構(gòu)建新發(fā)展格局、暢通國內(nèi)大循環(huán)是中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。推進城鄉(xiāng)雙向開放，有利于提高資源配置效率和居民消費率，促進經(jīng)濟實際增長率向潛在增長率靠攏，因此，應(yīng)成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的主攻方向之一。目前，針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、要素雙向流動不暢的問題，應(yīng)著力消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距、疏通城鄉(xiāng)循環(huán)堵點，以推進城鄉(xiāng)雙向開放為切入點，盡快打通農(nóng)民進城及返鄉(xiāng)通道。
城鄉(xiāng)發(fā)展失衡造成國內(nèi)大循環(huán)存在堵點
2020年以來，中央反復(fù)強調(diào)，要牢牢把握擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局，其關(guān)鍵在于進一步暢通國內(nèi)大循環(huán)。目前，國內(nèi)大循環(huán)依然存在諸多堵點，在投資消費、收入分配、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展和資源配置上存在失衡，而其背后均有城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、循環(huán)不暢的深刻烙印。
具體而言，第一，城鄉(xiāng)居民消費差距明顯、農(nóng)民消費水平低是中國投資與消費比例關(guān)系失衡的重要體現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯、農(nóng)民收入水平低是中國收入分配失衡的重要體現(xiàn)。第三，城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距大、農(nóng)民保障水平低是中國經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的重要體現(xiàn)。盡管城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育、居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間低保和特困救助等社會救助差距趨于縮小，但城鎮(zhèn)職工與農(nóng)村居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面依然存在明顯差距。第四，城鄉(xiāng)土地權(quán)能不平等、農(nóng)村集體土地權(quán)能受限嚴重是資源配置失衡的重要體現(xiàn)。盡管征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和農(nóng)村宅基地制度改革逐步深化，補充耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標的交易半徑逐步擴大，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地所有者分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值收益的途徑在逐步拓寬，但是，農(nóng)村集體土地的權(quán)能依然嚴重受限。
尤其需要給予高度關(guān)注的是，盡管大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)就業(yè)，促進了過去一個時期我國全要素生產(chǎn)率的提高，但是，農(nóng)民工市民化進程嚴重滯后、“高齡”農(nóng)民工過早退出城鎮(zhèn)勞動力市場對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響正在顯現(xiàn)。農(nóng)村土地制度與部分市民下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、居住生活的新需求不相適應(yīng)，造成農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房得不到有效利用。消除以上城鄉(xiāng)差距、疏通以上城鄉(xiāng)堵點，必須以推進城鄉(xiāng)雙向開放為切入點，盡快打通農(nóng)民進城通道和市民入鄉(xiāng)通道。
轉(zhuǎn)變農(nóng)民工輸入地發(fā)展理念公共服務(wù)不應(yīng)繼續(xù)與戶籍掛鉤
勞動力資源從邊際生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村向邊際生產(chǎn)率高的工業(yè)部門和城市流動，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中提高全要素生產(chǎn)率的重要支撐力量，也是暢通國民經(jīng)濟大循環(huán)的必然要求。改革開放以來，我國勞動力從農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村向工業(yè)部門和城市的轉(zhuǎn)移，既遵循了多數(shù)國家二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期的一般規(guī)律，也表現(xiàn)出一些“異常”現(xiàn)象：
一是勞動力再配置效應(yīng)提前減退。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家青木昌彥對東亞地區(qū)的實證研究結(jié)論，在經(jīng)濟高速增長階段，勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移是支撐經(jīng)濟增長的重要貢獻因素；隨著可轉(zhuǎn)移勞動力的減少，經(jīng)濟增長也會減速。例如，日本和韓國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例分別在1970年和1990年前后下降到20%左右，結(jié)束高速增長期。與之對照，我國的高速增長期在2012年前后結(jié)束，但第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例卻高達34%左右，存在14個百分點的結(jié)構(gòu)性偏差。我國農(nóng)業(yè)勞動力向其他部門的轉(zhuǎn)移過早地出現(xiàn)趨勢性放緩，“劉易斯拐點”提前到來。
二是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)人口增量與第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量不對稱。自2008年建立農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查制度以來，在多數(shù)年份農(nóng)民工增量小于第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量，兩者之間并不對稱。如果第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量中退出勞動年齡的人口數(shù)量與農(nóng)民工增量中新進入勞動年齡的人口數(shù)量大體相當，則意味著相當部分退出第一產(chǎn)業(yè)但仍在勞動年齡階段的人未能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，處于閑置狀態(tài)。
三是外出農(nóng)民工的增速和占比趨于下降。尤其值得關(guān)注的是，近年來進城農(nóng)民工總量出現(xiàn)減少。這種減少，既可能是部分農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍、退出農(nóng)民工統(tǒng)計范疇導(dǎo)致的，也可能是部分高齡農(nóng)民工退出城市、返回鄉(xiāng)村造成的。
這些“異常”現(xiàn)象的存在，無論是對于農(nóng)民工及其家庭福祉的改善，還是對于國民經(jīng)濟潛在增長率的實現(xiàn)，都是不利的。從對農(nóng)民工及其家庭的影響來看，不利于他們改善當期生活質(zhì)量、全生命周期收入的最大化、全生命周期家庭資產(chǎn)的有效積累和優(yōu)化配置、人力資本的積累和子女教育。從對實現(xiàn)國民經(jīng)濟潛在增長率的影響來看，不利于全社會當期居民消費率的提高、全社會人力資本的積累、人口紅利的延續(xù)。
這些“異常”現(xiàn)象的存在，從根源上看，主要歸因于中國以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制。農(nóng)村戶籍制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相疊加，使集體經(jīng)濟組織成員處置土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的可選途徑有限，加大了農(nóng)民退村進城的綜合成本。城鎮(zhèn)戶籍制度與城鎮(zhèn)公共服務(wù)制度相疊加，大部分公共服務(wù)靠地方政府提供，這加大了輸入地政府接納外來人口的阻力。
構(gòu)建新發(fā)展格局須進一步打通農(nóng)民進城通道
在構(gòu)建新發(fā)展格局的時代背景下，應(yīng)以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量為核心，消除城市吸納外來人口的體制障礙，促進已進城人口盡可能定居下來、目前還在農(nóng)村的部分人口能夠向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段應(yīng)采取以下措施：
第一，應(yīng)轉(zhuǎn)變輸入地的發(fā)展理念，把農(nóng)民工視作發(fā)展資源。在推進農(nóng)民工市民化的進程中，一度過分強調(diào)農(nóng)民工市民化給輸入地的公共服務(wù)提供帶來的壓力，而對農(nóng)民工市民化所帶來的綜合效益重視不夠。農(nóng)民工市民化在擴大消費、促進房地產(chǎn)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、改善社保基金收支平衡狀況等方面也會帶來長期收益。隨著人口老齡化水平的提高、勞動年齡人口的減少甚至人口總量的收縮，能否吸引外來人口將決定一個城市能否持續(xù)繁榮。學(xué)術(shù)界也應(yīng)從注重研究農(nóng)民工市民化成本轉(zhuǎn)向注重研究農(nóng)民工市民化的綜合收益，為轉(zhuǎn)變輸入地的發(fā)展理念提供理論支撐。
第二，應(yīng)把市民化的著力點轉(zhuǎn)向提高進城農(nóng)民工的獲得感。建議明確規(guī)定，出臺任何新的公共服務(wù)措施都不應(yīng)再與戶籍性質(zhì)掛鉤，對目前仍然掛鉤的公共服務(wù)事項進行全面清理，按從易到難的原則逐項進行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能。特別是要做好城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進城農(nóng)民工的居住成本，提高其隨遷子女入學(xué)的便利性，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融入。
第三，應(yīng)建立健全“人多錢多”“人多地多”的激勵機制。一方面，應(yīng)加大現(xiàn)有激勵機制的實施力度，擴大中央財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎勵資金規(guī)模，擴大與吸納落戶數(shù)量掛鉤的新增建設(shè)用地計劃指標規(guī)模。另一方面，應(yīng)創(chuàng)設(shè)新的激勵機制，中央財政用于支持義務(wù)教育等公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按各地實際人口安排；深化財稅體制改革，重建地方稅體系，形成“人多稅多-稅多公共服務(wù)好-公共服務(wù)好人多”的良性循環(huán)。
市民入鄉(xiāng)促進鄉(xiāng)村振興 擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性
目前，我國仍處于城市化推進階段，農(nóng)村人口總量和占比仍將繼續(xù)下降。需要注意的是，隨著現(xiàn)代化進程的推進，從城市向鄉(xiāng)村的人口流動將越來越具有重要的經(jīng)濟社會意義，并越來越可能成為暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
首先，這是振興鄉(xiāng)村的需要。單純依靠農(nóng)村留守人口的人力資本和資金積累，難以有效激活鄉(xiāng)村新的功能，甚至連鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)功能也難以為繼。
其次，這是滿足城市居民日益增長的美好生活需要的必然要求。隨著農(nóng)村人居環(huán)境的改善、交通便捷性的提高、線上辦公的普及，在城市工作、在鄉(xiāng)村生活甚至在鄉(xiāng)村工作和生活，已越來越具有可行性。滿足城市居民休閑、居住、辦公等新需求，需要人才入鄉(xiāng)。
針對從城市到鄉(xiāng)村的人口流動，國家政策層面已開始作出反應(yīng)。中央一號文件從應(yīng)對農(nóng)民老齡化、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出了一些導(dǎo)向性、宣示性政策要求。下一步，建議在擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性方面邁出更大步伐：
第一，以穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期、促進可持續(xù)規(guī)模經(jīng)營為目標，進一步擴大承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。隨著承包地在承包戶就業(yè)、收入和生計保障中重要性的下降，應(yīng)及時調(diào)整完善“三權(quán)分置”框架下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能邊界，在延長流轉(zhuǎn)期限、優(yōu)先續(xù)租、控制地租等方面逐步賦予經(jīng)營權(quán)更大的權(quán)能。在第三輪承包期內(nèi)，可在集體經(jīng)濟組織成員大量舉家外出、人口急劇減少的村莊，探索由非本集體經(jīng)濟組織成員受讓退出的承包權(quán)，由這些農(nóng)地實際經(jīng)營者獲得大于“三權(quán)分置”框架下的經(jīng)營權(quán)，為本世紀中葉建成現(xiàn)代化強國、構(gòu)建新型農(nóng)村土地制度積累經(jīng)驗。
第二，以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、保障外來人口自住需求為目標，有序擴大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。加快農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革步伐，擴大試點范圍，探索其所有權(quán)的實現(xiàn)方式，對其資格權(quán)進行適度賦權(quán)，重點放活其使用權(quán)。在常住人口未明顯減少、農(nóng)房和宅基地需求旺盛的村莊，可通過合作建房等方式實現(xiàn)宅基地使用權(quán)有限度地向非本集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)。在常住人口凈減少、但有居住價值的村莊，可不再將農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，流轉(zhuǎn)期限也可以更長一些。同時，應(yīng)優(yōu)化村莊建設(shè)規(guī)劃，加快推進房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，對亂占耕地建房、超面積建房、“一戶多宅”等問題進行清理，為宅基地“三權(quán)分置”改革做好鋪墊。
第三，以提高配置效率、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為目標，進一步擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。改革農(nóng)村土地用途管制制度，在嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的前提下，淡化農(nóng)村集體建設(shè)用地中經(jīng)營性、公益性和閑置宅基地的邊界，打通現(xiàn)有各種建設(shè)用地之間用途轉(zhuǎn)換的通道。同時，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃管理方式，根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分散布局的特點進行點狀供地，根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特點開展混合供地。推進全域土地整治，在確保農(nóng)用地面積不減少、質(zhì)量能提高、地塊明顯擴大的前提下，調(diào)整優(yōu)化各類建設(shè)用地的空間布局。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第4期）
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