當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)，是實現(xiàn)城市群的發(fā)展治理，在城市群的治理中推動特大城市現(xiàn)代化治理和都市圈發(fā)展的一體化，推動城市體系的功能優(yōu)化，以及在城市群發(fā)展過程中加強小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。
一、小城鎮(zhèn)，大問題
1980年代費孝通提出“小城鎮(zhèn)，大問題”，這是費先生最具代表性的學(xué)術(shù)觀點之一，對我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。這一觀點的提出基于他在蘇南地區(qū)的社會調(diào)查，是對蘇南農(nóng)村發(fā)展和社隊企業(yè)現(xiàn)象的總結(jié)。“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”構(gòu)成中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步，通過基層的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展得以啟動。通過社隊工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展吸收農(nóng)村剩余勞動力，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，這構(gòu)成了改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。
1980年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展是具體制度背景和一系列社會經(jīng)濟因素的自然結(jié)果，在城鎮(zhèn)中工業(yè)生產(chǎn)的投資資本不足、城市市場體制為充分發(fā)展限制了工業(yè)生產(chǎn)，以及通過知識青年“上山下鄉(xiāng)”和“星期六工程師”的方式，實現(xiàn)了從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和市場擴展，這些都共同激發(fā)了蘇南地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展。社隊企業(yè)的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，帶來地方法團主義的發(fā)展特征。由于戶籍制度構(gòu)成農(nóng)村勞動力非農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)移的制度限制，農(nóng)民生活方式具有顯著的兼業(yè)化的特征，因此帶動了離土不離鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，就地城鎮(zhèn)化成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的重要組成部分。農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展不是蘇南地區(qū)的獨特現(xiàn)象，通過比較我國不同地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的差別性，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)本身也是隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷變化，費孝通也提出了小城鎮(zhèn)建設(shè)具有“因地制宜”和“隨勢應(yīng)變”的觀點。
二、大小城市之爭
在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，自1990年代后期以來，小城鎮(zhèn)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的地位總體上是相對減弱了。隨著工業(yè)化水平的提高、投資的增長、商貿(mào)物流的增強，要求對工業(yè)生產(chǎn)和市場聯(lián)系具有更強的服務(wù)能力，小城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源配置能力顯得不足。同時，在公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護等方面，小城鎮(zhèn)也存在投資不足、規(guī)模不經(jīng)濟、服務(wù)效率低下，及引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染等弱點。
針對小城鎮(zhèn)發(fā)展遇到困難，城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個變化是小城鎮(zhèn)不斷壯大自身。從1990年代以后，小城鎮(zhèn)不斷增強自身功能，例如通過鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的合并來取消鄉(xiāng)的權(quán)限、增強鎮(zhèn)的功能；在2000年代以后通過加強鎮(zhèn)和鎮(zhèn)的合并、鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的合并，來增強小城鎮(zhèn)的資源配置能力。在一些地區(qū)，還出現(xiàn)了鎮(zhèn)改市的城鎮(zhèn)行政體系的改革。
城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的另一個變化，是城鎮(zhèn)化的主體力量逐步由下到上轉(zhuǎn)移。工業(yè)化發(fā)展水平的提高要求城市服務(wù)體系的能級逐步提高，大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)集聚作用和市場服務(wù)作用日益得到發(fā)揮，也更多地吸納人口遷移流動。特別是外向型經(jīng)濟發(fā)展以后，一些更加靠近沿海和河流的港口城市的作用得到提高。大城市具有資源要素配置結(jié)點的作用，帶動城鎮(zhèn)化由下到上發(fā)展。中等城市、大城市和特大城市越來越成為推動城鎮(zhèn)化的主體力量，這表現(xiàn)為中等城市、大城市和特大城市在城鎮(zhèn)人口增長中所占的比例在不斷提高，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)人口增長的比重則在下降，小城鎮(zhèn)的數(shù)量也有所下降。
總體來看，小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體格局中的作用是下降的，當(dāng)前大城市和超大城市已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，其作用還在繼續(xù)加強。城鎮(zhèn)化依托的基礎(chǔ)更加依靠大城市和特大城市，這和世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本態(tài)勢也是一致的。進入21世紀(jì)，全球城鎮(zhèn)化的發(fā)展更加表現(xiàn)為巨型城市的增長。在一些發(fā)展中國家的巨型城市，由于城鎮(zhèn)部門提供的工業(yè)化機會不足和管理服務(wù)能力不足，還一定程度上帶來了各種“城市病”。一定程度上說，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路具有由下到上演進的特點，城市體系的支撐作用表現(xiàn)得比較充分，所以并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城市病。
因此，關(guān)于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的“大小城市之爭”。究竟是強化小城鎮(zhèn)和以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，還是強化大城市和超大城市作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，實際上存在著不同的看法。
回顧“小城鎮(zhèn)，大問題”的提出，可以發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)在相當(dāng)大程度上構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的起步，并構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展的組成部分。但是城鎮(zhèn)化本身在不斷發(fā)展演進，隨著工業(yè)化程度的提高，生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈不斷擴展，要求產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)點具有集聚性，城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史演進的客觀結(jié)果是大城市和特大城市的作用在不斷增強。
同時，一方面我們需要看到小城鎮(zhèn)在中國城市體系中的作用是相對下降的，但是也要避免片面的“大城市主義”和“小城鎮(zhèn)無用論”的思想。小城鎮(zhèn)仍然是中國城市體系的重要層級，小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體進程中發(fā)揮著重要作用。小城鎮(zhèn)化的作用在于其構(gòu)成了鄉(xiāng)村和城市的樞紐。小城鎮(zhèn)是城市體系的基礎(chǔ)層面，小城鎮(zhèn)也和周邊農(nóng)村構(gòu)成了基本的共同體，也就是所謂的“鄉(xiāng)腳”。基于小城鎮(zhèn)的樞紐作用，可以帶動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。我們看到在蘇南地區(qū)，基于小城鎮(zhèn)工業(yè)化和城鄉(xiāng)體制的改革，通過以工補農(nóng)、以工建農(nóng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使得這一地區(qū)已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)一體化水平的最高的地區(qū)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展還豐富了城市體系，城市體系通過小城鎮(zhèn)、大城市、特大城市構(gòu)成有機的連接和合作。小城鎮(zhèn)仍然是城市體系的基礎(chǔ)和重要組成部分，如果忽視了小城鎮(zhèn)在城市整體體系中的作用，也會損害城市體系的完整性，會限制城市體系的發(fā)展，并削弱城市體系和區(qū)域發(fā)展的整體功能。例如在京津冀的城市區(qū)域，由于其中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展不足，實際上弱化了區(qū)域的整體支撐力和區(qū)域平等性。同時，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不足，造成城市體系內(nèi)部的失衡，也更容易帶來城市體系中大城市和超大城市的發(fā)展壓力。
這些說明，在1990年代后期以來近20年的發(fā)展中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在不斷推進，城市體系繼續(xù)發(fā)生演化。大城市和特大城市的作用不斷加強，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心力量，其具有的日益復(fù)雜的功能和服務(wù)能力，發(fā)揮著集聚效應(yīng)，有的城市還更密切地進入到世界經(jīng)貿(mào)體系中而成為全球城市。考慮到中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程和內(nèi)在規(guī)律，工業(yè)化的繼續(xù)發(fā)展要求大城市和特大城市進一步發(fā)揮集聚效應(yīng)，限制巨型城市和限制特大城市的發(fā)展并不是明智的策略，對特大城市的限制是削足適履，而且不利于資源最優(yōu)配置。因此城鎮(zhèn)化發(fā)展需要打破區(qū)域之間、不同行政級別之間的制度限制，使得大城市和特大城市能夠為增長的移民提供機會和發(fā)展環(huán)境，這會有利于城鎮(zhèn)化的推進。
但與此同時，小城鎮(zhèn)和小城市仍然在區(qū)域城市體系中發(fā)揮重要作用，小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然還是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的重要組成部分。大中小城市發(fā)展的速度上有著偏向大城市和特大城市的變化，需要推動特大城市制度改革和完善治理來適應(yīng)這個過程。但是，大中小城市包括小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成中國城鎮(zhèn)化過程的多元力量。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路仍然需要堅持大中小城市綜合平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、第三階段的城鎮(zhèn)化
改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化從小城鎮(zhèn)建設(shè)和就地城鎮(zhèn)化起步，1990年代以后大城市和特大城市對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用更加顯著。隨著特大城市和周邊城市區(qū)域發(fā)展出更加緊密的聯(lián)系，在2010年代以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入以城市群為依托的城市區(qū)域發(fā)展時期。城市群一體化正成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的動力，可以說構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三階段。
在這個階段的城鎮(zhèn)化，需要從區(qū)域整體的角度來觀察產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域擴展和區(qū)域整合，并且基于生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和資本、商貿(mào)和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，帶動城市體系的進一步演化，以及實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟生產(chǎn)和社會生活的整合。也就是說，城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，不僅帶來區(qū)域的城市化，同時帶動城市的區(qū)域化，區(qū)域中的城市體系發(fā)展出密切聯(lián)系和緊密交織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。也只有在這個階段中，城市間的緊密聯(lián)系才使得區(qū)域城市體系表現(xiàn)為城市群。我們可以看到，以上海為核心城市所構(gòu)成的長三角地區(qū)城市群正成為國家最重要的經(jīng)濟地區(qū)，并成為如戈特曼所說的世界第六大城市群。珠三角和京津冀城市群也在逐步成型，以及我國若干新興的城市群在快速發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新的階段。
我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展開始進入新的第三階段，即“依托城市化群的城鎮(zhèn)化”。要實現(xiàn)依托城市群的城鎮(zhèn)化，我們不僅需要積極破除特大城市、巨型城市的發(fā)展限制，完善特大城市的現(xiàn)代化治理，也需要探索多中心巨型城市和大都市圈的體制改革，重視在城市群體系下的次級城市、包括小城鎮(zhèn)的整體發(fā)展。城市群中的小城鎮(zhèn)需要更深地嵌入在城市群一體化的整體結(jié)構(gòu)中尋找新的發(fā)展機遇，實現(xiàn)新的發(fā)展，需要通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，成為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展地區(qū)，建設(shè)成為富有特色的小鎮(zhèn)，來豐富區(qū)域經(jīng)濟的面貌。依托城市群的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要強化中心城市對區(qū)域經(jīng)濟（和國家發(fā)展）的集聚能力和輻射能力，并發(fā)揮小城鎮(zhèn)整合周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)性作用，才能實現(xiàn)城市群的發(fā)展建設(shè)和一體化，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的深化。
因此，回顧中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史道路，我們一方面需要回顧“小城鎮(zhèn)、大問題”，看到由費孝通引發(fā)的小城鎮(zhèn)帶動中國城鎮(zhèn)化的具體實踐，同時也應(yīng)該看到其所提出的長三角經(jīng)濟區(qū)和全國一盤棋的想法，才能完整認識費孝通對于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的思想貢獻。更關(guān)鍵的問題是，我們需要意識到，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體過程具有多元化的組成部分，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展也是分階段逐步推進的。中國城鎮(zhèn)化需要特大城市和大中小城市及小城鎮(zhèn)整體協(xié)調(diào)的發(fā)展。作為大國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，離不開大城市的集聚和輻射作用，也離不開小城鎮(zhèn)。在當(dāng)前時期，我國需要依托城市群一體化來構(gòu)造中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。應(yīng)該在城市群的整體視野中推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要對城鎮(zhèn)化發(fā)展形成整體論的看法，實現(xiàn)大中小城市的共同發(fā)展，加強城市群的發(fā)展治理。
（作者系復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第2期）
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