摘要：在中國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)體制中，縣城一直以來(lái)在統(tǒng)治與發(fā)展中扮演著基礎(chǔ)性和聯(lián)結(jié)性的重要角色。近代以來(lái)，伴隨著現(xiàn)代化推進(jìn)的進(jìn)程，城鄉(xiāng)發(fā)展形成了以規(guī)模城市為中心的發(fā)展模式，而縣城的地位也開始發(fā)生變化。尤其是20世紀(jì)晚期以降，在發(fā)展主義視域下，縣城變成單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)單位，其在城鄉(xiāng)融合領(lǐng)域的聯(lián)結(jié)功能有所下降。隨著新發(fā)展理念與新發(fā)展格局的持續(xù)推進(jìn)，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣城又開始承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。而現(xiàn)實(shí)中作為城鄉(xiāng)紐帶的縣城也分化出不同的類型，表現(xiàn)出落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、銜接城市職能、輻射鄉(xiāng)村社會(huì)、繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、供給公共服務(wù)等功能?！蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》據(jù)此提出縣城類型化的認(rèn)識(shí)思路。循此路徑，當(dāng)根據(jù)地域發(fā)展的理念確定類型化縣城發(fā)展的選擇時(shí)，我們可以規(guī)劃出縣域的差異化發(fā)展問題及不同的城鄉(xiāng)融合路徑，以真正加快和落實(shí)城鄉(xiāng)融合的步伐。
關(guān)鍵詞：縣城類型化；縣域社會(huì)發(fā)展；地域發(fā)展；城鄉(xiāng)融合
一、“類型化縣城”的提出背景
在中國(guó)當(dāng)下謀求高質(zhì)量發(fā)展的特殊階段，縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需以及基層治理等方面所發(fā)揮的重要作用日益突顯。2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，“以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用”，并提出系統(tǒng)化的縣城類型化的認(rèn)識(shí)思路。從中國(guó)歷史上縣城演進(jìn)的歷程來(lái)看，縣制所獨(dú)具的穩(wěn)定性與基礎(chǔ)性使其通行兩千年而不廢，縣域也已經(jīng)成為在歷史中被不斷整合的有機(jī)社會(huì)。當(dāng)然，近代以來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程也使縣域在系統(tǒng)穩(wěn)定性基礎(chǔ)上發(fā)生新的變化，即逐漸形成現(xiàn)代縣制以及縣域內(nèi)諸多結(jié)構(gòu)機(jī)制、要素內(nèi)容朝向現(xiàn)代化的目標(biāo)轉(zhuǎn)換，尤其縣的“發(fā)展”信念逐漸形成。
（一）縣城的劃分傳統(tǒng)及其歷史演進(jìn)
從表面上看，縣的發(fā)展似乎是一個(gè)自發(fā)演進(jìn)的過(guò)程，但實(shí)際上作為一個(gè)行政區(qū)域，縣城自其產(chǎn)生之日起，便與王朝的權(quán)力及統(tǒng)治密切相關(guān)，其發(fā)展觀念與模式選擇不可避免地受到自上而下力量的影響。國(guó)家及各級(jí)地方政府根據(jù)縣的資源稟賦、區(qū)位功能等為縣的發(fā)展定“分”，其目的與政府執(zhí)行注意力與政策目標(biāo)有關(guān)；在不同歷史時(shí)期，縣的劃分體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)縣認(rèn)知的變化，也蘊(yùn)含著發(fā)展理念的轉(zhuǎn)換。
1.傳統(tǒng)社會(huì)統(tǒng)治取向下縣的等級(jí)化
在傳統(tǒng)王朝時(shí)代的中國(guó)，對(duì)縣進(jìn)行等級(jí)劃分體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的統(tǒng)治取向。所謂“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)視域下，縣制始終是最為完整的基層制度設(shè)置，也是中央強(qiáng)化對(duì)地方控制的制度支撐。作為統(tǒng)治地方的行政層級(jí)，國(guó)家按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)縣進(jìn)行等級(jí)劃分，著重突出縣的政治地位與行政事務(wù)。從歷史上看，“縣”出現(xiàn)于春秋時(shí)期，諸侯國(guó)在新兼并的邊遠(yuǎn)地區(qū)派駐官吏駐守；秦朝使郡縣正式成為普遍的基層政權(quán)，并一直延續(xù)至今。在以農(nóng)為本的時(shí)代，縣具有較強(qiáng)的同質(zhì)性，而且縣域內(nèi)部功能單一，劃分縣的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)與國(guó)家統(tǒng)治密切關(guān)聯(lián)的稅收、人口、位置等要素。秦漢時(shí)期即有縣的等級(jí)之分，《漢書》記載：“萬(wàn)戶以上為令，秩千石至六百石，減萬(wàn)戶為長(zhǎng)，秩五百石至三百石”，此時(shí)即以萬(wàn)戶為界定縣令與縣長(zhǎng)。唐朝時(shí)戶部按照地理位置和戶數(shù)多寡對(duì)縣進(jìn)行類型和等級(jí)分類，分為京縣、畿縣、望縣、上縣、中縣、中下縣、下縣。明朝時(shí)開始以繳納稅收確定縣等級(jí)并出現(xiàn)繁簡(jiǎn)之例，繁縣為稅收七萬(wàn)石以上或三萬(wàn)石以上但靠近重要官府場(chǎng)所和交通要道的都為繁縣。七萬(wàn)石以下或三萬(wàn)石以下的僻靜去處為簡(jiǎn)縣。清朝雍正時(shí)期形成地方官缺等級(jí)的“四要素制度”，四要素為“地當(dāng)孔道者為沖”“政務(wù)紛紜者為繁”“賦多逋欠者為?！薄懊竦笏缀?、命盜案多者為難”。在實(shí)踐中按照各縣要素占有幾項(xiàng)分為“四項(xiàng)俱全者定為最要缺，三項(xiàng)者定為要缺，二項(xiàng)者定位中缺，一項(xiàng)及四項(xiàng)具無(wú)者定為簡(jiǎn)缺”。及至1929年頒布的法律同樣提出要求：“各縣縣政府按照區(qū)域大小、事務(wù)繁簡(jiǎn)、戶口及財(cái)賦多寡，分為三等，由省政府編定、咨內(nèi)政部、呈行政院、請(qǐng)國(guó)民政府核準(zhǔn)公布之”?？梢姡駠?guó)時(shí)縣的等級(jí)劃分仍是國(guó)家資源汲取及統(tǒng)治設(shè)置的重要參照。
2.發(fā)展主義增長(zhǎng)取向下縣的序列化
近代以來(lái)，在走向現(xiàn)代化過(guò)程中，又在工業(yè)主義影響下形成以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主旨的縣的“序列化”劃分。一般說(shuō)來(lái)，縣的現(xiàn)代化始于清末，民國(guó)時(shí)期的縣政改革讓縣內(nèi)部的現(xiàn)代系統(tǒng)萌生。但縣的發(fā)展角色穩(wěn)定扮演還是在中華人民共和國(guó)成立之后。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，縣主要發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)的作用，改革開放之后獲得發(fā)展自主性的縣在經(jīng)濟(jì)層面迅速騰飛。在發(fā)展主義理念影響下，縣的發(fā)展在很大程度上被等同為縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)縣的劃分依據(jù)主要來(lái)自其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取“發(fā)達(dá)—落后”“強(qiáng)縣—弱縣”等劃分方法。
上述關(guān)于縣城的二分法大約出現(xiàn)在改革開放早期的縣域工業(yè)化階段，單純以經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱劃分為“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”“經(jīng)濟(jì)弱縣”；或者在工業(yè)化導(dǎo)向下將縣定位為“農(nóng)業(yè)大縣”“工業(yè)弱縣”，縣被抽象化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位。縣的序列化劃分是在簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)“二分”的基礎(chǔ)上對(duì)縣進(jìn)行排序，此種認(rèn)知的代表是廣為熟知的“百?gòu)?qiáng)縣”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局先后在1991年、1992年和1994年公布三屆“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣”后暫停，中斷的幾年又進(jìn)行了改變地方經(jīng)濟(jì)行為的市場(chǎng)化改革。2000年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局恢復(fù)的“百?gòu)?qiáng)縣”排名，從發(fā)展水平、發(fā)展活力和發(fā)展?jié)摿θ齻€(gè)層面以縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展指數(shù)予以評(píng)價(jià)，其具體指標(biāo)大都是與GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，下同）增長(zhǎng)直接相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)被歸化于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！鞍?gòu)?qiáng)縣”評(píng)比表現(xiàn)出的發(fā)展誤識(shí)是將縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)直接視為縣的發(fā)展，在此種發(fā)展主義觀念的引導(dǎo)下，本是作為發(fā)展參照的排名榜單卻異化為縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果評(píng)價(jià)，評(píng)比的指標(biāo)也成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目追求GDP增長(zhǎng)的參照標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)方向。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出以及百?gòu)?qiáng)縣在發(fā)展中暴露出的諸多問題，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比在2007年便悄然而止。
從上述對(duì)縣的類型劃分來(lái)看，囿于不同時(shí)段的國(guó)家治理能力與發(fā)展目標(biāo)，縣城的劃分出現(xiàn)過(guò)多種模式。在傳統(tǒng)中國(guó)，縣的差等劃分利于國(guó)家掌控和判斷各縣情況，尤其是涉及國(guó)家穩(wěn)定和稅賦等內(nèi)容；但更重要的是國(guó)家“為了加強(qiáng)地方的治理，藉地方之繁簡(jiǎn)量才授官”，判斷縣的重要與緊缺程度來(lái)合理安排官員就任。這種國(guó)家治理術(shù)一直沿用到民國(guó)，以便在混亂時(shí)期對(duì)縣進(jìn)行控制，盡可能穩(wěn)固鄉(xiāng)村社會(huì)以汲取鄉(xiāng)村資源。隨著現(xiàn)代化在中國(guó)的展開，工業(yè)化、城市化也成為縣的發(fā)展目標(biāo)，同一化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)排序成為對(duì)縣認(rèn)知的重要依據(jù)，從而消弭了縣的地方性?！鞍?gòu)?qiáng)縣”的排名雖并不納入“行政錦標(biāo)賽”的考核評(píng)價(jià)中，但進(jìn)入百?gòu)?qiáng)榜單為縣帶來(lái)的光環(huán)足以影響縣域的投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)而非懲戒式的排名讓各縣熱衷“沖刺”進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣。改革開放以來(lái)，地方政府的發(fā)展觀念與實(shí)踐表現(xiàn)出明顯的“經(jīng)濟(jì)取向”，發(fā)展“作為信條教義，這個(gè)概念比以往任何時(shí)候更被廣泛運(yùn)用，帶有更大的社會(huì)合法性”。
（二）城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡與地域再協(xié)調(diào)
中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)普遍的城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始于20世紀(jì)80年代的小城鎮(zhèn)建設(shè)。直到2001年的第十個(gè)五年計(jì)劃綱要中才首次提出走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。但值得注意的是，在此后的時(shí)間里，大城市的集聚和輻射作用越發(fā)強(qiáng)勢(shì)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展遂被湮沒遮蔽。可見，縣城類型化的生成不是自然而然的變化，而是國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系總體變動(dòng)下的產(chǎn)物。作為現(xiàn)代化進(jìn)程中重要的結(jié)構(gòu)關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等接續(xù)性的政策設(shè)計(jì)。中國(guó)逐步走向城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程實(shí)際上也是不斷直面和解決發(fā)展中不斷出現(xiàn)的城鄉(xiāng)問題的過(guò)程。
1.地域衰退：城市中心化造成的發(fā)展幻象
中國(guó)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨著諸多的歷史和制度誘因，以往制度規(guī)定形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破后又形成“市場(chǎng)主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”，并與原來(lái)制度主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)的殘余疊加，不僅沒有逐漸消弭，反而進(jìn)一步加劇和凝固化。分稅制改革后，土地財(cái)政成為政府新的收入來(lái)源并形成土地、財(cái)政和金融三位一體的運(yùn)作模式。在此過(guò)程中地方政府往往采取城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策，短期內(nèi)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在政治錦標(biāo)賽中，地方政府中的官員晉升標(biāo)準(zhǔn)“由過(guò)去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，尤其是地方GDP增長(zhǎng)的績(jī)效”。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為政府追求的核心目標(biāo)，并將城市擴(kuò)張與建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力。更高行政等級(jí)的城市能夠通過(guò)資源汲取或區(qū)域控制來(lái)獲得城市擴(kuò)張的機(jī)會(huì)，“以省會(huì)城市為代表的高（行政）等級(jí)城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，而以地級(jí)市尤其是以縣城為主體的中低等級(jí)城市的體量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢”。這造成城鄉(xiāng)區(qū)域的不平衡，表現(xiàn)為“特大城市規(guī)模迅速膨脹而中小城市相對(duì)萎縮的兩極化現(xiàn)象”。
城市中心化導(dǎo)致的直接問題表現(xiàn)為城市的過(guò)密化與地域性的衰減，這造成城市發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的失調(diào)。城市規(guī)模巨大化相應(yīng)帶來(lái)人口過(guò)密、交通擁擠、資源緊張、環(huán)境污染、城市運(yùn)維成本高、城市風(fēng)險(xiǎn)顯性化等諸多問題。人口城市化沒有跟上空間城市化進(jìn)程，那些與生活水平密切相關(guān)的公共服務(wù)和保障在供給時(shí)同樣受到城市中心化的影響。大城市吸引著更多的人源源不斷地前往，而城市的配套設(shè)施與治理水平又尚不足以應(yīng)對(duì)龐大的人口涌入，因而不能體面地在城市生活是很多進(jìn)城人員面臨的普遍問題。在增長(zhǎng)導(dǎo)向的發(fā)展觀指導(dǎo)下，城市中心化并沒有形成良好的發(fā)展生態(tài)，與其伴隨的是縣城的急劇分化與鄉(xiāng)村的疏弱或終結(jié)。前者表現(xiàn)為大城市周邊的縣城獲得極大的發(fā)展，甚至部分縣城GDP總量超過(guò)一些省會(huì)城市，而很多縣城則面臨著急劇的人口流失。城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)偏向城市的扭曲導(dǎo)致鄉(xiāng)村也遭遇了發(fā)展危機(jī)。鄉(xiāng)村出現(xiàn)人口非農(nóng)化、老弱化、空心化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)低效、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染等諸多“鄉(xiāng)村病”。同時(shí)大城市偏向帶來(lái)的城市中心化吸引過(guò)多的資源反而造成小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的衰落，出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化的區(qū)域性結(jié)構(gòu)空洞”以及大量農(nóng)民工“漂泊”于城鄉(xiāng)之間的“半城鎮(zhèn)化”問題。
2.地域再協(xié)調(diào)：“鄉(xiāng)村”的建構(gòu)
由長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所塑造的發(fā)展觀念是將農(nóng)村作為城市的依附者和資源供給者，農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)過(guò)疏化或衰敗化，造成地域內(nèi)部的嚴(yán)重失衡。在經(jīng)歷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，對(duì)鄉(xiāng)村地位的反思和主體性的強(qiáng)調(diào)成為趨勢(shì)，鄉(xiāng)村的政策敘事也發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)向：其核心是將鄉(xiāng)村振興建構(gòu)為中國(guó)式現(xiàn)代化和民族復(fù)興使命的重要內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中將鄉(xiāng)村定義為“城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。上述觀點(diǎn)尊重鄉(xiāng)村作為區(qū)別于城市的聚落空間的獨(dú)特性與主體性。二是在中國(guó)式現(xiàn)代化探索中，鄉(xiāng)村承載的價(jià)值也被人們發(fā)現(xiàn)，其保留的大量?jī)?yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化是構(gòu)成中華文明的重要內(nèi)容，人與自然相處方式也成為生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的核心底蘊(yùn)。三是將鄉(xiāng)村振興視為中華民族復(fù)興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面政策肯定鄉(xiāng)村在復(fù)雜多變的危機(jī)與發(fā)展形勢(shì)下，依舊發(fā)揮壓艙石和穩(wěn)定器的作用；另一方面中國(guó)的發(fā)展不平衡不充分問題主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村，因此現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)“最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村”。
多元現(xiàn)代性觀點(diǎn)假定“存在著由不同的文化傳統(tǒng)和社會(huì)政治狀況所塑造的不同文化形式的現(xiàn)代性”，現(xiàn)代性必然不會(huì)是同質(zhì)的，而是多元變化，且彼此之間相互補(bǔ)充、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗，從而不斷明晰和建構(gòu)自身的現(xiàn)代性。中國(guó)式現(xiàn)代化從鄉(xiāng)村入手尋求文明傳統(tǒng)的根基，以此闡釋不同于西方的現(xiàn)代性價(jià)值，而城鄉(xiāng)關(guān)系的表達(dá)和解決具有重要的理論使命。在發(fā)展中凸顯價(jià)值意義的鄉(xiāng)村被建構(gòu)出來(lái)，成為協(xié)調(diào)地域社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的觀念引領(lǐng)；鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略要互動(dòng)融合，縣域城鎮(zhèn)化是其中的重要環(huán)節(jié)。
3.城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)下的縣城分化
新型城鄉(xiāng)關(guān)系必然不是機(jī)械地出現(xiàn)“兩極”，而是形成雙向流動(dòng)、互助共生的城鄉(xiāng)連續(xù)體系：在城和鄉(xiāng)中間還有縣，縣城是城市與鄉(xiāng)村在發(fā)展中的連接點(diǎn)，而在不平衡的城鄉(xiāng)關(guān)系中，縣城也出現(xiàn)了巨大分化。東部沿海地區(qū)的多數(shù)縣城已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，形成適合現(xiàn)代制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施，而中西部的縣城無(wú)法再?gòu)?fù)制東部沿海地區(qū)的模式進(jìn)行工業(yè)化和城市化。城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)在發(fā)展不平衡不充分的背景下并非能夠形成縣域的統(tǒng)一發(fā)展模式，不同類型的縣城在城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的位置與功能大不相同，類型化縣城需要區(qū)分各類縣城在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)中的位置。東部沿海城市帶的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)不過(guò)是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的自然延伸，服從農(nóng)業(yè)的邏輯。完成工業(yè)化和城市化的東部沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)縣域以及部分大城市的周邊縣城已經(jīng)被整合進(jìn)以大城市為極核的經(jīng)濟(jì)體系中，承接大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這部分縣城的鄉(xiāng)村業(yè)已完成城鎮(zhèn)化，形成有序流動(dòng)和合理分工的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，因此縣城更偏向城市一端，縣城的重點(diǎn)已經(jīng)從管理農(nóng)村社會(huì)向管理城市轉(zhuǎn)變。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依附于城市的縣域經(jīng)濟(jì)缺少系統(tǒng)整合，鄉(xiāng)村的資源潛力在大城市導(dǎo)向下得不到充分挖掘而問題重重，縣城城鎮(zhèn)化水平較低，且鄉(xiāng)村改觀并不顯著。這些縣城如果再試圖向大城市靠攏或者仿照發(fā)達(dá)縣域建設(shè)工業(yè)園區(qū)，反而可能出現(xiàn)資源浪費(fèi)與縣城功能失衡，因而更需要在鄉(xiāng)村尋找出路，激活縣域內(nèi)可供使用的鄉(xiāng)村資源。
二、新發(fā)展視域下縣城類型化的功能再定位
“類型化”是新發(fā)展視域下對(duì)縣城認(rèn)識(shí)的重要轉(zhuǎn)變，此前同一化的發(fā)展理念被差異化的功能定位所替代；以往的發(fā)展是不斷制造社會(huì)與生態(tài)負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而類型化視域下的縣城發(fā)展應(yīng)承擔(dān)起地域均衡協(xié)調(diào)的功能。地域視角下不同類型的縣與城市、鄉(xiāng)村形成差異化的關(guān)聯(lián)形態(tài)，故而縣城的發(fā)展路徑選擇因其類型不同而呈現(xiàn)出多樣化。
（一）新發(fā)展視域下縣城觀念的轉(zhuǎn)換
1.將“新發(fā)展”引入縣城研究
一般說(shuō)來(lái)，肇始于20世紀(jì)五六十年代的發(fā)展社會(huì)學(xué)，其立足點(diǎn)是以現(xiàn)代國(guó)家為單位，探討發(fā)展中國(guó)家快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，“?xí)慣于從整體性的角度來(lái)分析發(fā)展問題”。而21世紀(jì)發(fā)端的新發(fā)展社會(huì)學(xué)研究則試圖對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)適，一是對(duì)發(fā)展理念做出新的補(bǔ)充，“新發(fā)展社會(huì)學(xué)最具核心實(shí)體性意義的任務(wù)則可表述為，凸顯發(fā)展的秩序性、社會(huì)性、生態(tài)性和文化性”。二是提出補(bǔ)充分析的歷史視角、行動(dòng)者視角與地域視角等。這種變化意味著“發(fā)展社會(huì)學(xué)理論作為一門對(duì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐具有反思性的科學(xué)，它本身就是隨著社會(huì)情境和發(fā)展實(shí)踐的變化而不斷調(diào)整的”。新發(fā)展社會(huì)學(xué)開始探討現(xiàn)代國(guó)家內(nèi)部“發(fā)展”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問題，地域視角的轉(zhuǎn)換對(duì)于理解城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)樣態(tài)變化十分重要。地域社會(huì)學(xué)發(fā)端于20世紀(jì)下半葉的日本，在城鄉(xiāng)社會(huì)空間發(fā)生巨變后，一些學(xué)者提出地域社會(huì)學(xué)，“將都市和農(nóng)村兩方納入研究視野，對(duì)地域構(gòu)造及功能展開多角度分析，注重研究地域社會(huì)的社會(huì)構(gòu)造、階層形成及內(nèi)在的行動(dòng)邏輯”，地域社會(huì)指“一種基于地緣關(guān)系而建立起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)的結(jié)構(gòu)及關(guān)系性總體”，處在“將城市、村落統(tǒng)合起來(lái)的統(tǒng)一的‘相互關(guān)聯(lián)’的地域”。地域社會(huì)學(xué)所特殊重視的問題包括：一是地域是超越城市、鄉(xiāng)村并意在形成“城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)”的空間概念，是對(duì)“城市過(guò)密—鄉(xiāng)村過(guò)疏”問題的反思；二是構(gòu)成地域社會(huì)的前提是在環(huán)境、文化、經(jīng)濟(jì)等多方面具有“同質(zhì)性”，可以沒有明確邊界但必然是存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，并且地域社會(huì)內(nèi)部是動(dòng)態(tài)的、流動(dòng)的、重層的；三是地域具有生成性意義，“公共性”讓原本斷裂的村落社會(huì)聯(lián)結(jié)在新的空間中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化?？h城是一個(gè)相對(duì)完整的區(qū)域運(yùn)行系統(tǒng)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整分化，其聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的作用使得縣域具有開放性和變動(dòng)性的可能，縣域應(yīng)當(dāng)成為地域社會(huì)發(fā)展的重要研究單元。
有些學(xué)者認(rèn)為縣域社會(huì)研究可以作為社區(qū)研究的拓展，建議將田野研究的單位擴(kuò)展到縣域，在更為廣闊的整體視域中認(rèn)知城鄉(xiāng)社會(huì)。從地域視角審視以往社會(huì)學(xué)對(duì)縣的研究主要從三個(gè)角度展開：一是基于縣在城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)中的定位，縣在宏觀意義上被視為國(guó)家與基層、城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯與連接之處?？h域具有植根鄉(xiāng)土的“草根性”與社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的“開放性”，也具有例行化的“城市性”與情感色彩的“鄉(xiāng)村性”。二是地域社會(huì)中的人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化?？h城是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)現(xiàn)其就近就地城鎮(zhèn)化的重要載體，在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村人口向縣城集中的態(tài)勢(shì)，政府引導(dǎo)和家庭理性合構(gòu)交織而形成“非農(nóng)化”家計(jì)模式的擴(kuò)張型縣城城鎮(zhèn)化、“半工半耕”家計(jì)模式的穩(wěn)定型城鎮(zhèn)化和“一家三制”的收縮型縣城城鎮(zhèn)化。三是縣域社會(huì)治理與地域行動(dòng)的角度?？h級(jí)政府是獨(dú)立完整的基層行政單元，“在官僚體系中處于決策層級(jí)和執(zhí)行層級(jí)的結(jié)合處”，其治理具有更多“程序性、儀式性、符號(hào)性的行動(dòng)”，從治理的策略行動(dòng)中也存在超越科層文本的“政治行政化動(dòng)員模式”，且關(guān)注縣域治理體系中的能動(dòng)者及其分利秩序的形成。學(xué)術(shù)界上述圍繞著縣而展開的研究固然是在城鄉(xiāng)社會(huì)變遷的背景下討論，但對(duì)作為一個(gè)發(fā)展單位的縣而展開的討論卻一直未能深入。在這一意義上，新發(fā)展社會(huì)學(xué)中的“地域”概念似乎成為縣域認(rèn)識(shí)的重要視角，把“新發(fā)展”引入縣的研究，就是將發(fā)展的研究單位擴(kuò)展到作為地域社會(huì)的“縣”，發(fā)掘縣的發(fā)展問題?？傊?，縣的“發(fā)展議題”一方面要從整體的中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的道路中感知發(fā)展理念轉(zhuǎn)換并對(duì)“縣”進(jìn)行重新定位，另一方面要從地域視角思考縣域的發(fā)展路徑選擇。
2.多元功能下縣的類型化劃分
當(dāng)下縣城發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題在于區(qū)域差異?？h城的發(fā)展路徑不應(yīng)再被以往的發(fā)展思路束縛，而應(yīng)當(dāng)基于縣城自身的發(fā)展規(guī)律、人口流動(dòng)的趨勢(shì)和縣域內(nèi)條件與縣的功能定位，確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。中央頒布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》首次提出縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向應(yīng)該依照縣城不同情況做出類型化的區(qū)分和選擇，并對(duì)縣城進(jìn)行類型化的劃分。對(duì)縣城的類型化是在考慮到各地資源稟賦和發(fā)展條件之外，尊重縣城業(yè)已產(chǎn)生明顯分化的事實(shí)。在改革開放之后學(xué)界根據(jù)縣的各種發(fā)展條件對(duì)縣進(jìn)行劃分，如按照地理區(qū)位劃分的郊區(qū)縣和遠(yuǎn)郊縣，更進(jìn)一步的是按照中心城市輻射范圍與人口流動(dòng)將縣劃分為衛(wèi)星縣城、節(jié)點(diǎn)縣城和一般縣城；依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以分為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型縣域、工業(yè)主導(dǎo)型縣域、商旅服務(wù)型縣域和均衡發(fā)展型縣域。以上對(duì)縣的劃分仍是以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，更新的研究指向的是縣在發(fā)展中分化后所應(yīng)做出的調(diào)整。有學(xué)者將縣城的城市發(fā)展分為形成完備產(chǎn)業(yè)鏈并能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性循環(huán)的第一梯隊(duì)，承接第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提升縣域人口承載力的第二梯隊(duì)，生產(chǎn)資源稀缺導(dǎo)致農(nóng)民縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)大的第三梯隊(duì)。
《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》劃分的五種類型主要包括：一是大城市周邊縣城，主要是城市群和都市圈內(nèi)的縣城承接臨近的大城市的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)轉(zhuǎn)移，成為衛(wèi)星縣城。二是專業(yè)功能縣城，培育特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)揮先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等經(jīng)濟(jì)屬性的專業(yè)功能縣城；并且提到讓邊境縣城有效發(fā)揮人口聚集能力和守邊固邊能力。三是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，既需要三產(chǎn)融合也要發(fā)揮保障糧食安全的作用。四是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，為修復(fù)生態(tài)環(huán)境提供支撐。五是人口流失縣城，適當(dāng)促進(jìn)人口和服務(wù)集中并引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移或產(chǎn)業(yè)替代。類型化的劃分不再將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為“定義”縣的唯一依據(jù)，而是囊括城市的空間布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊境穩(wěn)定、糧食安全、生態(tài)環(huán)境和人口流動(dòng)等諸多標(biāo)準(zhǔn)，這些也成為縣城的任務(wù)目標(biāo)。
類型化的劃分方式不同于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類型總結(jié)，后者以一種經(jīng)濟(jì)思維將縣城條件要素化，發(fā)現(xiàn)利于縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。而這些條件的發(fā)現(xiàn)是對(duì)早發(fā)縣城的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，摘選出空間區(qū)位、工農(nóng)業(yè)資源、勞動(dòng)力等作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備要素，其目的在于解釋縣域經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)展的原因，但也單一地限定縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑?？h城類型化的提出僅是對(duì)分化和差異的縣城進(jìn)行不同特點(diǎn)的區(qū)分，從而發(fā)揮不同縣城在城鄉(xiāng)系統(tǒng)關(guān)系中的功能。
3.縣城類型化認(rèn)知的現(xiàn)實(shí)意義
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取向的發(fā)展觀并不能囊括縣城發(fā)展的全貌。從縣城的序列化分類到縣城的類型化，我們可以從政策話語(yǔ)對(duì)縣先后賦予的意義中明顯覺察到發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，以及在新發(fā)展格局下更加突出縣城的發(fā)展條件與功能定位。類型化縣城對(duì)城鄉(xiāng)融合的意義在于，它是經(jīng)過(guò)發(fā)展理念、格局的轉(zhuǎn)換后對(duì)以往城市中心化發(fā)展布局的調(diào)整，以及對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最為直接的回應(yīng)。
一方面，理念的轉(zhuǎn)換源自新發(fā)展階段和新發(fā)展理念的理論突破。我國(guó)的縣城數(shù)量大、類型多，不同類型的縣城發(fā)展路徑選擇要尊重縣城發(fā)展規(guī)律和人口流動(dòng)趨勢(shì)，立足縣域資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位等，統(tǒng)籌縣城的生產(chǎn)、生活、生態(tài)與安全等需要。新型城鎮(zhèn)化要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的再生產(chǎn)。政策設(shè)置或發(fā)展規(guī)劃便是要通過(guò)確定性的行動(dòng)去應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不確定性，縣城類型化的思維是應(yīng)對(duì)以往一元化的發(fā)展觀帶來(lái)的不確定性。以往的城市化發(fā)展道路在一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的積極作用，但結(jié)構(gòu)性變遷勢(shì)必會(huì)暴露新問題。類型化認(rèn)知更加突出縣城在發(fā)展中的地域特殊性，取代了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同一化發(fā)展觀念，“通過(guò)城市擴(kuò)張謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不必然改善社會(huì)福利，以人為本的城鎮(zhèn)化應(yīng)該同時(shí)兼顧效率、公平和安全等多重社會(huì)目標(biāo)”。
另一方面，縣城類型化也是從縣域視角出發(fā)，建立起更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要舉措?？h城類型化不僅體現(xiàn)縣域內(nèi)發(fā)展理念的更新升級(jí)，也是對(duì)縣際關(guān)系的再認(rèn)識(shí)。區(qū)域顯現(xiàn)的分化現(xiàn)象、無(wú)序開發(fā)和惡性競(jìng)爭(zhēng)使得縣域發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出。類型化縣城突出的是縣域功能，而國(guó)家的區(qū)域開發(fā)早在2011年便制定《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出國(guó)土空間從提供產(chǎn)品角度可劃分為提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，提供農(nóng)產(chǎn)品，提供生態(tài)產(chǎn)品等多種功能，但一個(gè)區(qū)域必有一種主體功能，故而提出城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則屬于限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的“限制開發(fā)區(qū)域”。在以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，具有不同功能定位的縣城作為暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的重要載體時(shí)，也相應(yīng)融入全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)大循環(huán)中形成縣域的差異化分工。
（二）類型化縣城的功能定位
改革開放后，規(guī)模漸趨擴(kuò)大的人口流動(dòng)、縣域經(jīng)濟(jì)的萌發(fā)、縣級(jí)政府經(jīng)營(yíng)性思維，以及發(fā)展自主性的產(chǎn)生，使得縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生巨大變化；在流動(dòng)的現(xiàn)代性中，相對(duì)固定的縣內(nèi)部與縣之間都在發(fā)展潮流中變動(dòng)，縣在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)中出現(xiàn)不同的發(fā)展趨向。國(guó)家對(duì)縣城的定位是變化的，“現(xiàn)代中國(guó)的縣城，先是成為國(guó)家工業(yè)化的重要空間，繼而在城鎮(zhèn)化過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)揮作用，現(xiàn)在成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶”。類型化傳遞出縣城的地域特殊性決定了縣城在城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮著差異化的紐帶作用。發(fā)展定位呈現(xiàn)出縣的不同功能：銜接城市職能、輻射鄉(xiāng)村社會(huì)、繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、供給公共服務(wù)與踐行國(guó)家戰(zhàn)略?？h城的這些定位與功能必然不是先天不變的，而是現(xiàn)代化進(jìn)行到一定階段后對(duì)縣城的再認(rèn)識(shí)與再定位。
1.銜接城市職能
以往的發(fā)展大城市思路導(dǎo)致人口城市化與空間城市化失調(diào)，大城市規(guī)模龐大，匯聚諸多的人口和資源，表現(xiàn)為地域社會(huì)中的城市“一極化”，進(jìn)而形成的城市過(guò)密化給城市的治理和服務(wù)造成巨大壓力。大城市周邊縣城與大城市聯(lián)系緊密，已經(jīng)被納入城市圈或都市圈范圍，縣域內(nèi)基本完成工業(yè)化和城市化，業(yè)已表現(xiàn)出明顯的城市特征。這些縣城在城鄉(xiāng)空間布局的分工中發(fā)揮著疏散大城市功能的作用，能夠承接大城市轉(zhuǎn)移的人口、產(chǎn)業(yè)和功能，并通過(guò)一般性制造業(yè)引進(jìn)，建設(shè)物流基地或?qū)I(yè)市場(chǎng)形成與大城市密切聯(lián)結(jié)、各有功能分工的產(chǎn)業(yè)上下游體系。衛(wèi)星城理念最早被霍華德（Howard）提出，其目的便是要通過(guò)建立衛(wèi)星城鎮(zhèn)來(lái)疏解大城市發(fā)展中的聚集問題，通過(guò)發(fā)揮衛(wèi)星縣城的產(chǎn)業(yè)和人口疏散作用，解決“大城市病”。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化也并非大城市的持續(xù)擴(kuò)張，而是呈現(xiàn)出城市的生命歷程變化，出現(xiàn)后工業(yè)時(shí)代的逆城鎮(zhèn)化、郊區(qū)化等過(guò)程。這些縣城更多突出城市型職能，處在以大城市為中心的城市圈的地域范圍內(nèi)，反而鄉(xiāng)村的屬性并不明顯。
2.輻射鄉(xiāng)村社會(huì)
“縣域社會(huì)實(shí)際上就是一個(gè)城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的社會(huì)體系”，縣城、小城鎮(zhèn)、村莊是城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的切面；有學(xué)者提出鄉(xiāng)村振興應(yīng)以縣域?yàn)榛締卧?，是都市之外的地域?jīng)濟(jì)社會(huì)的振興，包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村及之外的整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位振興。縣城位于縣域社會(huì)的中心，能夠在城鄉(xiāng)空間布局的分工中，輻射鄉(xiāng)村并發(fā)揮縣城的平臺(tái)集聚作用?？h域產(chǎn)業(yè)以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地。這部分縣城的發(fā)展路徑便要將目光聚焦到鄉(xiāng)村，拓展思維，改變過(guò)去單一的農(nóng)業(yè)片面擴(kuò)張的方式，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈延伸和農(nóng)業(yè)功能擴(kuò)展等三產(chǎn)融合，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“縣—鄉(xiāng)—村”布局?？h城在輻射鄉(xiāng)村時(shí)規(guī)模優(yōu)勢(shì)明顯，“在一個(gè)村莊或者小城鎮(zhèn)內(nèi)難以形成經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但是在一個(gè)縣域內(nèi)完全可以形成一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”。
3.繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)
工業(yè)化起步較早的縣城形成了特色的縣域經(jīng)濟(jì)，功能性縣城從產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析是那些業(yè)已形成優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的縣城，這部分縣城往往是縣域經(jīng)濟(jì)的代表，在“一縣一業(yè)”“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展思路下形成區(qū)域性的特色產(chǎn)業(yè)。專業(yè)功能性縣城蘊(yùn)藏實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能量，涵蓋自然資源開采與加工、特色制造業(yè)、特色農(nóng)業(yè)以及具有自然文化資源的旅游業(yè)等多種業(yè)態(tài)。與輻射鄉(xiāng)村的功能相區(qū)別，繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的功能意味著產(chǎn)業(yè)功能型縣城已經(jīng)形成完備的縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，并且形成主導(dǎo)性的品牌?？h城發(fā)揮繁榮區(qū)域功能在城鄉(xiāng)關(guān)系中更具自主性，其引導(dǎo)人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐型職責(zé)更加顯著。這些功能性縣城的縣域經(jīng)濟(jì)是扎根于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)形式，吸納勞動(dòng)力的能力較強(qiáng)，具有全域的覆蓋與普惠性。而從連接城市角度，功能性城鎮(zhèn)也并非脫離大中城市經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)“孤島”，而是憑借其積淀的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)形成地域內(nèi)的就業(yè)能力、產(chǎn)品輸出能力和商品消費(fèi)能力，被囊括進(jìn)大中城市的地域結(jié)構(gòu)中。
4.供給公共服務(wù)
縣城溝通城鄉(xiāng)，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮重要作用。隨著越來(lái)越多的勞動(dòng)力向作為城關(guān)鎮(zhèn)的縣城或中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源并未能維持人的再生產(chǎn)的情況下，政府需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適配的社會(huì)保護(hù)行動(dòng)，其重點(diǎn)是依靠縣域基層政府為城鄉(xiāng)間的居民提供有效的公共服務(wù)?？h域內(nèi)的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口若未能在城市扎根，縣城則成為這些人享受城市服務(wù)的替代性歸宿。鄉(xiāng)村普惠性公共服務(wù)供給所面臨的問題在于全覆蓋帶來(lái)的成本增加且利用度不高，縣域城鎮(zhèn)化可以將公共服務(wù)適度集中；這一方面需要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)方便農(nóng)村人口就近獲得城鎮(zhèn)公共服務(wù)，另一方面可以通過(guò)農(nóng)村數(shù)字化技術(shù)，增強(qiáng)在線服務(wù)的能力?？h城供給公共服務(wù)的功能直接促進(jìn)城鄉(xiāng)地域均衡化，圍繞城鄉(xiāng)居民“通過(guò)發(fā)展社會(huì)政策，構(gòu)建縣域鄉(xiāng)村社會(huì)生活化與縣域鄉(xiāng)村生活社會(huì)化系統(tǒng)”，將以縣城為中心的地域發(fā)展落實(shí)在個(gè)體幸福感提高的最終目標(biāo)上。
5.落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略
縣城依舊具有獨(dú)特的地域?qū)傩裕浒l(fā)展要在城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上聯(lián)系到國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略?！翱h域是我國(guó)國(guó)家治理的基本單元，處于統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)發(fā)揮著聯(lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)的紐帶作用”。作為政權(quán)層級(jí)的縣必須要踐行國(guó)家的發(fā)展理念，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，而非僅是自主性地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單位。作為完整的行政單位，縣是傳遞國(guó)家意志與整合地域社會(huì)的關(guān)鍵力量，也是國(guó)家新戰(zhàn)略的直接實(shí)施者并發(fā)揮守土固邊的地域統(tǒng)治功能。保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、賡續(xù)文化傳統(tǒng)以及鞏固邊疆安全等是基于國(guó)家整體戰(zhàn)略以及社會(huì)永續(xù)發(fā)展的任務(wù)而為縣城確定的功能定位，這些縣城獨(dú)特的地域特征匯聚成國(guó)家整體發(fā)展的內(nèi)容，也撰寫了中國(guó)式現(xiàn)代化的多元屬性。
三、地域發(fā)展：類型化縣城的新發(fā)展路徑
如前所述，地域社會(huì)在遭遇城市化變革時(shí)暴露出的以城鄉(xiāng)關(guān)系為主題的發(fā)展問題，可以通過(guò)地域活性化的途徑來(lái)加以解決。東亞地域社會(huì)學(xué)研究者為應(yīng)對(duì)地域衰退而提出地域活性化，其定義主要強(qiáng)調(diào)“居住生活在特定地域的人們活用地域資源，創(chuàng)造出一種富有生機(jī)和活力的生活目標(biāo)和狀態(tài)”。地域發(fā)展中的活性化理念是涵蓋地域產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、生態(tài)和文化等整體發(fā)展而非僅是某個(gè)單一方面的活性化，其中著重突出的應(yīng)是促進(jìn)社會(huì)聯(lián)結(jié)與地域組織關(guān)系結(jié)構(gòu)的社會(huì)活性化。進(jìn)而地域發(fā)展便不僅是地域產(chǎn)業(yè)衰退后的再次重建，也包括地域社會(huì)在發(fā)展不確定狀態(tài)下多面向的總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。類型化發(fā)展思維就是將縣域塑造成可分析的獨(dú)特地域社會(huì)，差異化功能定位與縣域分化現(xiàn)實(shí)決定類型化縣城無(wú)法繼續(xù)復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城發(fā)展模式。類型化縣城的新內(nèi)生性發(fā)展要構(gòu)筑以縣城為中心的縣域內(nèi)合理的空間格局，以地域發(fā)展的思路加以展開。
（一）類型化縣城的地域發(fā)展理念
新發(fā)展視域下類型化縣城的地域發(fā)展理念，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是地域發(fā)展的目標(biāo)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而是社會(huì)的全面發(fā)展。地域社會(huì)的衰退不能簡(jiǎn)單地等同于“經(jīng)濟(jì)衰退”而應(yīng)對(duì)社會(huì)的整體衰退狀況進(jìn)行考察，地域發(fā)展要擺脫以暗含提高經(jīng)濟(jì)價(jià)值等舊價(jià)值觀為前提的激活，反映福利、追求個(gè)人幸福等新的價(jià)值觀也極為必要。類型化縣城的確定是對(duì)單一發(fā)展模式的否定。城市本身就構(gòu)成一種意識(shí)形態(tài)，它左右著人們對(duì)城市的理解和規(guī)劃建設(shè)，并以不可遏制的趨勢(shì)復(fù)制到任何尋求城市化的區(qū)域。城市的空間擴(kuò)張符合了發(fā)展中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的期待而獲得了超強(qiáng)的合法性，與城市空間在擴(kuò)張中支離破碎相伴隨的是城市文化底蘊(yùn)的消退、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的分離以及城鎮(zhèn)發(fā)展自主性的消解。以縣城發(fā)展為中心的縣域發(fā)展要想解決這個(gè)問題，就必須以基于本土資源和定位的內(nèi)生性發(fā)展拒斥單一固定的發(fā)展模式，從縣城的類型劃分中確定城鄉(xiāng)問題破解途徑，尤其要從社會(huì)發(fā)展與治理角度強(qiáng)化社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系與再組織化，以及由人口流動(dòng)帶來(lái)的生活改變的調(diào)適。
二是地域多樣性決定地域發(fā)展具有同一性與差異性。縣城作為中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的關(guān)鍵空間布局具有同一性的活化內(nèi)容。不過(guò)在這里地域不僅指地理區(qū)域，還包括該地區(qū)居民共同擁有的文化體系和社會(huì)關(guān)系等，這些內(nèi)涵構(gòu)成地域“生活結(jié)構(gòu)的自主性”，表現(xiàn)出相對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的自我組織與自主活動(dòng)等獨(dú)特生活的一面，形成了地域的特殊性。而在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，一些具有特殊性的地域變化往往會(huì)加劇其發(fā)展的不確定性。以往的地域多樣性除了來(lái)自地域的天然稟賦外，還源自由地域發(fā)展不均衡而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)類型化差異。進(jìn)入21世紀(jì)，地域的多樣性往往伴隨著全球化的“脫領(lǐng)域化/再領(lǐng)域化”而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)差異化、周邊化和異種混合化，并出現(xiàn)大城市的極度集聚這樣的地域多樣性亢進(jìn)。縣城的類型化認(rèn)知在發(fā)展理念中確定了縣城的差異化定位以及其所承載的不同功能，能夠有效地應(yīng)對(duì)多樣化帶來(lái)的發(fā)展不確定。地域發(fā)展需要在復(fù)合多重的縣域空間中發(fā)現(xiàn)其傳統(tǒng)根基、文化資本、社會(huì)力量、生態(tài)資源等諸多內(nèi)容，以豐富作為發(fā)展單位的縣城的發(fā)展內(nèi)涵。
三是地域發(fā)展要突出地域主體性的塑造，促成新內(nèi)生性發(fā)展。地域與其生活結(jié)構(gòu)自主性的關(guān)系契合可以促使地域社會(huì)形成內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力，從地域自身的社會(huì)傳統(tǒng)和自然稟賦出發(fā)，尋求發(fā)展道路，日本內(nèi)生發(fā)展理論的代表性人物鶴見和子曾特殊強(qiáng)調(diào)內(nèi)生性發(fā)展模式推進(jìn)過(guò)程中地域范圍內(nèi)人與自然關(guān)系、傳統(tǒng)再造與人的自組織能力的重要性。新內(nèi)生性發(fā)展理論則將發(fā)展的動(dòng)力聚焦在地方與超地方行動(dòng)者的互動(dòng)與聯(lián)結(jié)上，塑造的不僅是地域位置上的關(guān)聯(lián)，此外還包括社會(huì)關(guān)聯(lián)的建立，通過(guò)內(nèi)外部資源的整合達(dá)到區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。新內(nèi)生性發(fā)展視角下的農(nóng)村是差異化的，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展是多元、非現(xiàn)象的，沒有固定的定式。城市中心邏輯下，縣城的自主性呈現(xiàn)往往要克服重重障礙，以擺脫其在城鄉(xiāng)關(guān)系中的依附地位。相關(guān)的制度設(shè)置意在支持縣的自主性發(fā)揮，如“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”等措施，試圖使縣在發(fā)展中獲得較強(qiáng)的自主性。
（二）類型化縣城的差異性問題與解決思路
類型化縣城的問題有同一也有差異，所謂同一，就是要應(yīng)對(duì)城市中心化造成的弊端，在城鄉(xiāng)關(guān)系上則表現(xiàn)出城市對(duì)鄉(xiāng)村的空間擠壓，以及由城鄉(xiāng)人口流動(dòng)造成的鄉(xiāng)村過(guò)疏化與城市因過(guò)密造成的治理與服務(wù)超載。差異則表現(xiàn)在縣城因其不同的功能定位而形成多樣化類型，由此不同類型縣城在特定階段需要解決的問題具有差異。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動(dòng)與公共服務(wù)等涉及城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵內(nèi)容在不同類型的縣城中表現(xiàn)不一，故而從地域發(fā)展的視角看，其需要形成適應(yīng)類型與功能需要的發(fā)展思路。
業(yè)已完成城市化和工業(yè)化的縣城城鄉(xiāng)融合程度高，包括大中城市的衛(wèi)星城與產(chǎn)業(yè)功能性縣城，這些縣城在地域范圍內(nèi)形成城鄉(xiāng)有機(jī)協(xié)作的整體，資源要素流動(dòng)充分且在城鄉(xiāng)關(guān)系中更具城市導(dǎo)向。這些縣城要解決早期粗放發(fā)展所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，布局分散；在外部要解決在人力成本提高和“世界工廠”轉(zhuǎn)移的背景下，如何讓縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而持續(xù)保有競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)地域社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。另外，這些縣城更需要注重新發(fā)展理念指導(dǎo)下的社會(huì)活性化問題，解決好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)問題。發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市周邊縣城因城市化擴(kuò)張形成大批“上樓農(nóng)民”以及外來(lái)人口的大量涌入而增加了縣城內(nèi)居住者的異質(zhì)性，社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出陌生化、原子化的城市特征。這些縣城要優(yōu)化服務(wù)來(lái)提高人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，尤其解決人口融入問題。一方面，城市化造成的城鄉(xiāng)空間重組以及農(nóng)民的生活轉(zhuǎn)型使邊緣城區(qū)遭遇發(fā)展調(diào)適的社會(huì)治理難題。這些縣城仍具有開發(fā)潛力，在城市化繼續(xù)擴(kuò)張時(shí)需要解決傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民的轉(zhuǎn)變。另一方面，這些縣城產(chǎn)業(yè)完備，外來(lái)農(nóng)民工難以融入大城市，在住房保障、勞動(dòng)就業(yè)、子女上學(xué)難以享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。這些縣城需要在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面率先發(fā)力，形成有效的供給機(jī)制。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與部分生態(tài)功能區(qū)，以及部分資源性縣城的城市化與工業(yè)化受到較多因素制約，尚未形成顯著發(fā)展優(yōu)勢(shì)，城鄉(xiāng)融合也不充分?？h域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且以農(nóng)為主，甚至政府財(cái)政出現(xiàn)“糧財(cái)?shù)箳臁钡膯栴}，縣城雖吸納農(nóng)村人口進(jìn)入但其可持續(xù)性生計(jì)仍面臨難題，縣城的紐帶作用在相對(duì)割裂的城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮并不明顯。進(jìn)城居住的村民依舊通過(guò)各種關(guān)聯(lián)與鄉(xiāng)村緊密相關(guān)，如產(chǎn)業(yè)、家庭、故鄉(xiāng)等，尤其進(jìn)城農(nóng)民家庭在代際間的“城鄉(xiāng)兩棲”讓家在城鄉(xiāng)之間“撐開”形成社會(huì)聯(lián)結(jié)上的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)一體化特征?？h域內(nèi)鄉(xiāng)村人口流失或季節(jié)性流出，在縣城具有“流而不留”的驛站屬性，出現(xiàn)縣城內(nèi)的留守家庭。鄉(xiāng)村人口向縣城聚集僅是為享有更高的公共服務(wù)，但縣域內(nèi)沒有完備產(chǎn)業(yè)支持，進(jìn)城農(nóng)民可能面臨收入不高或者再次外出打工的情況，帶來(lái)的結(jié)果便是縣城對(duì)鄉(xiāng)村的“剝奪”。這些縣城除持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化外還需重視培育縣城的“專業(yè)功能”。而大部分縣城城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃短期化、無(wú)序化、雷同化，缺少地域關(guān)聯(lián)與文化價(jià)值，故而很多縣城可憑借其悠久歷史與地域特征而表現(xiàn)出的特殊性，因地制宜地發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，尋求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系環(huán)節(jié)的構(gòu)建，以及生態(tài)資源、文化資源的產(chǎn)業(yè)化，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)生活要素對(duì)流。隨著生態(tài)文明轉(zhuǎn)型，這些縣城可借助縣域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)資源和自然生態(tài)資源朝生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的目標(biāo)前進(jìn)，建設(shè)全新的以縣域?yàn)閱挝坏纳鷳B(tài)資源價(jià)值化路徑。同時(shí)縣域的道路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施要向鄉(xiāng)村延伸，以此帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城、工業(yè)品下鄉(xiāng)以及縣域內(nèi)人口的城鄉(xiāng)充分流動(dòng)。
鄉(xiāng)村與縣城人口均大量外流的縣城，城鄉(xiāng)融合難度較大。這些縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，處在邊境或地形復(fù)雜區(qū)域，部分縣城生態(tài)環(huán)境脆弱，縣域內(nèi)呈現(xiàn)持續(xù)性衰敗態(tài)勢(shì)。這些縣城人口出現(xiàn)永久性的凈流出而非季節(jié)性流動(dòng)，周邊地級(jí)市帶動(dòng)能力不足使得人口流向省會(huì)或外省，呈現(xiàn)出人口縣域外城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)。很大一部分縣城因其區(qū)位、資源等條件的制約，導(dǎo)致其在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的錦標(biāo)賽中成為弱勢(shì)的一方，單從經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)中難以融進(jìn)城市地域結(jié)構(gòu)化的網(wǎng)絡(luò)中，其直接后果導(dǎo)致整個(gè)縣城內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活低沉，出現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)少、公共服務(wù)力度低、治理能力弱，甚至出現(xiàn)縣域老齡化問題?！拔磥?lái)的縣城可能會(huì)成為收縮型城市，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化規(guī)模越大，未來(lái)的收縮規(guī)模也越大”。因此大部分縣城不宜將發(fā)展的重點(diǎn)依舊放在“經(jīng)營(yíng)城市”，舉債做大縣城建設(shè)，而要控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量，避免出現(xiàn)人地關(guān)系失衡。人口大量流失的縣城需要構(gòu)建以縣域?yàn)橹行牡墓卜?wù)體系，突出縣城與小城鎮(zhèn)居住和公共服務(wù)功能，促進(jìn)人口適度集中，做好養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的民生保障和救助扶助。地域發(fā)展要提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與居民生活的適配度，但公共服務(wù)提供往往與區(qū)域財(cái)力有關(guān)，這導(dǎo)致當(dāng)下公共服務(wù)的地方化矛盾突出，縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力不斷弱化，解決之道與農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)一樣，需要在協(xié)調(diào)發(fā)展中形成區(qū)域的合作機(jī)制、互助機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制等。
“郡縣治，天下安”，縣城自古以來(lái)便具有穩(wěn)固基層的重要地位。隨著現(xiàn)代化推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生根本性變革，“發(fā)展”“現(xiàn)代化”等話語(yǔ)也成為縣城的指導(dǎo)性理念。而在反思批判傳統(tǒng)發(fā)展觀的基礎(chǔ)之上，將“縣城”作為發(fā)展的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究單位，有利于擴(kuò)展中國(guó)地域社會(huì)研究?？h域社會(huì)是一個(gè)結(jié)構(gòu)緊密且運(yùn)行邏輯多元的地域共同體，縣城是縣域社會(huì)的中心。地域發(fā)展理念的闡釋與發(fā)展單位的選擇均是隨著發(fā)展實(shí)踐的展開與變動(dòng)而適時(shí)地針對(duì)性調(diào)整。縣城發(fā)展理念轉(zhuǎn)換是系統(tǒng)性的，從縣城類型化可以看出縣城因其定位不同，所選擇的發(fā)展路徑也呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢(shì)，由此，把握縣城在城鄉(xiāng)關(guān)系中的連接和紐帶作用十分關(guān)鍵。這是新發(fā)展理念指引下對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的認(rèn)知改變，類型化縣城的認(rèn)知對(duì)于城鄉(xiāng)融合與高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。地域發(fā)展是因地制宜地對(duì)地域內(nèi)和地域間的人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等進(jìn)行重新配置，實(shí)現(xiàn)地域社會(huì)的再組織化與有機(jī)結(jié)構(gòu)的重建，這也是以縣城為載體的城鎮(zhèn)化所要實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)。地域社會(huì)在城市與鄉(xiāng)村關(guān)系中形成的統(tǒng)合性源自地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，此種統(tǒng)合是城鄉(xiāng)兩種力量平等互動(dòng)的結(jié)果；要通過(guò)縣城的地域發(fā)展解決好城鄉(xiāng)融合問題，而不是單純地用以城代鄉(xiāng)的方式實(shí)現(xiàn)單向度的替代性發(fā)展。
（田毅鵬系吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；鐘祥緯系吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生。來(lái)源：《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第3期。）
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