——兼論當前中國農民的多重困境
百年未有之大變局加速演進,世界經濟再平衡成為全球經濟演變的主線,產業分工體系和區域布局正在深刻調整,城市化相對減速,人工智能與數字經濟快速發展,成為了鞏固脫貧攻堅成果的宏觀背景,超出了戰略規劃時的預期,由此帶來了的多重挑戰亟需全面應對。
一、宏觀層面的多重挑戰
增加農民收入是鞏固脫貧攻堅成果的主題與主線,而農民收入占主體部分的經營性收入和工資性收入增長受阻,轉移性收入的含金量大幅降低,財產性收入未能突破,正遭遇宏觀背景帶來的多重挑戰,導致脫貧人口返貧和邊緣人口致貧兩種風險并存。
在農村遭受前所未有的挑戰。一是農業機械化、智能化替代農民。傳統需要大量人力完成的耕作、播種、收割、灌溉等環節越來越多地由高效的農業機械替代,為包括脫貧人口在內的農民提供直接從事農業生產的勞動收入正在不斷減少。二是農業效益遞減消減農民。脫貧地區都是農業地區,根據經濟學的“收益遞減規律”,在工業化進程中,農業效益遞減與工業效率遞增、農業在國民生產總值的比重不斷下降不可逆轉,農業在整體上為包括脫貧人口在內的農民提供增加經營性收入的機會正在不斷減少。三是規模化經營擠出農民。大國小農的人均一畝三分地,戶均不過十畝田是基本國情,規模化經營是很長的一個過程。一些地方不斷推進所謂的規模化經營,就是排擠小農戶壘大戶,農村為包括脫貧人口在內的農民提供發展的機會正在不斷減少,脫貧戶持續增收難。
在城市遭受前所未有的挑戰。一是智能化趨勢下的人工替代。隨著自動化、智能化技術在制造業和服務行業的廣泛應用,部分勞動密集型崗位逐漸被機器取代,原本依賴大量勞動力的制造業、建筑業、服務業等崗位開始不斷減少對非高端勞動力的需求。二是去產能背景下的勞動力供大于求。城市化相對減速,國民經濟下行,導致城市和工業對農民工的需求大幅度縮減,從而使包括脫貧人口在內的農民在城市的發展機會和工資性收入都受到前所未有的擠壓。三是城鄉二元結構下的身份認同。長期存在的城鄉二元結構導致了資源和服務配置的不平衡,包括脫貧人口在內的農民即便身處城市,也難以真正融入城市社會,發展機會受到排擠。因此,脫貧戶就業不夠穩定,部分脫貧人口對各級政府轉移支付依賴程度較高,政策性返貧風險較大。
二、現實層面的多重難題
由于城鄉總體結構性矛盾與農業供給側結構性矛盾疊加,為鞏固脫貧攻堅成果帶來多重結構性難題,而脫離歷史實際評價看待脫貧攻堅的各類遺留問題使基層干部感到苦惱,群眾獲得感少于脫貧攻堅期使群眾滿意度提高難。
基礎設施建設維護難。在脫貧攻堅中自上而下進行了大規模的鄉村公共設施投入,一些公共設施建設與農民實際需求嚴重錯位,而且后期維護難、高成本。由于建設和管理兩張皮,重建輕管導致缺乏公共設施管護長效機制,特別是缺乏管護費用,不僅影響功能發揮,甚至一些地方脫貧攻堅中投入的公共設施已經廢棄,其中最為嚴重的是路燈已拆,體育設施已廢,花卉已荒。如果不高度重視,不少公共設施將逐漸癱瘓。
易地扶貧搬遷鞏固難。部分易地搬遷群眾穩定脫貧困難較多,總體上“搬得出”“住得好”“穩得住”問題基本得到解決,但“能致富”“快融入”難度不小。因為有易地生存能力的大多外出尋找發展機會,而沒有外出的脫貧人口,大多易地生存能力較低,易地搬遷后如果沒有政府的扶助,一些搬遷戶連水費、電費都無法支付。調研發現,有些搬遷戶為了節省水費,一天只沖一次廁所。這是一個長期的挑戰。
產業發展可持續難。過去的扶貧產業是政府通過對資源配置的特殊干預而催生出來的,對特殊扶持政策的依賴性較強,市場化程度不高。不少地方不切實際地搞“一縣一業”、“一村一業”, 缺乏對區域整體產業體系的考慮,導致一些產業盲目跟風,同質化現象嚴重,農產品“賣難”問題隨之凸顯。如全國各地大范圍大規模地推廣同質鮮活農產品的種植,產能過剩滯銷,不僅是鞏固脫貧攻堅成果的困境,更是中國農業高質量發展的困境。
三、需要全面應對的基本建議
應對當下難題,需要全面總結過去的基本經驗,在農村改革的歷史發展邏輯中尋找現實途徑。根本之策是在縣域率先破解城鄉二元結構以全面推進鄉村振興,才能從根本上鞏固脫貧攻堅成果。
推進農業產業鏈整合,讓脫貧人口共享產業融合發展的增值收益。優化農業產業鏈條,提高農業生產和加工環節的協同效率,實現農業產業鏈上下游的有機銜接和協同發展,幫助包括脫貧人口在內的農民實現增值收益,共享產業融合發展的紅利。通過農業產業鏈整合打破傳統的農產品生產與銷售的割裂狀態,提高農產品附加值,為包括脫貧人口在內的農民提供更多增收機會。通過農業產業鏈整合推動農業結構調整和農業轉型升級,為包括脫貧人口在內的農民提供更多就業機會。
著力各類農技培訓和職業技能培訓,提升脫貧人口內在的就業競爭力。脫貧并非僅僅是解決脫貧人口基本生活問題的過程,更重要的是使他們真正融入社會,并具備個人的競爭能力。各類農技培訓和職業技能培訓使包括脫貧人口在內的農民能夠接觸到先進的農業生產技術和管理方法,幫助包括脫貧人口在內的農民了解最新的農業發展趨勢,掌握高效的種植、養殖、農產品加工等方面的技能,提高農業生產的效益和質量。這些技能的掌握有助于包括脫貧人口在內的農民進入非農領域就業,提供更多的就業選擇,提升在其他行業就業的競爭力。因此,需要根據不同地區和包括脫貧人口在內的農民個人實際情況,提供有針對性的培訓內容,讓包括脫貧人口在內的農民學到更實用的知識和技能;提供實用性培訓以培養職業技能,使包括脫貧人口在內的農民能夠具備更高的就業競爭力。
推動城鄉社會保障體系一體化進程,解決脫貧人口的后顧之憂。由于城鄉之間的經濟差距、居民收入水平的不同以及政策執行的差異,導致了城鄉社會保障體系的差異化。城市社會保障體系主要包括企業職工社會保險、城市居民社會保險和城市居民社會救助等,而農村社會保障體系則主要依靠農民合作醫療、農村居民社會救助等。這種分割的城鄉社會保障體系,不僅加劇了城鄉之間的社會不平等,給包括脫貧人口在內的農民帶來了后顧之憂,也阻礙了城鄉融合發展。因此,推動城鄉社會保障體系一體化是解決包括脫貧人口在內的農民后顧之憂的關鍵。同時,需要有效發揮市場機制作用,使城鄉社會保障體系能夠更好地適應不同地區和人群的需求,以確保脫貧人口不會再次陷入貧困。
保障脫貧人口的土地權益,突出財產權的土地制度改革。黨的二十大報告明確提出,深化農村土地制度改革,賦予農民更加充分的財產權益。當前包括脫貧人口在內的農民土地權益保障存在一系列問題,如土地征收補償不合理、土地權屬性質不清晰等,這些問題對包括脫貧人口在內的農民土地財產權益造成了直接的或間接的影響。如何鞏固脫貧攻堅成果,在保障土地權益中賦予農民更加充分的財產權益是重要途徑。財產權能夠明確土地所有權的歸屬,保障包括脫貧人口在內的農民土地權益,通過明確土地所有權,可以有效防止他人侵占包括脫貧人口在內的農民土地資源,提高土地權益保障的效果。財產權能夠激勵包括脫貧人口在內的農民對土地資源進行合理利用和管理,在財產權的約束下,包括脫貧人口在內的農民有動力去積極開發土地資源,提高土地的產出效率,增加收入來源。財產權還能夠為包括脫貧人口在內的農民提供更多的融資渠道,幫助擴大生產規模,進一步增加收入。
政策從到村到戶為主,向以支持縣域經濟發展為主轉變。隨著戰略重點由解決絕對貧困問題為主的“攻堅體制”,逐步向實現鄉村振興為主的“長效機制”轉變,對脫貧地區的支持政策應逐步由以一村一戶的幫扶為主導,轉向對脫貧區域整體發展的支持為主導。通過增強區域經濟發展活力,為農民在縣域提供更多的發展機會,不斷提高縣級財政的保障能力。
由行政外在推動為主,向市場內在推動為主轉變。脫貧攻堅的階段性決戰必然要求政府以行政力量在短期內集聚大量資源投入,但隨著發展階段性的變化,也必然要求增強推進鄉村振興的內生動力,充分發揮市場配置資源的決定性作用,加快政府職能歸位,以破解包括脫貧地區在內的農村內生動力不足、產業持續性差等問題。為此,一是把農民經營行為和生產行為“放”給市場。主要是減少產業選擇的直接介入,從引導與激活要素上著力,在要素集聚平臺打造、科技創新推廣、品牌創建、標準化監管等層面優化制度供給、政策供給、服務供給,推動有效市場的形成與完善,為脫貧鄉村撬動和引進外部資源提供支撐,激發鄉村發展的內在動力以產生乘數效應。二是建立規范鄉村產業財政投入的正面清單與負面清單。明確支持具有確定性的成熟型企業和專業大戶擴大高質量產品的生產,培育成為區域優勢主導產業,形成產業發展的長效機制,而不支持具有不確定性的成長型企業和專業大戶,避免質量效益和競爭力偏低的低端產業、低端產品繼續擴大生產。以此推動發展方式實現從生產導向向市場導向的根本性轉變,形成從行政推動為主逐步走向政府引導下市場驅動為主的區域良性發展機制。
結語:在中國式現代化進程中,可以劃分為三大階段:第一階段的現代化是工業化,戰略指向主要是處理好工農關系,推進農業現代化進程。第二階段的現代化是城鎮化,戰略指向主要是處理好城鄉關系,推進農村現代化進程。第三階段是全面現代化,戰略指向主要是實現人的自由與全面發展,也就是人的全面現代化,特別是推進農民的現代化進程,解放農民就成為未來的中國社會發展的必然趨勢。
(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長,本文系2024 年全省“三農””工作意見建議專題座談會的書面發言,《中國鄉村發現》2024年第1期首發))
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