構建新發展格局、暢通國內大循環是中國經濟發展的戰略抉擇。推進城鄉雙向開放，有利于提高資源配置效率和居民消費率，促進經濟實際增長率向潛在增長率靠攏，因此，應成為暢通國內大循環的主攻方向之一。目前，針對我國城鄉發展差距大、要素雙向流動不暢的問題，應著力消除城鄉發展差距、疏通城鄉循環堵點，以推進城鄉雙向開放為切入點，盡快打通農民進城及返鄉通道。
城鄉發展失衡造成國內大循環存在堵點
2020年以來，中央反復強調，要牢牢把握擴大內需這個戰略基點，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局，其關鍵在于進一步暢通國內大循環。目前，國內大循環依然存在諸多堵點，在投資消費、收入分配、區域發展、經濟社會發展和資源配置上存在失衡，而其背后均有城鄉發展失衡、循環不暢的深刻烙印。
具體而言，第一，城鄉居民消費差距明顯、農民消費水平低是中國投資與消費比例關系失衡的重要體現。第二，城鄉居民收入差距明顯、農民收入水平低是中國收入分配失衡的重要體現。第三，城鄉社會發展差距大、農民保障水平低是中國經濟社會發展失衡的重要體現。盡管城鄉之間義務教育、居民養老和醫療保險制度基本統一，城鄉之間低保和特困救助等社會救助差距趨于縮小，但城鎮職工與農村居民在養老、醫療等社會保險方面依然存在明顯差距。第四，城鄉土地權能不平等、農村集體土地權能受限嚴重是資源配置失衡的重要體現。盡管征地制度、集體經營性建設用地入市制度和農村宅基地制度改革逐步深化，補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的交易半徑逐步擴大，農民集體作為農村集體土地所有者分享工業化、城鎮化所帶來的土地增值收益的途徑在逐步拓寬，但是，農村集體土地的權能依然嚴重受限。
尤其需要給予高度關注的是，盡管大量農村剩余勞動力轉向城鎮就業，促進了過去一個時期我國全要素生產率的提高，但是，農民工市民化進程嚴重滯后、“高齡”農民工過早退出城鎮勞動力市場對經濟發展的不利影響正在顯現。農村土地制度與部分市民下鄉創新創業、居住生活的新需求不相適應，造成農村閑置宅基地和農房得不到有效利用。消除以上城鄉差距、疏通以上城鄉堵點，必須以推進城鄉雙向開放為切入點，盡快打通農民進城通道和市民入鄉通道。
轉變農民工輸入地發展理念公共服務不應繼續與戶籍掛鉤
勞動力資源從邊際生產率低的農業部門和農村向邊際生產率高的工業部門和城市流動，是工業化、城鎮化進程中提高全要素生產率的重要支撐力量，也是暢通國民經濟大循環的必然要求。改革開放以來，我國勞動力從農業部門和農村向工業部門和城市的轉移，既遵循了多數國家二元經濟結構轉換時期的一般規律，也表現出一些“異?！爆F象：
一是勞動力再配置效應提前減退。根據經濟學家青木昌彥對東亞地區的實證研究結論，在經濟高速增長階段，勞動力從農業向非農產業的轉移是支撐經濟增長的重要貢獻因素；隨著可轉移勞動力的減少，經濟增長也會減速。例如，日本和韓國第一產業就業人口占全部就業人口的比例分別在1970年和1990年前后下降到20%左右，結束高速增長期。與之對照，我國的高速增長期在2012年前后結束，但第一產業就業人口占全部就業人口的比例卻高達34%左右，存在14個百分點的結構性偏差。我國農業勞動力向其他部門的轉移過早地出現趨勢性放緩，“劉易斯拐點”提前到來。
二是農業勞動力轉移就業人口增量與第一產業就業人口減量不對稱。自2008年建立農民工監測調查制度以來，在多數年份農民工增量小于第一產業就業人口減量，兩者之間并不對稱。如果第一產業就業人口減量中退出勞動年齡的人口數量與農民工增量中新進入勞動年齡的人口數量大體相當，則意味著相當部分退出第一產業但仍在勞動年齡階段的人未能在非農產業就業，處于閑置狀態。
三是外出農民工的增速和占比趨于下降。尤其值得關注的是，近年來進城農民工總量出現減少。這種減少，既可能是部分農民工取得城鎮戶籍、退出農民工統計范疇導致的，也可能是部分高齡農民工退出城市、返回鄉村造成的。
這些“異?！爆F象的存在，無論是對于農民工及其家庭福祉的改善，還是對于國民經濟潛在增長率的實現，都是不利的。從對農民工及其家庭的影響來看，不利于他們改善當期生活質量、全生命周期收入的最大化、全生命周期家庭資產的有效積累和優化配置、人力資本的積累和子女教育。從對實現國民經濟潛在增長率的影響來看，不利于全社會當期居民消費率的提高、全社會人力資本的積累、人口紅利的延續。
這些“異?！爆F象的存在，從根源上看，主要歸因于中國以戶籍制度為核心的城鄉二元體制。農村戶籍制度與農村集體產權制度相疊加，使集體經濟組織成員處置土地承包經營權、宅基地使用權和農房財產權、集體資產收益分配權的可選途徑有限，加大了農民退村進城的綜合成本。城鎮戶籍制度與城鎮公共服務制度相疊加，大部分公共服務靠地方政府提供，這加大了輸入地政府接納外來人口的阻力。
構建新發展格局須進一步打通農民進城通道
在構建新發展格局的時代背景下，應以提高農業轉移人口市民化質量為核心，消除城市吸納外來人口的體制障礙，促進已進城人口盡可能定居下來、目前還在農村的部分人口能夠向城鎮轉移?，F階段應采取以下措施：
第一，應轉變輸入地的發展理念，把農民工視作發展資源。在推進農民工市民化的進程中，一度過分強調農民工市民化給輸入地的公共服務提供帶來的壓力，而對農民工市民化所帶來的綜合效益重視不夠。農民工市民化在擴大消費、促進房地產發展、提高產業競爭力、改善社?；鹗罩胶鉅顩r等方面也會帶來長期收益。隨著人口老齡化水平的提高、勞動年齡人口的減少甚至人口總量的收縮，能否吸引外來人口將決定一個城市能否持續繁榮。學術界也應從注重研究農民工市民化成本轉向注重研究農民工市民化的綜合收益，為轉變輸入地的發展理念提供理論支撐。
第二，應把市民化的著力點轉向提高進城農民工的獲得感。建議明確規定，出臺任何新的公共服務措施都不應再與戶籍性質掛鉤，對目前仍然掛鉤的公共服務事項進行全面清理，按從易到難的原則逐項進行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能。特別是要做好城鄉之間社會保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進城農民工的居住成本，提高其隨遷子女入學的便利性，促進農業轉移人口的社會融入。
第三，應建立健全“人多錢多”“人多地多”的激勵機制。一方面，應加大現有激勵機制的實施力度，擴大中央財政對農業轉移人口市民化的獎勵資金規模，擴大與吸納落戶數量掛鉤的新增建設用地計劃指標規模。另一方面，應創設新的激勵機制，中央財政用于支持義務教育等公共服務的轉移支付應按各地實際人口安排；深化財稅體制改革，重建地方稅體系，形成“人多稅多-稅多公共服務好-公共服務好人多”的良性循環。
市民入鄉促進鄉村振興 擴大農村集體產權結構開放性
目前，我國仍處于城市化推進階段，農村人口總量和占比仍將繼續下降。需要注意的是，隨著現代化進程的推進，從城市向鄉村的人口流動將越來越具有重要的經濟社會意義，并越來越可能成為暢通國民經濟循環的重要環節。
首先，這是振興鄉村的需要。單純依靠農村留守人口的人力資本和資金積累，難以有效激活鄉村新的功能，甚至連鄉村的傳統功能也難以為繼。
其次，這是滿足城市居民日益增長的美好生活需要的必然要求。隨著農村人居環境的改善、交通便捷性的提高、線上辦公的普及，在城市工作、在鄉村生活甚至在鄉村工作和生活，已越來越具有可行性。滿足城市居民休閑、居住、辦公等新需求，需要人才入鄉。
針對從城市到鄉村的人口流動，國家政策層面已開始作出反應。中央一號文件從應對農民老齡化、優化鄉村人口結構出發，提出了一些導向性、宣示性政策要求。下一步，建議在擴大農村集體產權結構開放性方面邁出更大步伐：
第一，以穩定經營主體預期、促進可持續規模經營為目標，進一步擴大承包地產權結構的開放性。隨著承包地在承包戶就業、收入和生計保障中重要性的下降，應及時調整完善“三權分置”框架下所有權、承包權、經營權的權能邊界，在延長流轉期限、優先續租、控制地租等方面逐步賦予經營權更大的權能。在第三輪承包期內，可在集體經濟組織成員大量舉家外出、人口急劇減少的村莊，探索由非本集體經濟組織成員受讓退出的承包權，由這些農地實際經營者獲得大于“三權分置”框架下的經營權，為本世紀中葉建成現代化強國、構建新型農村土地制度積累經驗。
第二，以優化人口結構、保障外來人口自住需求為目標，有序擴大農村宅基地產權結構的開放性。加快農村宅基地“三權分置”改革步伐，擴大試點范圍，探索其所有權的實現方式，對其資格權進行適度賦權，重點放活其使用權。在常住人口未明顯減少、農房和宅基地需求旺盛的村莊，可通過合作建房等方式實現宅基地使用權有限度地向非本集體經濟組織成員流轉。在常住人口凈減少、但有居住價值的村莊，可不再將農房財產權和宅基地使用權的流轉限定在本集體經濟組織范圍內，流轉期限也可以更長一些。同時，應優化村莊建設規劃，加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，對亂占耕地建房、超面積建房、“一戶多宅”等問題進行清理，為宅基地“三權分置”改革做好鋪墊。
第三，以提高配置效率、發展鄉村產業為目標，進一步擴大農村集體建設用地產權結構的開放性。改革農村土地用途管制制度，在嚴格控制農用地轉建設用地的前提下，淡化農村集體建設用地中經營性、公益性和閑置宅基地的邊界，打通現有各種建設用地之間用途轉換的通道。同時，創新農村集體建設用地規劃管理方式，根據鄉村產業分散布局的特點進行點狀供地，根據鄉村產業融合發展的特點開展混合供地。推進全域土地整治，在確保農用地面積不減少、質量能提高、地塊明顯擴大的前提下，調整優化各類建設用地的空間布局。
（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員；來源：《中國鄉村發現》2021年第4期）
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