內容提要：鄉村現代化是中國式現代化的重要組成，鄉村治理現代化是現代化發展成果在鄉村治理領域的集成反映，在社會主義現代化強國建設中居于重要地位。當前，鄉村治理研究的關注重點集中在治理體制、治理模式等表觀秩序問題上，大多未能觸及治理的本體含義。從本質上把握鄉村治理現代化的前景，核心是把握鄉村治理活動建基于其上的社會基礎和制度平臺的特征、規律與趨勢，平臺因素與治理活動的勾連互動構成了鄉村治理現代化的基礎秩序。基礎秩序是鄉村治理“內生的錨”，基礎秩序完成現代轉型之后，鄉村治理現代化將是水到渠成的結果。推進鄉村治理現代化，必須深入把握農民形態、產權制度和空間布局等因素所引發的基礎秩序變動，深刻認識其中的政治經濟邏輯并作出必要的政策干預。
關鍵詞：中國式現代化 鄉村治理 基礎秩序 政治經濟學
黨的二十大報告提出，全面推進鄉村振興，加快建設農業強國。習近平總書記強調，“沒有農業強國就沒有整個現代化強國；沒有農業農村現代化，社會主義現代化就是不全面的”。中國鄉村現代化是中國式現代化的重要組成，鄉村現代化本質上是工業化城市化成果向鄉村傳導，分工的深化與拓展引發經濟結構的基要性變革，并逐步向社會和政治領域擴散的過程。鄉村治理并不是一個單純的治理體制或治理模式問題，從廣義上可以將之理解為合理配置公共資源以建構鄉村秩序的過程。鄉村治理現代化是現代化發展成果在鄉村治理領域的集成反映，其目標是在鄉村社會塑造一套與現代化國家相適應的政治經濟結構。從發展的邏輯序列上講，鄉村治理現代化是鄉村現代化進程的“最后一步”，同時也是整個國家現代化進程中的“高階命題”，在社會主義現代化強國建設中居于重要地位。
鄉村治理研究在中國學術界流行已經有二十多年時間，但大量的研究或是局限于對短期現象的描述或是滿足于對特定場景的雕琢，還有一些則不免落入了就事論事的窠臼。具體事件的堆砌難以深化關于世界本質的認識，還可能帶來整體邏輯的“合成謬誤”。治理研究要找到關乎治理效能的一般性變量，而非將研究陷入瑣碎敘事。當前，鄉村治理研究的一個明顯不足是未能針對中國鄉村治理的典型事實和規律特征形成總體性的認識框架。對此，一個解決思路是：跳出“就治理論治理”的邏輯圈囿，把宏觀的治理問題轉換為對鄉村治理活動與作為其基礎平臺的農民形態、產權制度、空間布局之間互動關系的分析，深入探尋鄉村治理的基礎秩序，再經由“基礎秩序—治理形態”的邏輯建構回扣治理問題，從而最大限度地向治理的底層邏輯延伸，盡量拓展鄉村治理問題的分析空間。
一、鄉村治理現代化的論題展開
（一）治理的本體范疇與基礎秩序界定
治理理論最初被引介到中國時，人們更強調其多元分權、協同共治的一面。后來，在學術界的努力下，終于澄清了治理概念的詞源和譜系。然而，如今治理理論的發展又走向了另一個極端，即不再重視治理與統治、管制、管理等概念的區別，從而導致了治理概念對上述概念的隨意替代。這一傾向同樣偏離了治理的原初含義。
福柯對治理問題的討論具有一定的啟發意義。他把使特殊而復雜的權力形式得以實施的，由制度、程序、分析、反思、計算和策略所構成的總體稱作“治理術”（gouvernementalité）。藉由“治理術”概念，福柯對司法國家與行政國家、領土國家與人口國家作出了區分。以此為起點，也就將主權層面的國家統治與治權層面的國家治理作出了區分，從而為治理研究提供了新的認識角度。在福柯的理論中，治理活動的中心不是某種特定的治理體制或是某種特殊的支配權力，而首先是把握治理對象的“獨有的自然”。這種“自然”是治理術運行的“底部”和“必不可少的皮下組織”，治理術必須進入它才能運轉。從這個意義上講，治理在本質上是通過政治經濟學分析將治理對象的“獨有的自然”轉化為現象、過程和規律等“可理解機制”，并對其進行恰當干預的過程。這就觸及了治理的本體范疇。
福柯所說的治理對象“獨有的自然”與“治理術”之間的互動，十分接近于本文中所說的治理的基礎秩序。治理不是懸浮或孤立存在的，治理活動要在一定的社會基礎和制度平臺之上運行，平臺因素與治理活動之間的勾連與互動所形成的穩定和可預期狀態構成了治理的基礎秩序。治理體制是建基于其上的指導治理活動運行的總體框架和正式制度，治理體制的運作有賴于基礎秩序為其提供場域和條件；治理的效果并不是治理體制本身決定的，要看治理體制與基礎秩序的匹配程度。從治理的本體范疇出發，治理現代化問題研究的中心任務是通過對基礎秩序的分析來把握治理活動的變動趨向，進而提出通過基礎秩序調整催生治理變革的政策思路。
（二）論題建構與分析框架
福柯觸及了治理的基礎秩序問題，但并未對治理問題的分析層次開展進一步的討論，諾思、威廉姆森和奧斯特羅姆等人從不同角度進行了細化。戴維斯和諾思區分了制度安排和制度環境，制度安排是經濟單位之間進行合作/競爭時所應遵循的方式，而制度環境則是指政治、社會和法律層面基本規則的總和，是人們生產、交換和分配的基礎。奧斯特羅姆增加了一個集體選擇層面的規則作為制度安排和制度環境的鏈接，將治理問題的分析層次拓展到了憲法、集體選擇和操作三個方面。威廉姆森在此基礎上，又將制度問題向社會基礎層面做了一點延伸，將治理問題的分析層次劃分為社會嵌入、制度環境、治理結構和資源配置。他認為社會嵌入和制度環境構成了社會運行的“一階秩序”，治理結構和資源配置只不過是社會運行的“二階秩序”和“三階秩序”。社會嵌入、制度環境是治理活動重要的平臺因素，不過，社會嵌入和制度環境要成為特定社會治理活動的研究對象，必須經由政治經濟分析將其轉換為與某種社會治理活動有關的現象、過程和規律，也就是福柯所說的“可理解機制”。將平臺因素轉換為“可理解機制”的過程，也就是將平臺因素與治理活動之間的耦合關系、平臺因素與治理活動互動的秩序效應、秩序結構背后的政治經濟約束等內容展現出來，從而探尋治理的基礎秩序的過程。
鄉村治理中所涉及的平臺因素很多，不可能進行全面分析，只能選取其中最重要、現實意義最強并且具備可分析性的因素深入研究，從而把握住鄉村治理現代化最主要的秩序來源。據此，本文從不同的分析層次著眼，分別勘定了農民形態、產權制度和空間布局作為鄉村治理主要的平臺因素，并由此引申出基礎秩序的核心論題與分析框架（表1）。
依據這一框架，本文后續部分的安排是：第二部分討論農民形態變動與鄉村合作秩序生成之間的關系；第三部分討論產權制度改革與鄉村產權秩序開放之間的關系；第四部分討論空間布局優化與鄉村空間秩序改進之間的關系；第五部分對鄉村治理現代化的基礎秩序討論中所涉的政治經濟問題進行歸納總結。考慮到論述的完整性，將在二、三、四部分的第一節中對不同分析層次下平臺因素的選取依據、不同因素對應的秩序類型做更進一步的說明，這既是對分析框架的邏輯展開，也是對分析框架的邏輯補充。
二、農民形態與鄉村社會基礎之變
（一）農民形態與鄉村治理的關系建構
從社會嵌入層面而言，治理的主體和對象首先是人，人的社會屬性的變化是影響治理的本源性因素，不同境況下人的個體行為和集體行動的關系是影響社會秩序的中心線索。傳統社會中，個體意識具有相似性，個人混雜在集體當中，社會秩序來自共同意識基礎上的機械整合；現代化過程中，隨著社會分工的深化與拓展，個體具有了與眾不同的特征和活動，人們存在差異的同時又在很大程度上依賴他人、依賴社會，秩序來自獨立意識基礎上的社會合作。進一步說，現代社會中基本的社會現象就是分工以及它的對稱現象——合作。進入鄉村治理領域時，作為治理主體和對象的人具象化為特定角色類型的農民形態。農民形態是鄉村治理中最基礎的平臺因素，不同政治屬性和政治角色的農民共同介入鄉村治理活動時會形成不同的合作秩序。
討論農民形態與鄉村治理的關系，首先要廓清農民的政治屬性。在經典理論中，對農民政治屬性的分析可以歸入兩個認識框架。一是“壓迫—抗爭”框架。蒂利通過對近代歐洲農民的考察總結出了競爭型、反應型和主動型三種主要抗爭類型；斯科特發現，農民利用不合作、偷懶、怠工等“弱者的武器”開展的日常性抗爭。二是“控制—動員”框架。摩爾認為，鄉村社會的商品化水平越低，農民越容易受到各方力量的動員，從而引發劇烈的社會革命。上述兩種框架所設定的具體政治情境雖然有所不同，但都是對小農社會條件下農民政治屬性的分析，其立論都是基于傳統小農這一社會基礎展開的。
傳統小農社會的一個關鍵特征是以小農的產出和租稅作為整個社會運行的基礎，社會其他群體依賴小農供應的糧食和收入維系生存。小農這個概念，反映了剩余生產者和統治者之間一種不平等的結構性關系。在這一結構下，小農形態又是與專制統治互為表里的，小農公社構成了專制統治的基礎，同時專制權力也在不斷“馴化”著小農社會。在小農公社之中，人的頭腦局限在極小的范圍內，成為迷信的馴服工具和傳統規則的奴隸，是故馬克思才說其“始終是東方專制制度的牢固基礎”。傳統小農的一個基本特點就是因循守舊、厭惡風險，平時極度隱忍、安于現狀，但一旦被激發又可能隨時投入猛烈的行動。與此同時，專制權力努力將農民束縛、分散于小塊土地之上，通過對生產形態、家戶制度、村社體系的強化反復對小農實施“馴化”，一方面不斷增強對農民的總體性控制，另一方面又努力防范農民被“他者”組織動員。這是理解傳統鄉村治理的一個基本線索。
如今，農民已經出現了高度分化，農民形態早已經超越了小農形態的局限。新中國成立以來，農民形態經歷了革命農民、公社農民、家戶農民、流動農民的逐步演進，如今已經形成了市場化條件下專業農戶與小農戶并存的局面。現代農民與傳統小農的差異主要不是經營規模上的，而是生產關系和政治文化意義上的。舉例來說，改革開放進程中農民為改變生計和命運，在現行體制框架內以一系列自主行為和改革行動沖破政策藩籬，不斷創造新的改革經驗。這是對農民政治屬性經典模式的替代，也是傳統分析框架難以解釋的，有學者將之概括為“創造性政治”。或許這并不能概括農民政治屬性的全部意涵，可能帶有較強的過程性階段性特征。但由此延伸出的問題在于，傳統的小農形態已經不復存在，這意味著對農民政治屬性以及農民與治理關系的認識框架必須作出深刻調整。
（二）農民角色分化及其政治效應
角色是現代化的指示器。現代化的每個環節均會形成新的適應性角色，從這個角度講，現代化可以視作社會中功能角色擴張和整合的結果。現代農民的形態并非整齊劃一的，不同類型的農民在現代化進程中扮演了不同的政治角色。當前，市場條件下的專業農戶和小農戶可以進一步細分為三類，分別是專業農戶、固化型小農戶和過渡型小農戶，這三類農民在鄉村治理活動中分別扮演了新角色、傳統角色和調整中的角色，鄉村治理現代化的基礎即在于如何統籌這三種角色。
第一類，專業農戶。專業農戶是專業化程度高、技術水平高、經營收入高的商品化農業生產者。專業農戶憑借獨立的經濟決策參與市場分工，他們正在成長為鄉村的本地富裕階層，并通過獨特的政治角色引領鄉村治理的方向。首先，專業農戶在長期的生產經營中具備了一定的獨立能力、契約精神和公共意識，對于產權穩定、產業發展、生活便利等現代公共事務有較強的參與意愿和參與能力。其次，專業農戶面向的是廣闊的市場分工和市場競爭，其主要收益來源于市場化經營活動，對于村莊庇護的依附性較弱，并不以獲取或分享村莊資源作為公共參與的主要目標。最后，專業農戶合作的首選對象是專業農戶或者其他規范的公共組織和市場主體，由于農戶之間異質性的存在，專業農戶與上述群體的交換效率要明顯高于小農戶。
第二類，固化型小農戶。固化型小農戶是小農戶中的老弱貧病群體，主要集中在脫貧監測戶和邊緣貧困戶。固化型小農戶生產勞動能力弱、經濟收入低，但這一群體規模目前仍然龐大，而且是鄉村社會的原住民和常住民，對其傳統角色的把握對于實現鄉村善治而言也是不可或缺的。首先，固化型小農戶害怕被拋入商品經濟的汪洋大海，政策上必須對其基本生計采取兜底措施。脫貧攻堅中通過綜合措施解決了絕對貧困，考慮其長期生計的維持，適度容忍效率損失的產業幫扶和社會幫扶還要持續較長時間。其次，固化型小農戶缺少現代社會參與的意愿和能力，仍然是倫理經濟中的個體。對其采取參與動員未必會改善鄉村治理水平，可能還會增加社會秩序的不確定性，優選方案是默認其政治參與狀態，更多地讓其分享發展和治理的成果。
第三類，過渡型小農戶。除了固化型小農戶以外，其余的小農戶群體都可以看作是過渡型小農戶。他們或是專門從事小規模的家庭農業經營，或是在農業經營的同時又在城鄉之際從事一些兼業工作。無論哪種情況，過渡型小農戶都有兩個基本特征：一是具備正常勞動能力，二是未能實現充分就業。從長期看，過渡型小農戶有兩個發展方向，其中一小部分會逐步發育為專業農戶，大部分則會逐漸向城市轉移。無論往哪個方向發展，核心都是將農戶自身勞動要素與外部市場要素有機銜接，通過充分就業實現富裕和發展目標。從這個意義上講，過渡型小農戶已經從屬于市場化生產的邏輯，但由于資本積累和分工介入程度不足，抗風險能力較弱。這一群體在鄉村治理中扮演了一種調整中的角色，對于這部分農戶而言，鄉村治理的核心是要為其提供合理的市場銜接和風險分擔機制，保障其向城市順利轉移或者成長為專業農戶。如果任由其自然發展和自發行動，相當一部分也可能會發生階層滑落，從而給鄉村治理帶來摩擦。
當前，商業化和富裕化解除了農民的抗爭性屬性，在現實的政治環境下也并未出現利益集團化的傾向，中國農民實際處于一種“弱政治”狀態。正如汪暉所言，今天的農民已經不是一種具有主體性的政治力量，已經是生產勞動分工的客體，政治潛能已經不存在了。筆者認為這一說法更準確的表述應該是，作為一種革命動員意義上的主體性農民已經走向歷史，今天農民已經開始向市場分工條件下的合作參與者這一新角色轉型，其政治屬性也依從于這一角色的規定性特征。總體而言，只要從政策上對不同類型農戶加以合理的引導、保護和支持，農民的行動秩序一定會徹底告別傳統小農形態下的動員框架，而是向著分工基礎上的合作秩序演進。
（三）合作秩序生成與鄉村治理重心調整
對于鄉村治理而言，農民形態是一個客觀條件，只能把握和順應其演化的基本趨勢，而無法采取太多干預措施。盡管如此，我們仍然可以在當前的農民形態和角色特征這一約束條件下，探尋農民的互動組合衍生出鄉村合作秩序的可能方案，從而明確鄉村治理現代化的可能性空間。
第一，農民的公共性與民主自治的發育。改革開放以來農民發展的一個重要特征是，權利意識不斷提升，但他們的個性和主體性的發展基本被限制在私人領域之內，結果是個人只強調自己的權利，而無視對公眾或他人的義務與責任，從而帶來了公共領域與私人領域的斷裂。公共性的發育是人類社會發展中的“高海拔現象”，通常來說商業化程度越高、社會交往越頻密的社會群體公共性的發育會更充分、更成熟。與城市居民相比，農民的公共意識發育水平相對較低，即便是專業農戶這種農民中的先進群體，其公共性和現代性在全體社會中而言也屬于后進者。對于以農民為主體的鄉村社會公共性發育不能有過高的期待，鄉村并不會因為村民自治實踐的先發性而必然成為現代民主政治的策源地，引領社會主義民主升級探索的一定是城市居民，而且是發達城市的居民。村民自治制度的實踐長期處于一種“半行政、半自治”的結構當中，而且行政集中化水平還有不斷增強的趨勢。推動農民的公共性成長和鄉村民主自治的發育，真正的可行路徑是收縮村民自治的管轄內容，將一部分全局性事務上收為公共行政事務，將自治的重心下沉到以安居為主要內容的生活領域，讓村民在日常生活的小事中學會社會合作和自我管理。村莊因其熟人社會基礎結構的存在，在“生活自治”方面或許會比城市發生更快更深入的發育。
第二，農民的異質性與村莊合作的可能。巴林頓·摩爾等人的研究認為農業精英的削弱是現代民主發育的一個必要條件。但必須注意的是，他們所說的農業精英實際是過去那種直接控制大量勞動力的農場主，比如德國的容克貴族、美國內戰前的南方種植園主。最新的研究發現，由于農業機械化大幅提高了勞動生產率，農場不再需要直接控制大量勞動力，從而消解了農業精英反民主的經濟動機；而農業商品化的發展則進一步促使現代的農業精英成為民主的支持力量。專業農戶就是一種典型的現代農業精英，其扮演著推動鄉村現代化的新角色。然而，當前農民群體存在非常強的異質性特征，不同類型的農戶之間是存在張力的。由于角色特征的顯著差異，專業農戶與小農戶之間完全對等意義上的合作或許是不可能的。正如“荀子假設”所指出的，合作雙方強弱嚴重不對等的結果可能是“合作導致沖突”抑或“合作激化沖突”。因此，如果要促成鄉村社區內一定程度上的合作，可能的策略集包括：（1）容忍搭便車。在較長時間里，專業農戶為主導的倫理共濟對于社區治理的潤滑仍然是有意義的。（2）體面的交易。通過合同生產等方式將小農戶納入現代經濟軌道將是村莊社區合作的主要形式。
第三，農民的多樣性與鄉村治理的轉向。在社會治理中，分析異質性時更強調群體內不同角色的交換與整合，而理解多樣性則是為了給不同類型的群體提供差異化調節。傳統鄉村治理的主要思路是編戶齊民、加強控制，而在現代鄉村中因農民政治屬性的轉變而無需控制，因農民流動性的增強而無法控制，鄉村治理的邏輯必須作出適應性調整。專業農戶的主要利益在農業產業鏈上，對村莊社區的依賴程度很低。針對專業農戶，鄉村治理的主要任務是提供以安居需求為主要內容的公共服務，并在可能的情況下為跨村莊的生產性合作提供必要潤滑。真正對村莊社區具有較強依賴的是固化型小農戶，因其低生產能力和高風險處境而高度依賴國家的兜底性保護。針對固化型小農戶，鄉村治理的主要任務是作為國家的代理人履行兜底保護責任。總之，面對農民形態演化和政治角色分化，必須盡快完成鄉村治理重心的調整，實現對傳統農民動員體系的替代，使治理體系與農民形態相適配。
三、產權制度與鄉村經濟基礎再造
（一）產權制度與鄉村治理的關系建構
從制度環境層面而言，產權制度在諸多制度中處于基礎性地位，產權構成了社會的“制度基因”。產權制度進入社會治理領域時，從四個方面影響著秩序生成，從而帶有了特定的秩序含義。一是產權的分配和再分配對發展能力和公正性具有初始影響；二是產權激勵結構塑造了權利主體不同的行動邏輯；三是正式產權制度與非正式制度之間的匹配性會帶來制度維護成本的差異；四是產權制度的確定性程度決定了風險管理的難易程度。在鄉村治理領域中，最重要的產權制度無疑是土地產權制度。土地產權制度運行中產權單元的劃分、產權的內部界定、產權調整的頻率和方式、產權與治權的關系都會產生特定的秩序后果，從而對治理活動帶來影響。產權秩序影響著共同體的經濟能力和治理基礎，特定的治理模式和治理形態的塑造很大程度上是產權秩序的產物。關于產權制度與鄉村治理互動的實踐邏輯，可以從兩個方面來理解。
第一，國家治理塑造產權制度。產權制度是特定約束條件下人類活動的產物和國家治理有意為之的結果，是多方圍繞個人效率和社會效率長期博弈形成的。早期國家是一種農業現象，農作物的類型直接影響了早期國家對人口和土地的控制強度。在各類農作物中，谷物最適于集中作業、稅收評估、征收轉運、地籍勘查以及儲運和配給，于是谷物生產成為古典國家形成的一個重要誘因。國家為了維持統治就要不斷強化對人口、土地、農作系統的整體性控制，最終馴化形成了形態各異的農莊系統和地權結構。斯科特將上述機制稱作“谷物造就國家”和“國家的地景塑造”。傳統村莊的產權性質受到農業自然生態與社會生態的雙重馴化，谷物與農耕、定居與村落，既是國家及政治組織形成的根源，也是國家管制及治理的結果。
第二，產權制度構造秩序基礎。一方面，微觀層面的產權變動會帶來秩序調整。一個有意思的案例是，傳統鄉村中的書院、宗族等民間組織，利用產權交易將“私有產權”轉化為代表公共利益的“法人產權”，從而消解了土地沖突。另一方面，宏觀層面的產權變革會帶來秩序重構。馬克思恩格斯強調所有制對社會形態和國家形態的經濟基礎意義，但他們所關心的不是具體的產權歸屬或法律制度，而是作為財產關系的總和得到規定的、居于社會主導地位的政治經濟安排。中國革命正是以土地改革為核心重構鄉村秩序，并以此為起點建構新的國家秩序的。改革開放以來，土地產權制度在中國鄉村以農業基本經營制度的形式得到落實，經營制度又進一步決定了農村組織制度安排，這構成了鄉村治理的基本架構。
（二）產權秩序轉型及其政治效應
當代中國土地制度的演化是政治選擇與制度費用共同作用的結果，其背后是產權的“政治構造”讓位于“博弈構造”這一制度形成邏輯的轉換。轉型過程中，特殊的農村土地產權制度阻滯和過濾了社會基礎變動所帶來的導向效應，進而塑造了獨特的產權秩序，成為鄉村治理的一個特定參數。
第一，中國鄉村正在從“產權封閉秩序”向“產權開放秩序”轉型。在討論傳統集體所有制下的治理困境時，很多人習慣援引“公地悲劇”這一經典理論，來強調公有財產制度中“人人所有又無人所有”帶來的無序和沖突。實際上這一框架從來不曾與中國現實相吻合。哈丁討論的“公地悲劇”實際應該描述為“開放進入的悲劇”（tragedy of open access），這種沒有規則約束情況下的資源的使用，是罕見的情況。即便在集體化時代的中國鄉村，多數情況下面對的也是公共池塘資源問題而非“公地悲劇”。這一時期，公共池塘式的產權安排再配合以封閉管控，有效的自主組織和自主治理難以展開，集體及其成員間的激勵機制不能相容，帶來的是一種維護成本極其高昂的“產權封閉秩序”。隨著改革的深入，農民家戶土地權利不斷得到強化，特別是農村土地“三權分置”改革之后，集體所有制下的所有權、承包權和經營權得以明晰，農民家戶的土地權利得到了充分的確認和保障。這意味著，關于公共池塘資源條件下的秩序構造理論對于絕大多數中國鄉村都已經失去了解釋力，緊張型的“產權封閉秩序”開始向限定性的“產權開放秩序”轉型。之所以稱之為限定性的“產權開放秩序”，是因為在鄉村場域中法律產權與經濟產權存在非對稱性，由此導致一系列的產權秩序沖突且難以通過交易調和，這是當前中國鄉村產權秩序的一個基本認識。
第二，限定性“產權開放秩序”構成了鄉村治理中沖突的重要來源。限定性“產權開放秩序”的關鍵特征是仍然存在一系列的模糊產權和模糊交易，很多情況下任何產權持有者都不具有完整的剩余控制權，從而帶來了難以避免的租值耗散。這不但會帶來社會總收益的減損，也是鄉村社會中大量微觀沖突的制度根源。一是產權安排的沖突。家庭承包經營制度確立以來，全局性的承包已經搞了兩輪，有大約一半的村莊還存在不同頻率的土地調整，長期運行過程中反復出現的產權界定、分立、調整和管制，實際上造成了許多遺留問題“延時爆發”。二是產權認知的沖突。產權的實施受到意識形態、倫理道德規范、文化習俗、非正規集體行動等多方面的約束。前三者可以概括為產權認知，產權認知又以非生產性的集體行動為中介影響產權實施。在鄉村場域中，小農戶與專業農戶之間在產權認知上是存在張力的：一方面，小農戶受鄉土文化的影響，當就業無憂時認為專業農戶流轉土地是幫他們拓寬了收入來源，而當其就業不佳時又希望從自己原有的承包地上獲得更多利益；另一方面，專業農戶飽經市場化的洗禮，更強調契約精神和市場規則，往往不會認同小農戶反復變動的利益主張。在特定場景下，這種認知的非對稱性就可能引發沖突。三是產權處分沖突。按照農村土地“三權分置”的邏輯，農地承包權和宅基地使用權是界定到家戶的權利，但目前農戶對于這兩項權利都沒有完整的處分權。法律上已經對上述權利的“依法自愿有償退出”作出了規定，但很多地方已經開啟的農村土地權益“退出”改革并沒有完全破題，產權的退出方和承接方無法形成有效的交易市場。
第三，限定性“產權開放秩序”已經不適應農業強國建設的需要。黨的二十大提出了建設農業強國的戰略目標，這是社會主義現代化強國建設的重要方面。農業強國在全球競爭中首先表現為農業產業強國，一般特征是農業競爭力居于世界前列，農產品在全球產業鏈條上占據強勢地位。從內部來講，農業強國建設的底層邏輯是農業農村現代化的均衡協調演進，實現這一目標的底部支撐是能夠直接與現代國家建構相接榫的規模農場、現代村莊和專業農戶。但由于目前土地產權秩序的影響，農場規模受阻、村莊封閉運行和農戶發育緩慢，這些都已經與現代國家建設的需要不相適應。
（三）產權秩序開放與鄉村治理經濟基礎再造
第一，提升土地產權強度，消解鄉村治理中的產權沖突。當前工作中的焦點問題是：全國承包地確權已經完成，但仍然有不少地方在調整土地；隨著農村土地“二輪”承包到期后的延包工作展開，一些歷史積弊再次暴露出來；農村宅基地涉及的歷史問題復雜、矛盾集中，確權工作推進較為緩慢。針對此類問題，中央的要求是一定要保持歷史耐心，合理調節利益關系，消除土地糾紛隱患，既解決好當前矛盾又為未來留有空間。落實這一要求，就必須真正提升農村土地產權強度，根據不同產權類型專屬社會價值和技術邊界的移動來確定專門方案。土地確權僅僅是提升土地產權強度的必要不充分條件，現階段首要任務是提升確權成果的公信力，給予產權以最大限度的司法保護。要注意的是，產權秩序是法律規定和集體選擇共同作用的結果，農村土地產權沖突有一系列復雜的歷史和社會根源。土地產權的司法保護絕非“一判了之”，而是應該在司法活動中針對不同情況下的產權糾紛提出合理的化解措施，達到息紛止爭、案結事了的目的，最大限度發揮司法活動對社會秩序的改進意義。近期，最高人民法院印發了《關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》，要求加強和規范綜合治理類司法建議工作，更好發揮審判機關在國家和社會治理中的重要作用。相關要求如果能得到充分落實，對解決土地產權沖突將具有積極的引導作用。
第二，深化“政經分開”改革，改善鄉村治理的政治經濟秩序。從集體化時代沿襲下來的村莊“政經合一”體制存在一系列弊端，中央已經兩次強調要開展村莊“政經分開”改革試驗，核心內容是探索在村莊層面集體經濟事務與村民委員會事務的分離。實際上，村莊“政經分開”改革具有豐富的制度含義，集體經濟事務與村民委員會事務的分離絕不僅僅是將兩類組織分設就一勞永逸了。目前局限在經濟發達村開展的改革試點受到諸多因素的約束，示范推廣意義有限。推進村莊“政經分開”改革，至少涉及在功能上將集體經濟管理與社會治理體系分開、土地產權制度與戶籍登記制度分開、農業產業政策與農村社會政策分開、行政管理與群眾自治分開，等等。不同類型的村莊應根據實際制定“政經分開”改革方案，避免在社會治理微觀場域中公權（力）與私權（利）的相互干擾，從而從底層改進鄉村治理的政治經濟秩序。
第三，推行集體資本重組，夯實鄉村治理的經濟基礎。中國農村實行的是集體所有制，每個村莊或多或少都有集體經濟成分，構建鄉村治理現代化的產權秩序必須依賴這一制度基礎。不過，當前集體經濟的制度潛力尚未得到充分釋放，農村集體經濟弱質分散的局面長期沒有得到扭轉。近年來，中央反復強調發展新型農村集體經濟，其中一個很重要的指導思想是“建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制”。2023年中央一號文件又進一步細化了相關要求，強調構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的集體經濟運行機制。對標上述要求，農村集體經濟這一制度形態仍然存在較大的資源重新配置空間，其核心的制度含義是集體資本的重組及其與外部資本的再聯合。具體的組織方式是多樣的，比如可以考慮通過農工綜合體、不動產投資信托基金、社會企業等形式對縣域乃至更大范圍農村集體資產進行打包經營，從而充分釋放其經濟潛能。過去分散的集體經濟非但不能為鄉村治理提供經濟資源，甚至可能成為治理負擔甚至沖突來源，經過重組和整合的集體經濟能夠真正為鄉村治理現代化提供一定的經濟基礎。
四、空間布局與鄉村治理單元重組
（一）空間布局與鄉村治理的關系建構
任何社會治理活動一方面要面向特定的人口，另一方面要面向特定的空間，人口、空間與治理的匹配是治理現代化的基礎，這是從直觀的印象出發就可以作出的一個判斷。在鄉村治理中，作為人口布局、聚落形態、經濟聯系等因素綜合反映的空間布局與治理活動之間的匹配性關系，構成了特定的空間秩序。空間秩序對治理效能的影響類似于組織學上的管理幅度和管理層級問題，對于一個確定規模的組織而言，管理幅度和管理層級的相對變化是影響管理效能的一個“技術變量”。當然，空間秩序問題要比組織管理問題復雜得多。一方面，空間布局與治理尺度的關系十分復雜，挖掘其規律性特征殊為不易；另一方面，空間布局跨越多個分析層次，其受自然地理、歷史基底、經濟發展、規劃區劃等因素的綜合影響。這是對空間秩序理論邏輯的一個初步認識。從實踐邏輯上講，空間布局與鄉村治理的關系，可以從以下三個方面理解。
第一，空間布局與國家規制。人類生產生活的空間布局變化當中，既有自律秩序，也有他律秩序。在文明社會的早期，中國聚落形態演化主要受地域社會自然分化等自律秩序的影響，秦漢時期普通民眾的居住環境保留了自然村形態就是一個歷史寫照。但為了實現對農業再生產的干預，國家控制下的他律秩序也在逐步滲透。從秦漢至明清，鄉村聚落形態演化的總體趨勢是從立基于自然與經濟需求的分散居住形態向立基于社會與政治需求的集中居住形態轉向。
第二，空間布局與產業演化。農業社會中，村莊是由“典型的農業和其他方面對土地使用而形成的”，生活在村莊的人數必定與一定的農業技術和農業組織方式下可利用的土地面積相一致。這一規律下的衍生結果是，農村聚落的房屋總是與農業生產場所相伴。進入現代社會，農業和農民深度卷入社會化分工的經濟體系，對鄉村社區提供的交換和服務的依賴日益減少，鄉村將逐漸失去或弱化以農業為基礎的空間含義，其結果是農業空間與農村空間的“可分性”逐步增強。
第三，空間布局與治理單元。農業社會中，集村狀態下鄉村治理的基本單元是“村落共同體”，散村狀態下鄉村治理的基本單元是“地域區塊”，集村散村混合狀態下則會形成多樣化的聚落聯系和治理單元。傳統王朝通過一系列基層行政機構和輔助性組織實現對鄉村的有效控制，具體的組織形式一直在隨著鄉村形態和規模布局不斷變化。隨著現代化進程中城鄉人口布局的變動，世界各國通常會采用“尺度躍遷”（Scaling-Up）等空間治理政策來實現地域空間、區劃尺度和治理單元的適應性調整。
（二）空間秩序變動及其政治效應
實現人類社會的現代化，面臨的一個基礎性問題是城鄉形態的現代轉型。隨著現代化進程中鄉村人口的減少和農業生產的集聚，如何以新的空間布局回應發展需求變得至關重要。可以說，城鄉空間布局與經濟活動、鄉村治理之間的功能耦合關系，是農村現代化問題的核心。空間布局與鄉村治理之間耦合關系的變化會產生特定的秩序后果并可能衍生出政治效應。
第一，現代化條件下城鄉空間分化的一般規律。從發展規律上講，現代化進程中傳統人類聚落會逐步分化為城市區塊、市鎮和半稠密區塊、鄉村區塊三類空間單元，一般把后面兩者視作廣義的鄉村功能區。如果假設勞動力等要素得以自由流動，現代化進程中人口布局將主要受到不同部門增加值及收入的影響，這意味著當城鄉人口勞動生產率和收入大致相當時，將會出現城鄉人口均衡。現代化條件下農業地頭生產所需的勞動力大幅下降，農業生產將朝著家庭獨立經營方向發展，在農業生產邏輯的導向下農莊——而不是村莊——將成為鄉村區塊的主要單元。城鄉形態的分化會形成不同的人口聚落特征從而產生不同的治理需求，城市治理面向的是一個人口稠密、規模較大、群體多元、利益復雜的居民點的治理，鄉村治理面向的則是人口總量小、分布稀疏、群體結構相對簡單的居民點的治理。這一區別是決定城鄉治理模式選擇和治理形態分異的底層邏輯。
第二，鄉村人口減少條件下空間重組的約束條件。在現實中，城鄉形態演化不會是一個自然歷史過程，而是受到一系列外部條件的約束。一是基底約束。所有原住民國家都是帶著農業社會已經形成的國土空間布局進入現代社會的，中國的村莊星羅棋布、市鎮形態各異，現代化進程中空間布局很難及時跟上人口布局變動。二是產業約束。現代化后城市首先發展起來，產業要素向城市聚集之后就形成了慣性，從而制約了市鎮和半稠密區塊的發展。市鎮的專業化水平低是中國鄉村發展的一個突出短板。三是政策約束。如果完全把空間布局交給自然演化，可能會是一個極其漫長的過程，這個過程本身就會制約現代化進程。城鄉空間布局的政策調整，往往又受到宏觀經濟、就業形勢、改革深度等復雜因素的影響，因此要制定一套穩定的空間重組政策實際是比較難的。
第三，空間單元、治理單元與產權單元的非對稱性。上述一般規律與約束條件的綜合作用下，帶來了空間單元、治理單元與產權單元的非對稱性，這是當前鄉村治理現代化的空間秩序所面臨的一個基本問題。空間單元與治理單元的非對稱性，主要表現為治理單元與人口布局變動不相適應、行政區劃調整跟不上人口布局和空間布局變動、傳統治理模式難以匹配特定空間單元中人口增減帶來的壓力。治理單元與產權單元的非對稱性，主要表現為改革開放前形成的鄉村產權單元與治理單元的一致性被打破，固化的產權單元不能滿足城鄉空間重組與治理重構的需要，帶來了產權秩序與空間秩序的沖突。空間單元與治理單元的非對稱性會對治理效能產生消極影響，而治理單元與產權單元的非對稱性是現代社會中的一個常態，因此針對不同的非對稱性問題應當采取不同的政策干預措施。
（三）空間秩序改進與鄉村治理單元優化
第一，以空間治理牽引鄉村現代化進程。經濟學上存在趨同假說、溢出效應等發展規律，但事實證明經濟發展不會自然而然地彌合城鄉發展鴻溝，其中一個關鍵阻礙因素就是空間區隔。實現鄉村現代化需要引入一整套發展能力和條件組合，很重要的就是建立有效的空間治理機制。針對中國鄉村實際，空間治理可以遵循以下步驟展開。一是根據空間特征確定規劃單元。根據區域空間肌理和發展集聚特征，確定主體功能區、國土空間規劃、經濟社會發展規劃等規劃單元。二是根據空間單元劃分政策單元。空間單元不僅作為空間規劃的基本單元，還要作為政策瞄準的基本單元，產業政策、土地政策、基礎設施和公共服務建設等方面的舉措，都要基于特定的空間單元展開。三是根據空間單元重構治理單元。根據空間單元，對現有的鄉村治理單元進行重構，調整社會治理的管轄尺度，在新的治理單元內統籌考慮黨組織、自治組織、集體經濟組織的設置，降低鄉村治理的制度摩擦。
第二，加快推行縣域城鄉融合發展的治理策略。當前，中央已經確定了以縣域為單元、以縣城為中心的城鄉融合發展方向，落實好這一戰略部署，需要把握好以下重點方面。一是分類推進縣城發展。根據縣城所處的國土功能空間確定其主導性發展方向，發揮縣城在縣域經濟中的牽引作用，按照“縣鄉聯動、功能集成”的要求加強和改進鄉村治理體系。二是實施市鎮振興計劃。市鎮和半稠密地帶是鄉村振興的關鍵領域，市鎮發展滯后是中國鄉村現代化的關鍵制約因素之一。推進市鎮振興，要深入研究現代化過程中城鄉空間布局和空間躍遷規律，通盤考慮交通區位、通道節點、產業基礎、腹地人口密度和縱深等因素，真正發揮現代市鎮連接城市、服務鄉村的專業化節點功能。三是引導村莊空間轉型。積極引導已經實質上具備城市功能的城中村、城郊村和經濟發達村向城市轉型；對于具備集聚提升條件和具有特色保護價值的村莊在鄉村建設行動中進行重點傾斜；對于空心村和小規模村莊盡早納入搬遷撤并計劃，有序開展人口遷移和土地整理。
第三，根據空間布局推進鄉村治理單元優化調整。基本思路是靈活調整治理單元，解決空間單元與治理單元非對稱性問題；推行“政經分開”改革，切斷產權單元與治理單元的內在關聯。根據空間布局特征，將現有的行政村體系重新劃分為鄉鎮政府“派出機構”和“新自治體”，“派出機構”代表鄉鎮政府負責社會管理和公共服務，“新自治體”剝離全部行政輔助功能，專責開展村民日常生活領域的自治。具體調整方案為：現有行政村規模過大、人口集中的村莊，行政村一級組織轉置為鄉鎮“派出機構”，內部以村民小組或更小單元設置“新自治體”；現有行政村管轄半徑過大、居民點分散的地區，行政村一級組織轉置為“派出機構”，以若干臨近自然村組為單元設置“新自治體”；現有行政村規模過小的地區，在多個行政村之上設置“派出機構”，現有行政村直接轉置為“新自治體”。
五、鄉村治理現代化的政治經濟學
鄉村治理不是一個單純的治理體制或者治理模式問題，而是通過合理的政策干預建構基礎秩序從而在鄉村社會塑造一套與現代化國家相適應的政治經濟結構的過程。實現鄉村治理體系和治理能力現代化，不能單純在治理體制、治理模式或者是“治理術”層面上下功夫。基礎秩序構成了鄉村治理現代化“內生的錨”，基礎秩序的變革和改造，一方面為治理現代化提供了內在的穩定性與秩序感，另一方面也必然催生治理體制的現代轉型。本研究的意義就在于闡明了如何通過把握、順應和引領基礎秩序的變動，來從底層邏輯上推進鄉村治理現代化進程。本文實質上是對鄉村治理現代化的基礎秩序的一項政治經濟學研究。福柯在其治理理論中，一直把對治理的政治經濟學分析置于關鍵位置。政治經濟學經歷了一個復雜的歷史演變過程，現代政治經濟學研究的中心是如何通過歷史、制度與經濟的互動來實現經濟增長和國家發展，重點議題包括制度、意識形態、合作、經濟權力、人類心理和文化等對于生產、分配和資本積累關系的影響。治理的政治經濟學發展起來是因為人們意識到，對人口—資源關系的管理不可能通過強制管理系統面面俱到地解決。比如，人口的數量不完全取決于每個人生育意愿或者政策上是否鼓勵生育，而是依賴于其他一些帶有客觀性的因素，如稅收體系、流通行為、收益分配等等。這種客觀性因素不能通過法律或者強制加以改變，但也并非完全無法進入、無法調整的，其中的影響機制可以通過理性分析并采用特定的治理技術加以干預。在這一理論視野的觀照下，可以對本文研究中的政治經濟問題作出若干歸納總結。
第一，鄉村治理現代化本質上是基礎秩序的現代化。基礎秩序往往隱含了會對社會治理產生不可逆影響的約束條件和動力機制。實現鄉村治理現代化，關鍵是建構鄉村治理現代化的基礎秩序。從農民形態角度講，傳統小農社會中勞動生產率和分工水平很低，農民普遍缺乏積累并受制于社區內外的依附性關系；現代農民勞動生產率大幅提升，農民進入社會分工體系逐步成為一個專業化群體。農民形態的變化為鄉村合作秩序的生成創造了條件，建構現代鄉村合作秩序，必須順應不同角色農民間的合作規律對鄉村治理的重心作出調整。從產權制度角度講，傳統社會產權制度較多受到社區規范和集體選擇的影響，產權秩序時常成為政治博弈的焦點；要實現產權秩序的現代轉型，一個核心的邏輯是增強法律規定、集體選擇與社會認知的一致性，提升產權強度以穩固產權秩序。從空間布局角度講，傳統社會人們的生活空間受到生產條件的約束，世界原住民國家普遍形成了小農村社結構；現代生產條件下農業生產條件不再構成生活聚落的主要約束，鄉村生產空間與生活空間日益分離，實現空間布局與治理體系的適配是每個原住民國家實現空間秩序的現代轉型都面臨的歷史任務。
第二，公共政策干預不能超越基礎秩序自身的限定性約束。治理的政治經濟學，可以說是對社會中諸多權力的組織、分配和限制進行的一種一般性思考，從根本上講研究的是能夠使“治理術”作出自我限定的約束性條件。這意味著，盡管可以對鄉村治理現代化的基礎秩序進行廣泛的分析討論，但在不同問題上可以采取的干預深度和干預措施是不一樣的，必須遵從基礎秩序自身的限定性約束。比如，農民形態是社會長期發展演化的結果，在特定的歷史階段中帶有客觀性，只能把握適應和引領其變化，而很難改變其歷史大勢。產權秩序和空間秩序雖然具有較大的政策調整空間，但同樣不能忽視歷史條件和集體選擇等因素的影響。比如，空間布局中的自然地理、歷史基底因素屬于社會嵌入的層次，帶有穩定性特征；經濟發展會對人口布局產生直接影響，但這屬于空間布局的外生因素，短期看也具有相當的客觀性。空間秩序的改進，只是在這些限定性約束的基礎上對規劃區劃、治理單元等因素作出的適度調整。
第三，鄉村治理的基礎秩序之間互相存在勾連與約束。社會秩序是多方面因素共同作用的整體性結果，如果更學理化一點可以說是多重制度邏輯的產物。鄉村治理的基礎秩序各個方面之間不是孤立和隔離的，而是相互影響、相互約束的。比如，農民形態變遷是產權秩序變動的一個重要的前提性條件。現在的產權制度結構是基于20世紀中下葉的農民形態構造的，那時一個國家大多數人口都居住在鄉村、從事農業，而且很少流動。顯然，這一情況改變后自然而然地要倒逼產權制度的調整，這是一個社會技術過程。再比如，空間秩序受到農民形態和產權制度的雙重約束。農民形態變遷也提出了空間布局調整的課題，但同時如果產權制度不進行先期調整，空間布局的調整將是一項十分困難的工作，而且還會帶來較大的制度摩擦。不同基礎秩序之間的組合效應是一個十分復雜的問題，有賴于在特定場景、特定事件中的具體分析，這些問題不可能在一篇文章中全面闡述，但有必要在此扼要提出。（注釋略）
注：本文為國家社會科學基金一般項目“農村土地制度與鄉村治理體制協同改革研究”（23BZZ067）的研究成果。
作者單位：中國社會科學院大學政府管理學院、中國社會科學院政治學研究所；中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2024年第2期
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