以縣域為重要切入點的城鄉融合發展路徑，主要關注作為官僚體系關鍵環節的縣域政治、作為均衡發展核心支撐的縣域經濟、作為秩序維系基本依托的縣域社會這三重維度所合力構建的支撐體系。在政治維度上，縣政是最基礎的一級基層政權，是應對城鄉融合相關政策落地過程中面臨的地域差異性境況和多元化需求的基礎單元，同時縣政處于城鄉二元結構的結合點，是城鄉治理體系從分治轉向合治的關鍵所在。在經濟維度上，縣域在國家財政體系中承擔基礎性支撐，是城市反哺鄉村的體制通道以及城鄉經濟交融的“牽線人”，是城鄉人口雙向流動和產業互動融合發展的重要單元，對暢通城鄉要素循環、促進城鄉經濟均衡發展發揮橋梁作用。在社會維度上，縣域作為社會秩序維系的基本單位，是應對城鄉融合發展過程中暴露的利益沖突與社會矛盾的重要單元，并構成兼具“社區”與“社會”屬性、融合傳統與現代要素的共同體，成為城鄉文化互動融合的價值單元。在這些意義上，縣域在重塑新型城鄉關系和實現城鄉融合發展方面具有獨特價值和功能。
一、問題的提出
2020年12月28—29日，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。2021年中央一號文件明確提出，加快縣域內城鄉融合發展，并明確要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。2022年中央一號文件進一步強調，將城鄉融合發展的切入點和重要支點定位在縣域，并從縣域內產業體系、商業體系、農民工市民化、基礎設施布局、公共服務統籌、數字化建設等諸多方面，對以縣域為中心的城鄉融合發展路徑作出政策設計。這些都意味著，近年來黨和國家越來越重視縣域在實現城鄉融合發展上的獨特價值和功能，并力圖將這一政策認知轉化為具體實踐。
城鄉融合是城鄉關系轉型的一個階段，本質上是城市化達到一定水平后，城鄉要素自由流動、功能深度吻合、權利平等化，從而實現城鄉優勢互補、協同統一發展。高質量發展階段的城鄉融合具有系統性，涉及人口、空間、經濟、社會、環境等諸多方面的多維融合。關于城鄉融合發展的已有研究主要集中于以下三個方面：一是從城鄉關系演變、空間轉型、功能聯系等視角探索城鄉融合理論內涵和發展機理；二是從經濟、社會、生活、生態等維度測度城鄉融合發展水平及其驅動機制；三是從產業體系、城鄉要素、社會治理等層面探討城鄉融合的實踐路徑。已有研究不斷深入探析新型城鄉關系，但大多是從宏觀和整體層面探討城鄉融合。從實踐角度看，縣域、縣城才是鄉村振興和城鄉融合的重要突破口和切入點。目前大多數學者贊同縣域對構建城鄉關系具有獨特作用，但對于為何如此，尤其是以縣域為切入點的城鄉融合發展問題缺乏深入、系統的解答與闡釋。本文試圖立足于國家治理視角，基于歷史回溯和現實分析，從政治、經濟、社會三個維度出發，從學理上論證“以縣域為切入點的城鄉融合發展”的必要性、可能性和合理性，并指出其基本政策和實踐走向。
二、縣域政治：城鄉官僚體系的關鍵環節
縣域指的是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，基本功能完備的區域。縣域政治是政治功能比較完備和相對獨立的綜合性政治單元，自秦朝正式確定郡縣制以來，縣始終作為一級重要的行政單位和穩定的政治實體而存在。從政治維度來說，縣域是宏觀政治與微觀政治的交匯處，是國家上層與社會基層的連接點，是城市與農村從二元分治走向一體合治的接合部。可見，縣域或縣城為城鄉融合發展提供了不可或缺抑或暢通無阻的制度通道，也為城鄉融合漸進式發展、分層次分階段實施構筑了適宜的緩沖地帶。從實踐層面來講，可以將縣城作為城鄉連續體這一具有較強體制彈性的中介環節或“接點”部位，充分考量不同區位特點、資源稟賦等，確定各地城鄉融合發展的優先序和實現路徑，保持縣域內城鄉融合發展的張力和韌性。
（一）作為最基礎的一級行政單位和穩定政治實體的縣域
縣，作為一級行政建制，起源于春秋戰國時期，距今已有兩千多年的歷史。秦漢是縣域治理基本制度的確立時期。秦統一后實行郡縣制，地方行政以郡為一級政區、以縣為二級政區。漢承秦制，仍實行郡縣二級制。此后，地方行政體制經歷了從二級制向三級制的演變過程。如魏晉南北朝實行州郡縣三級制，隋唐時重回郡縣二級制，至唐中期后又轉變為道、州、縣三級，北宋在州、縣二級之上設置路級政府（省級政府的雛形）并被稱為“二級半制度”，而在元明清時期，省、府、州、縣的地方行政機制逐漸固定下來。
在漫長的歷史演進過程中，不同朝代的政府層級與體制一直處于不斷變化與調整中，但縣一級始終保持著基層政府的地位。這種穩定性源于縣制不具備威脅中央權力的能力，由于人口規模和地域范圍受限，一個縣想要獨立或造反的難度都比較大。同時，這種穩定性也證明縣級行政對國家穩定和社會發展具有不可替代的作用。現代中國社會的基本單元依舊是縣。這里的縣，指的是一個中心城市和周邊鄉村的有機結合體。可以說，以縣鄉一體的社會、行政系統為基礎層面和基本單元，是中國區別于其他國家和地區文明（如歐洲國家以集市、城市為中心的文明形態）的一個重要特點，并且這一特點在未來的現代化進程和文明形態演化中也不會發生根本性改變。縣不僅長期作為國家機器中最低一級的地方行政組織和區劃，而且數目的變化一直不大。相對穩定的縣制劃分為縣域范圍內實現長期的有機整合、呈現獨特的社會形態創造了前提條件。
當然，歷朝歷代常常通過設置職能性官員來分解地方高級行政組織的職權，但縣級行政的權力卻始終較為完整。實際上，秦漢時期的縣一級政權已成為統治機構中關鍵的一級組織，是代表王朝執行統治人民全部職能的機構，如以縣為單位管理人民戶籍、征收糧食、編制地方武裝力量、征發徭役等。此時的縣已成為國家機器中相對獨對的一個單位，這對其后兩千余年的縣制歷史產生了深遠影響。
到了現代社會，縣級政權依舊是一個獨立的、完整的基層治理單元，是中國管理體系中最低一層具備較強的決策權、組織調動、資源整合能力的管理層級。雖然自20世紀以來，國家政權延伸至鄉，鄉鎮成為最基層的政府，政權組織網絡甚至一直延伸到村。但鄉鎮的政府機構是不完整的，如鄉鎮政府機構缺乏自主的財政權、決策權，無法實現包括土地管理、民政服務、工商管理等在內的公共服務功能。尤其是21世紀初稅費改革所引發的鄉鎮行政體制改革，導致鄉鎮的人權、事權、財權都被統合到縣一級，鄉鎮權力被進一步弱化。因此，就政權的完整性而言，縣明顯優先于鄉鎮。縣域作為更完備的政治主體有能力成為城鄉融合發展的關鍵性推動力量。
（二）縣域治理是國家治理的基石
正所謂“郡縣治，天下安”。長期以來，縣域治理一直在國家治理體系中占據關鍵地位。這種關鍵性不是在于其權力的大小、管轄人口的多寡、管理事務的復雜性，而在于縣域是國家與社會的交匯點，是連接國家與社會的關鍵橋梁。從古至今，無論國家政權是否延伸至縣以下，在國家治理體系的坐標系中，縣級政府始終處于承上啟下的關鍵環節，始終是國家與社會的基本中介。
在傳統中國社會，縣是所有治理層級和體系中最獨特的，也是最關鍵的。秦始皇統一中國后，設立“郡縣制”，郡、縣長官均由皇帝直接任免，“皇權達縣”，縣官成為皇權在地方的權威性代表，直接面對并管轄民眾。最高統治者對全國平民百姓的統治需要通過縣官來實現，國家所需財政開支的絕大部分也需要通過縣官之手斂之于民。可以說，縣是整個國家政治運作的樞紐。同時，縣官的角色也十分特殊。縣官以上的官都是管官的官，只有縣官才是管民的官。對上，縣官只是品級最低的官，是國家權力監督體系中的“末梢”，“山高皇帝遠”，皇權的監控往往鞭長莫及；對下，縣官又執掌著當地人的命運，成為威風凜凜的縣太爺，在黎民百姓心目中充滿威嚴和神秘性。雖然秦漢至明清設置止于縣，但在縣之下往往存在系統的鄉里組織，通過宗族、紳士群體發揮管理作用，由此形成政府系統與地方鄉紳治理系統的界分。這種上下分治的治理格局一直延續至今。這種格局可以有效地避免中央政府與民眾發生直接的利益沖突，從而降低執政風險，確保政權穩定。
“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安”，“民為邦之本，縣乃國之基。安邦之難，難在固本；治國之難，難在強基”。國家有效治理的基礎就在于縣域。從中國國家治理與政府管理的角度看，國家高層的一體化、簡約化治理與社會基層多元化、復雜化境況之間的矛盾在縣一級尤為突出。因此，縣域在貫徹國家大政方針時，必須要根據地方實情靈活地調整行為策略。橫向上，全國不同縣城的人文地理、社會結構、市場發展、財政能力、資源稟賦、文化水平、治理技術等具有較大的差異性，面臨的治理形勢與目標、治理問題與挑戰、治理經驗與方式往往截然不同。正因為縣域之間極具差異性，所以把縣域作為城鄉融合發展的切入點是應對“國家‘大一統’的價值追求和政策導向與社會非均衡的結構體系和現實樣態之間，以及社會供給的單一性、穩定性與民眾需求的多樣性、變動性之間”的巨大張力的應有之策。此外，縱向上，縣域內部包含縣、鄉、村三級，且各自具備不同的功能、目標和問題。為此，在治理現代化的目標導向下，應根據縣、鄉、村三個治理層級的功能定位尤其是責、權、利三位一體狀況，著重在管理體制設置、公共政策執行和公共資源配置等方面探索其實現途徑與運轉機制，實現縣鄉村功能銜接互補，是以縣域為切入點的城鄉融合發展路徑題中應有之義。
（三）縣域是實現城鄉二元分治轉向一體合治的接合部
城市和鄉村的功能分野，由來已久。造成城鄉分離的主要原因是社會經濟分工和國家統治的需要。城鄉在地域、人口、經濟特征、階級利益等層面呈現顯著的異質性，從而分離為兩個不同的有機體。在現代化建設過程中，中國經歷了從城鄉二元治理（城鄉分治）向城鄉一體治理（城鄉合治）的轉變。隨著中華人民共和國的成立，尤其是工業化進程的開始，城市的社會結構和地位發生了深刻的變化，特別是城市經濟社會功能的逐步壯大。伴隨著經濟功能的增強，城市地位得到顯著提升，城市逐漸相對獨立，城鄉差別日益突出。基于此，為了對城市和鄉村這兩個不同的有機體進行有效管理，城鄉分治的體制得以建立和健全，表現為一種“以鄉促城”的城鄉二元分治關系，由此逐漸形成城鄉二元結構。隨著工業化進程的加快，城市的社會先導作用日益突出，鄉村人口逐漸減少并納入現代化體系，呈現出城鄉一體化趨向，治理方式也因此轉變為以城市帶動和管理附近鄉村地方的城鄉合治。例如20世紀80年代以來，一些地方實施的“市領導縣”體制即為一種城鄉一體合治的實現形式。隨著現代化建設進入中后期階段，先期形成的城鄉差距已然成為全面現代化的制約因素，故而國家有意推進鄉村振興，“以工促農、以城帶鄉”來消弭城鄉差距，并通過構建城鄉合治的新型城鄉關系促進城鄉融合發展。
城鄉合治是城鄉融合發展的治理體現，是契合城鄉關系未來發展趨勢的治理方式，亦是實現國家全面現代化的必然選擇。而縣域處于中國城鄉二元社會結構的結合點上，能在締造城鄉連續統的過程中起到關鍵性作用。近年來，有學者提出應從單向城市化思維向城鄉融合思維轉變，打破城鄉二元對立、非此即彼的分析范式，以城鄉連續體作為分析城鄉問題的基本單位，將城鄉視為統一、連續的整體。城鄉轉型并不是要依靠單向城市化消滅鄉村或完全依靠鄉村自身來實現振興，而是要形成城鄉融合發展的城鄉連續體形態。在城鄉連續體范式看來，城市和鄉村應當被視為連續體中的節點，而非單獨的分割的社會。一旦一個經濟體進入城鄉融合階段，城市社會和鄉村社會的互動就會增強，經濟和社會特征不斷相互滲透，逐漸難以精確劃分城市與鄉村社會。
基于此，可將縣域定位為連接乃至融合城市與鄉村的重要接合部。縣作為“現代城市的尾”和“傳統鄉村的頭”，是工商城市和農業鄉村結合的關鍵“接點”。從微觀層面，通過利用鄉村、縣城、城市不同單元的空間連續性和功能關系，將三者納入統一的城鄉連續體，并重點凸顯縣城在城鄉融合發展中的勾連與牽引功能，為順利而有效地實現城鄉一體治理提供潤滑和融通作用，從而提高城鄉關聯程度，培育城鄉間相互依存關系，提升城鄉融合發展的張力和韌性。
三、縣域經濟：城鄉均衡發展的核心支撐
“郡縣治天下安、郡縣豐天下富”。縣域既是國家基本的、完整的行政單元，也是經濟組織的基本單元。2018年，全國縣域經濟占全國GDP約52.9%，人口占比約73.89%，縣域面積占比約93.35%。可見，縣域經濟雖在國家經濟發展中占有舉足輕重的地位，但還是相對薄弱的發展環節，因此還稱不上“天下富”。縣級財政是構成國家財政的基礎環節，即使中央與地方財政關系已經發生了結構性的變化，但縣級財政在國家財政體系中仍然具有基礎性的支撐作用。同時，縣域是城市資源反哺鄉村的體制通道，亦是城鄉經濟融合的“牽線人”，對暢通城鄉要素循環、促進城鄉經濟均衡發展有重要作用。
（一）縣域在國家財政體系中的基礎性支撐作用
中華人民共和國成立初期，國家基于恢復經濟、整頓政治的目標，以高度集權的方式重塑了縣域政權的組織結構。如1950年初，國家實行統收統支型財政管理體制，地方毫無任何財權財力；1953—1979年，國家實行“統一領導、分級管理”的財政管理體制，同樣偏重于中央財政集權。這在一定程度上抑制了縣域治理的活力。改革開放后，隨著國家工作重點向經濟建設轉移，通過分權和放權的方式，地方自主性和縣域發展活力得以擴大。縣域逐漸從一個固化的、相對被動的決策執行者轉變為擁有獨立自主意識、帶有自身利益訴求的行動主體。
改革開放四十余年，首先是從縣域起步，縣域在經濟上引領著中國的發展。這在很大程度上根源于1980年以來國家財政政策改革中的稅政包干制。財政包干的實質是允許地方政府擁有自由活動的權限，這為地方政府制度創新提供了空間，也為地方政府的機會主義行為創造了條件。前者突出表現為鄉鎮企業的發展，后者則是地方政府以命令代替法律，任意改變其與所屬代理人的關系。財政包干導致弱中央、強地方的格局開始出現，中央財政收入占全國財政收入從1984年的40.5%下降至1993年的22%。這種局面已然觸及“分權的底線”。
鑒于此，1994年分稅制改革出臺，財政收入重新集權化。其基本內容是中央和地方預算收入（稅收）采用相對固定的分稅種（中央稅、地方稅、中央與地方共享稅）劃分收入的辦法，其中最引人關注的一項是將增值稅的75%劃歸中央。實行分稅制后，中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高，從1993年的22%提高到2008年的53.3%。在分稅制下，地方政府對興辦企業的積極性遭到打擊，大量鄉鎮企業轉制或倒閉。同時，財權層層上收，最基層的縣鄉政府入不敷出，而選擇轉嫁危機給農民，農民負擔大幅增長。
進入21世紀后，國家政策重心開始重新轉向農村，城市支持農村的一系列措施陸續出臺，包括通過種糧補貼鼓勵農民的種糧積極性、通過稅費改革乃至取消農業稅來減輕農民負擔、通過加大對農村公共事業和社會保障事業的扶持來建設農村。中國是農業大國，農業稅作為國家的重要稅種，曾對建立完整的工業體系和國民體系發揮了重要作用。自2006年后農業稅徹底取消，標志著延續了2600多年的農業稅從此退出歷史舞臺。農業稅廢止后，鄉鎮政府職能開始發生轉變，主要承擔行政指導、公共服務和公共事務管理職能。在后稅費時代，縣在公共財政的功能和作用越來越凸顯，成為工業反哺農業、城市支持農村發展模式的重要轉化載體和實現平臺。
（二）縣域是城市資源反哺鄉村的體制通道
改革開放以來，國家經濟實力得到迅速提升，但城鄉發展仍處于嚴重的不均衡狀態。城鄉融合發展意在破除城鄉二元結構壁壘，而要素的合理流動與優化配置就是破解城鄉二元結構的有效切入點。當前，城市資源要素向鄉村流動仍面臨諸多障礙，如城鄉統一的人力資源市場尚未完成，資金穩定投入機制尚未建立，人才激勵保障機制尚不完善，社會資本下鄉動力不足。
縣域作為城鄉資源流動和公共資源配置的體制通道，對城鄉融合發展有重要意義。因為縣域是城市與鄉村的交匯處，所以只有在縣域層面上統籌處理好中央與地方、城市與鄉村、工業與農業、市民與農民、富裕與貧困等關系，城鄉關系才能迎來一個全新的局面。統籌也只有在這個層面才有意義。同時，從統籌治理的角度來看，由于縣域的綜合性和相對獨立性，其比之上的省市和之下的鄉鎮都更具穩定性和可操作性。因此，推進縣域內城鄉融合是暢通城鄉要素循環、破除城鄉二元壁壘的重要舉措。而且在破除城鄉二元結構困局時，縣城作為城市與鄉村間的緩沖區域是非常必要的。農民可就近獲得非農收入，而不需要付出大規模的轉移成本。
就農業轉移人口而言，從人口結構分布來看，2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%。2021年底，農業GDP占比7.3%，鄉村常住人口約有5.0億人，占比35.3%。由此可見，農業人口占比與GDP占比不協調，農業人口相對過多。同時，目前全國人口結構呈現“大城、大村”的分布狀態。從人口流動情況來看，農村人口跨省流動勢頭減緩，但省內、縣內流動有所增加，縣城人口保持增長態勢。全國縣城和縣級市城區常住人口總量由2019年底約2.4億人增至2021年底約2.5億人。不少縣城成為所在省（區、市）吸納農業轉移人口的重要一極。從空間再分配的角度出發，縣城仍有較大潛力吸納農業轉移人口。若要增強縣域農業轉移人口吸納能力，推進縣域產業非農化、增加縣域就業容量是關鍵。
在公共資源配置方面，城鄉基本公共服務存在一定差距。公共服務仍是鄉村發展明顯的短板，公共服務資源亟待向鄉村社區基層“下沉”。為此，應強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，推進縣鄉村公共服務一體化，加快推動形成縣域統籌規劃布局、縣鄉村功能銜接互補的公共服務體系，強化縣城綜合服務能力，加強鄉鎮公共服務功能，提升城鄉公共服務均等化水平。由于教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的建設基本上都以縣為單位，由縣財政承擔投入責任，因此在一個縣域內，公共服務建設具有共建共享性質。如此，這也導致了不同縣域往往呈現不同的公共服務水平，采用不同的分享方式和機制。而縣域內公共服務建設水平與居民的生活質量緊密相關，并影響農村居民的流動行為和意愿。
（三）縣域是城鄉經濟融合的“牽線人”
縣域是一個完整的經濟綜合體，具有全面、完備的經濟結構。從產業結構上看，縣域三產綜合發展，具有相對完整的經濟體系，既有屬于第一產業的農業、林業、牧業、漁業，也有屬于第二產業的工業、建筑業，還有屬于第三產業的服務、飲食、財貿、信息等。從經濟部門來看，縣域以物質生產部門為中心，非物質生產部門提供生產服務，兩者同為構成縣域經濟所不可或缺的部分。從人地資源上看，絕大多數縣的土地面積在3000平方公里以下、800平方公里以上，人口在150萬人以下、30萬人以上，具有相當規模的發展潛力。從空間布局來看，縣域經濟以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地，其發展壯大對鄉村產業振興具有獨特的輻射和帶動作用。可見，相較于其他層次，縣域經濟更具全面性和綜合性，也更具發展空間和機會。因此，以縣域為切入點去推動城鄉融合發展更具可操作性，同時其完整的經濟體系基礎能有效降低工作難度和發展成本。
通過強縣域來實現“壯產業、富農民”，鄉村振興也就有了源頭活水、強基之本。僅僅單靠鄉村自身的力量而缺乏城鎮經濟的領導、輻射和配合，是難以實現鄉村經濟發展的。縣域經濟有發展機遇，有資源支持，也有發展活力。鄉村若不從縣域中尋找經濟發展的空間，僅憑自身很難找到發展的著力點。實踐證明，局限于農業或農村是難以有效解決“三農”問題的，而跳出農業和農村，以縣域為平臺去看待“三農”問題是一條極具實踐意義的道路。因此，縣級政府應當成為城鄉經濟結合的“牽線人”，充分協調城鄉關系，促進城鄉經濟合作，實現共同繁榮進步。此外，組織城鄉經濟結合的必要性還體現在縣域具有足夠的規模優勢上。
縣級政府是縣域內唯一可勝任“牽線人”角色的行動主體。在中國行政體制框架中，縣級政府是具有完整政府職能、擁有完整政權的基層政府。縣以上政府管轄范圍過大，一般主要關注大城市的建設、發展與管理，難以專心顧及鄉村的發展；縣以下政府則是職能和權力不完備，難以承擔統籌城鄉經濟社會協調發展的重任。因此，縣級政府幾乎是縣域內唯一具有整體意識和集體行動能力的行動主體，同時還掌握著對縣域經濟社會發展至關重要的資源。此外，縣域不僅是各類企業和基層生產單位的微觀集合體，而且同時也是國家實行宏觀調控的基本單元。作為宏觀經濟調控與微觀經濟管理的紐帶，縣域扮演著中觀經濟社會的管理者角色，擁有更為全面而深入的操作空間。
四、縣域社會：城鄉秩序維系的基本依托
作為一個有著長期歷史整合的有機社會，縣域不只是一個規模小的行政單位，而且某種程度上已然形成一個完整的空間體系、經濟體系、社會體系、文化體系，成為自成一體的文化、社會和經濟共同體。縣域之所以具備“穩江山”的功能，也正緣于此。為此，我們從縣域獨特的社會特質及其在整個社會結構中的位置出發，闡釋以縣域作為重要切入點的城鄉融合發展的重要性。
（一）縣域是社會秩序維系的基本單位和關鍵部位
縣域是政治穩定、國家安定的基本體制依托和社會基礎，構成社會秩序維系的基本單位和關鍵部位。縣之所以在維系社會秩序方面如此重要，是因為在整個國家治理體系中，縣是“政治應力”最為脆弱的“接點”。群體性事件頻發于縣域的原因在于，縣域社會處于城市與鄉村社會的“接點”、傳統與現代社會的“接點”、中心與邊緣社會的“接點”。在國家治理體系中，縣級政府發揮著實現政治穩定和維持社會秩序的作用，具有縱向貫通和橫向聯動的獨特功能。
社會沖突的背后實際上反映的是結構問題，即政府與民眾關系問題，而縣域作為國家與社會、官員與群眾的正面接觸的交匯點，往往成為社會沖突的多發地帶和維系穩定的主要責任者。當前中國的治理體制是治官權（即選拔、監督和獎懲官員的權力）與治民權（實際管治各地區民眾的權力）上下分治的治理體系。其中，治官權主要由中央政府和省級政府執掌（以中央政府為主）；治民權主要由縣級政府和鄉鎮政府行使（以縣級政府為主）。由此，政府系統可簡化為中央政府與縣級政府兩個層級，而縣級政府行使著治民權。在這種分割的權威體制中，國家的權威在基層主要是象征性的，而非實際管治性的，縣級政府主要掌握著該地區實際上的治民權。縣域作為國家與社會、政權與民眾的交匯點，天然地成為基層社會沖突爆發的“溫床”，或者說釋放社會矛盾的“安全閥”。在古代社會，半官半民的“吏”或具有官方背景的“鄉紳”作為防護層，構成了政權與民眾間的“政治緩沖地帶”，可以有效避免縣政直接與民眾發生沖突。而當下，鄉村基層政權和基層組織網絡不完善，縣的地方政權權威象征更加突出。政權直面民眾引發的矛盾沖突也將直接聚焦于縣域。由此可見，縣域是維持社會穩定的前沿陣地。縣級政府的治理特質和行動邏輯將直接影響基層社會的穩定與發展。
基層政府需要擁有充足的資源來處理利益沖突、化解社會矛盾，進而維系良好的社會秩序。首先，中央政府必須適時地調整基層政府的行政權和財政權。如何調適政府的集權程度，使縣域獲得足夠的自主調解能力，成為以縣域為切入點的城鄉融合發展路徑所需直面的問題。其次，如何強化縣級政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色，強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效制度化手段，亦是全面推進鄉村振興進程中城鄉融合發展亟待解決的問題。最后，如何培育化解社會矛盾和社會沖突的社會性機制，促進縣域政府與鄉村社會良性互動，以及如何完善鄉村基層政權和基層組織網絡，構建國家政權與民眾間的緩沖地帶，是城鄉融合發展中統籌兼顧經濟持續健康發展與社會和諧穩定的著力點和方向。
（二）縣域構成民眾的基本社會生活和交往空間
隨著交通設施和通信網絡技術的不斷進步，縣域基本上能滿足人們的日常生活所需。對于一般人的交往而言，國家和省范圍過大，鄉鎮和村莊范圍太小，而縣域作為一個包含政治、經濟、文化和社會等要素的完整地域更為契合一般人的日常交往范圍。可以說，居住和生活在一個縣域范圍內的人，其日常生活的相關活動也很少會超出這個縣域范圍（居住在縣域交界地帶的人除外）。工業化、市場化、城鎮化和科技現代化不斷突破時間與空間對人們交往范圍與頻率的限制。通常在縣域范圍內，社會交往的時間成本能夠控制在一至兩小時。不再像過去，人們一日的活動半徑限制于1～2個鄉鎮或18個村莊左右的范圍，而是能夠在一個縣域范圍內完成。縣域范圍內的交往越發頻繁，人們的交往范圍也在不斷擴大。縣域作為社會交往的平臺愈發顯得重要且必不可少，縣域內的社會聯系也愈發不可避免。居住在鄉村的農民其實際社會活動的區域邊界是包含縣城在內的縣域，而不再局限于鄉鎮和村莊。可見，縣域范圍的社會經濟交往圈從村莊向鄉鎮乃至縣城擴展，其中，縣城構成了縣域社會交往的核心，是縣域范圍內人們重要的交往場所。也正因為如此，以縣城為中心，形成了一個個縣域社會。縣域社會從經濟層面、生活交往層面乃至文化層面變得越來越緊密，越來越彰顯出每個生活在縣域內的人有一種天然休戚相關的命運共同體關系，縣域由此成為基層社會。這里的基層社會不僅意味著其是整個社會的基礎，還意味著構成了一個相對獨立的社會體系。
基于此，縣域構成了民眾的基本社會生活和交往空間，屬于擴大化的城鄉社區生活共同體，介于熟人社會與陌生人社會之間，從而將傳統與現代的社會關系規則有機融匯在一起。事實上，縣城一般都具備完整而有機的經濟社會文化功能，借助縣域內結構清晰、功能完備的組織體系和運營網絡，能有效而便利地滿足城鄉居民的基本生活需求。一方面，以縣為起點向下看，一個縣城的歷史境況和發展走向很大程度上決定了縣域內民眾日常生活的基本品質，并將這種影響輻射到周邊鄉鎮和村莊，進而傳遞到每位民眾身上；另一方面，以縣為終點向上看，民眾的權益保障、利益訴求和公共參與等社會文化需求基本上也可以在縣域范圍內得到制度化表達。
（三）縣域是城市與鄉村屬性、傳統與現代要素交融的通道
縣域的共同體性質還體現在縣域認同和縣域意識上。悠久的縣制歷史形成了各具特色的縣域文化。縣與縣之間在生活習慣、行為舉止、娛樂表達方式、民俗信仰等方面均有一定的差異性和獨特性。這使得縣域不單單代表著一個行政治理單位，更是一種特殊的文化符號和社會組織的體現。縣域成為中國人最為常見和基礎的認同單位。人們在外出工作、學習、生活的過程中常以來自同一個縣為單位形成聚集，構成一個緊密的社會交往圈，并組織起相關的商會、行業協會、同鄉會等社會組織，繼而為成員提供有效的社會資本的支持。可見，縣域是中國人最基本的人際交往圈層和社會認同基礎。
不同于鄉村共同體，縣域作為一個關聯城市與鄉村的單元，其與外部世界的聯系比村莊更加緊密。縣城是外部世界向鄉村擴大的重要中轉站和關鍵節點，發揮著關聯城鄉的重要橋梁和紐帶作用。因此，縣域在具備交往頻密、認同一致和人際親密等屬性的同時，又具有人際疏離、個體為主體、認同多樣等屬性。一方面，縣域包含著鄉鎮和村莊，植根于鄉土、鄉鄰，即便是居住在縣城、中心城鎮的人們也生活在熟人社會中，維系著源自家族、村莊的各種社會關系。另一方面，縣域作為外部世界的接口，源源不斷地攝入現代化的商業聯系、信息傳播、社會制度、生活方式等因素，使其區別于傳統的熟人社會。也就是說，縣域“社區”屬性與“社會”屬性兼具，傳統要素與現代要素交織，介于熟人社會與陌生人社會之間。縣域既具有代表著親密性、情感性和普遍性的鄉村屬性，又具有代表著理性化、契約化、專業化的城市屬性，且兩者相互支持。不同于城市社會，由于縣域內熟人社會比較穩定，代表著親密性、情感性、普遍性的鄉村屬性難以被快速稀釋和弱化，故而縣域的城鄉交融屬性是比較穩定的。
綜上所述，作為民眾基本社會生活和交往空間的縣域具有共同體性質。縣域包含著鄉鎮和村莊，但縣域的復雜性、多樣性、系統性又遠超鄉鎮和村莊，而更近似于一個簡略版的整體社會。縣域兼容了城市和鄉村屬性，融合了傳統和現代要素，成為一個獨特而完整的社會體系。也正是因為這種混雜性、復合性和包容性，在縣域內實現就地城鎮化，及城鄉融合發展的日常生活、社會交往和公共參與的成本是比較低的。縣域社會可視為擴大了的熟人社會，人們在思維習慣、行為邏輯、人際交往、文化傳統上具有較高的一致性。因此，縣域成為逐步縮小城鄉居民認知和觀念差異的基本單元，也是消解城鄉差別進而強化城鄉聯結的重要載體。基于此，縣域作為聯系廣大農村和外部世界最緊密、最直接的空間結構單元和城鄉社會文化融合單元，是城鄉融合發展最合適、最有效的切入點。
五、結論與討論
在國家治理的研究視野下，以縣域為重要切入點的城鄉融合發展路徑，主要關注作為官僚體系關鍵環節的縣域政治、作為均衡發展核心支撐的縣域經濟、作為秩序維系基本依托的縣域社會這三重維度合力構建的支撐體系。在政治維度上，縣政處于中國政府分權的臨界點，往上接中央政權，向下聯基層民眾，是最基礎的一級完整政權。縣域在整個國家治理體系中占據特殊地位，是國家有效治理的基礎。在推進城鄉融合發展和共同富裕的過程中，縣域是應對地域差異性境況和多元化需求的關鍵單元。同時，縣域處于中國城鄉二元社會結構的結合點，是實現“城鄉合治”的實踐單元。
在經濟維度上，縣級財政是構成國家財政的基礎環節，在國家財政體系中起基礎性支撐作用。縣域還是城市資源反哺的體制通道以及城鄉經濟結合的“牽線人”，能在暢通城鄉要素循環、促進城鄉經濟均衡發展方面發揮重要作用。具體而言，縣域將成為未來承載農村剩余勞動力轉移、實現城鄉人口雙向流動的重要載體，而縣域經濟發展是增強農業轉移人口吸納能力的保障。縣域作為完整的經濟綜合體，是促進城鄉經濟互動融合發展的關鍵單元。此外，縣域作為公共服務的基本建設單位，是縮小城鄉公共服務差距、破解城鄉人口雙向流動過程中公共服務供給困境的關鍵所在。
在社會維度上，縣域社會是政治穩定、國家安定的基本體制依托和社會基礎，是社會秩序維系的基本單位和關鍵部位。作為維護社會穩定的前沿陣地，縣域是應對融合發展過程中暴露的利益沖突與社會矛盾的重要單元。同時，作為民眾的基本社會生活和交往空間，縣域已然具有明顯的共同體性質，而這種共同體又兼具“社區”屬性與“社會”屬性，融合傳統要素與現代要素，介于熟人社會與陌生人社會之間。因此，縣域內城鄉融合發展所需承擔的生活互助、社會交往和心理轉化成本較低。縣域成為城市與鄉村屬性、傳統與現代要素交融的關鍵通道，是縮小城鄉居民認知和觀念差異、促進城鄉文化互動融合的價值單元。
每個縣域都具有自身的社會結構、社會關系、社會行為規范以及獨特的生活方式、文化和語言傳統，儼然已經成為一個包含政治、經濟、文化、社會等方面的復雜社會系統。對于國家機器而言，它是基本的行政單元；對于社會經濟而言，它是基礎的經濟單元；對于基層民眾而言，它是親密的生活單元。縣域內城鄉融合發展的可行性是與縣域的基礎性、完整性、自主性分不開的。同時，縣域表現出明顯的統合性、融通性、包容性，各種屬性相對的力量在縣域范圍內交會。一方面，社會沖突與社會矛盾將更易在縣級層面上釋放或爆發。因此，如何培育縣域應對和處置各類社會矛盾和社會事件的能力、提供基本公共服務的能力，成為直接關乎國家和社會祥和安定的問題。另一方面，縣域為各類矛盾沖突提供緩沖過渡空間。在城鄉融合發展過程中，應充分發揮縣域的統籌、聯結和轉化功能，促使各對矛盾力量兼容共存。
關于縣域內城鄉融合發展何以可為，即其未來發展趨向和工作著力點，則應著重從制度機制建設、經濟要素優化、公共服務能力提升等層面探尋其現實路徑。一是在制度機制建設層面，暢通城鄉要素有序流動和平等交換的制度性通道，為促進城鄉融合發展、實現縣城高質量發展、推進新型城鎮化建設提供動力保障。在全國統一大市場建設的頂層設計下，縣域要加快探索建立城鄉要素平等交換、雙向流動的制度體系，包括積極建設城鄉統一的人力資源市場和建設用地市場，進一步完善多元可持續的投融資機制。二是在經濟要素優化層面，縣域經濟作為城市經濟和農村經濟的聯結點，在承接大中城市產業轉移、推動三產融合優化經濟結構、推進工業化和新型城鎮化、吸納農村富余勞動力等方面能夠發揮重要作用。產業是縣域發展的根基，在不斷增強縣城產業支撐能力的同時，也應進一步強化輻射帶動鄉村產業發展的能力，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業。三是在公共服務能力提升層面，縣域作為全國大半人口的集中地，實現縣域內城鄉融合發展必須統籌謀劃公共資源配置的空間布局，實現縣、鄉、村公共服務功能的銜接互補；提升縣城基礎設施建設和公共服務供給的數量和質量，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務；推動縣、鄉、村一體化的基礎設施建設和公共服務供給，提高縣城輻射帶動鄉村的能力。
（作者李海金系中國地質大學（武漢）馬克思主義學院教授，博士生導師，戴丹系中國地質大學（武漢）馬克思主義學院博士生。中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2023年第3期）
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