以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑，主要關(guān)注作為官僚體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣域政治、作為均衡發(fā)展核心支撐的縣域經(jīng)濟(jì)、作為秩序維系基本依托的縣域社會(huì)這三重維度所合力構(gòu)建的支撐體系。在政治維度上，縣政是最基礎(chǔ)的一級(jí)基層政權(quán)，是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策落地過(guò)程中面臨的地域差異性境況和多元化需求的基礎(chǔ)單元，同時(shí)縣政處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的結(jié)合點(diǎn)，是城鄉(xiāng)治理體系從分治轉(zhuǎn)向合治的關(guān)鍵所在。在經(jīng)濟(jì)維度上，縣域在國(guó)家財(cái)政體系中承擔(dān)基礎(chǔ)性支撐，是城市反哺鄉(xiāng)村的體制通道以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交融的“牽線人”，是城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合發(fā)展的重要單元，對(duì)暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展發(fā)揮橋梁作用。在社會(huì)維度上，縣域作為社會(huì)秩序維系的基本單位，是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中暴露的利益沖突與社會(huì)矛盾的重要單元，并構(gòu)成兼具“社區(qū)”與“社會(huì)”屬性、融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素的共同體，成為城鄉(xiāng)文化互動(dòng)融合的價(jià)值單元。在這些意義上，縣域在重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面具有獨(dú)特價(jià)值和功能。
一、問(wèn)題的提出
2020年12月28—29日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力。2021年中央一號(hào)文件明確提出，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并明確要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道。2022年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)和重要支點(diǎn)定位在縣域，并從縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系、商業(yè)體系、農(nóng)民工市民化、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)統(tǒng)籌、數(shù)字化建設(shè)等諸多方面，對(duì)以縣域?yàn)橹行牡某青l(xiāng)融合發(fā)展路徑作出政策設(shè)計(jì)。這些都意味著，近年來(lái)黨和國(guó)家越來(lái)越重視縣域在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的獨(dú)特價(jià)值和功能，并力圖將這一政策認(rèn)知轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐。
城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的一個(gè)階段，本質(zhì)上是城市化達(dá)到一定水平后，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、功能深度吻合、權(quán)利平等化，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同統(tǒng)一發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展階段的城鄉(xiāng)融合具有系統(tǒng)性，涉及人口、空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等諸多方面的多維融合。關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的已有研究主要集中于以下三個(gè)方面：一是從城鄉(xiāng)關(guān)系演變、空間轉(zhuǎn)型、功能聯(lián)系等視角探索城鄉(xiāng)融合理論內(nèi)涵和發(fā)展機(jī)理；二是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活、生態(tài)等維度測(cè)度城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制；三是從產(chǎn)業(yè)體系、城鄉(xiāng)要素、社會(huì)治理等層面探討城鄉(xiāng)融合的實(shí)踐路徑。已有研究不斷深入探析新型城鄉(xiāng)關(guān)系，但大多是從宏觀和整體層面探討城鄉(xiāng)融合。從實(shí)踐角度看，縣域、縣城才是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的重要突破口和切入點(diǎn)。目前大多數(shù)學(xué)者贊同縣域?qū)?gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系具有獨(dú)特作用，但對(duì)于為何如此，尤其是以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題缺乏深入、系統(tǒng)的解答與闡釋。本文試圖立足于國(guó)家治理視角，基于歷史回溯和現(xiàn)實(shí)分析，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)維度出發(fā)，從學(xué)理上論證“以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的必要性、可能性和合理性，并指出其基本政策和實(shí)踐走向。
二、縣域政治：城鄉(xiāng)官僚體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
縣域指的是以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體，基本功能完備的區(qū)域?？h域政治是政治功能比較完備和相對(duì)獨(dú)立的綜合性政治單元，自秦朝正式確定郡縣制以來(lái)，縣始終作為一級(jí)重要的行政單位和穩(wěn)定的政治實(shí)體而存在。從政治維度來(lái)說(shuō)，縣域是宏觀政治與微觀政治的交匯處，是國(guó)家上層與社會(huì)基層的連接點(diǎn)，是城市與農(nóng)村從二元分治走向一體合治的接合部?？梢?jiàn)，縣域或縣城為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了不可或缺抑或暢通無(wú)阻的制度通道，也為城鄉(xiāng)融合漸進(jìn)式發(fā)展、分層次分階段實(shí)施構(gòu)筑了適宜的緩沖地帶。從實(shí)踐層面來(lái)講，可以將縣城作為城鄉(xiāng)連續(xù)體這一具有較強(qiáng)體制彈性的中介環(huán)節(jié)或“接點(diǎn)”部位，充分考量不同區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦等，確定各地城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序和實(shí)現(xiàn)路徑，保持縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的張力和韌性。
（一）作為最基礎(chǔ)的一級(jí)行政單位和穩(wěn)定政治實(shí)體的縣域
縣，作為一級(jí)行政建制，起源于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，距今已有兩千多年的歷史。秦漢是縣域治理基本制度的確立時(shí)期。秦統(tǒng)一后實(shí)行郡縣制，地方行政以郡為一級(jí)政區(qū)、以縣為二級(jí)政區(qū)。漢承秦制，仍實(shí)行郡縣二級(jí)制。此后，地方行政體制經(jīng)歷了從二級(jí)制向三級(jí)制的演變過(guò)程。如魏晉南北朝實(shí)行州郡縣三級(jí)制，隋唐時(shí)重回郡縣二級(jí)制，至唐中期后又轉(zhuǎn)變?yōu)榈?、州、縣三級(jí)，北宋在州、縣二級(jí)之上設(shè)置路級(jí)政府（省級(jí)政府的雛形）并被稱為“二級(jí)半制度”，而在元明清時(shí)期，省、府、州、縣的地方行政機(jī)制逐漸固定下來(lái)。
在漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)過(guò)程中，不同朝代的政府層級(jí)與體制一直處于不斷變化與調(diào)整中，但縣一級(jí)始終保持著基層政府的地位。這種穩(wěn)定性源于縣制不具備威脅中央權(quán)力的能力，由于人口規(guī)模和地域范圍受限，一個(gè)縣想要獨(dú)立或造反的難度都比較大。同時(shí)，這種穩(wěn)定性也證明縣級(jí)行政對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展具有不可替代的作用。現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的基本單元依舊是縣。這里的縣，指的是一個(gè)中心城市和周邊鄉(xiāng)村的有機(jī)結(jié)合體。可以說(shuō)，以縣鄉(xiāng)一體的社會(huì)、行政系統(tǒng)為基礎(chǔ)層面和基本單元，是中國(guó)區(qū)別于其他國(guó)家和地區(qū)文明（如歐洲國(guó)家以集市、城市為中心的文明形態(tài)）的一個(gè)重要特點(diǎn)，并且這一特點(diǎn)在未來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程和文明形態(tài)演化中也不會(huì)發(fā)生根本性改變?？h不僅長(zhǎng)期作為國(guó)家機(jī)器中最低一級(jí)的地方行政組織和區(qū)劃，而且數(shù)目的變化一直不大。相對(duì)穩(wěn)定的縣制劃分為縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的有機(jī)整合、呈現(xiàn)獨(dú)特的社會(huì)形態(tài)創(chuàng)造了前提條件。
當(dāng)然，歷朝歷代常常通過(guò)設(shè)置職能性官員來(lái)分解地方高級(jí)行政組織的職權(quán)，但縣級(jí)行政的權(quán)力卻始終較為完整。實(shí)際上，秦漢時(shí)期的縣一級(jí)政權(quán)已成為統(tǒng)治機(jī)構(gòu)中關(guān)鍵的一級(jí)組織，是代表王朝執(zhí)行統(tǒng)治人民全部職能的機(jī)構(gòu)，如以縣為單位管理人民戶籍、征收糧食、編制地方武裝力量、征發(fā)徭役等。此時(shí)的縣已成為國(guó)家機(jī)器中相對(duì)獨(dú)對(duì)的一個(gè)單位，這對(duì)其后兩千余年的縣制歷史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
到了現(xiàn)代社會(huì)，縣級(jí)政權(quán)依舊是一個(gè)獨(dú)立的、完整的基層治理單元，是中國(guó)管理體系中最低一層具備較強(qiáng)的決策權(quán)、組織調(diào)動(dòng)、資源整合能力的管理層級(jí)。雖然自20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最基層的政府，政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)甚至一直延伸到村。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)是不完整的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)缺乏自主的財(cái)政權(quán)、決策權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)包括土地管理、民政服務(wù)、工商管理等在內(nèi)的公共服務(wù)功能。尤其是21世紀(jì)初稅費(fèi)改革所引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)都被統(tǒng)合到縣一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被進(jìn)一步弱化。因此，就政權(quán)的完整性而言，縣明顯優(yōu)先于鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h域作為更完備的政治主體有能力成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵性推動(dòng)力量。
（二）縣域治理是國(guó)家治理的基石
正所謂“郡縣治，天下安”。長(zhǎng)期以來(lái)，縣域治理一直在國(guó)家治理體系中占據(jù)關(guān)鍵地位。這種關(guān)鍵性不是在于其權(quán)力的大小、管轄人口的多寡、管理事務(wù)的復(fù)雜性，而在于縣域是國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)，是連接國(guó)家與社會(huì)的關(guān)鍵橋梁。從古至今，無(wú)論國(guó)家政權(quán)是否延伸至縣以下，在國(guó)家治理體系的坐標(biāo)系中，縣級(jí)政府始終處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，始終是國(guó)家與社會(huì)的基本中介。
在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，縣是所有治理層級(jí)和體系中最獨(dú)特的，也是最關(guān)鍵的。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，設(shè)立“郡縣制”，郡、縣長(zhǎng)官均由皇帝直接任免，“皇權(quán)達(dá)縣”，縣官成為皇權(quán)在地方的權(quán)威性代表，直接面對(duì)并管轄民眾。最高統(tǒng)治者對(duì)全國(guó)平民百姓的統(tǒng)治需要通過(guò)縣官來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)家所需財(cái)政開(kāi)支的絕大部分也需要通過(guò)縣官之手?jǐn)恐诿??？梢哉f(shuō)，縣是整個(gè)國(guó)家政治運(yùn)作的樞紐。同時(shí)，縣官的角色也十分特殊?？h官以上的官都是管官的官，只有縣官才是管民的官。對(duì)上，縣官只是品級(jí)最低的官，是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”，“山高皇帝遠(yuǎn)”，皇權(quán)的監(jiān)控往往鞭長(zhǎng)莫及；對(duì)下，縣官又執(zhí)掌著當(dāng)?shù)厝说拿\(yùn)，成為威風(fēng)凜凜的縣太爺，在黎民百姓心目中充滿威嚴(yán)和神秘性。雖然秦漢至明清設(shè)置止于縣，但在縣之下往往存在系統(tǒng)的鄉(xiāng)里組織，通過(guò)宗族、紳士群體發(fā)揮管理作用，由此形成政府系統(tǒng)與地方鄉(xiāng)紳治理系統(tǒng)的界分。這種上下分治的治理格局一直延續(xù)至今。這種格局可以有效地避免中央政府與民眾發(fā)生直接的利益沖突，從而降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，確保政權(quán)穩(wěn)定。
“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安”，“民為邦之本，縣乃國(guó)之基。安邦之難，難在固本；治國(guó)之難，難在強(qiáng)基”。國(guó)家有效治理的基礎(chǔ)就在于縣域。從中國(guó)國(guó)家治理與政府管理的角度看，國(guó)家高層的一體化、簡(jiǎn)約化治理與社會(huì)基層多元化、復(fù)雜化境況之間的矛盾在縣一級(jí)尤為突出。因此，縣域在貫徹國(guó)家大政方針時(shí)，必須要根據(jù)地方實(shí)情靈活地調(diào)整行為策略。橫向上，全國(guó)不同縣城的人文地理、社會(huì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)發(fā)展、財(cái)政能力、資源稟賦、文化水平、治理技術(shù)等具有較大的差異性，面臨的治理形勢(shì)與目標(biāo)、治理問(wèn)題與挑戰(zhàn)、治理經(jīng)驗(yàn)與方式往往截然不同。正因?yàn)榭h域之間極具差異性，所以把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)是應(yīng)對(duì)“國(guó)家‘大一統(tǒng)’的價(jià)值追求和政策導(dǎo)向與社會(huì)非均衡的結(jié)構(gòu)體系和現(xiàn)實(shí)樣態(tài)之間，以及社會(huì)供給的單一性、穩(wěn)定性與民眾需求的多樣性、變動(dòng)性之間”的巨大張力的應(yīng)有之策。此外，縱向上，縣域內(nèi)部包含縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，且各自具備不同的功能、目標(biāo)和問(wèn)題。為此，在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向下，應(yīng)根據(jù)縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)治理層級(jí)的功能定位尤其是責(zé)、權(quán)、利三位一體狀況，著重在管理體制設(shè)置、公共政策執(zhí)行和公共資源配置等方面探索其實(shí)現(xiàn)途徑與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，是以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑題中應(yīng)有之義。
（三）縣域是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分治轉(zhuǎn)向一體合治的接合部
城市和鄉(xiāng)村的功能分野，由來(lái)已久。造成城鄉(xiāng)分離的主要原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)分工和國(guó)家統(tǒng)治的需要。城鄉(xiāng)在地域、人口、經(jīng)濟(jì)特征、階級(jí)利益等層面呈現(xiàn)顯著的異質(zhì)性，從而分離為兩個(gè)不同的有機(jī)體。在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元治理（城鄉(xiāng)分治）向城鄉(xiāng)一體治理（城鄉(xiāng)合治）的轉(zhuǎn)變。隨著中華人民共和國(guó)的成立，尤其是工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)始，城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)和地位發(fā)生了深刻的變化，特別是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的逐步壯大。伴隨著經(jīng)濟(jì)功能的增強(qiáng)，城市地位得到顯著提升，城市逐漸相對(duì)獨(dú)立，城鄉(xiāng)差別日益突出?；诖?，為了對(duì)城市和鄉(xiāng)村這兩個(gè)不同的有機(jī)體進(jìn)行有效管理，城鄉(xiāng)分治的體制得以建立和健全，表現(xiàn)為一種“以鄉(xiāng)促城”的城鄉(xiāng)二元分治關(guān)系，由此逐漸形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市的社會(huì)先導(dǎo)作用日益突出，鄉(xiāng)村人口逐漸減少并納入現(xiàn)代化體系，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體化趨向，治理方式也因此轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袔?dòng)和管理附近鄉(xiāng)村地方的城鄉(xiāng)合治。例如20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些地方實(shí)施的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制即為一種城鄉(xiāng)一體合治的實(shí)現(xiàn)形式。隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入中后期階段，先期形成的城鄉(xiāng)差距已然成為全面現(xiàn)代化的制約因素，故而國(guó)家有意推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”來(lái)消弭城鄉(xiāng)差距，并通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)合治的新型城鄉(xiāng)關(guān)系促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
城鄉(xiāng)合治是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理體現(xiàn)，是契合城鄉(xiāng)關(guān)系未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的治理方式，亦是實(shí)現(xiàn)國(guó)家全面現(xiàn)代化的必然選擇。而縣域處于中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的結(jié)合點(diǎn)上，能在締造城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的過(guò)程中起到關(guān)鍵性作用。近年來(lái)，有學(xué)者提出應(yīng)從單向城市化思維向城鄉(xiāng)融合思維轉(zhuǎn)變，打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立、非此即彼的分析范式，以城鄉(xiāng)連續(xù)體作為分析城鄉(xiāng)問(wèn)題的基本單位，將城鄉(xiāng)視為統(tǒng)一、連續(xù)的整體。城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型并不是要依靠單向城市化消滅鄉(xiāng)村或完全依靠鄉(xiāng)村自身來(lái)實(shí)現(xiàn)振興，而是要形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。在城鄉(xiāng)連續(xù)體范式看來(lái)，城市和鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)被視為連續(xù)體中的節(jié)點(diǎn)，而非單獨(dú)的分割的社會(huì)。一旦一個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入城鄉(xiāng)融合階段，城市社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)就會(huì)增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征不斷相互滲透，逐漸難以精確劃分城市與鄉(xiāng)村社會(huì)。
基于此，可將縣域定位為連接乃至融合城市與鄉(xiāng)村的重要接合部。縣作為“現(xiàn)代城市的尾”和“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的頭”，是工商城市和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村結(jié)合的關(guān)鍵“接點(diǎn)”。從微觀層面，通過(guò)利用鄉(xiāng)村、縣城、城市不同單元的空間連續(xù)性和功能關(guān)系，將三者納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)連續(xù)體，并重點(diǎn)凸顯縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的勾連與牽引功能，為順利而有效地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體治理提供潤(rùn)滑和融通作用，從而提高城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)程度，培育城鄉(xiāng)間相互依存關(guān)系，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的張力和韌性。
三、縣域經(jīng)濟(jì)：城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的核心支撐
“郡縣治天下安、郡縣豐天下富”。縣域既是國(guó)家基本的、完整的行政單元，也是經(jīng)濟(jì)組織的基本單元。2018年，全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)占全國(guó)GDP約52.9%，人口占比約73.89%，縣域面積占比約93.35%。可見(jiàn)，縣域經(jīng)濟(jì)雖在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位，但還是相對(duì)薄弱的發(fā)展環(huán)節(jié)，因此還稱不上“天下富”。縣級(jí)財(cái)政是構(gòu)成國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，即使中央與地方財(cái)政關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，但縣級(jí)財(cái)政在國(guó)家財(cái)政體系中仍然具有基礎(chǔ)性的支撐作用。同時(shí)，縣域是城市資源反哺鄉(xiāng)村的體制通道，亦是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的“牽線人”，對(duì)暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展有重要作用。
（一）縣域在國(guó)家財(cái)政體系中的基礎(chǔ)性支撐作用
中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)家基于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、整頓政治的目標(biāo)，以高度集權(quán)的方式重塑了縣域政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。如1950年初，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政管理體制，地方毫無(wú)任何財(cái)權(quán)財(cái)力；1953—1979年，國(guó)家實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制，同樣偏重于中央財(cái)政集權(quán)。這在一定程度上抑制了縣域治理的活力。改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家工作重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)分權(quán)和放權(quán)的方式，地方自主性和縣域發(fā)展活力得以擴(kuò)大。縣域逐漸從一個(gè)固化的、相對(duì)被動(dòng)的決策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛歇?dú)立自主意識(shí)、帶有自身利益訴求的行動(dòng)主體。
改革開(kāi)放四十余年，首先是從縣域起步，縣域在經(jīng)濟(jì)上引領(lǐng)著中國(guó)的發(fā)展。這在很大程度上根源于1980年以來(lái)國(guó)家財(cái)政政策改革中的稅政包干制。財(cái)政包干的實(shí)質(zhì)是允許地方政府擁有自由活動(dòng)的權(quán)限，這為地方政府制度創(chuàng)新提供了空間，也為地方政府的機(jī)會(huì)主義行為創(chuàng)造了條件。前者突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，后者則是地方政府以命令代替法律，任意改變其與所屬代理人的關(guān)系。財(cái)政包干導(dǎo)致弱中央、強(qiáng)地方的格局開(kāi)始出現(xiàn)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入從1984年的40.5%下降至1993年的22%。這種局面已然觸及“分權(quán)的底線”。
鑒于此，1994年分稅制改革出臺(tái)，財(cái)政收入重新集權(quán)化。其基本內(nèi)容是中央和地方預(yù)算收入（稅收）采用相對(duì)固定的分稅種（中央稅、地方稅、中央與地方共享稅）劃分收入的辦法，其中最引人關(guān)注的一項(xiàng)是將增值稅的75%劃歸中央。實(shí)行分稅制后，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年提高，從1993年的22%提高到2008年的53.3%。在分稅制下，地方政府對(duì)興辦企業(yè)的積極性遭到打擊，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制或倒閉。同時(shí)，財(cái)權(quán)層層上收，最基層的縣鄉(xiāng)政府入不敷出，而選擇轉(zhuǎn)嫁危機(jī)給農(nóng)民，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅增長(zhǎng)。
進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家政策重心開(kāi)始重新轉(zhuǎn)向農(nóng)村，城市支持農(nóng)村的一系列措施陸續(xù)出臺(tái)，包括通過(guò)種糧補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民的種糧積極性、通過(guò)稅費(fèi)改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的扶持來(lái)建設(shè)農(nóng)村。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)稅作為國(guó)家的重要稅種，曾對(duì)建立完整的工業(yè)體系和國(guó)民體系發(fā)揮了重要作用。自2006年后農(nóng)業(yè)稅徹底取消，標(biāo)志著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)業(yè)稅廢止后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，主要承擔(dān)行政指導(dǎo)、公共服務(wù)和公共事務(wù)管理職能。在后稅費(fèi)時(shí)代，縣在公共財(cái)政的功能和作用越來(lái)越凸顯，成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展模式的重要轉(zhuǎn)化載體和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。
（二）縣域是城市資源反哺鄉(xiāng)村的體制通道
改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到迅速提升，但城鄉(xiāng)發(fā)展仍處于嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，而要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效切入點(diǎn)。當(dāng)前，城市資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)仍面臨諸多障礙，如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)尚未完成，資金穩(wěn)定投入機(jī)制尚未建立，人才激勵(lì)保障機(jī)制尚不完善，社會(huì)資本下鄉(xiāng)動(dòng)力不足。
縣域作為城鄉(xiāng)資源流動(dòng)和公共資源配置的體制通道，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有重要意義。因?yàn)榭h域是城市與鄉(xiāng)村的交匯處，所以只有在縣域?qū)用嫔辖y(tǒng)籌處理好中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民、富裕與貧困等關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系才能迎來(lái)一個(gè)全新的局面。統(tǒng)籌也只有在這個(gè)層面才有意義。同時(shí)，從統(tǒng)籌治理的角度來(lái)看，由于縣域的綜合性和相對(duì)獨(dú)立性，其比之上的省市和之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都更具穩(wěn)定性和可操作性。因此，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合是暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、破除城鄉(xiāng)二元壁壘的重要舉措。而且在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局時(shí)，縣城作為城市與鄉(xiāng)村間的緩沖區(qū)域是非常必要的。農(nóng)民可就近獲得非農(nóng)收入，而不需要付出大規(guī)模的轉(zhuǎn)移成本。
就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，從人口結(jié)構(gòu)分布來(lái)看，2021年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。2021年底，農(nóng)業(yè)GDP占比7.3%，鄉(xiāng)村常住人口約有5.0億人，占比35.3%。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)人口占比與GDP占比不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)人口相對(duì)過(guò)多。同時(shí)，目前全國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“大城、大村”的分布狀態(tài)。從人口流動(dòng)情況來(lái)看，農(nóng)村人口跨省流動(dòng)勢(shì)頭減緩，但省內(nèi)、縣內(nèi)流動(dòng)有所增加，縣城人口保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。全國(guó)縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口總量由2019年底約2.4億人增至2021年底約2.5億人。不少縣城成為所在省（區(qū)、市）吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要一極。從空間再分配的角度出發(fā)，縣城仍有較大潛力吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。若要增強(qiáng)縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力，推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、增加縣域就業(yè)容量是關(guān)鍵。
在公共資源配置方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在一定差距。公共服務(wù)仍是鄉(xiāng)村發(fā)展明顯的短板，公共服務(wù)資源亟待向鄉(xiāng)村社區(qū)基層“下沉”。為此，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化，加快推動(dòng)形成縣域統(tǒng)籌規(guī)劃布局、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的公共服務(wù)體系，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)功能，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。由于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的建設(shè)基本上都以縣為單位，由縣財(cái)政承擔(dān)投入責(zé)任，因此在一個(gè)縣域內(nèi)，公共服務(wù)建設(shè)具有共建共享性質(zhì)。如此，這也導(dǎo)致了不同縣域往往呈現(xiàn)不同的公共服務(wù)水平，采用不同的分享方式和機(jī)制。而縣域內(nèi)公共服務(wù)建設(shè)水平與居民的生活質(zhì)量緊密相關(guān)，并影響農(nóng)村居民的流動(dòng)行為和意愿。
（三）縣域是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的“牽線人”
縣域是一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)綜合體，具有全面、完備的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，縣域三產(chǎn)綜合發(fā)展，具有相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)體系，既有屬于第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)，也有屬于第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)、建筑業(yè)，還有屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)、飲食、財(cái)貿(mào)、信息等。從經(jīng)濟(jì)部門(mén)來(lái)看，縣域以物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)為中心，非物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)提供生產(chǎn)服務(wù)，兩者同為構(gòu)成縣域經(jīng)濟(jì)所不可或缺的部分。從人地資源上看，絕大多數(shù)縣的土地面積在3000平方公里以下、800平方公里以上，人口在150萬(wàn)人以下、30萬(wàn)人以上，具有相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展?jié)摿?。從空間布局來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，其發(fā)展壯大對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有獨(dú)特的輻射和帶動(dòng)作用。可見(jiàn)，相較于其他層次，縣域經(jīng)濟(jì)更具全面性和綜合性，也更具發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。因此，以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)去推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展更具可操作性，同時(shí)其完整的經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)能有效降低工作難度和發(fā)展成本。
通過(guò)強(qiáng)縣域來(lái)實(shí)現(xiàn)“壯產(chǎn)業(yè)、富農(nóng)民”，鄉(xiāng)村振興也就有了源頭活水、強(qiáng)基之本。僅僅單靠鄉(xiāng)村自身的力量而缺乏城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)、輻射和配合，是難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。縣域經(jīng)濟(jì)有發(fā)展機(jī)遇，有資源支持，也有發(fā)展活力。鄉(xiāng)村若不從縣域中尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，僅憑自身很難找到發(fā)展的著力點(diǎn)。實(shí)踐證明，局限于農(nóng)業(yè)或農(nóng)村是難以有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題的，而跳出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，以縣域?yàn)槠脚_(tái)去看待“三農(nóng)”問(wèn)題是一條極具實(shí)踐意義的道路。因此，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的“牽線人”，充分協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)共同繁榮進(jìn)步。此外，組織城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的必要性還體現(xiàn)在縣域具有足夠的規(guī)模優(yōu)勢(shì)上。
縣級(jí)政府是縣域內(nèi)唯一可勝任“牽線人”角色的行動(dòng)主體。在中國(guó)行政體制框架中，縣級(jí)政府是具有完整政府職能、擁有完整政權(quán)的基層政府?？h以上政府管轄范圍過(guò)大，一般主要關(guān)注大城市的建設(shè)、發(fā)展與管理，難以專心顧及鄉(xiāng)村的發(fā)展；縣以下政府則是職能和權(quán)力不完備，難以承擔(dān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。因此，縣級(jí)政府幾乎是縣域內(nèi)唯一具有整體意識(shí)和集體行動(dòng)能力的行動(dòng)主體，同時(shí)還掌握著對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的資源。此外，縣域不僅是各類(lèi)企業(yè)和基層生產(chǎn)單位的微觀集合體，而且同時(shí)也是國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控的基本單元。作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與微觀經(jīng)濟(jì)管理的紐帶，縣域扮演著中觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理者角色，擁有更為全面而深入的操作空間。
四、縣域社會(huì)：城鄉(xiāng)秩序維系的基本依托
作為一個(gè)有著長(zhǎng)期歷史整合的有機(jī)社會(huì)，縣域不只是一個(gè)規(guī)模小的行政單位，而且某種程度上已然形成一個(gè)完整的空間體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系、文化體系，成為自成一體的文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)共同體?？h域之所以具備“穩(wěn)江山”的功能，也正緣于此。為此，我們從縣域獨(dú)特的社會(huì)特質(zhì)及其在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置出發(fā)，闡釋以縣域作為重要切入點(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。
（一）縣域是社會(huì)秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位
縣域是政治穩(wěn)定、國(guó)家安定的基本體制依托和社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)成社會(huì)秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位?？h之所以在維系社會(huì)秩序方面如此重要，是因?yàn)樵谡麄€(gè)國(guó)家治理體系中，縣是“政治應(yīng)力”最為脆弱的“接點(diǎn)”。群體性事件頻發(fā)于縣域的原因在于，縣域社會(huì)處于城市與鄉(xiāng)村社會(huì)的“接點(diǎn)”、傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)的“接點(diǎn)”、中心與邊緣社會(huì)的“接點(diǎn)”。在國(guó)家治理體系中，縣級(jí)政府發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定和維持社會(huì)秩序的作用，具有縱向貫通和橫向聯(lián)動(dòng)的獨(dú)特功能。
社會(huì)沖突的背后實(shí)際上反映的是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，即政府與民眾關(guān)系問(wèn)題，而縣域作為國(guó)家與社會(huì)、官員與群眾的正面接觸的交匯點(diǎn)，往往成為社會(huì)沖突的多發(fā)地帶和維系穩(wěn)定的主要責(zé)任者。當(dāng)前中國(guó)的治理體制是治官權(quán)（即選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力）與治民權(quán)（實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力）上下分治的治理體系。其中，治官權(quán)主要由中央政府和省級(jí)政府執(zhí)掌（以中央政府為主）；治民權(quán)主要由縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使（以縣級(jí)政府為主）。由此，政府系統(tǒng)可簡(jiǎn)化為中央政府與縣級(jí)政府兩個(gè)層級(jí)，而縣級(jí)政府行使著治民權(quán)。在這種分割的權(quán)威體制中，國(guó)家的權(quán)威在基層主要是象征性的，而非實(shí)際管治性的，縣級(jí)政府主要掌握著該地區(qū)實(shí)際上的治民權(quán)?？h域作為國(guó)家與社會(huì)、政權(quán)與民眾的交匯點(diǎn)，天然地成為基層社會(huì)沖突爆發(fā)的“溫床”，或者說(shuō)釋放社會(huì)矛盾的“安全閥”。在古代社會(huì)，半官半民的“吏”或具有官方背景的“鄉(xiāng)紳”作為防護(hù)層，構(gòu)成了政權(quán)與民眾間的“政治緩沖地帶”，可以有效避免縣政直接與民眾發(fā)生沖突。而當(dāng)下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)不完善，縣的地方政權(quán)權(quán)威象征更加突出。政權(quán)直面民眾引發(fā)的矛盾沖突也將直接聚焦于縣域。由此可見(jiàn)，縣域是維持社會(huì)穩(wěn)定的前沿陣地。縣級(jí)政府的治理特質(zhì)和行動(dòng)邏輯將直接影響基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
基層政府需要擁有充足的資源來(lái)處理利益沖突、化解社會(huì)矛盾，進(jìn)而維系良好的社會(huì)秩序。首先，中央政府必須適時(shí)地調(diào)整基層政府的行政權(quán)和財(cái)政權(quán)。如何調(diào)適政府的集權(quán)程度，使縣域獲得足夠的自主調(diào)解能力，成為以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑所需直面的問(wèn)題。其次，如何強(qiáng)化縣級(jí)政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色，強(qiáng)化和完善解決社會(huì)矛盾和沖突的法治機(jī)制，使法治成為解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的長(zhǎng)效制度化手段，亦是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。最后，如何培育化解社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的社會(huì)性機(jī)制，促進(jìn)縣域政府與鄉(xiāng)村社會(huì)良性互動(dòng)，以及如何完善鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建國(guó)家政權(quán)與民眾間的緩沖地帶，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的著力點(diǎn)和方向。
（二）縣域構(gòu)成民眾的基本社會(huì)生活和交往空間
隨著交通設(shè)施和通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷進(jìn)步，縣域基本上能滿足人們的日常生活所需。對(duì)于一般人的交往而言，國(guó)家和省范圍過(guò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊范圍太小，而縣域作為一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等要素的完整地域更為契合一般人的日常交往范圍。可以說(shuō)，居住和生活在一個(gè)縣域范圍內(nèi)的人，其日常生活的相關(guān)活動(dòng)也很少會(huì)超出這個(gè)縣域范圍（居住在縣域交界地帶的人除外）。工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和科技現(xiàn)代化不斷突破時(shí)間與空間對(duì)人們交往范圍與頻率的限制。通常在縣域范圍內(nèi)，社會(huì)交往的時(shí)間成本能夠控制在一至兩小時(shí)。不再像過(guò)去，人們一日的活動(dòng)半徑限制于1～2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或18個(gè)村莊左右的范圍，而是能夠在一個(gè)縣域范圍內(nèi)完成。縣域范圍內(nèi)的交往越發(fā)頻繁，人們的交往范圍也在不斷擴(kuò)大?？h域作為社會(huì)交往的平臺(tái)愈發(fā)顯得重要且必不可少，縣域內(nèi)的社會(huì)聯(lián)系也愈發(fā)不可避免。居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民其實(shí)際社會(huì)活動(dòng)的區(qū)域邊界是包含縣城在內(nèi)的縣域，而不再局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。可見(jiàn)，縣域范圍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往圈從村莊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城擴(kuò)展，其中，縣城構(gòu)成了縣域社會(huì)交往的核心，是縣域范圍內(nèi)人們重要的交往場(chǎng)所。也正因?yàn)槿绱?，以縣城為中心，形成了一個(gè)個(gè)縣域社會(huì)?？h域社會(huì)從經(jīng)濟(jì)層面、生活交往層面乃至文化層面變得越來(lái)越緊密，越來(lái)越彰顯出每個(gè)生活在縣域內(nèi)的人有一種天然休戚相關(guān)的命運(yùn)共同體關(guān)系，縣域由此成為基層社會(huì)。這里的基層社會(huì)不僅意味著其是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，還意味著構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)體系。
基于此，縣域構(gòu)成了民眾的基本社會(huì)生活和交往空間，屬于擴(kuò)大化的城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體，介于熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)之間，從而將傳統(tǒng)與現(xiàn)代的社會(huì)關(guān)系規(guī)則有機(jī)融匯在一起。事實(shí)上，縣城一般都具備完整而有機(jī)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化功能，借助縣域內(nèi)結(jié)構(gòu)清晰、功能完備的組織體系和運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，能有效而便利地滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需求。一方面，以縣為起點(diǎn)向下看，一個(gè)縣城的歷史境況和發(fā)展走向很大程度上決定了縣域內(nèi)民眾日常生活的基本品質(zhì)，并將這種影響輻射到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，進(jìn)而傳遞到每位民眾身上；另一方面，以縣為終點(diǎn)向上看，民眾的權(quán)益保障、利益訴求和公共參與等社會(huì)文化需求基本上也可以在縣域范圍內(nèi)得到制度化表達(dá)。
（三）縣域是城市與鄉(xiāng)村屬性、傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素交融的通道
縣域的共同體性質(zhì)還體現(xiàn)在縣域認(rèn)同和縣域意識(shí)上。悠久的縣制歷史形成了各具特色的縣域文化?？h與縣之間在生活習(xí)慣、行為舉止、娛樂(lè)表達(dá)方式、民俗信仰等方面均有一定的差異性和獨(dú)特性。這使得縣域不單單代表著一個(gè)行政治理單位，更是一種特殊的文化符號(hào)和社會(huì)組織的體現(xiàn)?？h域成為中國(guó)人最為常見(jiàn)和基礎(chǔ)的認(rèn)同單位。人們?cè)谕獬龉ぷ?、學(xué)習(xí)、生活的過(guò)程中常以來(lái)自同一個(gè)縣為單位形成聚集，構(gòu)成一個(gè)緊密的社會(huì)交往圈，并組織起相關(guān)的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等社會(huì)組織，繼而為成員提供有效的社會(huì)資本的支持。可見(jiàn)，縣域是中國(guó)人最基本的人際交往圈層和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。
不同于鄉(xiāng)村共同體，縣域作為一個(gè)關(guān)聯(lián)城市與鄉(xiāng)村的單元，其與外部世界的聯(lián)系比村莊更加緊密?？h城是外部世界向鄉(xiāng)村擴(kuò)大的重要中轉(zhuǎn)站和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮著關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)的重要橋梁和紐帶作用。因此，縣域在具備交往頻密、認(rèn)同一致和人際親密等屬性的同時(shí)，又具有人際疏離、個(gè)體為主體、認(rèn)同多樣等屬性。一方面，縣域包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，植根于鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)鄰，即便是居住在縣城、中心城鎮(zhèn)的人們也生活在熟人社會(huì)中，維系著源自家族、村莊的各種社會(huì)關(guān)系。另一方面，縣域作為外部世界的接口，源源不斷地?cái)z入現(xiàn)代化的商業(yè)聯(lián)系、信息傳播、社會(huì)制度、生活方式等因素，使其區(qū)別于傳統(tǒng)的熟人社會(huì)。也就是說(shuō)，縣域“社區(qū)”屬性與“社會(huì)”屬性兼具，傳統(tǒng)要素與現(xiàn)代要素交織，介于熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)之間?？h域既具有代表著親密性、情感性和普遍性的鄉(xiāng)村屬性，又具有代表著理性化、契約化、專業(yè)化的城市屬性，且兩者相互支持。不同于城市社會(huì)，由于縣域內(nèi)熟人社會(huì)比較穩(wěn)定，代表著親密性、情感性、普遍性的鄉(xiāng)村屬性難以被快速稀釋和弱化，故而縣域的城鄉(xiāng)交融屬性是比較穩(wěn)定的。
綜上所述，作為民眾基本社會(huì)生活和交往空間的縣域具有共同體性質(zhì)?？h域包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，但縣域的復(fù)雜性、多樣性、系統(tǒng)性又遠(yuǎn)超鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，而更近似于一個(gè)簡(jiǎn)略版的整體社會(huì)?？h域兼容了城市和鄉(xiāng)村屬性，融合了傳統(tǒng)和現(xiàn)代要素，成為一個(gè)獨(dú)特而完整的社會(huì)體系。也正是因?yàn)檫@種混雜性、復(fù)合性和包容性，在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的日常生活、社會(huì)交往和公共參與的成本是比較低的。縣域社會(huì)可視為擴(kuò)大了的熟人社會(huì)，人們?cè)谒季S習(xí)慣、行為邏輯、人際交往、文化傳統(tǒng)上具有較高的一致性。因此，縣域成為逐步縮小城鄉(xiāng)居民認(rèn)知和觀念差異的基本單元，也是消解城鄉(xiāng)差別進(jìn)而強(qiáng)化城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的重要載體?；诖?，縣域作為聯(lián)系廣大農(nóng)村和外部世界最緊密、最直接的空間結(jié)構(gòu)單元和城鄉(xiāng)社會(huì)文化融合單元，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最合適、最有效的切入點(diǎn)。
五、結(jié)論與討論
在國(guó)家治理的研究視野下，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑，主要關(guān)注作為官僚體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣域政治、作為均衡發(fā)展核心支撐的縣域經(jīng)濟(jì)、作為秩序維系基本依托的縣域社會(huì)這三重維度合力構(gòu)建的支撐體系。在政治維度上，縣政處于中國(guó)政府分權(quán)的臨界點(diǎn)，往上接中央政權(quán)，向下聯(lián)基層民眾，是最基礎(chǔ)的一級(jí)完整政權(quán)?？h域在整個(gè)國(guó)家治理體系中占據(jù)特殊地位，是國(guó)家有效治理的基礎(chǔ)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕的過(guò)程中，縣域是應(yīng)對(duì)地域差異性境況和多元化需求的關(guān)鍵單元。同時(shí)，縣域處于中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的結(jié)合點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的實(shí)踐單元。
在經(jīng)濟(jì)維度上，縣級(jí)財(cái)政是構(gòu)成國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在國(guó)家財(cái)政體系中起基礎(chǔ)性支撐作用?？h域還是城市資源反哺的體制通道以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的“牽線人”，能在暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。具體而言，縣域?qū)⒊蔀槲磥?lái)承載農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的重要載體，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力的保障。縣域作為完整的經(jīng)濟(jì)綜合體，是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)融合發(fā)展的關(guān)鍵單元。此外，縣域作為公共服務(wù)的基本建設(shè)單位，是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距、破解城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)過(guò)程中公共服務(wù)供給困境的關(guān)鍵所在。
在社會(huì)維度上，縣域社會(huì)是政治穩(wěn)定、國(guó)家安定的基本體制依托和社會(huì)基礎(chǔ)，是社會(huì)秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位。作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前沿陣地，縣域是應(yīng)對(duì)融合發(fā)展過(guò)程中暴露的利益沖突與社會(huì)矛盾的重要單元。同時(shí)，作為民眾的基本社會(huì)生活和交往空間，縣域已然具有明顯的共同體性質(zhì)，而這種共同體又兼具“社區(qū)”屬性與“社會(huì)”屬性，融合傳統(tǒng)要素與現(xiàn)代要素，介于熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)之間。因此，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所需承擔(dān)的生活互助、社會(huì)交往和心理轉(zhuǎn)化成本較低?？h域成為城市與鄉(xiāng)村屬性、傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素交融的關(guān)鍵通道，是縮小城鄉(xiāng)居民認(rèn)知和觀念差異、促進(jìn)城鄉(xiāng)文化互動(dòng)融合的價(jià)值單元。
每個(gè)縣域都具有自身的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為規(guī)范以及獨(dú)特的生活方式、文化和語(yǔ)言傳統(tǒng)，儼然已經(jīng)成為一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。對(duì)于國(guó)家機(jī)器而言，它是基本的行政單元；對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言，它是基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)單元；對(duì)于基層民眾而言，它是親密的生活單元。縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行性是與縣域的基礎(chǔ)性、完整性、自主性分不開(kāi)的。同時(shí)，縣域表現(xiàn)出明顯的統(tǒng)合性、融通性、包容性，各種屬性相對(duì)的力量在縣域范圍內(nèi)交會(huì)。一方面，社會(huì)沖突與社會(huì)矛盾將更易在縣級(jí)層面上釋放或爆發(fā)。因此，如何培育縣域應(yīng)對(duì)和處置各類(lèi)社會(huì)矛盾和社會(huì)事件的能力、提供基本公共服務(wù)的能力，成為直接關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)祥和安定的問(wèn)題。另一方面，縣域?yàn)楦黝?lèi)矛盾沖突提供緩沖過(guò)渡空間。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮縣域的統(tǒng)籌、聯(lián)結(jié)和轉(zhuǎn)化功能，促使各對(duì)矛盾力量兼容共存。
關(guān)于縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展何以可為，即其未來(lái)發(fā)展趨向和工作著力點(diǎn)，則應(yīng)著重從制度機(jī)制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)化、公共服務(wù)能力提升等層面探尋其現(xiàn)實(shí)路徑。一是在制度機(jī)制建設(shè)層面，暢通城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和平等交換的制度性通道，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)縣城高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供動(dòng)力保障。在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)下，縣域要加快探索建立城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度體系，包括積極建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)和建設(shè)用地市場(chǎng)，進(jìn)一步完善多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。二是在經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)化層面，縣域經(jīng)濟(jì)作為城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，在承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動(dòng)三產(chǎn)融合優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力等方面能夠發(fā)揮重要作用。產(chǎn)業(yè)是縣域發(fā)展的根基，在不斷增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。三是在公共服務(wù)能力提升層面，縣域作為全國(guó)大半人口的集中地，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須統(tǒng)籌謀劃公共資源配置的空間布局，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)功能的銜接互補(bǔ)；提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務(wù)；推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力。
（作者李海金系中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，戴丹系中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院博士生。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第3期）
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