2021年中央一號文件提出：“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。”保障農民“三權”，重點是搞好農村基本經營制度、農村宅基地制度、農村土地征收制度與農村集體經營性建設用地制度“四項改革”，關鍵是探索依法自愿有償轉讓（不是退出）的具體辦法，釋放農村土地制度改革紅利，讓農村的資源要素充分利用起來，讓農民的積極性創造性充分迸發出來，讓全社會惠農的力量充分匯聚起來，為鄉村振興添活力、強動力、增后勁。
一、農村基本經營制度改革：前提是堅持土地集體所有權，根本是保護農戶土地承包權，重點是放活土地經營權
農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎。農村基本經營制度核心在“三個堅持”：堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。表現在“三權分置”：集體所有權、農戶承包權、土地經營權，堅持土地集體所有權是前提，保護農戶土地承包權是根本，這兩個權利是底線要求，沒有改革余地，黨的十九大明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。延長承包期30年，意味著在第二輪土地承包到期后30年內，農村集體所有的土地制度不會改變，農民對土地的承包關系不會改變，農民已經承包的土地不能隨便調整。所以農村基本經營制度改革的重點是放活土地經營權。
一是轉讓。即在發包方(一般為農村集體經濟組織)同意的前提下，受讓方與土地承包人簽訂土地轉讓合同協議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權與經營權。土地轉讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉、抵押、退出等各項權能將轉移給受讓對象。土地轉讓程序較為嚴格，需經過發包方的同意，如果出現承包方不具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，或者轉讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農業用途，不是以農業生產經營為主要目的，或者本集體經濟組織內其他成員提出要優先享有等情況，發包方有權不同意承包方與受讓方之間的合同。
二是租賃。土地承包人與土地承租方在進行洽談磋商的基礎上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協議，獲得一定期限的土地經營權，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。土地租賃合同要上報農村集體經濟組織存檔，但農村集體組織無許可權。
三是入股。在自愿聯合的基礎上，土地權利人與投資者簽訂土地經營權入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地經營權和投資者的投資共同組成一個公司或經濟實體。一般土地權利人僅提供土地，不參與日常管理，資金、管理、運營等由投資者負責。入股的土地一般按照產量評定股數，作為取得土地收益分紅的依據。這一模式與前兩種模式相比，土地經營權沒有改變，受農業生產經營效果影響，收益不固定。
二、農村宅基地制度改革：前提是落實宅基地集體所有權，根本是保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，重點是適度放活宅基地和農民房屋使用權
2018年，宅基地“三權分置”的提出為宅基地改革指明了方向，即宅基地所有權歸農村集體所有，宅基地資格權歸農戶所有，這兩個權利是底線要求，沒有改革余地，所以宅基地制度改革重點是放活宅基地和農民房屋使用權。
一是轉讓與出租。探索建立農村宅基地使用權轉讓制度，這將派生出有償使用費、租賃費等，從而增加農民財產性收益。資格權人將一定年限的宅基地使用權轉讓或出租，獲取出讓金或租金，承租者獲得宅基地使用權。在鄉村建設行動中，允許更新改造后的村莊農戶宅基地使用權可以在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓并辦證。
二是退出與入市。實行宅基地使用權有償退出，退出的宅基地，通過村莊整治和拆除復墾，產生建設用地節余指標，利用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，調整入市，通過交易異地使用。
三是建設租賃住房。2017年住建部發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，在試點城市，村鎮集體經濟組織可以利用集體建設用地自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。
四是合作改建與共享農莊。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房，“共享農屋”。“共享農莊”指把農村閑置住房進行個性化改造，然后對外出租、經營。宅基地所有權沒有變化，資格權仍屬于農民，只是使用權共享，“共享農莊”引導農民盤活資源、參與創業或發展第三產業，增加農民收入。
三、農村土地征收制度改革：前提是縮小土地征收范圍，根本是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，重點是創新能滿足鄉村振興需要的集約節約的土地征收方式
2015年1月印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地征收改革方面提出了“縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的試點要求。2020年4月9日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，建立健全城鄉統一的建設用地市場，全面推開農村土地征收制度改革。
一是“村村掛鉤”。一些地區自發開展了農村集體建設用地增減“村村掛鉤”的探索，在保持耕地和集體建設用地總量平衡、符合規劃要求的前提下，將村莊之間的集體建設用地增加與減少相掛鉤。通過把閑置宅基地和低效利用的集體建設用地復墾為耕地，置換出建設用地指標調整到其他農村地區，作為宅基地、公益性建設用地、經營性建設用地使用。“村村掛鉤”不同于城鄉掛鉤，要求優先滿足農業農村發展用地需求，保留農村集體土地的性質不改變，將土地增值收益主要留在農村、留給農民。
二是“點狀供地”。點狀供地是一種集約節約的土地獲取方式，核心要點是在城鎮開發邊界以外,按照建(構)筑物占地面積等點狀布局，按建多少、轉多少、征(占用)多少的原則點狀報批，按規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應，開發建設服務于鄉村振興的項目用地。剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目使用。“點狀供地”是發展鄉村旅游、盤活農村閑置房屋、促進農民增收、助推鄉村振興的一項創新舉措。“點狀用地”項目方向是農村基礎設施和公共服務設施，休閑農業、鄉村旅游和健康養老，農產品生產加工(流通)和手工作坊，以及符合相關規定的農村新產業新業態的建設項目。
三是農地農用特殊管理。統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業農村發展。進一步完善設施農業用地政策，對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業規模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、水果種植等農作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），臨時性果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用永久基本農田的前提下，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。
四、農村集體經營性建設用地制度改革：前提是符合規劃、用途管制和依法取得，根本是農村集體經營性建設用地與國有建設用地享有同等權利，重點是探索就地入市或異地調整入市的方式
2019年印發的《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地。2020年1月1日新修訂實施的《土地管理法》進一步明確了集體經營性建設用地入市的規定。
一是土地抵押融資。在集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”的總原則下，集體經營性建設用地擁有抵押貸款權，可以通過土地抵押進行融資。如北京市大興區把土地入市后的“未來收益”作為抵押，推出村鎮(環境)整治建設貸款、小城鎮建設基金等金融服務，為大興區相關項目建設提供了啟動資金。
二是分散零星土地調整集中入市。由于土地分布不均，碎片化嚴重，可采用土地統籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設用地指標在扣除集中居住區建設使用指標和新增有效耕地后，節余產業發展預留區在符合規劃的前提下就地入市，將零星分散的集體經營性建設用地調整集中入市。
三是建立土地收益調節機制。入市的一個重要目的就是增加農民收入，推進農村可持續發展，因此，集體經營性建設用地改革設計了收益調節機制。如大興區通過制定“增值收益調節金征收使用管理辦法”，調節收益分配，在保證農村基礎建設資金基礎上，使企業、村集體、農民都受益；浙江省德清縣則不直接分配入市收益，而是將資源性資產轉變為經營性資產，以折股量化的形式用于壯大集體經濟。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員、西北農林科技大學碩士生導師，咸陽市林業局黨組書記、局長；來源:《中國鄉村發現》2021年第3期）
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