摘要：在中國傳統的城鄉聯結體制中，縣城一直以來在統治與發展中扮演著基礎性和聯結性的重要角色。近代以來，伴隨著現代化推進的進程，城鄉發展形成了以規模城市為中心的發展模式，而縣城的地位也開始發生變化。尤其是20世紀晚期以降，在發展主義視域下，縣城變成單一的經濟增長單位，其在城鄉融合領域的聯結功能有所下降。隨著新發展理念與新發展格局的持續推進，快速城鎮化進程中的縣城又開始承擔起城鄉融合的關鍵作用。而現實中作為城鄉紐帶的縣城也分化出不同的類型，表現出落實國家戰略、銜接城市職能、輻射鄉村社會、繁榮區域經濟、供給公共服務等功能。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》據此提出縣城類型化的認識思路。循此路徑，當根據地域發展的理念確定類型化縣城發展的選擇時，我們可以規劃出縣域的差異化發展問題及不同的城鄉融合路徑，以真正加快和落實城鄉融合的步伐。
關鍵詞：縣城類型化；縣域社會發展；地域發展；城鄉融合
一、“類型化縣城”的提出背景
在中國當下謀求高質量發展的特殊階段，縣城在城鄉融合發展、擴大內需以及基層治理等方面所發揮的重要作用日益突顯。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用”，并提出系統化的縣城類型化的認識思路。從中國歷史上縣城演進的歷程來看，縣制所獨具的穩定性與基礎性使其通行兩千年而不廢，縣域也已經成為在歷史中被不斷整合的有機社會。當然，近代以來的現代化進程也使縣域在系統穩定性基礎上發生新的變化，即逐漸形成現代縣制以及縣域內諸多結構機制、要素內容朝向現代化的目標轉換，尤其縣的“發展”信念逐漸形成。
（一）縣城的劃分傳統及其歷史演進
從表面上看，縣的發展似乎是一個自發演進的過程，但實際上作為一個行政區域，縣城自其產生之日起，便與王朝的權力及統治密切相關，其發展觀念與模式選擇不可避免地受到自上而下力量的影響。國家及各級地方政府根據縣的資源稟賦、區位功能等為縣的發展定“分”，其目的與政府執行注意力與政策目標有關；在不同歷史時期，縣的劃分體現著國家對縣認知的變化，也蘊含著發展理念的轉換。
1.傳統社會統治取向下縣的等級化
在傳統王朝時代的中國，對縣進行等級劃分體現出國家對基層社會的統治取向。所謂“皇權不下縣”的傳統視域下，縣制始終是最為完整的基層制度設置，也是中央強化對地方控制的制度支撐。作為統治地方的行政層級，國家按照一定標準對縣進行等級劃分，著重突出縣的政治地位與行政事務。從歷史上看，“縣”出現于春秋時期，諸侯國在新兼并的邊遠地區派駐官吏駐守；秦朝使郡縣正式成為普遍的基層政權，并一直延續至今。在以農為本的時代，縣具有較強的同質性，而且縣域內部功能單一，劃分縣的等級標準主要依據與國家統治密切關聯的稅收、人口、位置等要素。秦漢時期即有縣的等級之分，《漢書》記載：“萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石”，此時即以萬戶為界定縣令與縣長。唐朝時戶部按照地理位置和戶數多寡對縣進行類型和等級分類，分為京縣、畿縣、望縣、上縣、中縣、中下縣、下縣。明朝時開始以繳納稅收確定縣等級并出現繁簡之例，繁縣為稅收七萬石以上或三萬石以上但靠近重要官府場所和交通要道的都為繁縣。七萬石以下或三萬石以下的僻靜去處為簡縣。清朝雍正時期形成地方官缺等級的“四要素制度”，四要素為“地當孔道者為沖”“政務紛紜者為繁”“賦多逋欠者為疲”“民刁俗悍、命盜案多者為難”。在實踐中按照各縣要素占有幾項分為“四項俱全者定為最要缺，三項者定為要缺，二項者定位中缺，一項及四項具無者定為簡缺”。及至1929年頒布的法律同樣提出要求：“各縣縣政府按照區域大小、事務繁簡、戶口及財賦多寡，分為三等，由省政府編定、咨內政部、呈行政院、請國民政府核準公布之”。可見，民國時縣的等級劃分仍是國家資源汲取及統治設置的重要參照。
2.發展主義增長取向下縣的序列化
近代以來，在走向現代化過程中，又在工業主義影響下形成以經濟增長為主旨的縣的“序列化”劃分。一般說來，縣的現代化始于清末，民國時期的縣政改革讓縣內部的現代系統萌生。但縣的發展角色穩定扮演還是在中華人民共和國成立之后。計劃經濟時期，縣主要發揮穩定農業生產和基礎工業建設的作用，改革開放之后獲得發展自主性的縣在經濟層面迅速騰飛。在發展主義理念影響下，縣的發展在很大程度上被等同為縣的經濟發展，對縣的劃分依據主要來自其經濟實力，采取“發達—落后”“強縣—弱縣”等劃分方法。
上述關于縣城的二分法大約出現在改革開放早期的縣域工業化階段，單純以經濟強弱劃分為“經濟強縣”“經濟弱縣”；或者在工業化導向下將縣定位為“農業大縣”“工業弱縣”，縣被抽象化為經濟發展單位。縣的序列化劃分是在簡單經濟“二分”的基礎上對縣進行排序，此種認知的代表是廣為熟知的“百強縣”。國家統計局先后在1991年、1992年和1994年公布三屆“農村經濟綜合實力百強縣”后暫停，中斷的幾年又進行了改變地方經濟行為的市場化改革。2000年國家統計局恢復的“百強縣”排名，從發展水平、發展活力和發展潛力三個層面以縣（市）社會經濟綜合發展指數予以評價，其具體指標大都是與GDP（國內生產總值，下同）增長直接相關的宏觀經濟指標，農村經濟相關指標被歸化于經濟增長。“百強縣”評比表現出的發展誤識是將縣域經濟的增長直接視為縣的發展，在此種發展主義觀念的引導下，本是作為發展參照的排名榜單卻異化為縣級政府經濟競爭的結果評價，評比的指標也成為發展經濟，盲目追求GDP增長的參照標準和行動方向。隨著科學發展觀的提出以及百強縣在發展中暴露出的諸多問題，國家統計局的百強縣評比在2007年便悄然而止。
從上述對縣的類型劃分來看，囿于不同時段的國家治理能力與發展目標，縣城的劃分出現過多種模式。在傳統中國，縣的差等劃分利于國家掌控和判斷各縣情況，尤其是涉及國家穩定和稅賦等內容；但更重要的是國家“為了加強地方的治理，藉地方之繁簡量才授官”，判斷縣的重要與緊缺程度來合理安排官員就任。這種國家治理術一直沿用到民國，以便在混亂時期對縣進行控制，盡可能穩固鄉村社會以汲取鄉村資源。隨著現代化在中國的展開，工業化、城市化也成為縣的發展目標，同一化的經濟增長排序成為對縣認知的重要依據，從而消弭了縣的地方性。“百強縣”的排名雖并不納入“行政錦標賽”的考核評價中，但進入百強榜單為縣帶來的光環足以影響縣域的投資和經濟發展，獎勵而非懲戒式的排名讓各縣熱衷“沖刺”進入百強縣。改革開放以來，地方政府的發展觀念與實踐表現出明顯的“經濟取向”，發展“作為信條教義，這個概念比以往任何時候更被廣泛運用，帶有更大的社會合法性”。
（二）城鄉關系的失衡與地域再協調
中華人民共和國成立后，我國普遍的城鎮化進程開始于20世紀80年代的小城鎮建設。直到2001年的第十個五年計劃綱要中才首次提出走“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”。但值得注意的是，在此后的時間里，大城市的集聚和輻射作用越發強勢，小城鎮的發展遂被湮沒遮蔽。可見，縣城類型化的生成不是自然而然的變化，而是國家城鄉關系總體變動下的產物。作為現代化進程中重要的結構關系，城鄉關系經歷了城鄉二元結構、城鄉一體化與城鄉統籌等接續性的政策設計。中國逐步走向城鄉融合的進程實際上也是不斷直面和解決發展中不斷出現的城鄉問題的過程。
1.地域衰退：城市中心化造成的發展幻象
中國在轉型過程中面臨著諸多的歷史和制度誘因，以往制度規定形成的城鄉二元結構被打破后又形成“市場主導型二元結構”，并與原來制度主導型二元結構的殘余疊加，不僅沒有逐漸消弭，反而進一步加劇和凝固化。分稅制改革后，土地財政成為政府新的收入來源并形成土地、財政和金融三位一體的運作模式。在此過程中地方政府往往采取城市傾向的經濟政策，短期內可以推動經濟增長。在政治錦標賽中，地方政府中的官員晉升標準“由過去的純政治指標變成經濟績效指標，尤其是地方GDP增長的績效”。地方經濟增長成為政府追求的核心目標，并將城市擴張與建設作為經濟增長的巨大動力。更高行政等級的城市能夠通過資源汲取或區域控制來獲得城市擴張的機會，“以省會城市為代表的高（行政）等級城市規模迅速擴大，而以地級市尤其是以縣城為主體的中低等級城市的體量增長相對緩慢”。這造成城鄉區域的不平衡，表現為“特大城市規模迅速膨脹而中小城市相對萎縮的兩極化現象”。
城市中心化導致的直接問題表現為城市的過密化與地域性的衰減，這造成城市發展中經濟與社會的失調。城市規模巨大化相應帶來人口過密、交通擁擠、資源緊張、環境污染、城市運維成本高、城市風險顯性化等諸多問題。人口城市化沒有跟上空間城市化進程，那些與生活水平密切相關的公共服務和保障在供給時同樣受到城市中心化的影響。大城市吸引著更多的人源源不斷地前往，而城市的配套設施與治理水平又尚不足以應對龐大的人口涌入，因而不能體面地在城市生活是很多進城人員面臨的普遍問題。在增長導向的發展觀指導下，城市中心化并沒有形成良好的發展生態，與其伴隨的是縣城的急劇分化與鄉村的疏弱或終結。前者表現為大城市周邊的縣城獲得極大的發展，甚至部分縣城GDP總量超過一些省會城市，而很多縣城則面臨著急劇的人口流失。城鄉關系結構中出現偏向城市的扭曲導致鄉村也遭遇了發展危機。鄉村出現人口非農化、老弱化、空心化現象，鄉村經濟運轉低效、農業生產受限，鄉村生態環境污染等諸多“鄉村病”。同時大城市偏向帶來的城市中心化吸引過多的資源反而造成小城鎮和鄉村的衰落，出現“城鎮化的區域性結構空洞”以及大量農民工“漂泊”于城鄉之間的“半城鎮化”問題。
2.地域再協調：“鄉村”的建構
由長期城鄉二元結構所塑造的發展觀念是將農村作為城市的依附者和資源供給者，農村在現代化進程中出現過疏化或衰敗化，造成地域內部的嚴重失衡。在經歷了城鄉統籌、社會主義新農村建設，尤其是鄉村振興戰略提出后，對鄉村地位的反思和主體性的強調成為趨勢，鄉村的政策敘事也發生明顯的轉向：其核心是將鄉村振興建構為中國式現代化和民族復興使命的重要內容。《中華人民共和國鄉村振興促進法》中將鄉村定義為“城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等”。上述觀點尊重鄉村作為區別于城市的聚落空間的獨特性與主體性。二是在中國式現代化探索中，鄉村承載的價值也被人們發現，其保留的大量優秀傳統鄉土文化是構成中華文明的重要內容，人與自然相處方式也成為生態文明轉型的核心底蘊。三是將鄉村振興視為中華民族復興的關鍵環節。一方面政策肯定鄉村在復雜多變的危機與發展形勢下，依舊發揮壓艙石和穩定器的作用；另一方面中國的發展不平衡不充分問題主要體現在鄉村，因此現代化的實現“最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村”。
多元現代性觀點假定“存在著由不同的文化傳統和社會政治狀況所塑造的不同文化形式的現代性”，現代性必然不會是同質的，而是多元變化，且彼此之間相互補充、競爭、對抗，從而不斷明晰和建構自身的現代性。中國式現代化從鄉村入手尋求文明傳統的根基，以此闡釋不同于西方的現代性價值，而城鄉關系的表達和解決具有重要的理論使命。在發展中凸顯價值意義的鄉村被建構出來，成為協調地域社會內部結構關系，促進城鄉融合的觀念引領；鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略要互動融合，縣域城鎮化是其中的重要環節。
3.城鄉關系變動下的縣城分化
新型城鄉關系必然不是機械地出現“兩極”，而是形成雙向流動、互助共生的城鄉連續體系：在城和鄉中間還有縣，縣城是城市與鄉村在發展中的連接點，而在不平衡的城鄉關系中，縣城也出現了巨大分化。東部沿海地區的多數縣城已經實現工業化，形成適合現代制造業的產業配套、基礎設施，而中西部的縣城無法再復制東部沿海地區的模式進行工業化和城市化。城鄉關系結構在發展不平衡不充分的背景下并非能夠形成縣域的統一發展模式，不同類型的縣城在城鄉關系結構中的位置與功能大不相同，類型化縣城需要區分各類縣城在城鄉結構中的位置。東部沿海城市帶的縣域經濟發展規律遵從城市經濟發展規律，中西部絕大多數縣域經濟不過是農村和農業經濟的自然延伸，服從農業的邏輯。完成工業化和城市化的東部沿海地區的發達縣域以及部分大城市的周邊縣城已經被整合進以大城市為極核的經濟體系中，承接大中城市的產業轉移。這部分縣城的鄉村業已完成城鎮化，形成有序流動和合理分工的城鄉結構，因此縣城更偏向城市一端，縣城的重點已經從管理農村社會向管理城市轉變。而對于經濟欠發達地區，依附于城市的縣域經濟缺少系統整合，鄉村的資源潛力在大城市導向下得不到充分挖掘而問題重重，縣城城鎮化水平較低，且鄉村改觀并不顯著。這些縣城如果再試圖向大城市靠攏或者仿照發達縣域建設工業園區，反而可能出現資源浪費與縣城功能失衡，因而更需要在鄉村尋找出路，激活縣域內可供使用的鄉村資源。
二、新發展視域下縣城類型化的功能再定位
“類型化”是新發展視域下對縣城認識的重要轉變，此前同一化的發展理念被差異化的功能定位所替代；以往的發展是不斷制造社會與生態負外部性的經濟增長競爭，而類型化視域下的縣城發展應承擔起地域均衡協調的功能。地域視角下不同類型的縣與城市、鄉村形成差異化的關聯形態，故而縣城的發展路徑選擇因其類型不同而呈現出多樣化。
（一）新發展視域下縣城觀念的轉換
1.將“新發展”引入縣城研究
一般說來，肇始于20世紀五六十年代的發展社會學，其立足點是以現代國家為單位，探討發展中國家快速實現工業化和城市化的發展經驗模式，“習慣于從整體性的角度來分析發展問題”。而21世紀發端的新發展社會學研究則試圖對此進行補充和調適，一是對發展理念做出新的補充，“新發展社會學最具核心實體性意義的任務則可表述為，凸顯發展的秩序性、社會性、生態性和文化性”。二是提出補充分析的歷史視角、行動者視角與地域視角等。這種變化意味著“發展社會學理論作為一門對社會發展實踐具有反思性的科學，它本身就是隨著社會情境和發展實踐的變化而不斷調整的”。新發展社會學開始探討現代國家內部“發展”的結構性轉型與城鄉協調問題，地域視角的轉換對于理解城鎮化背景下城鄉樣態變化十分重要。地域社會學發端于20世紀下半葉的日本，在城鄉社會空間發生巨變后，一些學者提出地域社會學，“將都市和農村兩方納入研究視野，對地域構造及功能展開多角度分析，注重研究地域社會的社會構造、階層形成及內在的行動邏輯”，地域社會指“一種基于地緣關系而建立起來的社會集團的結構及關系性總體”，處在“將城市、村落統合起來的統一的‘相互關聯’的地域”。地域社會學所特殊重視的問題包括：一是地域是超越城市、鄉村并意在形成“城鄉關聯”的空間概念，是對“城市過密—鄉村過疏”問題的反思；二是構成地域社會的前提是在環境、文化、經濟等多方面具有“同質性”，可以沒有明確邊界但必然是存在實質性關聯，并且地域社會內部是動態的、流動的、重層的；三是地域具有生成性意義，“公共性”讓原本斷裂的村落社會聯結在新的空間中實現轉化。縣城是一個相對完整的區域運行系統，在現代化進程中其內部結構不斷調整分化，其聯結城鄉的作用使得縣域具有開放性和變動性的可能，縣域應當成為地域社會發展的重要研究單元。
有些學者認為縣域社會研究可以作為社區研究的拓展，建議將田野研究的單位擴展到縣域，在更為廣闊的整體視域中認知城鄉社會。從地域視角審視以往社會學對縣的研究主要從三個角度展開：一是基于縣在城鄉地域結構中的定位，縣在宏觀意義上被視為國家與基層、城市與鄉村、傳統與現代的交匯與連接之處。縣域具有植根鄉土的“草根性”與社會經濟現代化的“開放性”，也具有例行化的“城市性”與情感色彩的“鄉村性”。二是地域社會中的人口流動與城鎮化。縣城是吸納農業轉移人口，實現其就近就地城鎮化的重要載體，在城鎮化實踐中也出現了鄉村人口向縣城集中的態勢，政府引導和家庭理性合構交織而形成“非農化”家計模式的擴張型縣城城鎮化、“半工半耕”家計模式的穩定型城鎮化和“一家三制”的收縮型縣城城鎮化。三是縣域社會治理與地域行動的角度。縣級政府是獨立完整的基層行政單元，“在官僚體系中處于決策層級和執行層級的結合處”，其治理具有更多“程序性、儀式性、符號性的行動”，從治理的策略行動中也存在超越科層文本的“政治行政化動員模式”，且關注縣域治理體系中的能動者及其分利秩序的形成。學術界上述圍繞著縣而展開的研究固然是在城鄉社會變遷的背景下討論，但對作為一個發展單位的縣而展開的討論卻一直未能深入。在這一意義上，新發展社會學中的“地域”概念似乎成為縣域認識的重要視角，把“新發展”引入縣的研究，就是將發展的研究單位擴展到作為地域社會的“縣”，發掘縣的發展問題。總之，縣的“發展議題”一方面要從整體的中國式現代化發展的道路中感知發展理念轉換并對“縣”進行重新定位，另一方面要從地域視角思考縣域的發展路徑選擇。
2.多元功能下縣的類型化劃分
當下縣城發展面臨的關鍵問題在于區域差異。縣城的發展路徑不應再被以往的發展思路束縛，而應當基于縣城自身的發展規律、人口流動的趨勢和縣域內條件與縣的功能定位，確定不同類型縣城的發展路徑。中央頒布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》首次提出縣城城鎮化的發展方向應該依照縣城不同情況做出類型化的區分和選擇，并對縣城進行類型化的劃分。對縣城的類型化是在考慮到各地資源稟賦和發展條件之外，尊重縣城業已產生明顯分化的事實。在改革開放之后學界根據縣的各種發展條件對縣進行劃分，如按照地理區位劃分的郊區縣和遠郊縣，更進一步的是按照中心城市輻射范圍與人口流動將縣劃分為衛星縣城、節點縣城和一般縣城；依據產業結構可以分為農業主導型縣域、工業主導型縣域、商旅服務型縣域和均衡發展型縣域。以上對縣的劃分仍是以縣域經濟發展為標準，更新的研究指向的是縣在發展中分化后所應做出的調整。有學者將縣城的城市發展分為形成完備產業鏈并能夠促進區域內經濟社會良性循環的第一梯隊，承接第二產業轉移提升縣域人口承載力的第二梯隊，生產資源稀缺導致農民縣域城鎮化風險大的第三梯隊。
《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》劃分的五種類型主要包括：一是大城市周邊縣城，主要是城市群和都市圈內的縣城承接臨近的大城市的產業和服務轉移，成為衛星縣城。二是專業功能縣城，培育特色經濟和支柱產業發揮先進制造、商貿流通、文化旅游等經濟屬性的專業功能縣城；并且提到讓邊境縣城有效發揮人口聚集能力和守邊固邊能力。三是農產品主產區縣城，既需要三產融合也要發揮保障糧食安全的作用。四是重點生態功能區縣城，為修復生態環境提供支撐。五是人口流失縣城，適當促進人口和服務集中并引導人口轉移或產業替代。類型化的劃分不再將經濟增長作為“定義”縣的唯一依據，而是囊括城市的空間布局、經濟發展邊境穩定、糧食安全、生態環境和人口流動等諸多標準，這些也成為縣城的任務目標。
類型化的劃分方式不同于縣域產業發展的類型總結，后者以一種經濟思維將縣城條件要素化，發現利于縣城產業發展的前提條件。而這些條件的發現是對早發縣城的經驗進行總結，摘選出空間區位、工農業資源、勞動力等作為縣域經濟發展的必備要素，其目的在于解釋縣域經濟能夠發展的原因，但也單一地限定縣域經濟的實現路徑。縣城類型化的提出僅是對分化和差異的縣城進行不同特點的區分，從而發揮不同縣城在城鄉系統關系中的功能。
3.縣城類型化認知的現實意義
經濟增長取向的發展觀并不能囊括縣城發展的全貌。從縣城的序列化分類到縣城的類型化，我們可以從政策話語對縣先后賦予的意義中明顯覺察到發展理念的轉變，以及在新發展格局下更加突出縣城的發展條件與功能定位。類型化縣城對城鄉融合的意義在于，它是經過發展理念、格局的轉換后對以往城市中心化發展布局的調整，以及對鄉村振興戰略最為直接的回應。
一方面，理念的轉換源自新發展階段和新發展理念的理論突破。我國的縣城數量大、類型多，不同類型的縣城發展路徑選擇要尊重縣城發展規律和人口流動趨勢，立足縣域資源、區位、產業基礎、功能定位等，統籌縣城的生產、生活、生態與安全等需要。新型城鎮化要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持以人的城鎮化為核心，實現人與社會的再生產。政策設置或發展規劃便是要通過確定性的行動去應對發展中的不確定性，縣城類型化的思維是應對以往一元化的發展觀帶來的不確定性。以往的城市化發展道路在一段時間內發揮了促進社會發展的積極作用，但結構性變遷勢必會暴露新問題。類型化認知更加突出縣城在發展中的地域特殊性，取代了經濟增長的同一化發展觀念，“通過城市擴張謀求經濟增長并不必然改善社會福利，以人為本的城鎮化應該同時兼顧效率、公平和安全等多重社會目標”。
另一方面，縣城類型化也是從縣域視角出發，建立起更加有效的區域協調發展新機制的重要舉措。縣城類型化不僅體現縣域內發展理念的更新升級，也是對縣際關系的再認識。區域顯現的分化現象、無序開發和惡性競爭使得縣域發展不平衡不充分的問題比較突出。類型化縣城突出的是縣域功能，而國家的區域開發早在2011年便制定《全國主體功能區規劃》提出國土空間從提供產品角度可劃分為提供工業品和服務產品，提供農產品，提供生態產品等多種功能，但一個區域必有一種主體功能，故而提出城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，而農產品主產區和重點生態功能區則屬于限制大規模高強度的工業化城鎮化開發的“限制開發區域”。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，具有不同功能定位的縣城作為暢通城鄉循環的重要載體時，也相應融入全國統一大市場，在國內大循環中形成縣域的差異化分工。
（二）類型化縣城的功能定位
改革開放后，規模漸趨擴大的人口流動、縣域經濟的萌發、縣級政府經營性思維，以及發展自主性的產生，使得縣域經濟社會發展發生巨大變化；在流動的現代性中，相對固定的縣內部與縣之間都在發展潮流中變動，縣在城鄉結構的變動中出現不同的發展趨向。國家對縣城的定位是變化的，“現代中國的縣城，先是成為國家工業化的重要空間，繼而在城鎮化過程中進一步發揮作用，現在成為城鄉融合發展的關鍵紐帶”。類型化傳遞出縣城的地域特殊性決定了縣城在城鄉融合中發揮著差異化的紐帶作用。發展定位呈現出縣的不同功能：銜接城市職能、輻射鄉村社會、繁榮區域經濟、供給公共服務與踐行國家戰略。縣城的這些定位與功能必然不是先天不變的，而是現代化進行到一定階段后對縣城的再認識與再定位。
1.銜接城市職能
以往的發展大城市思路導致人口城市化與空間城市化失調，大城市規模龐大，匯聚諸多的人口和資源，表現為地域社會中的城市“一極化”，進而形成的城市過密化給城市的治理和服務造成巨大壓力。大城市周邊縣城與大城市聯系緊密，已經被納入城市圈或都市圈范圍，縣域內基本完成工業化和城市化，業已表現出明顯的城市特征。這些縣城在城鄉空間布局的分工中發揮著疏散大城市功能的作用，能夠承接大城市轉移的人口、產業和功能，并通過一般性制造業引進，建設物流基地或專業市場形成與大城市密切聯結、各有功能分工的產業上下游體系。衛星城理念最早被霍華德（Howard）提出，其目的便是要通過建立衛星城鎮來疏解大城市發展中的聚集問題，通過發揮衛星縣城的產業和人口疏散作用，解決“大城市病”。發達國家的城市化也并非大城市的持續擴張，而是呈現出城市的生命歷程變化，出現后工業時代的逆城鎮化、郊區化等過程。這些縣城更多突出城市型職能，處在以大城市為中心的城市圈的地域范圍內，反而鄉村的屬性并不明顯。
2.輻射鄉村社會
“縣域社會實際上就是一個城鄉連續統的社會體系”，縣城、小城鎮、村莊是城鄉連續統的切面；有學者提出鄉村振興應以縣域為基本單元，是都市之外的地域經濟社會的振興，包括縣城、中心鎮、集鎮、中心村及之外的整個鄉村社會的全方位振興。縣城位于縣域社會的中心，能夠在城鄉空間布局的分工中，輻射鄉村并發揮縣城的平臺集聚作用。縣域產業以縣城為中心，鄉鎮為紐帶，廣大農村為腹地。這部分縣城的發展路徑便要將目光聚焦到鄉村，拓展思維，改變過去單一的農業片面擴張的方式，轉向產業鏈延伸和農業功能擴展等三產融合，形成現代農業的“縣—鄉—村”布局。縣城在輻射鄉村時規模優勢明顯，“在一個村莊或者小城鎮內難以形成經濟競爭優勢，但是在一個縣域內完全可以形成一定的產業結構與經濟競爭力”。
3.繁榮區域經濟
工業化起步較早的縣城形成了特色的縣域經濟，功能性縣城從產業發展分析是那些業已形成優勢特色產業的縣城，這部分縣城往往是縣域經濟的代表，在“一縣一業”“一鎮一品”的發展思路下形成區域性的特色產業。專業功能性縣城蘊藏實體經濟發展的巨大能量，涵蓋自然資源開采與加工、特色制造業、特色農業以及具有自然文化資源的旅游業等多種業態。與輻射鄉村的功能相區別，繁榮區域經濟的功能意味著產業功能型縣城已經形成完備的縣域特色產業體系，并且形成主導性的品牌。縣城發揮繁榮區域功能在城鄉關系中更具自主性，其引導人口流動和經濟發展的樞紐型職責更加顯著。這些功能性縣城的縣域經濟是扎根于鄉村的經濟形式，吸納勞動力的能力較強，具有全域的覆蓋與普惠性。而從連接城市角度，功能性城鎮也并非脫離大中城市經濟體系的經濟“孤島”，而是憑借其積淀的產業基礎形成地域內的就業能力、產品輸出能力和商品消費能力，被囊括進大中城市的地域結構中。
4.供給公共服務
縣城溝通城鄉，在城鄉基本公共服務均等化方面發揮重要作用。隨著越來越多的勞動力向作為城關鎮的縣城或中心城鎮轉移，在市場配置勞動力資源并未能維持人的再生產的情況下，政府需要與經濟發展適配的社會保護行動，其重點是依靠縣域基層政府為城鄉間的居民提供有效的公共服務。縣域內的鄉村流動人口若未能在城市扎根，縣城則成為這些人享受城市服務的替代性歸宿。鄉村普惠性公共服務供給所面臨的問題在于全覆蓋帶來的成本增加且利用度不高，縣域城鎮化可以將公共服務適度集中；這一方面需要推動基礎設施建設來方便農村人口就近獲得城鎮公共服務，另一方面可以通過農村數字化技術，增強在線服務的能力。縣城供給公共服務的功能直接促進城鄉地域均衡化，圍繞城鄉居民“通過發展社會政策，構建縣域鄉村社會生活化與縣域鄉村生活社會化系統”，將以縣城為中心的地域發展落實在個體幸福感提高的最終目標上。
5.落實國家戰略
縣城依舊具有獨特的地域屬性，其發展要在城鄉關系認識的基礎上聯系到國家整體發展戰略。“縣域是我國國家治理的基本單元，處于統籌工農關系、城鄉關系的關鍵環節，同時發揮著聯結國家與社會的紐帶作用”。作為政權層級的縣必須要踐行國家的發展理念，落實國家戰略，而非僅是自主性地追求經濟增長的單位。作為完整的行政單位，縣是傳遞國家意志與整合地域社會的關鍵力量，也是國家新戰略的直接實施者并發揮守土固邊的地域統治功能。保障國家農產品安全、保護生態環境、賡續文化傳統以及鞏固邊疆安全等是基于國家整體戰略以及社會永續發展的任務而為縣城確定的功能定位，這些縣城獨特的地域特征匯聚成國家整體發展的內容，也撰寫了中國式現代化的多元屬性。
三、地域發展：類型化縣城的新發展路徑
如前所述，地域社會在遭遇城市化變革時暴露出的以城鄉關系為主題的發展問題，可以通過地域活性化的途徑來加以解決。東亞地域社會學研究者為應對地域衰退而提出地域活性化，其定義主要強調“居住生活在特定地域的人們活用地域資源，創造出一種富有生機和活力的生活目標和狀態”。地域發展中的活性化理念是涵蓋地域產業、社會、生態和文化等整體發展而非僅是某個單一方面的活性化，其中著重突出的應是促進社會聯結與地域組織關系結構的社會活性化。進而地域發展便不僅是地域產業衰退后的再次重建，也包括地域社會在發展不確定狀態下多面向的總體結構優化。類型化發展思維就是將縣域塑造成可分析的獨特地域社會，差異化功能定位與縣域分化現實決定類型化縣城無法繼續復制發達地區的縣城發展模式。類型化縣城的新內生性發展要構筑以縣城為中心的縣域內合理的空間格局，以地域發展的思路加以展開。
（一）類型化縣城的地域發展理念
新發展視域下類型化縣城的地域發展理念，主要包括以下幾個方面的內容：一是地域發展的目標不僅僅是經濟的增長而是社會的全面發展。地域社會的衰退不能簡單地等同于“經濟衰退”而應對社會的整體衰退狀況進行考察，地域發展要擺脫以暗含提高經濟價值等舊價值觀為前提的激活，反映福利、追求個人幸福等新的價值觀也極為必要。類型化縣城的確定是對單一發展模式的否定。城市本身就構成一種意識形態，它左右著人們對城市的理解和規劃建設，并以不可遏制的趨勢復制到任何尋求城市化的區域。城市的空間擴張符合了發展中經濟增長的期待而獲得了超強的合法性，與城市空間在擴張中支離破碎相伴隨的是城市文化底蘊的消退、經濟和社會的分離以及城鎮發展自主性的消解。以縣城發展為中心的縣域發展要想解決這個問題，就必須以基于本土資源和定位的內生性發展拒斥單一固定的發展模式，從縣城的類型劃分中確定城鄉問題破解途徑，尤其要從社會發展與治理角度強化社會的有機聯系與再組織化，以及由人口流動帶來的生活改變的調適。
二是地域多樣性決定地域發展具有同一性與差異性。縣城作為中國城鎮化模式的關鍵空間布局具有同一性的活化內容。不過在這里地域不僅指地理區域，還包括該地區居民共同擁有的文化體系和社會關系等，這些內涵構成地域“生活結構的自主性”，表現出相對于經濟結構的自我組織與自主活動等獨特生活的一面，形成了地域的特殊性。而在快速城鎮化推進的過程中，一些具有特殊性的地域變化往往會加劇其發展的不確定性。以往的地域多樣性除了來自地域的天然稟賦外，還源自由地域發展不均衡而導致的城鄉類型化差異。進入21世紀，地域的多樣性往往伴隨著全球化的“脫領域化/再領域化”而出現經濟差異化、周邊化和異種混合化，并出現大城市的極度集聚這樣的地域多樣性亢進。縣城的類型化認知在發展理念中確定了縣城的差異化定位以及其所承載的不同功能，能夠有效地應對多樣化帶來的發展不確定。地域發展需要在復合多重的縣域空間中發現其傳統根基、文化資本、社會力量、生態資源等諸多內容，以豐富作為發展單位的縣城的發展內涵。
三是地域發展要突出地域主體性的塑造，促成新內生性發展。地域與其生活結構自主性的關系契合可以促使地域社會形成內生性發展動力，從地域自身的社會傳統和自然稟賦出發，尋求發展道路，日本內生發展理論的代表性人物鶴見和子曾特殊強調內生性發展模式推進過程中地域范圍內人與自然關系、傳統再造與人的自組織能力的重要性。新內生性發展理論則將發展的動力聚焦在地方與超地方行動者的互動與聯結上，塑造的不僅是地域位置上的關聯，此外還包括社會關聯的建立，通過內外部資源的整合達到區域的可持續發展。新內生性發展視角下的農村是差異化的，農村社會發展是多元、非現象的，沒有固定的定式。城市中心邏輯下，縣城的自主性呈現往往要克服重重障礙，以擺脫其在城鄉關系中的依附地位。相關的制度設置意在支持縣的自主性發揮，如“擴權強縣”和“省直管縣”等措施，試圖使縣在發展中獲得較強的自主性。
（二）類型化縣城的差異性問題與解決思路
類型化縣城的問題有同一也有差異，所謂同一，就是要應對城市中心化造成的弊端，在城鄉關系上則表現出城市對鄉村的空間擠壓，以及由城鄉人口流動造成的鄉村過疏化與城市因過密造成的治理與服務超載。差異則表現在縣城因其不同的功能定位而形成多樣化類型，由此不同類型縣城在特定階段需要解決的問題具有差異。產業發展、人口流動與公共服務等涉及城鄉融合的關鍵內容在不同類型的縣城中表現不一，故而從地域發展的視角看，其需要形成適應類型與功能需要的發展思路。
業已完成城市化和工業化的縣城城鄉融合程度高，包括大中城市的衛星城與產業功能性縣城，這些縣城在地域范圍內形成城鄉有機協作的整體，資源要素流動充分且在城鄉關系中更具城市導向。這些縣城要解決早期粗放發展所帶來的產業結構不合理，布局分散；在外部要解決在人力成本提高和“世界工廠”轉移的背景下，如何讓縣域內產業轉型而持續保有競爭力，實現地域社會的高質量發展。另外，這些縣城更需要注重新發展理念指導下的社會活性化問題，解決好經濟、社會與生態的協調問題。發達地區和大城市周邊縣城因城市化擴張形成大批“上樓農民”以及外來人口的大量涌入而增加了縣城內居住者的異質性，社會關系結構呈現出陌生化、原子化的城市特征。這些縣城要優化服務來提高人口城鎮化的質量，尤其解決人口融入問題。一方面，城市化造成的城鄉空間重組以及農民的生活轉型使邊緣城區遭遇發展調適的社會治理難題。這些縣城仍具有開發潛力，在城市化繼續擴張時需要解決傳統農民向現代市民的轉變。另一方面，這些縣城產業完備，外來農民工難以融入大城市，在住房保障、勞動就業、子女上學難以享受與城鎮居民同等待遇。這些縣城需要在促進城鄉公共服務均等化方面率先發力，形成有效的供給機制。
農產品主產區與部分生態功能區，以及部分資源性縣城的城市化與工業化受到較多因素制約，尚未形成顯著發展優勢，城鄉融合也不充分。縣域內產業結構單一且以農為主，甚至政府財政出現“糧財倒掛”的問題，縣城雖吸納農村人口進入但其可持續性生計仍面臨難題，縣城的紐帶作用在相對割裂的城鄉關系中發揮并不明顯。進城居住的村民依舊通過各種關聯與鄉村緊密相關，如產業、家庭、故鄉等，尤其進城農民家庭在代際間的“城鄉兩棲”讓家在城鄉之間“撐開”形成社會聯結上的城鄉結構一體化特征。縣域內鄉村人口流失或季節性流出，在縣城具有“流而不留”的驛站屬性，出現縣城內的留守家庭。鄉村人口向縣城聚集僅是為享有更高的公共服務，但縣域內沒有完備產業支持，進城農民可能面臨收入不高或者再次外出打工的情況，帶來的結果便是縣城對鄉村的“剝奪”。這些縣城除持續推動城鄉公共服務均等化外還需重視培育縣城的“專業功能”。而大部分縣城城鎮化戰略規劃短期化、無序化、雷同化，缺少地域關聯與文化價值，故而很多縣城可憑借其悠久歷史與地域特征而表現出的特殊性，因地制宜地發展當地特色產業，尋求現代農業體系環節的構建，以及生態資源、文化資源的產業化，從而促進城鄉間各類生產生活要素對流。隨著生態文明轉型，這些縣城可借助縣域內的優勢農業資源和自然生態資源朝生態產業化和產業生態化的目標前進，建設全新的以縣域為單位的生態資源價值化路徑。同時縣域的道路、網絡等基礎設施要向鄉村延伸，以此帶動農產品進城、工業品下鄉以及縣域內人口的城鄉充分流動。
鄉村與縣城人口均大量外流的縣城，城鄉融合難度較大。這些縣城產業基礎薄弱，處在邊境或地形復雜區域，部分縣城生態環境脆弱，縣域內呈現持續性衰敗態勢。這些縣城人口出現永久性的凈流出而非季節性流動，周邊地級市帶動能力不足使得人口流向省會或外省，呈現出人口縣域外城鎮化的特點。很大一部分縣城因其區位、資源等條件的制約，導致其在追求經濟增長的錦標賽中成為弱勢的一方，單從經濟關聯中難以融進城市地域結構化的網絡中，其直接后果導致整個縣城內經濟生活低沉，出現就業機會少、公共服務力度低、治理能力弱，甚至出現縣域老齡化問題。“未來的縣城可能會成為收縮型城市，當前縣域城鎮化規模越大，未來的收縮規模也越大”。因此大部分縣城不宜將發展的重點依舊放在“經營城市”，舉債做大縣城建設，而要控制城鎮建設用地增量，避免出現人地關系失衡。人口大量流失的縣城需要構建以縣域為中心的公共服務體系，突出縣城與小城鎮居住和公共服務功能，促進人口適度集中，做好養老、就業、醫療、教育等方面的民生保障和救助扶助。地域發展要提高基礎設施、公共服務與居民生活的適配度，但公共服務提供往往與區域財力有關，這導致當下公共服務的地方化矛盾突出，縣級政府的公共服務能力不斷弱化，解決之道與農業主產區和生態功能區一樣，需要在協調發展中形成區域的合作機制、互助機制與利益補償機制等。
“郡縣治，天下安”，縣城自古以來便具有穩固基層的重要地位。隨著現代化推進，城鄉關系發生根本性變革，“發展”“現代化”等話語也成為縣城的指導性理念。而在反思批判傳統發展觀的基礎之上，將“縣城”作為發展的一個相對獨立的研究單位，有利于擴展中國地域社會研究。縣域社會是一個結構緊密且運行邏輯多元的地域共同體，縣城是縣域社會的中心。地域發展理念的闡釋與發展單位的選擇均是隨著發展實踐的展開與變動而適時地針對性調整。縣城發展理念轉換是系統性的，從縣城類型化可以看出縣城因其定位不同，所選擇的發展路徑也呈現出多樣化態勢，由此，把握縣城在城鄉關系中的連接和紐帶作用十分關鍵。這是新發展理念指引下對城鄉社會結構的認知改變，類型化縣城的認知對于城鄉融合與高質量發展具有重要意義。地域發展是因地制宜地對地域內和地域間的人口、產業、服務等進行重新配置，實現地域社會的再組織化與有機結構的重建，這也是以縣城為載體的城鎮化所要實現的核心目標。地域社會在城市與鄉村關系中形成的統合性源自地域經濟結構的變動，此種統合是城鄉兩種力量平等互動的結果；要通過縣城的地域發展解決好城鄉融合問題，而不是單純地用以城代鄉的方式實現單向度的替代性發展。
（田毅鵬系吉林大學哲學社會學院教授、博士生導師；鐘祥緯系吉林大學哲學社會學院博士研究生。來源：《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2024年第3期。）
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