摘要：基于對我國重要農產品生產、消費和進口歷史變化情況的分析，以及對2035年前變化趨勢的預測，認為我國重要農產品供給保障面臨國內增產邊際效應遞減和利用國際市場風險增大的雙重挑戰，應從統籌國內和國際兩個大局、發展和安全兩件大事出發，謀劃好現代化新征程重要農產品供給保障思路。一方面，應從供需兩側入手擴產能、控消費，構建農業綜合生產能力內在增長機制，針對農民務農種糧和地方重農抓糧邏輯采取差異化扶持政策，推進節糧減損、倡導節約消費；另一方面，應實施農產品進口多元化戰略，提高海外供應鏈穩定性可靠性；此外，還應推動建立統一、聯動的全國農產品大市場，完善農產品儲備調節制度。
關鍵詞：重要農產品；供需變化；供給保障；糧食安全
我國在現代化建設進程中一直十分重視糧食和其他重要農產品生產，立足國內較好地保障了全社會對農產品不斷增長的需求。但也應看到，隨著工業化和城鎮化發展到一定階段，農業生產繼續發展面臨資源環境約束趨緊、農業副業化、農戶兼業化、農民老齡化程度加深等挑戰。尤其是隨著國內需求增長、市場開放程度提高和國內外價格倒掛幅度擴大，我國部分重要農產品缺口驅動型和價差驅動型進口不斷增長、對外依存度不斷攀升。這既給緩解國內農業資源環境壓力、更好滿足國內需求提供了重要支撐，又給我國保障糧食安全和其他重要農產品有效供給帶來多重風險隱患。我國已進入新發展階段，內外環境發生深刻變化，應從統籌國內和國際兩個大局、發展和安全兩件大事出發，謀劃好現代化新征程的農產品供給保障戰略，一手抓提高國內農業綜合生產能力，一手抓提高農產品海外供應鏈穩定性可靠性。
研究我國重要農產品供給保障問題，既要對供需變化趨勢有一個準確判斷，又要結合當前國內外形勢認清相關風險挑戰，還要錨定國家政策目標，方能提出切實有效的戰略思路。本文旨在建立一個系統的分析框架，通過對重要農產品供需預測、產消缺口、進口走勢、供給保障目標、國內生產約束、進口主要風險等的綜合分析，提出提高我國重要農產品供給保障能力的基本思路。
一、我國重要農產品生產、消費和進口依存度的歷史變化
為使研究更加聚焦，本文所關注的重要農產品需要符合對國計民生影響大、目前及今后對外依存度較高、土地密集型、國家有明確自給率目標等特征。據此，選擇口糧、飼料糧、油脂油料、動物性食品四類農產品作為研究對象。
（一）我國重要農產品生產穩步發展
1949年以來，特別是1978年以來，黨中央、國務院堅持鞏固農業基礎地位，不斷提高農業綜合生產能力，有力保障農產品數量供給充足、質量結構提升、市場價格穩定。我國在有限資源條件下，不斷提高農業生產效率和挖掘農業增長潛力，主要農產品產量增長跑贏了人口增長。
以1978年為100，2022年我國人口指數為147，而小麥、稻谷、玉米和大豆產量指數分別為256、152、495和268，油料作物產量指數為700，肉類和奶類產量指數分別為878和4453（見圖1）。順應食物消費結構的變化趨勢，我國肉類和牛奶等高收入彈性產品的生產增長非常快，相應帶動玉米生產較快增長。受資源條件約束，我國農產品產量的增長主要靠技術進步、體制創新帶來的生產效率提升。盡管小麥和稻谷的播種面積2022年較1978年分別下降19.4%和14.4%，但其單產分別提高217.4%和78.0%，因而使總產量分別增長155.8%和52.3%。玉米、大豆和油料的播種面積和單產均顯著提升，播種面積2022年較1978年分別增長115.8%、43.4%和111.2%，同期單產分別增長129.6%、87.0%和231.6%。由于對外開放后缺乏比較優勢，油料作物的播種面積2022年較2001年下降10.2%，而在單產增長42.0%的支撐下，產量仍實現了27.6%的增長。
（二）我國重要農產品消費快速提升
加入世界貿易組織（WTO）以后的20多年間，我國處于人口總量增長、城鎮化水平提升和膳食結構轉型升級的疊加期，全社會對收入彈性較高的食用植物油和動物性食品的消費需求持續快速增長。2022年我國居民的豬肉、牛羊肉、禽肉、奶類、禽蛋和水產品人均表觀消費量分別為40.48公斤、10.96公斤、18.03公斤、39.45公斤、24.47公斤和49.25公斤，較2000年分別增長29.08%、78.71%、84.98%、403.12%、42.15%和74.06%。2022年，我國居民的食用植物油人均表觀消費量為26.2公斤，較2000年增長149.4%。豬肉和禽肉人均表觀消費量已趨于平穩，但奶類和水產品人均表觀消費量仍呈現快速增長趨勢，牛羊肉的人均表觀消費量也持續平穩增長。食用植物油的人均表觀消費量在經歷快速增長后趨于平穩。
在2022年以前，我國人口總量持續增長，與人均表觀消費量增長疊加，使畜產品的消費需求總量大幅增長，而在食物熱量替代效應下對口糧的消費需求趨于下降（見圖2）。奶類消費量增長最快，2022年奶類表觀消費量（折原奶）達到5569萬噸，較2000年增長460.4%。2022年肉類、蛋類和水產品的表觀消費量分別達到9808萬噸、3455萬噸和6953萬噸，較2000年分別增長61.9%、58.3%和93.9%。口糧消費總量則從2000年的3.4億噸下降至2022年的2.7億噸，下降了20.6%。2022年食用植物油的表觀消費量為3695.4萬噸，較2000年增長177.8%。
需要指出的是，肉類消費量2019年和2020年一度出現下滑，主要是因為非洲豬瘟引致豬肉供應量大幅下降，進而導致口糧消費需求短暫回升。隨著2021年后生豬生產恢復、豬肉供應量回升，肉類消費重新回到增長軌道，口糧消費也相應回歸下降軌道。
（三）加入WTO以來部分農產品對外依存度持續攀升
加入WTO后，隨著關稅降低、比較優勢變化，我國部分農產品國內外價格倒掛拉動了進口增加，尤其是取消進口配額的農產品對外依存度持續攀升（見表1）。
大豆和食用植物油對外依存度的提升幅度最大，是目前我國對外依存度最高的農產品，分別由2000年的39.8%和32.9%提高到2022年的81.8%和67%。奶類和牛肉的對外依存度也大幅提升，牛肉2000年還是凈出口，奶類2000年的進口依存度也僅有7.5%，2022年進口依存度已分別提高至27.2%和27.6%，牛肉已跌破國家確定的85%左右的自給率防守目標，而奶類在2019年和2021年短暫跌破70%以上自給率防守目標后，2022年重新達到自給率防守目標。由于非洲豬瘟對國內生豬產能造成巨大沖擊，為保障國內豬肉供應，2020年我國積極擴大豬肉進口，豬肉對外依存度攀升至9.3%，自給率下降至90.7%，跌破了國家確定的95%左右的自給率目標；隨著國內生豬產能的恢復，2022年豬肉進口減少，對外依存度下降至3.0%，自給率回升至97%。
我國確立了谷物基本自給、口糧絕對安全的糧食安全目標。迄今稻谷自給率一直保持在95%以上，小麥和玉米自給率長期在95%以上。但隨著2020年玉米臨儲庫存清零、生豬生產逐步恢復，國內玉米價格出現快速上漲，一方面導致小麥、稻谷替代玉米進入飼用消費，另一方面導致玉米及其替代品、用作飼料的低品質小麥和碎米進口增加，從而導致2020—2022年小麥和大米進口快速增長，對外依存度相應攀升。2020—2022年小麥自給率連續三年跌破95%。2022年玉米自給率雖同比有所提高，但還是連續兩年跌破95%。
二、2035年前我國重要農產品生產、消費和進口依存度變化趨勢
前瞻性謀劃重要農產品供給保障戰略，需要把握好未來我國重要農產品生產和消費的變化趨勢，以及由產消缺口決定的進口走向。
（一）預測模型簡介
本文將食物消費需求峰值方法與結構模型方法相結合，并結合最新的人口拐點、低蛋白飼料配方推廣以及重要農產品支持政策等變化，優化調整測算參數，盡可能將供需兩側的結構性變化因素考慮到模型中。在此基礎上，本文采用中國農業科學院農業經濟與發展研究所和國際食物政策研究所（IFPRI）聯合開發的中國農業產業模型（China Agriculture Sector Model，CASM），對我國未來重要農產品生產和消費變化進行預測。
中國農業產業模型（CASM）是包括多個農業產業的多市場局部均衡模型，通過聯立方程組描述我國主要農業產業的生產、消費、貿易和價格及其影響因素。模型中包括30種農產品：5種糧食（稻谷、小麥、玉米、大豆、其他糧食）、棉花、2種油料（油菜籽和花生）、2種糖料（甘蔗和甜菜）、蔬菜和水果、10種畜產品（母豬、商品豬、豬肉、母牛、商品肉牛、牛肉、雞肉、羊肉、牛奶、禽蛋）、水產品，以及7種農產品加工品（豆粕、豆油、菜籽粕、菜籽油、花生粕、花生油、食糖）。模型參數包括各種農產品的供給價格彈性、需求價格彈性、交叉價格彈性、需求收入彈性等，主要來自參考文獻和研究團隊的估計值。根據這些數據和基準年數據對模型方程進行遞歸求解，采用混合互補規劃方法和GAMS軟件求解，預測模擬未來農產品生產、消費、價格和貿易等發展趨勢。模型基于局部均衡理論，由國內生產、國內消費、國際貿易和市場價格等共同決定國內供需和國內價格，當供需平衡時，實現市場出清。
模型基礎數據庫為上述產品的歷史供需平衡表，基準年更新至2021年。2021年，我國糧食合計表觀消費量82547萬噸，其中稻谷、小麥、玉米、大豆和其他糧食的表觀消費量分別為21647萬噸、14657萬噸、28090萬噸、11287萬噸和6867萬噸；豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、乳制品和水產品的表觀消費量分別為5665萬噸、931萬噸、555萬噸、2528萬噸、3409萬噸、5939萬噸和6676萬噸。2021年，我國糧食產量68285萬噸，其中稻谷、小麥、玉米、大豆和其他糧食的產量分別為21284萬噸、13695萬噸、27255萬噸、1640萬噸和4411萬噸；豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶和水產品的產量分別為5296萬噸、698萬噸、514萬噸、2380萬噸、3409萬噸、3778萬噸和6690萬噸。
（二）2035年前大部分農產品將迎來消費峰值，其他農產品的消費需求將持續增長
農產品消費需求的變化由人口總量和人均消費水平的變化趨勢所決定。關于人口總量的變化，本文將人口峰值年份定為2022年，以2021年14.126億人為基期值，按照聯合國《世界人口展望2022》對中國人口中方案預測的減速水平推算未來人口規模。
人均消費水平的變化主要受膳食結構轉型升級的影響，其表現是動物性食品消費需求增加，并在替代效應下口糧消費下降。從發達國家的經驗來看，隨著國內生產總值（GDP）增長、居民收入增加和城鎮化水平提升，城鄉居民的人均動物性食品消費快速增長，但達到一定水平后將趨于穩定、甚至略有下降。2022年、2023年和2024年的GDP增長速度參考世界銀行對中國經濟增長的預測，此后假設每年增速下降0.1個百分點。參考與我國飲食習慣相近的東亞發達國家和地區的人均消費峰值水平，并結合我國近年來的消費變化趨勢和《中國食物與營養發展綱要（2021—2035年）》的預測，將我國肉類、蛋類、奶類和水產品的人均消費峰值分別確定為80公斤、25公斤、59公斤和71公斤。以近年人均消費增速推算出我國肉類、蛋類和奶類城鄉居民人均消費達峰時間分別在2035年、2025年和2047年，水產品人均消費在2060年前仍未能達到峰值，還將繼續增長。
由此預測我國豬肉、禽肉和禽蛋的消費總量將分別在2028年、2029年和2026年達峰，屆時峰值消費量將分別達到6200萬噸、2872萬噸和3499萬噸，隨后處于平臺期并緩慢下降；牛肉、羊肉、奶類和水產品消費總量在2035年前仍將持續增長，其峰值將分別在2037年、2037年、2043年和2043年分別達到1207萬噸、620萬噸、7864萬噸和8543萬噸。到2035年，我國豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶類和水產品的消費量將分別達到5944萬噸、1181萬噸、616萬噸、2836萬噸、3387萬噸、7631萬噸和8313萬噸（見圖3）。
模型根據不同產品耗糧系數，建立動物性產品產量與主要糧食的聯立關系，并基于食物之間的熱量替代關系，得到各類糧食產品的需求值。預測結果表明，2028年我國糧食表觀消費量將達到85386萬噸的峰值，之后逐步下降，2035年為84685萬噸。其中，稻谷和小麥的表觀消費量將持續下降，分別從2021年的21647萬噸和14657萬噸下降至2035年的20221萬噸和12494萬噸；大豆和玉米的表觀消費量將分別在2033年和2031年達到11814萬噸和33303萬噸的峰值，到2035年將分別下降至11798萬噸和33080萬噸（見圖4）。
（三）2035年前農產品生產將呈現“總量平穩發展、結構逐步優化”發展格局
對未來主要農產品生產的預測，統籌考慮了耕地等資源環境約束、技術進步、國內外比較優勢變化、需求增長拉動以及《“十四五”全國畜牧獸醫行業發展規劃》和《“十四五”全國種植業發展規劃》確定的目標等多方面因素。
作物產量由單產和種植面積決定，種植面積預測考慮了各類作物的生產者價格和種植面積價格彈性，作物單產考慮了該作物的生產者價格和技術進步等。我國稻谷和小麥的單產水平已接近發達國家水平，而玉米相當大部分種植在丘陵山區和灌溉條件缺乏地區，大幅提升單產水平有較大難度，主要基于現行漸進式增產情況，按照歷史趨勢設定主要農作物單產增速。我國大豆的單產水平與發達國家差距較大，還有較大提升空間，而且國家對大豆生產扶持力度加大、生物育種產業化步伐加快將推動增產潛力逐步釋放，大豆單產預測考慮了突破性技術創新因素。CASM模型預測結果顯示，稻谷、小麥和玉米的單產將分別由2021年的474公斤/畝、387公斤/畝和419公斤/畝，提高至2035年的490公斤/畝、416公斤/畝和440公斤/畝，大豆單產增長最快，由2021年的130公斤/畝提高至2035年的184公斤/畝，提高41.5%。2035年糧食總產量將達到72492萬噸，比2021年增加4207萬噸。其中，稻谷產量為21027萬噸，比2021年減少257萬噸；小麥產量為14602萬噸，比2021年增加908萬噸；玉米產量為28717萬噸，比2021年增加1462萬噸；大豆產量為3686萬噸，比2021年增加2046萬噸（見圖5）。
畜產品產量是在供需平衡關系的基礎上，由生產者價格和飼料糧價格決定的。根據豬肉和牛肉的生產技術特點，引入能繁母豬、能繁母牛、商品豬、商品牛四種畜產品，分析了能繁母豬/牛、商品豬/牛以及豬/牛肉之間的關系。能繁母豬/牛期末存欄量和產仔率決定下一年商品豬/牛的新增存欄數量；商品豬/牛新增存欄量與商品豬/牛期初存欄相加，并減去死亡數量，得到商品豬/牛可屠宰數量；商品豬/牛可屠宰數量結合屠宰率和胴體重，得到商品豬/牛的豬/牛肉產量。我國禽蛋近年來基本保持供需平衡態勢，生產面臨的要素約束和進口擠壓小，更主要是由需求決定。CASM模型預測結果顯示，2035年豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶類和水產品產量分別為5903萬噸、798萬噸、532萬噸、2836萬噸、3387萬噸、4150萬噸和6498萬噸（見圖6 ）。
（四）2035年前部分農產品對外依存度仍有繼續攀升的壓力
在我國動物食品和糧食消費峰值到來之前，我國牛肉、羊肉、奶類和玉米的對外依存度還將繼續攀升，直到消費峰值過后才會趨于下降（見圖7）。未來我國將會繼續高度重視口糧的供給保障問題，稻谷和小麥的生產不會被削弱，而是隨著消費總量的持續下降，長期呈現自給有余。我國將持續實施大豆和油料產能提升工程，大豆以及油菜籽、花生等油料作物產量將顯著提升，大豆和食用植物油的對外依存度將趨于下降。為應對“豬周期”的大起大落，我國已建立生豬產能調控機制，未來生豬產能有望適應需求增長逐步提升，豬肉的對外依存度有望控制在防守目標內；同時，豬肉消費總量在2028年達峰后將逐步下降，其對外依存度也會相應逐步下降。未來牛肉、羊肉、奶類的消費還將持續快速增長，而我國資源環境承載力難以支撐相應產能擴張，其對外依存度將持續攀升較長時期。國內動物性食品的產能增長會導致對玉米等飼料糧的需求增加，國內玉米產量增長恐難以跟上需求增長速度，玉米的對外依存度有繼續提高的壓力。
三、我國重要農產品供給保障目標及其實現面臨的主要挑戰
基于前文的預測分析可以判斷，在口糧上我國供給安全能夠絕對有保障，但未來動物性食品和飼料糧的產需缺口會擴大、對外依存度將攀升，供應保障上面臨較大壓力和挑戰。尤其是我國已進入新發展階段，世界正處于大變局之中，國內外環境的深刻變化，將對穩定和提高國內農業綜合生產能力帶來新挑戰，也會對適度利用全球農業資源和農產品市場帶來新風險。
（一）我國重要農產品供給保障目標
對重要農產品供給保障的目標要求，體現在自給率、儲備規模和進口可靠性三個維度。
從自給率維度來看，國家對不同農產品有不同的目標要求（見表2）。國家明確要求谷物基本自給、口糧絕對安全，但對“基本自給”和“絕對安全”并沒有公開給出明確的數量標準。國家對目前自給率較高、未來面臨下降壓力的動物性食品提出了明確的自給率目標，即豬肉自給率保持在95%左右、牛羊肉自給率保持在85%左右、奶源自給率保持在70%以上、禽肉和禽蛋實現基本自給。國家之所以對不同農產品設定不同的自給率要求，與各類產品的消費不可替代性、可貿易性、國內資源稟賦等有關。從前文的預測分析看，口糧絕對安全的目標是能夠保障實現的，但牛羊肉、奶源和玉米自給率目標的實現將面臨較大壓力。畜產品自給率的提高將意味著飼料糧需求的擴大和大豆、玉米自給率的下降，因而需要在進口動物性食品與進口飼料糧上做好平衡。在當前玉米用途屬性已轉變為飼用為主的條件下，應重新審視玉米的自給率目標。
從儲備規模來看，國家對不同農產品有不同目標要求。在糧油儲備方面，根據調節全國糧食供求總量、穩定糧食市場以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況的需要，確定中央儲備規模；按照“產區保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量、產銷平衡區保持4個半月銷量”的標準，建立地方儲備。在肉類產品方面，根據應對重大自然災害、公共衛生事件、動物疫情或者其他突發事件引發市場異常波動和市場調控需要，確定活畜（含活豬、活牛、活羊）和凍肉（含凍豬肉、凍牛肉、凍羊肉）儲備規模。
從進口可靠性來看，國家主要從推進進口多元化和提高關鍵物流節點掌控力的角度提出要求。2013年底召開的中央農村工作會議和2014年初發布的中央“一號文件”提出，要抓緊制定重要農產品國際貿易戰略，加強進口農產品規劃指導，優化進口來源地布局，建立穩定可靠的貿易關系，特別是要借鑒國際大糧商的做法，到全球各地糧倉去建倉儲物流設施。面對新冠疫情造成的供應鏈受阻、全球糧價上漲，2020年底召開的中央農村工作會議進一步強調，實施農產品進口多元化戰略，支持企業走出去，提高關鍵物流節點掌控能力，增強供應鏈韌性。
（二）重要農產品國內生產發展面臨的主要挑戰
在農業生產已經站在較高起點的情況下，未來繼續促進重要農產品國內生產發展，既需要克服傳統增長動能衰退帶來的壓力，又需要應對結構性、趨勢性變化帶來的挑戰。
1．農業副業化、農戶兼業化和農民老齡化對農業供給彈性的抑制作用將越來越明顯
家庭聯產承包責任制之所以極大地促進了農業生產發展，既在于勞動者與生產資料實現了直接結合、農戶勞動與收入直接掛鉤，又取決于當時農戶就業和收入主要依靠農業，對國家提高農產品收購價格能夠有效作出擴大生產的反應。工業化和城鎮化的快速發展，使農戶家庭勞動力資源和農民勞動時間越來越多地配置到非農產業，使家庭經營收入特別是家庭農業經營收入所占比重越來越低。全國農村居民人均可支配收入中，家庭經營凈收入所占比重從1985年的74.4%下降到2021年的34.7%；同期，家庭經營第一產業凈收入所占比重從66.4%下降到22.7%，家庭經營種植業凈收入所占比重從48.2%下降到17.0%。農戶就業和收入來源非農化程度逐步提高，加之剛性支出占家庭全部支出比重逐步降低，會抑制農戶從農業經營中獲得收入的邊際努力，從而降低其農業供給彈性。留守農業的農民平均年齡越來越高，退出城市就業市場的高齡農民工返鄉務農，一方面會降低土地流轉率、使小規模農業穩固化，另一方面也會導致農業休閑化、非生計化。與作為從業者主要收入來源和一種職業的農業相比，作為補充收入來源和打發時間的一種生活方式的農業，其接受新技術、增加生產投入、提高產出效率的內在動力明顯更低。
2．資源環境因素對農業發展的約束作用將越來越明顯
長期以來，為滿足經濟社會發展對農產品不斷增長的需求，我國農業以增產為導向，高強度利用農業資源。未來我國農業發展將面臨存量資源環境修復任務艱巨和增量資源環境開發利用空間狹小的雙重挑戰。在水資源方面，地下水超采區大多是我國重要糧食產區，推進超采治理勢必要影響到這些地區的糧食產量；推進黃河流域生態保護和高質量發展，要求既要穩定糧食播種面積，又要推進農業深度節水控水；受2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內的水資源開發利用控制紅線制約，農業用水總量不可能再增加，這給擴大耕地灌溉面積帶來“天花板”式約束。在耕地資源方面，現有耕地質量不高，在第三次全國國土調查公布的19.18億畝耕地中，旱地高達9.65億畝，位于年降水量400mm以下地區的耕地達3.03億畝，還有0.63億畝耕地坡度在25度以上、難以長期穩定利用；守住現有耕地面積壓力較大，從2009年底到2019年底全國耕地面積減少1.13億畝，今后無論是管控非農建設用地、遏制耕地“非農化”，還是引導農業結構調整、治理耕地“非糧化”，都將面臨嚴重的利益沖突；開發利用宜農荒地，不僅投入大，而且受水資源缺乏的制約。在環境問題方面，治理重金屬污染耕地不僅成本高昂，而且對種植結構的安排與農產品供給保障的優先序存在錯位，需要優先保障的口糧乃至谷物的生產能力會受到一定影響；在推進化肥和農藥減量的同時做到不影響單位面積產能，要求改進施肥施藥技術和方式；提高畜禽糞污、農膜、秸稈資源化利用率，需要增加相關設施設備投資和運行費用，而這將抬升農業生產成本。
3．比較優勢下降對農業發展的牽制作用將越來越明顯
未來我國農業發展特別是土地密集型農產品生產的發展，既要繼續承受國內非農產業發展帶來的資源爭奪壓力，又要繼續承受國外農產品進口帶來的市場競爭壓力。從國內資源爭奪看，農業相對于非農產業的比較效益較低，工業化和城鎮化深入發展將繼續擠占優質耕地和優質農業勞動力資源。從國內外農產品市場競爭看，我國人多地少的農業資源稟賦決定了工業化和城鎮化發展到一定階段后會出現農產品生產成本倒掛，即國內農產品生產成本會超過國外水平；當生產成本倒掛幅度超過運費、關稅、人民幣升值等進口貿易成本后，就會出現農產品價格倒掛，即進口農產品價格低于國內農產品價格。我國已先后迎來這兩個倒掛的拐點，近年來農產品進口壓力不斷加大。未來隨著工業化和城鎮化程度的提高，我國農業的比較優勢還將繼續下降，這兩個倒掛的幅度也將隨之繼續擴大。為對沖農業承受的國內資源爭奪壓力和低價農產品進口壓力，從2004年前后開始，我國即已實行系統的農業補貼政策，包括種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、農業保險保費補貼等財政支付型補貼，以及最低收購價、臨時收儲等市場支持型補貼。這些補貼發揮了重要作用，但其弊端也逐步顯現。從2014年前后開始，先后引入目標價格補貼、生產者補貼、耕地地力補貼、輪作休耕補貼等新型補貼政策工具。但2019年世界貿易組織爭端案專家組先后就我國糧食補貼和農產品關稅配額管理辦法所作的裁決結果警示我們，我國農業部分補貼政策面臨較大的合規性壓力。這意味著通過加大農業補貼力度以穩定和促進缺乏比較優勢的農產品生產的空間明顯收窄。
4．氣候變化將加大農業發展面臨的不確定性
我國北方地區正在經歷以暖濕化為主要特征的氣候變化。在西北地區，氣溫呈快速升高趨勢，1961—2018年年平均氣溫增溫速率為0.30℃/10年，而全球年平均氣溫增溫速率為0.12℃/10年，全國年平均氣溫增溫速率為0.23℃/10年；降水量總體呈增加趨勢，新疆年降水量增加速率為9.6毫米/10年，青海、甘肅中西部年降水量增加速率為5.4毫米/10年。在東北地區，無霜期延長，初霜凍出現日期呈逐年推遲趨勢，1971—2008年，初霜日延后4—5天，無霜期增加14—21天；作物生長季積溫增加，玉米可種植界限向北移動158.3—285.8公里，可種植面積增加5805萬畝。這種變化趨勢在拓展農業生產地理邊界的同時，也可能帶來極端天氣事件多發、農業旱澇災害頻次與強度增大、農作物病蟲害加重等新問題，會相應放大區域間和年度間農業生產的波動性。
（三）重要農產品進口穩定性、安全性面臨的主要風險
當前，農產品進口依然構成我國國內消費的重要部分。在通常情況下，農產品貿易既有利于進口國消費者也有利于出口國生產者，由市場起決定性作用，但由于糧食的極端重要性，農產品貿易的非系統風險和系統風險問題同樣突出。進口農產品的風險問題已引起越來越多的研究者關注，尤其是國際地緣政治格局不穩定、貿易保護主義重新抬頭、全球糧價和農資價格波動、氣候變化以及疫情等生物性公共安全事件，已經威脅到我國農業生產和糧食安全。張喜才從商流、物流、信息流、資金流和政府政策五個方面分析了我國農產品供應鏈存在自然災害、動物疫病、公共衛生事件、社會安全事件、物流阻塞、網絡崩潰、金融危機和政策干預等八類安全風險。丁存振和徐宣國將國際糧食供應鏈安全風險劃分為國際糧食供應風險、運輸風險和需求風險等內部具體風險以及糧價波動風險等外部系統風險，并認為供應鏈不同環節風險間關聯性會加大應對風險的難度。孫紅霞和趙予新認為自然災害、突發事件、逆全球化思潮和供應商的違約是導致跨國糧食供應鏈中斷的主要誘因，而中國跨國糧食供應鏈還存在整合能力不強、基礎設施不夠完備、跨國運輸方式比較單一、進口糧源的來源國比較集中等問題。
在已有研究的基礎上，本文對影響我國重要農產品進口穩定性、安全性的主要風險作進一步系統梳理和歸類分析，評估進口依賴度、市場占比、物流渠道控制力、運輸線路集中度等對我國重要農產品供給安全的影響程度，并結合當前國際國內形勢分析各類風險可能發生的概率。從我國情況看，重要農產品進口的風險包括價格傳導、負面輿論、糧源失控、航路卡點、出口限制、地緣沖突等，但各類風險發生的概率、帶來的沖擊、應對的難度存在較大差異（見表3）。價格傳導風險主要是因為我國市場體量大，我國大豆、油菜籽、棉花、天然橡膠、豬肉和牛肉進口量占全球貿易量比重均超過20%，在全球農產品貿易市場上具有典型的大國效應，短期內擴大進口會導致全球價格上漲，全球價格上漲又會快速傳導到國內市場。負面輿論風險主要表現在國外部分媒體出于政治原因，頻繁制造全球糧食安全“中國威脅論”、全球糧價暴漲“中國責任論”以及“中國進口的環境風險論”。糧源失控風險主要是我國進口糧食的海外供應鏈自主可控程度低，主要跨國糧商在南美等主要農產品出口國已建立起包括金融服務、種子等農資供應、倉儲、內陸運輸、港口碼頭等在內的完整產業鏈，中資企業無論是自有碼頭數量還是倉儲能力都遠不及這些跨國糧商。航路卡點體現在我國大豆等農產品進口主要依靠海洋運輸，其中經過的巴拿馬運河、蘇伊士運河和馬六甲海峽等咽喉要道易形成卡點。出口限制主要是指出口國在糧食危機發生時出于自保而限制出口。全球糧食價格經歷過2007—2008年、2010—2011年和2020—2023年三次大幅度上漲，每次上漲過程中都發生過大范圍出口限制。全球糧食出口限制的品種涉及小麥、大米、玉米、大麥、蕎麥、油料和食用植物油等，這些產品中不少是我國進口量較大、存在硬缺口的品種。地緣沖突的發生可能會導致我國農產品進口供應鏈部分中斷，尤其是我國大豆、油菜籽、食糖、高粱對北美和南美市場依賴度超過80%，一旦沖突涉及這些區域和農產品，短期內將難以尋找到相關農產品的足夠替代進口來源。
四、我國重要農產品供給保障能力的提升策略
在新發展階段提高重要農產品供給保障能力，必須堅持實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略保障谷物基本自給、口糧絕對安全，堅持大食物觀、大資源觀、大農業觀和深化農業供給側結構性改革保障肉蛋奶、菜果魚等各類食物有效供給，堅持統籌利用國內外兩個市場、兩種資源和實施進口多元化戰略保障國內消費者對優質進口農產品的需求。
（一）從供需兩側入手提高國內供給保障能力
第一，構建農業綜合生產能力增長支撐體系。落實最嚴格的耕地保護制度，完善耕地質量動態監測和評價，建立與耕地質量相掛鉤的激勵約束機制，確保耕地占補平衡“占優補優”，強化流轉經營主體對耕地質量的保護責任，因地制宜推進保護性耕作，加強對耕地地力提升的獎補支持。統籌推進高標準農田建設，加強多部門相關項目和資金的整合聚力投入，聯合推進土地集中連片綜合整治、土壤改良、農田水利設施、機耕道和田間道路、農田生態環境治理等綜合配套建設和現代化改造。科學挖掘耕地資源潛力，采取工程措施、選育耐逆品種和配套開發適宜機械和栽培技術，適度有序開發符合條件的鹽堿地等邊際土地。以“大食物觀”構建多元化食物供給體系，依靠科技促進生產生態協同發展，突破耕地等自然條件對農業生產的限制，開拓林下種養采集、深遠海養殖、戈壁設施農業、植物工廠等食物供給新渠道。以新型舉國體制構建全產業鏈種業創新體系，加強對玉米、大豆、肉牛、奶牛等未來缺口較大產品的高產優質品種選育，完善生物育種產業化的配套制度。建立健全跨區域、跨部門的農業科技協同創新機制，擴大在不同區域的適應性試驗和配套栽培、機械技術開發，重構農業技術推廣體系，推廣良種良法、農機農藝相結合的綜合集成技術。推進農田水利設施的修復和升級改造，加強農業農村、水利、氣象災害監測預警體系建設，強化農業減災救災技術和物資儲備，增強農業氣候韌性。
第二，針對農民務農種糧和地方重農抓糧邏輯優化農業補貼政策體系。推進農業經營體制創新，強化社會化服務支撐，促進農業節本增效，支持建立統一管理、分包協作的新型統分結合經營體系，引導發展種養結合、加工鏈延伸、多功能拓展的產業融合項目，優化保底訂單、收益分成、二次獎勵、入股分紅等利益聯結機制，促進產業增值、農民增收。重視發展新型農業經營主體，規范土地流轉行為，引導簽訂土地長期流轉合同，穩定其農業長期投資預期，支持其提升設施裝備、技術水平和經營能力。綜合精準使用農業補貼，完善糧食作物完全成本保險制度，增加農機購置、社會化服務采購以及農資等補貼，加大對輪作、保護性耕作、種養循環、生物肥料與農藥等綠箱補貼力度，提高農業生產者的綜合補貼收益。加大對農業主產區的支持力度，促進產銷對接，對重要農產品給予倉儲運費補貼支持。
第三，推進節糧減損、倡導節約消費。構建豆粕減量和飼料原料多元化的激勵機制，根據可利用飼料資源情況，動態優化完善豆粕減量飼料配方。鑒于低蛋白飼料可明顯降低動物糞便氮排放，應采取綠色補貼方式加快推廣低蛋白日糧技術。加強節糧減損科技創新，支持糧食和動物性食品全產業鏈設施裝備升級。推進營養均衡型飲食教育，推廣適量多樣的動物產品、減鹽、減油、減糖的平衡健康飲食指南，強化珍惜糧食、節約消費理念，杜絕餐飲浪費。
（二）實施進口多元化戰略，提高海外供應鏈穩定性可靠性
第一，穩定和擴大自北美地區和大洋洲地區農產品進口。北美地區和大洋洲地區農業資源稟賦優越，農業現代化水平較高，在非極端情形下農產品生產和出口的穩定性較強，是我國重要的農產品進口來源地。農業合作是我國與這些地區國家經貿關系的壓艙石，穩定和擴大自這些地區有競爭力、符合我國需要的農產品進口，符合雙方利益。
第二，著力補齊南美地區農產品供應鏈安全短板。南美地區作為我國農產品的主要進口來源地，未來農產品生產和出口增長潛力依然巨大，其在我國農產品進口多元化戰略中具有舉足輕重的地位。巴西等南美地區存在著化肥、種子等農資高度依賴進口的短板。以巴西為例，近年化肥對外依存度維持在85%左右，氮、磷、鉀肥對外依存度分別高達95.7%、72%和96.4%。從長遠看，為提高南美地區農產品供應鏈的穩定性、可靠性，應支持相關企業在南美地區開展供應鏈協同布局，加強與巴西、阿根廷等國家在化肥、種子等農業全產業鏈的投資貿易合作。
第三，把黑海和中亞地區作為實施農產品進口多元化的重要目標區域。包括俄羅斯、烏克蘭在內的黑海地區和包括哈薩克斯坦在內的中亞地區，農產品生產和貿易增長仍具有較大潛力。應堅持把這些地區作為我國實施土地密集型農產品進口多元化的重要目標地區。在深化拓展與域內國家的農業投資貿易合作時，應注意簽訂長期協議，在爭取更多的出口限制豁免權方面多下功夫，提高合作條款的針對性、約束性；加大種業、農機、農化等領域合作，推動域內國家擴大種植我國進口需求大的農作物。第四，加強與東南亞和非洲國家的農業投資貿易合作。東南亞和非洲部分國家農業資源稟賦較好，食用植物油、大米、玉米等農產品生產和出口增長潛力較大。應把農業合作放在與這些國家戰略合作的優先位置，在共建“一帶一路”倡議下，通過農業基礎設施建設和技術援助等方式幫助這些國家提高農業生產能力，使其在滿足自身消費需求后有剩余農產品可供出口。應對這些國家的自然生態、文化習俗、社會政治等進行深入評估，規避農業投資貿易合作中可能遭遇的風險。
（三）著力增強大宗農產品儲備調控能力，加強大宗農產品市場體系建設
第一，完善農產品儲備調節制度。合理確定戰略儲備與市場調節儲備規模，優化調整戰略儲備輪入輪出時間，科學設計市場調節儲備的吞吐調節機制，通過“低吸高拋”發揮好平抑市場波動的作用。建立與市場掛鉤的運費與倉儲費用補貼調整機制，鼓勵市場主體承擔市場調節儲備責任，引導商業儲備助力保供穩價。
第二，推動建立統一、聯動的全國農產品大市場。應加強各部門的溝通與聯合研究，完善農產品全產業鏈市場信息的收集和分析機制，提高綜合運用調查數據和實時大數據的能力，建立統一的農產品供需信息發布制度，提高農產品展望報告綜合研判的準確性。完善期貨交易機制，促進農產品期貨和現貨市場有效聯動。探索農產品套保開倉、交割、期轉現和倉單轉讓手續費常態化減免機制，提高交割的便利性、降低交割成本，更好促進期貨與現貨銜接，更好服務實體企業的套期保值操作。針對小規模農業生產者無力滿足現有期貨合約規模要求的問題，應充分利用合作社、“公司+農戶”等生產組織模式，幫助小農戶利用期貨工具規避市場風險。
第三，推動農產品市場體系國際化。中國農產品的期貨交易量已多年在全球期貨交易市場上名列前茅，但國際化水平較低。應積極通過“引進來、走出去”提升中國農產品期貨市場的國際化水平，推進交易品種、規則與國際接軌，吸引更多的外商企業和境外投資者參與，鼓勵優秀期貨公司、資產管理公司、現貨企業以多種方式參與國際市場交易。
（作者葉興慶系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，程郁系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員，張詡系國務院發展研究中心農村經濟研究部博士，張玉梅系中國農業大學經濟管理學院教授，程廣燕系農業農村部食物與營養發展研究所研究員；中國鄉村發現網轉自：《改革》2024年第4期）
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