2021年中央一號文件提出：“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。”保障農(nóng)民“三權(quán)”，重點是搞好農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村土地征收制度與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度“四項改革”，關(guān)鍵是探索依法自愿有償轉(zhuǎn)讓（不是退出）的具體辦法，釋放農(nóng)村土地制度改革紅利，讓農(nóng)村的資源要素充分利用起來，讓農(nóng)民的積極性創(chuàng)造性充分迸發(fā)出來，讓全社會惠農(nóng)的力量充分匯聚起來，為鄉(xiāng)村振興添活力、強動力、增后勁。
一、農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革：前提是堅持土地集體所有權(quán)，根本是保護農(nóng)戶土地承包權(quán)，重點是放活土地經(jīng)營權(quán)
農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村基本經(jīng)營制度核心在“三個堅持”：堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。表現(xiàn)在“三權(quán)分置”：集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，堅持土地集體所有權(quán)是前提，保護農(nóng)戶土地承包權(quán)是根本，這兩個權(quán)利是底線要求，沒有改革余地，黨的十九大明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。延長承包期30年，意味著在第二輪土地承包到期后30年內(nèi)，農(nóng)村集體所有的土地制度不會改變，農(nóng)民對土地的承包關(guān)系不會改變，農(nóng)民已經(jīng)承包的土地不能隨便調(diào)整。所以農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革的重點是放活土地經(jīng)營權(quán)。
一是轉(zhuǎn)讓。即在發(fā)包方(一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)同意的前提下，受讓方與土地承包人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項權(quán)能將轉(zhuǎn)移給受讓對象。土地轉(zhuǎn)讓程序較為嚴(yán)格，需經(jīng)過發(fā)包方的同意，如果出現(xiàn)承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，或者轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途，不是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主要目的，或者本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員提出要優(yōu)先享有等情況，發(fā)包方有權(quán)不同意承包方與受讓方之間的合同。
二是租賃。土地承包人與土地承租方在進行洽談磋商的基礎(chǔ)上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。土地租賃合同要上報農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存檔，但農(nóng)村集體組織無許可權(quán)。
三是入股。在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利人與投資者簽訂土地經(jīng)營權(quán)入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地經(jīng)營權(quán)和投資者的投資共同組成一個公司或經(jīng)濟實體。一般土地權(quán)利人僅提供土地，不參與日常管理，資金、管理、運營等由投資者負責(zé)。入股的土地一般按照產(chǎn)量評定股數(shù)，作為取得土地收益分紅的依據(jù)。這一模式與前兩種模式相比，土地經(jīng)營權(quán)沒有改變，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效果影響，收益不固定。
二、農(nóng)村宅基地制度改革：前提是落實宅基地集體所有權(quán)，根本是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，重點是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)
2018年，宅基地“三權(quán)分置”的提出為宅基地改革指明了方向，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，宅基地資格權(quán)歸農(nóng)戶所有，這兩個權(quán)利是底線要求，沒有改革余地，所以宅基地制度改革重點是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
一是轉(zhuǎn)讓與出租。探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，這將派生出有償使用費、租賃費等，從而增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。資格權(quán)人將一定年限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或出租，獲取出讓金或租金，承租者獲得宅基地使用權(quán)。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中，允許更新改造后的村莊農(nóng)戶宅基地使用權(quán)可以在本市集體經(jīng)濟組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓并辦證。
二是退出與入市。實行宅基地使用權(quán)有償退出，退出的宅基地，通過村莊整治和拆除復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，調(diào)整入市，通過交易異地使用。
三是建設(shè)租賃住房。2017年住建部發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，在試點城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以利用集體建設(shè)用地自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。
四是合作改建與共享農(nóng)莊。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，“共享農(nóng)屋”。“共享農(nóng)莊”指把農(nóng)村閑置住房進行個性化改造，然后對外出租、經(jīng)營。宅基地所有權(quán)沒有變化，資格權(quán)仍屬于農(nóng)民，只是使用權(quán)共享，“共享農(nóng)莊”引導(dǎo)農(nóng)民盤活資源、參與創(chuàng)業(yè)或發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。
三、農(nóng)村土地征收制度改革：前提是縮小土地征收范圍，根本是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，重點是創(chuàng)新能滿足鄉(xiāng)村振興需要的集約節(jié)約的土地征收方式
2015年1月印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農(nóng)村土地征收改革方面提出了“縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的試點要求。2020年4月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革。
一是“村村掛鉤”。一些地區(qū)自發(fā)開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地增減“村村掛鉤”的探索，在保持耕地和集體建設(shè)用地總量平衡、符合規(guī)劃要求的前提下，將村莊之間的集體建設(shè)用地增加與減少相掛鉤。通過把閑置宅基地和低效利用的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，置換出建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到其他農(nóng)村地區(qū)，作為宅基地、公益性建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地使用。“村村掛鉤”不同于城鄉(xiāng)掛鉤，要求優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求，保留農(nóng)村集體土地的性質(zhì)不改變，將土地增值收益主要留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。
二是“點狀供地”。點狀供地是一種集約節(jié)約的土地獲取方式，核心要點是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外,按照建(構(gòu))筑物占地面積等點狀布局，按建多少、轉(zhuǎn)多少、征(占用)多少的原則點狀報批，按規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點狀供應(yīng)，開發(fā)建設(shè)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項目用地。剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項目使用。“點狀供地”是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置房屋、促進農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興的一項創(chuàng)新舉措。“點狀用地”項目方向是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和健康養(yǎng)老，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工(流通)和手工作坊，以及符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)項目。
三是農(nóng)地農(nóng)用特殊管理。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動，優(yōu)化耕地保護、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。進一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設(shè)施，包括蔬菜種植、水果種植等農(nóng)作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），臨時性果蔬預(yù)冷、葡萄晾干等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設(shè)施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革：前提是符合規(guī)劃、用途管制和依法取得，根本是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，重點是探索就地入市或異地調(diào)整入市的方式
2019年印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地。2020年1月1日新修訂實施的《土地管理法》進一步明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定。
一是土地抵押融資。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”的總原則下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地擁有抵押貸款權(quán)，可以通過土地抵押進行融資。如北京市大興區(qū)把土地入市后的“未來收益”作為抵押，推出村鎮(zhèn)(環(huán)境)整治建設(shè)貸款、小城鎮(zhèn)建設(shè)基金等金融服務(wù)，為大興區(qū)相關(guān)項目建設(shè)提供了啟動資金。
二是分散零星土地調(diào)整集中入市。由于土地分布不均，碎片化嚴(yán)重，可采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設(shè)用地指標(biāo)在扣除集中居住區(qū)建設(shè)使用指標(biāo)和新增有效耕地后，節(jié)余產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留區(qū)在符合規(guī)劃的前提下就地入市，將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整集中入市。
三是建立土地收益調(diào)節(jié)機制。入市的一個重要目的就是增加農(nóng)民收入，推進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革設(shè)計了收益調(diào)節(jié)機制。如大興區(qū)通過制定“增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法”，調(diào)節(jié)收益分配，在保證農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金基礎(chǔ)上，使企業(yè)、村集體、農(nóng)民都受益；浙江省德清縣則不直接分配入市收益，而是將資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，以折股量化的形式用于壯大集體經(jīng)濟。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士生導(dǎo)師，咸陽市林業(yè)局黨組書記、局長；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第3期）
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