治認同的主體結構看，在不同時間段，性別、年齡以及學歷對農民政治信任具有不同程度的影響。黨員身份對農民的政治效能感影響顯著。政治認同需從主流研判，不可臆想全部社會成員對國家的全部政治實踐和制度設計都認同，尤其是在急劇變革的全面深化改革期和社會轉型期。從政治認同的客體結構看，農民對各級政權的信任程度與政權層級正相關。這種心理與制度規范性的差別、壓力型體制、利益協調過程相關。從政治認同的實踐影響看，一旦政治認同指標下滑到一定的程度，必定爆發頻繁的社會沖突和政治沖突。從政治認同建設的歷史經驗看，中國共產黨在新民主主義革命時期、社會主義建設時期、新時代等階段有著不同的農民政治認同建設經驗。
既有研究顯示政治認同具有多重建構基礎，農民利益是關鍵基礎，政治認同可以從心理和實踐兩個維度進行測度。但是既有研究多聚焦于某一時段，遑論將中共百年政治認同建設的歷程置于一種分析框架；部分研究關注了農民群體間的政治認同感差異，但是劃分農民群體的標準多為個體性因素，同時未能以政黨視角審視農民政治認同的建構經驗及進路。本文擬采用建黨百年的研究時段，細究中國共產黨如何回應異質化的農民群體的利益訴求，及在此基礎上形成了何種形態的農民政治認同，最終試圖從歷史經驗中凝練出一個總體性的分析概念。
農民的利益訴求具有兩個鮮明特點。首先是差異性。第一，個體的差異性。作為個體的人多有自在自為或者自足自主的特質，是他“自己的主人，自身和自身行動或勞動的所有者，本身就還具有財產的基本基礎”。可見，個體是利益計算的基本單位。人類的生物屬性和社會屬性決定了個體的差異性，例如不同的收入、年紀、性別，由此會對國家有著不同的利益訴求。家庭是少數個體組合的經濟共同體和生活共同體。不同的個體利益訴求的疊加，造成家庭利益訴求的差別。因此，這里的“個體”概念可以擴展到家庭單位。第二，區域的差異性。現代化背景下的區域經濟分化現象在世界范圍內具有普遍性：只要區域間存在客觀條件的差距，“經濟力和社會力的作用使有利地區的累積擴張以犧牲其他地區為代價，導致后者的狀況相對惡化并延緩他們的進一步發展，由此將導致不平等狀態的強化”。中國的現代化是在較短的發展周期內初步實現的，加之受到歷史傳統、國家政策、地理位置等因素的疊加影響，中國的現代化存在明顯的區域不均衡性。鑲嵌于不同區域中的中國農村，面臨的現實難題和發展程度各不相同。不同區域農民的利益訴求會有不同。其次是發展性。人的社會屬性和自然屬性決定了，人類的利益需求會不斷發展。人類的利益訴求發展過程是從低級轉向高級的過程，人類對某一項需求的質或者量的要求會越來越高。另外，利益結構會趨于多元化。社會發展和人口增長引起的社會分工，使人們在生活經歷、價值觀念、生活方式各方面的同質性降低，進而消解了集體意識這一傳統社會的觀念性紐帶。人們的個性隨之張揚和發展，個體利益意識逐步強化，利益分化便出現了。
任何一個理性的國家和政黨都會高度重視對農民利益的回應和分配。“個人的一些利益是同政治社會的利益相對抗的，而且人們有做出侵損公共福利的行為的傾向。”能否處理好不同的利益訴求，事關農村社會秩序乃至整個國家的政治穩定。因為，在發展中國家從傳統通往現代化的道路中，“農村的作用是個變數：它不是穩定的根源，就是革命的根源。對政治體制來說，城市內的反對派令人頭痛但不致命。農村的反抗才是致命的。得農村者得天下。……如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎”。“在中國社會，國家與社會的關系不簡單是兩者之間關系，因為作為領導中國社會發展的核心力量，中國共產黨不僅是國家政治生活的領導核心，而且是中國社會的組織核心。”中國共產黨有著鮮明的階級底色。工人階級是馬克思主義的社會基礎，而馬克思主義則是指導工人階級走向自知自覺的旗幟——使后者領悟到自己的歷史地位和歷史使命。中國共產黨的階級立場和階級分析觀決定了其在治國理政中會高度注意農村乃至整個社會的群體差異性。
中國共產黨具備強大的回應農民利益訴求的能力。從靜態視角看，中國共產黨擁有世界最多的黨員人數，具備有效設置政策議程、科學規劃發展戰略的政黨能力。從動態視角看，中國共產黨區別于海外其他政黨的一個顯著特點是保持自我革命的調適性。政黨調適性既是客觀環境的產物，也是政黨內在的價值追求。
根據上述理論分析可以得出一個假設，黨和國家會對不同的農民利益訴求進行有效的分類回應，即會分類建構農民政治認同。因為農民的利益存在個體性差異和區域性差異，可以得出一個推論，個體性標準和區域性標準是分類的兩個重要標準。根據中國共產黨在國家治理中的中軸位置和其階級性底色，還可得出一個推論，中國共產黨在分類建構農民政治認同中能夠發揮重要作用。基于農民利益的發展性特征，可以繼續得出一個推論，分類建構農民政治認同是一個動態調整的過程。下文將通過歷史和實踐的經驗材料進一步驗證上述假設。
三、階級劃分：建構農民政治認同的傳統
政黨是代表一定階層、階級或集團的利益，旨在掌握或參與國家政權以達成其政治目標的政治組織。因而，在整個革命年代，中國共產黨從未宣揚自己代表的是全民利益，而是從建黨伊始就旗幟鮮明地亮出自己的階級立場，即以推翻資產階級、消滅階級，實現共產主義為目標，以無產階級革命和無產階級專政為方法。近代中國處在半殖民地半封建的社會形態中，嚴格意義上的資產階級以及無產階級發育不足、數量不多。鑒于中國社會的實際情況，中國共產黨提出“工農 聯盟”和統一戰線，將“小資產階級”和“半無產階級”也視為自己的社會基礎。具有鮮明階級立場的中國共產黨為了奪取和鞏固政權，必須和能夠依靠的社會力量是農村社會的特定階級。因而，中國共產黨始終對農村階級劃分問題保持十分審慎的態度。
1933年，毛澤東撰寫了《怎樣分析農村階級》一文，他在這篇文章中將農村社會成員分類為地主、富農、中農、貧農、工人。這一文件和同年頒布的《關于土地斗爭中一些問題的決定》成為指導中共階級劃分實踐的核心文件。1948年1月，任弼時發表題為《土地改革中的幾個問題》的講話，講話對1933年的兩個文件規定的富裕中農與富農的邊界進行了調整。中國共產黨取得全國性政權之后，為了指導全國農村的“劃成分”，于1950年8月20日推行《關于劃分農村階級成分的決定》。按規定，凡擁有土地，自己不需要勞動而依靠剝削為生的為地主；參與小部分勞動但主要依靠剝削雇傭勞動為生的為富農；占有或是租人土地、有一定工具，直接參與勞動的是中農；租人土地、有不完全工具，受地主、富農剝削的是貧農；全無土地及工具，主要依靠出賣勞動力謀生的為工人（含雇農）。
新中國成立初期，在“劃成分”的基礎上，中國共產黨重點滿足了貧雇農的利益，團結了中農。正如彼時湖南省委所說：“開口共產主義，閉口階級斗爭，一句反對資本主義，二句主張馬克思主義——實在說宣傳這些話，完全是笑話。他們一天忙衣食，哪里管你這些不相干的事，而且未讀過書根本不 懂。”農村利益結構的翻轉既包括農村財富和文化資源的再分配，也包括農民政治權利的調整。
是時，我國農村各階級的分布狀況與土地占有情況如下：占農村人口數 10％左右的地主富農共占有的耕地比重高達65％ ；占農村人口數約20％的中農占有的耕地比重為20％ ；占農村人 口數約70％的貧雇農占有的耕地只有 15％ 左右。地主富農占有的土地不僅量大，而且多是平地、水地等好地，中農貧農擁有的土地多為山地等壞地。正如斯科特在“農民的道義經濟學”中揭示出的，以經濟利益為中心的生存倫理是農民行動的邏輯。為強化農民政治認同，中國共產黨領導農會根據《中華人民共和國土地改革法》，沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及房屋五大財產，沒收富農超出規定出租的土地，并將土地分配給貧雇農。占人口多數的貧雇農獲得土地等生產資料后，生產積極性十分高漲，農村經濟形勢得以迅速恢復和扭轉。雇農曾順海給他剛出生的兒子取名“得田”，并認為這個孩子是共產黨給的，而不是老天爺給的；婦女代表王榮秀情緒高昂地表示，“我要跟娃兒說是毛主席救了我們一家，以后他就是共產黨的人”。
現代民主政治實質上是個體利益訴求的保護性機制，公民在參與公共事務的過程中能夠保護自己的實際利益。政治參與權利也即是一種保護各種實際性利益的政治性利益。1950年政務院頒布的《農民協會組織通則》規定：農民協會是農民自愿性的群眾組織，在土地改革中也是合法執行機關；凡雇農、貧農、中農等自愿入會者，通過農民協會委員會的批準后，即可被吸收為會員。在中國共產黨的指引下，農民積極參與農會。截至1952年10月，“農民協會會員僅華東、 中南、西南、西北四大行政區已達八千八百余萬人”。農會大規模的發展，提升了農民的政治地位。用農民的話說，“以前是地主的天下，現在是我們的世界”。
政治認同的邏輯與農民的利益需求是相吻合的，農民的需求是多層次的。農民也有接受文化教育的需求。過去農村有條件上學的大多是地主富農的子弟。1949年12月召開的第一次全國教育工作會議上，時任教育部長馬敘倫號召“學校必須為工農開門”，大量貧雇農子弟進入學校。中國共產黨為了迅速提高農民的文化素質，組織了識字掃盲運動。1950年12月政務院批準并轉發的《教育部關于開展農民業余教育的指示》決定繼續將冬學作為廣泛動員農民學習的 一種方式，同時舉辦農民業余學校、識字班或小組。新中國成立初期的農村文化建設，使貧農雇農及其子女也享受到了受教育的權利，他們意識到自己正身處于一個全新的國家、全新的社會， 這種認識強化了他們對黨和國家的歸屬感和認同感。
中國傳統鄉村社會散布著眾多的小農，他們之間缺少豐富的社會關系。階級教育實踐弱化了人們的家族意識，并向鄉村注入了階級意識，強化了農民的階層主觀認同即階層的歸屬感。訴苦環節中，有人跑到主席臺上大喊：“今天這么多人來開會，天下農民成了一家人，以前個人的仇跟大家訴不著，今天有仇的大家給伸冤，你的仇就是我的仇，咱們現在就去找地主算賬！”荷泉鄉的老長工夏甫運家中極度貧苦，訴苦后，第二天就找來了5個窮朋友。高度的階層身份認同，容易形成共同的階層意識和行為取向。貧雇農對黨的政治認同能夠快速在貧雇農階層內部傳遞。總之，獲利巨大的貧雇農對中國共產黨的認同感在那個時期達到了一個高潮。平日里謹 小慎微的農民腰桿直了，他們手抓著地主的衣領，指著毛主席的畫像說：“你看看這就是我們的靠山，你不認罪硬不行！”從政治實踐看，截至1954年11月，全國22萬個鄉中的17萬個鄉建立了黨的基層組織，農村黨員數量由上一年的335.7萬人迅猛發展到近400 萬。 面對抗美援朝的時局，貧農婦女易桂云打報告給農會說：“我兩夫婦，加緊生產，精耕細作，多打糧食，支援前線， 感謝毛主席萬萬歲。”
1949年以后，中國共產黨已從局部執政黨變成全國執政黨，開始對富農采用較為溫和的政策。土改中“保護富農所有自耕和雇人耕種的土地及其他財產不得侵犯”，甚至富農出租的小量土地“亦予以保留不動”。對當時與富農關系最直接的雇工問題，中共中央也持肯定態度。由于采取了保護富農的政策，一些富農對土改和黨的政策也產生了認同。一些富農情緒逐步穩定下來，表示擁護土改。一些富農說：“我今年聽了一些鬼話，搞得田里少收十多石谷，真是吃了虧。人民政府的土地改革法真是條條合理的。”
四、激活組織網絡：農村社會結構轉型與政黨應對之道
為盡快完成現代化的歷史任務，革命型政黨執政后試圖通過建構總體性社會紓解總體性危機。在總體性社會中，行政管控是黨領導和動員社會的主導工具，這不僅消弭了社會的自主性與獨立性，也壓縮了社會的結構性。同時，平均主義取向的人民公社體制，也致使農村社會成員間沒有明顯的利益分化。從國家治理的全局思維看，在生產資料所有制改造完成以后，黨如果繼續強調階級，無益于團結社會成員并廣泛調動社會力量進行現代化建設。因而，改革開放以來，主流意識形態不再那么強調階級話語，逐步轉向以“發展”“現代性”話語為核心的“建設型意識形態”。具體政策方面，“以階級斗爭為綱”的路線在中國共產黨的十一屆三中全會被替代。中共中央發布有關文件規定，除極少數情況，地主、反革命分子、富農、壞分子等“帽子”均應摘掉，并給予摘帽人群以人民公社社員的正常待遇。
在人民公社的社會治理結構中，農民不僅沒有得到足夠多的實惠，還成為為國家戰略大局付出很多的群體。農民的現實遭遇和他們當初對黨和國家抱有的期望甚為不同。同時，“改革開放至2018年，中國GDP增長33.5倍，年均增長9.5％ ，經濟增長呈現出波浪式的快速上升的特點，沒有出現過負增長，增長速度最低年份3.9％ 。”政黨掌握的資源愈加豐厚。因此，放棄階級斗爭路線后，中國共產黨開始逐步調整政策，試圖反哺式地滿足整個農民群體的各種利益，以強化農民政治認同。
隨著農村被卷入現代化潮流之中，農村社會發生了巨大轉型。首先是農民的原子化，中國的體制轉型發端于鄉村地帶，鄉村大量的活動空間和社會資源在公社體制之外被釋放出來，游離于傳統體制之外的鄉村社會群體愈加原子化、分散化；其次是農民的階層分化，改革開放以來，中國社會的階層結構發生了重大轉型，不再是傳統的“兩階級一階層”，農村因為市場化和城鎮化的 影響，社會階層分化明顯。由此導致了第三個后果——利益結構的多元化。在2017年7月省部級主要領導干部專題研討班開班式上，習近平總書記對人民的美好生活需要有過具體表述，“人民生活顯著改善，對美好生活的向往更加強烈，人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”。
利益分化意味著利益競爭，意味著自上而下注入村莊的惠農資源可能被少數人攫取。因此， 回應農民利益訴求時需要確保惠農政策順利對接弱勢群體。利益分化意味著惠農政策的細致化和多樣性，黨中央需要確保復雜的政策體系在組織中傳遞時不發生本質上的形變。“在區域差異性、層級鏈條長、組織復雜性和治理對象多樣性等問題的多重交織下，可能造成中央對各級地方政府、黨組織和各級黨員干部的失察，從而導致滋生地方主義、形式主義、官僚主義和腐敗蔓延等問題。這些問題成為中國共產黨治國理政、實現發展目標的重大風險挑戰。”精準扶貧既涉及貧困人口的瞄準，也涉及各級黨政組織的參與，是觀察中國共產黨何以能夠回應農民尤其是特定農民群體利益訴求的一個切口。
政黨活動的載體是組織。在后發國家政黨政治活動中，政黨先于國家政權建成的特殊情況使得政黨必須具有高度的凝聚力，才能奪取執政權，這在無產階級政黨革命歷史中表現得尤為明顯，正如列寧所強調的“無產階級在爭取政權的斗爭中，除了組織，沒有別的武器”。中國共產黨在長期的革命和建設實踐中發展出了嚴密而高效的組織體系。中國共產黨建成了“主干—經絡—細胞”三位一體的結構：各級黨委體系，基層黨組織，以及作為組織細胞的黨員。黨員是黨組織的人格化，其分為干部和普通黨員兩種身份類型，后者從事于各行各業，以黨員政治身份為紐帶，將黨組織的意志要求和影響力滲透到各個角落。特別要注意的是，區別于西方的人才選拔機制，中國共產黨通過特有的途徑吸收的是各領域的各方面優秀的人才。中國共產黨正是通過激活組織網絡，發揮組織優勢來規避回應農民利益中的兩重風險（見圖1）。
首先，中國共產黨充分利用組織網絡的伸展性和豐富的人才儲備來滲透到基層社會，以確保弱勢群體的利益得到切實保障。2015年10月頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》強調，要精準選派駐村工作隊，精準選配第一書記。在當地干部的配合下，駐村干部進村入戶，收集貧困信息，錨定幫扶對象。駐村干部將收集的數據信息上報到市縣政府，后者認證和登記貧困戶的信息，繼而將信息數據集中到省級政府，省級政府的關鍵任務是建造貧困檔案的數字系統，并依據扶貧進程中的信息變化，適時調整分配扶貧資源，其工作要求是扶貧數據的精確、完整及有效。貧困縣退出的第三方評估表明，貧困戶不僅高度滿意精準扶貧政策執行的情況，還非常滿意非貧困戶和駐村幫扶干部的工作。
其次，中國共產黨還在組織內部進行各種治理技術創新，壓實責任，確保惠農政策體系得到切實的貫徹執行。第一，以工作領導小組為基礎的橫向資源整合。“黨的領導小組”一般屬于任務性小組的編組，是黨委為了高效推進某項中心事務而設。在中國，相較于行政機構的負責人，黨的行政機構的負責人，其地位不論是在黨內或政府內均較高。因此，由其牽頭的領導小組能夠打破政府各種部門、各類信息間的多重壁壘，實現跨地域、跨層級、跨系統、跨業務、跨部門的聯動式治理。國務院扶貧開發領導小組實際上由黨的中央政治局委員擔任一把手，協調的部門既有國務院辦公廳、國務院扶貧辦、民政部、財政部等國務院部門，也包括中央組織部、中央農辦等有關黨的部門。黨中央采取的領導小組的模式，也影響了地方各級黨委。2015年11月，中共中央、國務院下發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，精準扶貧轉向脫貧攻堅，各級政府采取的扶貧政策越來越多元，扶貧工作越來越復雜。在這種趨勢下，一些縣委、縣政府組織召開“全縣脫貧攻堅工作會議”，由縣委書記宣布正式建立脫貧攻堅指揮部。
第二，以目標責任制為基礎的縱向約束。改革開放后，中央和地方關系大致保持著動態的耦合結構，即地方適度自主權和中央高度統籌權的對立統一。國家給予地方政府適當的發展自主權，又通過目標責任制的激勵和懲戒效應保證地方政府處于中央預期的框架下發展。在精準扶貧中，中央下達精準扶貧任務，各級黨委和政府將任務量化分解為具體指標，基層根據指標進行具體執行。上級將目標任務的履行情況與績效考核進行掛鉤。在特定時期和任務背景下，保留政治錦標賽等激勵機制，還強化淘汰問責機制。
第三，以黨內巡視為基礎的壓力傳導。《中國共產黨巡視工作條例》指出中央巡視組必須嚴格遵守請示報告制度，對巡視工作中的重大情況和重要問題及時向中央巡視工作領導小組請示報告，形成中央巡視—省級巡視—市縣巡察一盤棋。通過強化監督檢查力度，督促問題整改，保證黨中央部署的各項制度落到實處。在黨的十九屆中央第二輪巡視中，中央創造了在脫貧攻堅之類的重點領域開展的“專項巡視”的新巡視形態，通過突出政治責任，彰顯政治監督“專”的特點，以管黨治黨驅動黨員干部責任落實，也推動了各級黨委和廣大黨員在脫貧攻堅任務中持續發力。
五、惠農政策的一般性與特殊性
隨著建構農民政治認同的階級性標準消退，以及政黨資源下鄉能力的增強，中國共產黨開始高度關注全體農民的利益訴求，以期進一步建構農民政治認同。現代化促進了農村社會結構轉型，引起農民利益訴求多元化。該背景下，有效回應農民利益訴求的前置性條件是，確保惠農政策有效對接弱勢群體和精準下鄉，中國共產黨的組織網絡是解決兩大難題的關鍵。在此基礎上，本部分考察中國共產黨推行的惠農政策體系是何種結構形態。
改革開放之后，農地制度改革的總體趨勢是賦權農民。家庭聯產承包責任制賦予農戶剩余索取權，農民的生產積極性大為提升。農業績效和農民收入大幅增長。農村居民人均可支配收入由1978年的133.6元提高到 1984年的355.3元。2016年，中辦國辦聯合印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法》。圍繞“三權”分置，黨和國家推動了相關立法修法工作。從“三權”分置的配套政策看，中央始終高度關注土地的確權登記、規范交易等事宜。“三權”分置改革的深層邏輯是對產權制度內含的國家—農民關系的重構。國家通過對農民放活土地經營權、促進土地流轉，豐富了廣大農民群眾獲得土地收益的機會。“農地制度改革為農業融資開辟了一條新的通道。農地制度改革剝離了承包權與經營權，保障了承包農戶長期擁有穩定的承包權利，及在此基礎之上的財產收益。而經營權主體還可以以相對獨立的土地經營權作為標的抵押給金融機構，以獲取貸款或者償還債務。”
21世紀初，黨通過減輕農民稅費負擔來維護農民權益。當時，農民承擔的稅費種類較雜，加之一些鄉村干部從中層層加碼，進一步加重了稅費包袱。農村稅費改革的主要內容為”三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革“：取消鄉鎮統籌款，取消屠宰稅，取消專門面向農民征收的政府性基金和行政事業性收費；逐步減少最終全部取消統一規定的義務工和勞動積累工；調整農業特產稅征收辦法和農業稅政策；改革村提留征收及使用辦法。2006年開始，黨在全國范圍內取消了農業稅。對于黨推行的農村稅費改革，逾七成的農民表示認可，一些農民發出感慨，“共產黨還是為我們說話的啊，現在不交稅了，一下子給我們省掉了一大半”。
人民公社體制的解體和土地制度的變革，必然帶來基層治理體制的轉型。1982年，中國共產黨領導制定了“八二憲法”，這一根本大法明確了城鄉基層群眾性自治組織的地位，并確認了村民委員會的性質。村委會民主選舉是改革開放后一項重要的鄉村公共活動，這一公共活動在當時激起了農民高漲的參與積極性。首先表現在參與競選上。1999年，浙江省余姚市共有786個村完成村民委員會換屆，初步候選人和應選名額的比例為 48.7：1。其次表現在參與投票上。“隨著進入村委大院的村民越來越多，人們排起了長龍，村民們彼此交談，笑語朗朗，場面很是熱鬧。”最近幾年，黨和國家推動具有社會性、市場性、服務性的農村社會組織的建立，實現了新型組織形式下農民政治參與方式的轉變。
中國共產黨始終重視發展農村教育文化事業。21世紀初，黨推動農村九年制義務教育的普及，農村義務教育階段的學雜費全部免除。實施免費義務教育政策推動了鄉村教育，壓縮了城鄉教育差別，數據顯示每多受政策影響1年，城鄉教育差距縮小約0.3年。在供給公共文化服務方面，黨大力實施了廣播電視“村村通”、鄉鎮綜合文化站和農民書屋工程、農村電影放映，打造文化信息資源共享工程農村基層服務點。2020年開始，黨和國家進一步改善鄉村公共文化服務。計劃拓展鄉村文化惠民工程覆蓋范圍，鼓勵城市文藝工作者和文藝團體定期送文化下鄉。改革開放以來的公共文化服務體系建設歷程表明，文化需求得到滿足的民眾，會潛移默化地增強對黨和國家的合法性認同，這是一條服務式整合的文化路徑。
中國共產黨為全體農民謀利益，同時對特殊的農民群體重點關注，具體表現為中國共產黨的惠農政策尊重農民個體和農村區域的差異性。首先，個體性標準。其一，收入標準。黨對于低收 入人群實行了社會保障制度和扶貧政策。在農村社會保障制度中，對特困戶生活救助辦法、農村 “五保戶”供養做了具體規定。制定了農村最低生活保障制度和扶貧開發有效銜接的辦法。低保對居民收入分配差距的調節作用一直穩定在4％左右，精準扶貧政策從經營性收入和轉移性收入兩方面提高了貧困群體的總收入。其二，健康標準。在精準扶貧過程中，黨將低收入人群劃分為有無勞動能力者。對有勞動能力的貧困人口，強調“扶持”和“脫貧”；對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，強調的是“保障”，確保對其生活兜底。其三，性別標準。近些年，黨中央頒布相關政策切實維護農村婦女在婚姻生育、政治參與和財產分配等方面的合法權益，倡導讓農村女性獲得公平的就業機會、教育機會、金融資源、財產性收入。數據顯示，開展長期護理保險地區的女性有比未開展地區的女性更高的就業率。農村婦女土地產權從無到有、從虛到實。其四，年齡標準。在提升農村基本公共服務水平的過程中，黨中央高度關注健全農村留守兒童的關愛服務體系。留守兒童的關愛政策還處于亟需完善的階段，但是也初現成效。大部分教師認為學校和校外組織配合開展的關愛活動相對順暢，取得了一定的效果。
其次，區域性標準。其一，中西部地區。中西部地區的發展受制于交通、地理、經濟基礎等要素，發展程度和發展速度相對滯后。同時，我國重要的自然資源儲備區和生態屏障在中西部地區。黨對這一區域實行了不少優惠政策。在農村義務教育政策方面，實施中西部農村骨干教師遠程培訓計劃；在基礎設施方面，中央財政曾經重點投資了中西部地區農村公路建設。西部大開發促進了半數省份的經濟增長，還增加了部分省份的居民福利。其二，（深度）貧困地區。2014年，中央公布了832個貧困縣名單，散布于22個省區市（見表1）。事實上，早在20世紀80年代，黨中央在農業農村工作中就十分重視“貧困地區”。 雖然當時全國農村的貧困面較廣，但是缺乏足夠財力的國家難以開展全國范圍內的扶貧工程。中國的扶貧工作首先著眼于深度貧困地區。新時代，黨中央持續聚焦“深度貧困地區”，在未來深度貧困地區會繼續享受重大工程建設項目，新增建設用地指標的傾斜。針對貧困地區，以農村義務教育為例，黨幾十年來通過財政政策扶持，提升了貧困地區義務教育學校的基本辦學條件，改善了貧困地區農村學生的營養狀況。其三，民族地區。民族地區地處祖國邊陲或其他偏遠地區，長久以來，因交通不便、自然條件惡劣，不少民族地區經濟社會發展水平很低。國家推行了不少利于民族區域農民的政策。如，我國的全部民族自治縣均享受定向招生等專項計劃。四省數據顯示，民族地區居民對各項民族扶持政策好評比例均在70％以上。
改革開放以來的惠農政策多具有普惠性，覆蓋面廣，同時借助不同的劃分標準，關照了部分弱勢農民的特殊需求，一方面提高了公共政策的精準性，另一方面凸顯了社會主義政黨底色——中國共產黨作為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊。很多非貧困戶也對黨及其扶貧政策豎起了大拇指。基層政權通過講政策使富裕階層和中間階層的農戶理解國家政策，認識到精準扶貧政策的政治意義和社會價值，感受到社會主義制度的優越。
2020年7月，哈佛大學肯尼迪政府學院發布的《理解中國共產黨韌性：中國民意長期調查》報告顯示，中國公民對黨的滿意度自2003年以來全面提升，2016年的公民對中央的滿意度達到93.1％ 。愛德曼信托晴雨表指出，超過80％的中國人對中央政府表示信任，而信任美國聯邦政 府的人數只有一半。
六、農業政策的“二分法”與農業領域的農民分化
農村改革后，“統分結合、雙層經營”的土地制度使農民不再被綁定在土地上，具備自由支配自己勞動的權利。20世紀80年代中期開始，官方開始解除農民進入鄉鎮務工的諸種約束性條件，允許務工、辦服務業、經商的農民自理口糧往集鎮落戶，放開小城鎮戶籍制度，加速了農民城鎮化的進程。20世紀90年代中期以后，稅費負擔沉重，與外出務工相比，種田收益不高。稅費改革后，土地比較收益仍然較低。那些頭腦靈活、善于生計的村民大多進城務工，那些命運不濟、能力一般的村民回村種地，還有部分老弱病殘者只耕種口糧田。勞動力外流導致農村耕地大量拋荒，還會引起更深層次的農業供給側結構性矛盾。一些產品的產量和其實際需求量并不相稱，甚至出現了較為嚴重的供需失衡。中國的大豆產量、出口量在20世紀的相當長時段內位居世界第一，但在一段時間內的產量比最高水平減少了約三分之一。大豆供不應求，玉米產量已經過剩，卻不斷增長。
因此，黨和國家高度重視發展適度規模經營和新型農業經營主體。 新型經營主體意味著新的技術和理念，更大的種植面積，也意味著新的國家政策著力點。通過回顧20多個中央一號文件發現，隨著農業勞動力轉移，黨逐步引導土地適度集中，并不斷培育新型經營主體，試圖通過他們帶動小農戶的發展。而最近幾年的一號文件透露出，黨的政策開始更為關照小農戶。由此可見，黨的政策是在堅持家庭經營主體地位的基礎上，在發展現代農業的目標下，對于傳統小農戶、 新型經營主體的利益均施行了政策關照。
當前，我國新型農業經營主體發展快速，小農戶和新型經營主體的銜接程度向好發展。 “截 至2018年底，全國經縣級以上農業產業化主管部門認定的龍頭企業近9萬家。”“截至2020年6月底，全國縣級以上示范社達16萬家，占農民合作社總數的7％ ，入社成員年均收入比非成員農戶高出近1/3。”新型經營主體的快速發展和農業技術的推廣使我國農業在就業人口降低的同時，農業種植面積不減反增。2010年到2020年，第一產業就業人數（萬人）從27931下降至 17715；農作物總播種面積（千公頃）從158579上升至167487；糧食種植（千公頃）從111695提升到116768。同時，農業供給側結構性矛盾有所緩解。2015年到2020年，玉米年產量（噸）從26499.2下降至26066.5，豆類年產量（噸）從1512.5攀升至2287.5（見圖２）。
國家的農業政策取得了明顯的效果，但是“新型經營主體—小農戶”的二分法尚未細致展現農業領域的農民分化圖景。分化是一個中性概念，意指農民群體從一致性轉向異質性的過程。首先，在鄉兼業的農民階層。在鄉兼業階層是生活在農村，但主要收入來自土地和農業之外的農民階層。 這個階層的人員結構比較繁雜，諸如鄉村企業家、鄉村醫生、店主、工匠等。總體來看， 這個階層對土地的依賴程度不高，但是對國家的農業政策卻尤為了解和關心。其次，半工半農階層。 半工半農階層是指家庭收入既源于務農收入，又源于務工收入。半工半農階層的生產方式主要有兩種：一是老人耕種土地，賺取收入以保障家庭基本開支，子代外出務工的收入能夠基本轉化為存款；二是婦女在照顧小孩的同時種植土地，丈夫外出打工。農業機械化水平的提高，使得老人在家種地不成問題，一對老年夫婦如果經營5-10畝地，一年可以賺取5000-10000元。 生計中的“半農”部分能應付日常生活支出，因而半工半農階層對土地的態度極為謹慎，不會輕 易流出土地。再次，專職農業經營者階層。專職農業經營者階層指家庭收入主要依靠農業收入， 而非進城務工經商收入和在鄉非農收入的農民家庭。就業渠道豐富和農業風險加大等多種因素減少了農民中的專職農業經營者階層。專職農業經營者階層內部按照經營的規模又可劃分為規模經營與分散經營階層兩個階層。前者實現了土地的適度規模經營，可以轉化為新型經營主體。最后，農村貧弱階層。農村貧弱階層是家庭收入主要來自農業且十分微薄的農民家庭。父母年老而未成年子女多，由于家庭生產周期正處于人多勞少階段，家庭經濟拮據。又或是家庭成員中有大病或有殘疾，經濟狀況會更糟糕。這類群體在村莊中的收入能力和消費能力最低，在經濟層面屬于村莊社會的最底層。
農村改革后，惠農的農業政策大量向農村輸入，政策下鄉必須精準對接農民的實際需求。在農民分化較小時，他們的需求較為一致，民眾需求容易表達和整合起來。但是在農民分化較大的時候，如果協調、處理不好不同階層的利益關系，就可能會滋生相對剝奪感，損害惠農政策的政治認同效應。
七、分類建構：理解“中國之治”的一個視角
為奪取和鞏固政權，中國共產黨通過階級劃分，重點關注了貧農雇農等群體的利益訴求，同時兼顧了中農的利益，特定時期適度考慮了富農的利益，重點打擊了地主。隨著階級話語的淡化和農村社會結構的轉型，中國共產黨按照區域和個體性標準，對全體農民進行了分類，在推行普惠性的惠農政策的同時，對部分弱勢群體施行了特殊性的支持和保護政策。上述分類型的農民政治認同建構策略可以稱之為“分類建構”。事實上，中國共產黨的農民類型劃分標準主要是個體性標準和區域性標準，階級性標準是一種更具政治性的特殊的個體性標準。“分類建構”的主體是中國共產黨，識別和回應農民利益的關鍵是用好中國共產黨的組織優勢，將制度優勢轉化為治理效能。中國共產黨分類建構農民政治認同的路徑具有發展性，隨著社會結構的變遷，輸入的利益類型和利益總量都發生了變化。農業領域的政策限度證明了，分類建構策略還需繼續調整。
“分類建構”的作用機制有四種。一是分類施策帶來的精準效應。國家掌握的公共資源總是有限的，群眾的利益訴求既是多樣的也是無限的。只有瞄準不同群體，才能精準供給服務，才能回應最急需的最重要的需求。 二是身份認同帶來的傳遞效應。土改中同一階層農民之間的政治情感會傳遞。政治心理雖然源于個體，但人是以群體方式生存的，個體的政治心理會相互影響。“思想和感情因暗示和相互轉化傳染作用而轉向一個共同的方向，以及立刻把暗示的觀念轉化為行動的傾向，是組成群體的個人所表現出來的主要特點。他不再是他自己，他變成了一個不再受自己意識支配的玩偶。”被劃分為不同類別的農民，有著新的身份歸屬感，他們之間對黨的政治認同，也會傳遞和感染到其他同類別的農民身上，進而擴大和強化政治認同的效果。三是突出重點帶來的感召效應。人類社會不同于動物界的一個顯著標志在于，人類習慣于為自己的行為方式探尋某種價值正當性。千百年來，政治思想家不斷研討如下問題，即何為好的公共生活，我們應當追尋何種政治文明，這組成了文明發展的核心線索。古希臘時期便有對“至善”的追問，今天東西方社會也存在不同政治價值的對壘。可見，“意識形態是合法性資源結構中最為基礎的部分，它為政治體系的合法性提供道義上的詮釋”。通過對弱勢群體的關愛，能夠反映黨先鋒隊的底色。因而，精準扶貧政策不僅使貧困戶感激黨，也使很多非貧困戶認同黨。 四是覆蓋面廣帶來的全局效應。從政黨和社會的關系看，政黨并非是國家權力結構的一部分，而是社會組織的一種。政黨同其他社會組織的根本區別在于奮斗目標，前者旨在謀取和掌握國家的權力。政黨只有取得絕大多數群眾的衷心擁護，才能借用革命或者選舉的方式獲得執政權力。由此可見，政黨長期執政必須鞏固已有的政治支持者的政治認同感，并不斷拓展這一群體的外延。分類建構可以突出重點和兼顧多數。階級劃分突出了重點群體是貧雇農。同時，中國共產黨可以 超越階級邊界，廣泛聯合農民群體，如中農，甚至富農在一起時期也被視為穩住的對象。農村改革后，中共對整個農民群體實行了不少普惠性的惠農政策。
“分類建構”的意識可以追溯到馬克思主義的價值理念。一是馬克思主義政黨的“共同富裕”理想目標。中國共產黨在“分類建構”中，最關注的往往是最貧困和最弱勢的群體。習近平總書記曾經指出：“我們黨一開始就是為改變窮苦人民命運而帶領他們進行革命的，當年打土豪、分田地，開展湖南農民運動、發動秋收起義、上井岡山，都是為了窮苦人民。”“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。” 二是馬克思主義政黨的“實事求是”思想路線。中國共產黨的思想路線的核心是實事求是。 “‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內部聯系，即規律性，‘求’就是我們去研究。我們要從國內外、省內外、縣內外、區 內外的實際情況出發，從其中引出其固有的而不是臆造的規律性，即找出周圍事變的內部聯系，作為我們行動的向導。”“分類建構”不是從定義出發的理論玄想，而是中國共產黨從中國農村社會的實際出發，全面把握實際，從中總結出的策略。同時，中國共產黨始終注意在發展中把握實際，農村改革前后，“分類建構”的標準發生了變化。
“分類建構”的發展性也證明了“分類建構”是一個仍需不斷完善的策略。現階段的中國農業經營領域的農民分化呈現一種過渡性的特征。因而，必須減少農民，培育新型經營主體，促使大多數分化農戶成為市民，這樣既有利于為新型經營主體讓出資源空間，提高他們的種糧積極性，又解放了非職業農民。中國改革開放和發展轉型的核心要義是“還權于民”和“還利于民”。就當下而言，農業政策的設計要立足農民階層分化的現實。首先，堅持“三權”分置制度，避免盲目壘大戶，傷害貧弱階層的生計和半工半農階層的退路。未來一段時期內的農地制度改革，完全可以在堅持集體所有、家庭承包經營的基本制度安排下，通過不斷完善農民承包經營權內涵而有序展開。其次，財政補貼的分配上既要扶持新型經營主體，也要平衡不同階層的需求和農業現代化的需要，合理關照不同階層。再次，在農業社會化服務供給中，要廣泛收集不同階層的意見和期盼，實現服務供需的無縫對接。農業經營領域的農民分化表明，“分類建構”需要走向精細化。精細化趨勢已然在扶貧領域展現出來。十八大以后，習近平總書記強調扶貧、脫貧的措施及工作一定要精準，要因戶施策、因人施策，扶到點上、扶到根上，不能大而化之。為此，黨在全國范圍內采取了建檔立卡的“中國式”扶貧工作方法。
多年來，西方世界從未停歇“中國崩潰論”，與此同時，中國不但成為舉世矚目的全球第二大經濟體，而且保持了長期的穩定，在2008年全球經濟危機引致世界震蕩之際，穩妥處理了2100萬失業農民工帶來的政治社會危機。學者們多從府際關系、國際關系、古今關系、政黨（國家）—社會關系等維度闡釋“中國之治”的生發邏輯。 就后者而言，“中國之治”的根基在社會，在于社會的民主、民心、民生。為此，“中國之治”的關鍵是國家、人民和社會組織組成一個社會治理共同體。由此可見，基于農民政治認同理論推導出的“分類建構” 可以作為理解 “中國之治”的一個新視角。 “分類建構” 提示相關研究者，“政黨（國家）—社會” 的分析框架既要關注政黨成長和國家建構的階段性特征，關注政黨和國家主體的多層級性，也要關注農民分化的村莊實踐，避免以既定的學術框架裁剪和忽視鄉村社會正在發生的轉型，陷入理論的教條主義。
（作者王敬堯系四川大學公共管理學院教授、中國縣域發展研究中心主任；王承禹系中共浙江省委黨校報刊部講師，治理現代化與浙江現象研究中心、中國縣域發展研究中心助理研究員。中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2023年第5期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
