糧安天下，地安糧安；手中有地，心里有底。習近平總書記強調，“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。這既明確提出了更為嚴格的數量要求和質量要求，18億畝耕地數量質量必須保住，同時又對耕地用途管制提出了明確要求，農田就是要用在發展農業和糧食生產上，不能隨意改變耕地特別是基本農田用途。2022年中央一號文件提出要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，強調實行耕地保護黨政同責。
一、“田長制”實施的提出
近年來，黨中央高度重視耕地保護問題，各地都在積極探索“田長制”，以期通過層層壓實責任來實現耕地保護的目標。山東作為農業大省，早在2017年便在全省范圍內開始探索試行三級“田長制”；2020年6月，臨近的天津市為落實最嚴格的耕地保護制度，已在全市10個涉農區落實“田長制”；2020年12月，河南也開始多地試點，系統推進網格化“田長”、“山長”制，助力保田護山；2021年2月19日，在黑龍江省第十三屆人大五次會議上，探索實行“田長制”，也成為了助力黑土地保護的措施之一。2021年4月12日，自然資源部辦公廳發布了《關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》，其中要求多措并舉，壓實耕地保護屬地監管責任，明確提出推進“田長制”，實行縣、鄉、村三級聯動全覆蓋的耕地保護網格化監管。對于各個地方參與制定、起草《意見》的部門來說，“田長制”意味著最嚴格的土地保護制度，是在以政策手段守護耕地紅線。而對于“田長”而言，土地的命運也在這一刻，開始真正與個人的責任聯系在了一起。
二、“田長制”應警惕的問題
根據調研來看，很多有職有權的“田長”離田很遠，擔任“田長”大多也就是掛名，真正在村的“田長”權責不對等，同時由于在村“田長”耕地保護激勵機制缺失，嚴重影響了在村“田長”保護耕地的積極性。
（一）“田長”離田很遠
“田長制”網格管理體系一般由縣鄉主要領導擔任“田長”，鎮長擔任“副田長”，村干部擔任“片區田長”。在“田長制”實行之前，縣鄉領導也各自分配著聯系村，負責部分村各項事務的監管，并且縣鄉領導的分管領域大多和他們過去的分管領域重疊，因此，“田長制”的實行對他們來說就相當于多了一個頭銜，其他的事務跟過去相比也并沒有太大的差別，他們依然習慣于按照過去的邏輯來開展工作。表面看似是形成了一級抓一級，層層抓落實的耕地保護格局，實際除了在村干部外，上級“田長”對具體到某個村的情況了解甚少，加上平時會議政務繁忙，難以兼顧監管每個村的耕地保護工作。有些“田長”甚至從未參與過實地調研巡查工作，對自己分管片區的地情也了解甚少，為應付檢查，不可避免的在實際工作中存在形式主義。
（二）離田近的“田長”權責不對等
面對耕地保護存在的壓力，制定政策的目的就是要在壓力面前補足耕地保護的動力。落實“田長制”，就是為了保護、利用、建設好現存的永久基本農田和永久基本農田儲備區。“田長制”的核心主要在落實責任，但同時也不能忽視權力的賦予。這樣的權力是“施政者在日常生產生活實踐中基于在地化的政治生態和社會關系而建立起來的，具有即時行動的支配力”。這種實踐權力可能是不成文的、沒有明確邊界的，甚至缺乏具體規制的支持。
權小事多、人少責任大是離田近的“田長”治理困局的制度性特征。縣級政府的各種項目辦、職能部門一般都在100多個以上，都可以通過“屬地化管理”把耕地保護的任務和項目下放到離田近的“田長”身上。但離田近的“田長”對絕大部分“事務”都沒有相應的項目決策權、資源調配權和行政執法權。這種現象也容易導致形式主義問題的出現。中部某山區縣的一位“田長”說，村干部的工作本來就是包羅萬象，安了“長”的頭銜后，日常工作不能落下，還增加了不少形式上的要求，比如定時上傳照片、填寫巡查日志等，只要出了問題就追責這個“長”。
（三）在村農戶擔任“田長”保護耕地的激勵機制缺失
耕地資源的公共產品屬性使得耕地邊際私人收益與邊際社會收益相偏離。因此耕地保護具有非常顯著的外部性并具有一定的機會成本，導致區域內的農民和地方政府缺乏保護耕地的積極性。我國當前耕地保護存在的最大問題就是無法合理引導和激勵微觀主體的耕地保護行為，而引導和激勵的重要手段就是對其進行具體的經濟補償。
長期以來，雖然經濟增值和耕地保護都是中央的目標，但耕地保護并不是地方主要考核目標，所以地方只會選擇更符合激勵的經濟增長為目標。耕地保護只是負面清單，只要不“越線”，保護效果并不被地方關注。這是長期以來耕地保護吃力的原因之一。如果激勵機制不優化，耕地保護就很難在地方層面形成“長牙齒”的硬舉措。目前，“田長制”的激勵機制并不完善，大多以問責為主，缺乏對“田長”的激勵，尤其是缺乏對在村“田長”的激勵。因此在村“田長”在應對考核時承受著巨大的壓力而缺乏內生動力。這種以問責為主的機制并不能激發在村“田長”的工作熱情，反而會使他們產生一定的畏難情緒，“不出錯”便是他們的主要目標。
三、完善“田長制”的相關建議
個別地方在推行“田長制”過程中，存在概念先行、缺乏配套體系、脫離實際等問題，導致運行效果不佳，應當引起警惕，切記將其神化。要想讓“田長制”充分發揮作用，必須不斷強化在村“田長”的作用，創新耕地保護機制，解決在村“田長”權責不對等問題，構建在村“田長”保護耕地的激勵機制，唯有這樣方能充分發揮“田長制”的長效治理效能。
（一）盡量選擇在村干部擔任“田長”
各種問題的解決都取決于正確的決策，而正確的決策來源于對客觀實際的周密調查。離田遠的“田長”缺乏時間對耕地進行日常監管，他們對村里耕地保護情況的了解大多來自于文件和一些二手資料，如果未對實際情況全盤掌握，就開始指導工作，把未經調研的主觀愿望當作客觀現實，則不可能很好地履行職責。在村干部大多對本村的歷史沿革和風俗民情、自然狀況、區位特征、經濟結構、土地流轉等情況更加了解，遇到問題可以有的放矢，根據實際情況作出正確決策。對于農村的發展來說，村干部的領導尤為重要，可以說他們為農村的發展做出了巨大的貢獻，也是國家政策最基層的實施者。
全面推行“田長制”，關鍵是要選擇在村干部擔任“田長”，行政村的村干部是推行“田長制”的責任落實主體。要積極引導廣大擔任“田長”的村干部要勇于擔當作為，切實扛牢耕地保護責任，帶頭在村內廣泛宣傳耕地保護的政策措施，引導群眾關注支持，增強耕地保護意識，動員全民參與耕地保護。引導擔任“田長”的村干部擔當起耕地一線保護任務把耕地巡查管護工作落實到位，從源頭上及時發現、制止各類耕地“非農化、非糧化”行為。同時，對于土地違法行為要及時上報，按時監管并積極配合進行處理。
（二）構建“田長制”的“權責清單”
“田長制”以責任制為核心，并結合干部考核制度予以落實，具有權力與責任模糊性與沖突性并存的特點。在“田長制”實施過程中，不少地方民眾響應積極性不高，“田長”的權責不對等大大降低了政策執行力。
為避免“田長制”在推行過程中出現“田長”權小責大事多的現象，需構建并完善“田長”權責體系。一方面，要明確“田長制”責任歸屬。“田長”的主要任務是優化永久基本農田布局、強化農田管護、加強農田建設、引導農田利用，開展行政村耕地日常巡查檢查，重點巡查耕地“非農化”“非糧化”和破壞耕地情況。同時，“田長”的工作還需要相關部門統一管理，其他部門配合，有效整合管理責任，避免監管過程中出現推諉不作為的情況。另一方面，要明晰“田長制”的“權力清單”，為“田長”監督保護耕地賦權賦能。如“田長”有權將破壞耕地的農戶拉進失信名單，杜絕“田長”履職時自身權益無法保障的現象，逐步形成權責對等的“田長制”體系，實現耕地數量不減少、質量有提升、布局穩定合理的目標。
（三）建立“田長”耕地保護三位一體的激勵機制
習近平總書記指出:“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，決不能有閃失。”習近平反復強調耕地紅線要嚴防死守，明確“必須站在歷史和全局高度，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數量基本穩定。”新時代，耕地紅線不僅是數量上的，也是質量上的，生態上的，貫徹落實好“田長制”應制定耕地保護責任主體補償激勵實施方案。
堅持多種激勵方式相結合，物質激勵和精神激勵并用。盡快將“田長”職能由“行政型”轉變為“服務型”，由“被動型”轉變為“主動型”，充分調動“田長”的積極性和創造性，為耕地保護工作提供強有力的干部支撐。在物質激勵方面，充分發揮考核評價體系的作用。將耕地保護獎補資金的發放與“田長”的責任落實掛鉤，將“田長制”執行情況納入年度耕地保護考核和黨政領導班子以及領導干部綜合考核評價體系，對積極作為，認真負責的“田長”根據其巡視時長、檢查成效給予物質獎勵；精神激勵是對工作先進的個人給予榮譽方面的表彰，目的是滿足獲獎人的精神需要，進而增強獲獎人的工作積極性和職業榮譽感。在精神激勵方面，由鄉鎮黨委政府對工作勤奮、實績明顯、群眾威望高的“田長”予以表彰獎勵，還要加大對甘于奉獻、爭創業績的村干部的宣傳力度，樹立一批先進“田長”典型，提高村干部的社會聲譽和地位，并對工作態度端正、認真負責、發展潛力大的優秀“田長”，在評先評優、職稱評定、推薦黨代表、人大代表、政協委員時優先考慮。同時，對工作不力、責任落實不到位、問題突出的進行約談，對嚴重失職瀆職的依法依紀追究黨紀政紀責任。只有這樣“雙管齊下”的激勵機制才符合管理規律，才能滿足“田長”的基本需求，使激勵政策和措施發揮應有的效用。
(作者單位：湖南師范大學馬克思主義學院/中國鄉村振興研究院，本文為國家社會科學基金項目〔17CJL015〕階段性成果；來源:《中國鄉村發現》2022年第2期)
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