糧安天下,地安糧安;手中有地,心里有底。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“耕地保護(hù)要求要非常明確,18億畝耕地必須實(shí)至名歸,農(nóng)田就是農(nóng)田,而且必須是良田”。這既明確提出了更為嚴(yán)格的數(shù)量要求和質(zhì)量要求,18億畝耕地數(shù)量質(zhì)量必須保住,同時又對耕地用途管制提出了明確要求,農(nóng)田就是要用在發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)上,不能隨意改變耕地特別是基本農(nóng)田用途。2022年中央一號文件提出要落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施,強(qiáng)調(diào)實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。
一、“田長制”實(shí)施的提出
近年來,黨中央高度重視耕地保護(hù)問題,各地都在積極探索“田長制”,以期通過層層壓實(shí)責(zé)任來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。山東作為農(nóng)業(yè)大省,早在2017年便在全省范圍內(nèi)開始探索試行三級“田長制”;2020年6月,臨近的天津市為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,已在全市10個涉農(nóng)區(qū)落實(shí)“田長制”;2020年12月,河南也開始多地試點(diǎn),系統(tǒng)推進(jìn)網(wǎng)格化“田長”、“山長”制,助力保田護(hù)山;2021年2月19日,在黑龍江省第十三屆人大五次會議上,探索實(shí)行“田長制”,也成為了助力黑土地保護(hù)的措施之一。2021年4月12日,自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處工作機(jī)制的意見》,其中要求多措并舉,壓實(shí)耕地保護(hù)屬地監(jiān)管責(zé)任,明確提出推進(jìn)“田長制”,實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動全覆蓋的耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管。對于各個地方參與制定、起草《意見》的部門來說,“田長制”意味著最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度,是在以政策手段守護(hù)耕地紅線。而對于“田長”而言,土地的命運(yùn)也在這一刻,開始真正與個人的責(zé)任聯(lián)系在了一起。
二、“田長制”應(yīng)警惕的問題
根據(jù)調(diào)研來看,很多有職有權(quán)的“田長”離田很遠(yuǎn),擔(dān)任“田長”大多也就是掛名,真正在村的“田長”權(quán)責(zé)不對等,同時由于在村“田長”耕地保護(hù)激勵機(jī)制缺失,嚴(yán)重影響了在村“田長”保護(hù)耕地的積極性。
(一)“田長”離田很遠(yuǎn)
“田長制”網(wǎng)格管理體系一般由縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“田長”,鎮(zhèn)長擔(dān)任“副田長”,村干部擔(dān)任“片區(qū)田長”。在“田長制”實(shí)行之前,縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)也各自分配著聯(lián)系村,負(fù)責(zé)部分村各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)管,并且縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的分管領(lǐng)域大多和他們過去的分管領(lǐng)域重疊,因此,“田長制”的實(shí)行對他們來說就相當(dāng)于多了一個頭銜,其他的事務(wù)跟過去相比也并沒有太大的差別,他們依然習(xí)慣于按照過去的邏輯來開展工作。表面看似是形成了一級抓一級,層層抓落實(shí)的耕地保護(hù)格局,實(shí)際除了在村干部外,上級“田長”對具體到某個村的情況了解甚少,加上平時會議政務(wù)繁忙,難以兼顧監(jiān)管每個村的耕地保護(hù)工作。有些“田長”甚至從未參與過實(shí)地調(diào)研巡查工作,對自己分管片區(qū)的地情也了解甚少,為應(yīng)付檢查,不可避免的在實(shí)際工作中存在形式主義。
(二)離田近的“田長”權(quán)責(zé)不對等
面對耕地保護(hù)存在的壓力,制定政策的目的就是要在壓力面前補(bǔ)足耕地保護(hù)的動力。落實(shí)“田長制”,就是為了保護(hù)、利用、建設(shè)好現(xiàn)存的永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。“田長制”的核心主要在落實(shí)責(zé)任,但同時也不能忽視權(quán)力的賦予。這樣的權(quán)力是“施政者在日常生產(chǎn)生活實(shí)踐中基于在地化的政治生態(tài)和社會關(guān)系而建立起來的,具有即時行動的支配力”。這種實(shí)踐權(quán)力可能是不成文的、沒有明確邊界的,甚至缺乏具體規(guī)制的支持。
權(quán)小事多、人少責(zé)任大是離田近的“田長”治理困局的制度性特征。縣級政府的各種項(xiàng)目辦、職能部門一般都在100多個以上,都可以通過“屬地化管理”把耕地保護(hù)的任務(wù)和項(xiàng)目下放到離田近的“田長”身上。但離田近的“田長”對絕大部分“事務(wù)”都沒有相應(yīng)的項(xiàng)目決策權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。這種現(xiàn)象也容易導(dǎo)致形式主義問題的出現(xiàn)。中部某山區(qū)縣的一位“田長”說,村干部的工作本來就是包羅萬象,安了“長”的頭銜后,日常工作不能落下,還增加了不少形式上的要求,比如定時上傳照片、填寫巡查日志等,只要出了問題就追責(zé)這個“長”。
(三)在村農(nóng)戶擔(dān)任“田長”保護(hù)耕地的激勵機(jī)制缺失
耕地資源的公共產(chǎn)品屬性使得耕地邊際私人收益與邊際社會收益相偏離。因此耕地保護(hù)具有非常顯著的外部性并具有一定的機(jī)會成本,導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民和地方政府缺乏保護(hù)耕地的積極性。我國當(dāng)前耕地保護(hù)存在的最大問題就是無法合理引導(dǎo)和激勵微觀主體的耕地保護(hù)行為,而引導(dǎo)和激勵的重要手段就是對其進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
長期以來,雖然經(jīng)濟(jì)增值和耕地保護(hù)都是中央的目標(biāo),但耕地保護(hù)并不是地方主要考核目標(biāo),所以地方只會選擇更符合激勵的經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)。耕地保護(hù)只是負(fù)面清單,只要不“越線”,保護(hù)效果并不被地方關(guān)注。這是長期以來耕地保護(hù)吃力的原因之一。如果激勵機(jī)制不優(yōu)化,耕地保護(hù)就很難在地方層面形成“長牙齒”的硬舉措。目前,“田長制”的激勵機(jī)制并不完善,大多以問責(zé)為主,缺乏對“田長”的激勵,尤其是缺乏對在村“田長”的激勵。因此在村“田長”在應(yīng)對考核時承受著巨大的壓力而缺乏內(nèi)生動力。這種以問責(zé)為主的機(jī)制并不能激發(fā)在村“田長”的工作熱情,反而會使他們產(chǎn)生一定的畏難情緒,“不出錯”便是他們的主要目標(biāo)。
三、完善“田長制”的相關(guān)建議
個別地方在推行“田長制”過程中,存在概念先行、缺乏配套體系、脫離實(shí)際等問題,導(dǎo)致運(yùn)行效果不佳,應(yīng)當(dāng)引起警惕,切記將其神化。要想讓“田長制”充分發(fā)揮作用,必須不斷強(qiáng)化在村“田長”的作用,創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制,解決在村“田長”權(quán)責(zé)不對等問題,構(gòu)建在村“田長”保護(hù)耕地的激勵機(jī)制,唯有這樣方能充分發(fā)揮“田長制”的長效治理效能。
(一)盡量選擇在村干部擔(dān)任“田長”
各種問題的解決都取決于正確的決策,而正確的決策來源于對客觀實(shí)際的周密調(diào)查。離田遠(yuǎn)的“田長”缺乏時間對耕地進(jìn)行日常監(jiān)管,他們對村里耕地保護(hù)情況的了解大多來自于文件和一些二手資料,如果未對實(shí)際情況全盤掌握,就開始指導(dǎo)工作,把未經(jīng)調(diào)研的主觀愿望當(dāng)作客觀現(xiàn)實(shí),則不可能很好地履行職責(zé)。在村干部大多對本村的歷史沿革和風(fēng)俗民情、自然狀況、區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)等情況更加了解,遇到問題可以有的放矢,根據(jù)實(shí)際情況作出正確決策。對于農(nóng)村的發(fā)展來說,村干部的領(lǐng)導(dǎo)尤為重要,可以說他們?yōu)檗r(nóng)村的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn),也是國家政策最基層的實(shí)施者。
全面推行“田長制”,關(guān)鍵是要選擇在村干部擔(dān)任“田長”,行政村的村干部是推行“田長制”的責(zé)任落實(shí)主體。要積極引導(dǎo)廣大擔(dān)任“田長”的村干部要勇于擔(dān)當(dāng)作為,切實(shí)扛牢耕地保護(hù)責(zé)任,帶頭在村內(nèi)廣泛宣傳耕地保護(hù)的政策措施,引導(dǎo)群眾關(guān)注支持,增強(qiáng)耕地保護(hù)意識,動員全民參與耕地保護(hù)。引導(dǎo)擔(dān)任“田長”的村干部擔(dān)當(dāng)起耕地一線保護(hù)任務(wù)把耕地巡查管護(hù)工作落實(shí)到位,從源頭上及時發(fā)現(xiàn)、制止各類耕地“非農(nóng)化、非糧化”行為。同時,對于土地違法行為要及時上報,按時監(jiān)管并積極配合進(jìn)行處理。
(二)構(gòu)建“田長制”的“權(quán)責(zé)清單”
“田長制”以責(zé)任制為核心,并結(jié)合干部考核制度予以落實(shí),具有權(quán)力與責(zé)任模糊性與沖突性并存的特點(diǎn)。在“田長制”實(shí)施過程中,不少地方民眾響應(yīng)積極性不高,“田長”的權(quán)責(zé)不對等大大降低了政策執(zhí)行力。
為避免“田長制”在推行過程中出現(xiàn)“田長”權(quán)小責(zé)大事多的現(xiàn)象,需構(gòu)建并完善“田長”權(quán)責(zé)體系。一方面,要明確“田長制”責(zé)任歸屬。“田長”的主要任務(wù)是優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局、強(qiáng)化農(nóng)田管護(hù)、加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、引導(dǎo)農(nóng)田利用,開展行政村耕地日常巡查檢查,重點(diǎn)巡查耕地“非農(nóng)化”“非糧化”和破壞耕地情況。同時,“田長”的工作還需要相關(guān)部門統(tǒng)一管理,其他部門配合,有效整合管理責(zé)任,避免監(jiān)管過程中出現(xiàn)推諉不作為的情況。另一方面,要明晰“田長制”的“權(quán)力清單”,為“田長”監(jiān)督保護(hù)耕地賦權(quán)賦能。如“田長”有權(quán)將破壞耕地的農(nóng)戶拉進(jìn)失信名單,杜絕“田長”履職時自身權(quán)益無法保障的現(xiàn)象,逐步形成權(quán)責(zé)對等的“田長制”體系,實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、布局穩(wěn)定合理的目標(biāo)。
(三)建立“田長”耕地保護(hù)三位一體的激勵機(jī)制
習(xí)近平總書記指出:“我國人多地少的基本國情,決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好,決不能有閃失。”習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地紅線要嚴(yán)防死守,明確“必須站在歷史和全局高度,堅持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,堅決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線,確保實(shí)有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。”新時代,耕地紅線不僅是數(shù)量上的,也是質(zhì)量上的,生態(tài)上的,貫徹落實(shí)好“田長制”應(yīng)制定耕地保護(hù)責(zé)任主體補(bǔ)償激勵實(shí)施方案。
堅持多種激勵方式相結(jié)合,物質(zhì)激勵和精神激勵并用。盡快將“田長”職能由“行政型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”,由“被動型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃有汀保浞终{(diào)動“田長”的積極性和創(chuàng)造性,為耕地保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的干部支撐。在物質(zhì)激勵方面,充分發(fā)揮考核評價體系的作用。將耕地保護(hù)獎補(bǔ)資金的發(fā)放與“田長”的責(zé)任落實(shí)掛鉤,將“田長制”執(zhí)行情況納入年度耕地保護(hù)考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以及領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系,對積極作為,認(rèn)真負(fù)責(zé)的“田長”根據(jù)其巡視時長、檢查成效給予物質(zhì)獎勵;精神激勵是對工作先進(jìn)的個人給予榮譽(yù)方面的表彰,目的是滿足獲獎人的精神需要,進(jìn)而增強(qiáng)獲獎人的工作積極性和職業(yè)榮譽(yù)感。在精神激勵方面,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對工作勤奮、實(shí)績明顯、群眾威望高的“田長”予以表彰獎勵,還要加大對甘于奉獻(xiàn)、爭創(chuàng)業(yè)績的村干部的宣傳力度,樹立一批先進(jìn)“田長”典型,提高村干部的社會聲譽(yù)和地位,并對工作態(tài)度端正、認(rèn)真負(fù)責(zé)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)秀“田長”,在評先評優(yōu)、職稱評定、推薦黨代表、人大代表、政協(xié)委員時優(yōu)先考慮。同時,對工作不力、責(zé)任落實(shí)不到位、問題突出的進(jìn)行約談,對嚴(yán)重失職瀆職的依法依紀(jì)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。只有這樣“雙管齊下”的激勵機(jī)制才符合管理規(guī)律,才能滿足“田長”的基本需求,使激勵政策和措施發(fā)揮應(yīng)有的效用。
(作者單位:湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國鄉(xiāng)村振興研究院,本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目〔17CJL015〕階段性成果;來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第2期)
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