摘要：在中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)體制中，縣城一直以來在統(tǒng)治與發(fā)展中扮演著基礎(chǔ)性和聯(lián)結(jié)性的重要角色。近代以來，伴隨著現(xiàn)代化推進(jìn)的進(jìn)程，城鄉(xiāng)發(fā)展形成了以規(guī)模城市為中心的發(fā)展模式，而縣城的地位也開始發(fā)生變化。尤其是20世紀(jì)晚期以降，在發(fā)展主義視域下，縣城變成單一的經(jīng)濟(jì)增長單位，其在城鄉(xiāng)融合領(lǐng)域的聯(lián)結(jié)功能有所下降。隨著新發(fā)展理念與新發(fā)展格局的持續(xù)推進(jìn)，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣城又開始承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。而現(xiàn)實中作為城鄉(xiāng)紐帶的縣城也分化出不同的類型，表現(xiàn)出落實國家戰(zhàn)略、銜接城市職能、輻射鄉(xiāng)村社會、繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、供給公共服務(wù)等功能?！蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》據(jù)此提出縣城類型化的認(rèn)識思路。循此路徑，當(dāng)根據(jù)地域發(fā)展的理念確定類型化縣城發(fā)展的選擇時，我們可以規(guī)劃出縣域的差異化發(fā)展問題及不同的城鄉(xiāng)融合路徑，以真正加快和落實城鄉(xiāng)融合的步伐。
關(guān)鍵詞：縣城類型化；縣域社會發(fā)展；地域發(fā)展；城鄉(xiāng)融合
一、“類型化縣城”的提出背景
在中國當(dāng)下謀求高質(zhì)量發(fā)展的特殊階段，縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需以及基層治理等方面所發(fā)揮的重要作用日益突顯。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，“以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用”，并提出系統(tǒng)化的縣城類型化的認(rèn)識思路。從中國歷史上縣城演進(jìn)的歷程來看，縣制所獨(dú)具的穩(wěn)定性與基礎(chǔ)性使其通行兩千年而不廢，縣域也已經(jīng)成為在歷史中被不斷整合的有機(jī)社會。當(dāng)然，近代以來的現(xiàn)代化進(jìn)程也使縣域在系統(tǒng)穩(wěn)定性基礎(chǔ)上發(fā)生新的變化，即逐漸形成現(xiàn)代縣制以及縣域內(nèi)諸多結(jié)構(gòu)機(jī)制、要素內(nèi)容朝向現(xiàn)代化的目標(biāo)轉(zhuǎn)換，尤其縣的“發(fā)展”信念逐漸形成。
（一）縣城的劃分傳統(tǒng)及其歷史演進(jìn)
從表面上看，縣的發(fā)展似乎是一個自發(fā)演進(jìn)的過程，但實際上作為一個行政區(qū)域，縣城自其產(chǎn)生之日起，便與王朝的權(quán)力及統(tǒng)治密切相關(guān)，其發(fā)展觀念與模式選擇不可避免地受到自上而下力量的影響。國家及各級地方政府根據(jù)縣的資源稟賦、區(qū)位功能等為縣的發(fā)展定“分”，其目的與政府執(zhí)行注意力與政策目標(biāo)有關(guān)；在不同歷史時期，縣的劃分體現(xiàn)著國家對縣認(rèn)知的變化，也蘊(yùn)含著發(fā)展理念的轉(zhuǎn)換。
1.傳統(tǒng)社會統(tǒng)治取向下縣的等級化
在傳統(tǒng)王朝時代的中國，對縣進(jìn)行等級劃分體現(xiàn)出國家對基層社會的統(tǒng)治取向。所謂“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)視域下，縣制始終是最為完整的基層制度設(shè)置，也是中央強(qiáng)化對地方控制的制度支撐。作為統(tǒng)治地方的行政層級，國家按照一定標(biāo)準(zhǔn)對縣進(jìn)行等級劃分，著重突出縣的政治地位與行政事務(wù)。從歷史上看，“縣”出現(xiàn)于春秋時期，諸侯國在新兼并的邊遠(yuǎn)地區(qū)派駐官吏駐守；秦朝使郡縣正式成為普遍的基層政權(quán)，并一直延續(xù)至今。在以農(nóng)為本的時代，縣具有較強(qiáng)的同質(zhì)性，而且縣域內(nèi)部功能單一，劃分縣的等級標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)與國家統(tǒng)治密切關(guān)聯(lián)的稅收、人口、位置等要素。秦漢時期即有縣的等級之分，《漢書》記載：“萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石”，此時即以萬戶為界定縣令與縣長。唐朝時戶部按照地理位置和戶數(shù)多寡對縣進(jìn)行類型和等級分類，分為京縣、畿縣、望縣、上縣、中縣、中下縣、下縣。明朝時開始以繳納稅收確定縣等級并出現(xiàn)繁簡之例，繁縣為稅收七萬石以上或三萬石以上但靠近重要官府場所和交通要道的都為繁縣。七萬石以下或三萬石以下的僻靜去處為簡縣。清朝雍正時期形成地方官缺等級的“四要素制度”，四要素為“地當(dāng)孔道者為沖”“政務(wù)紛紜者為繁”“賦多逋欠者為?！薄懊竦笏缀?、命盜案多者為難”。在實踐中按照各縣要素占有幾項分為“四項俱全者定為最要缺，三項者定為要缺，二項者定位中缺，一項及四項具無者定為簡缺”。及至1929年頒布的法律同樣提出要求：“各縣縣政府按照區(qū)域大小、事務(wù)繁簡、戶口及財賦多寡，分為三等，由省政府編定、咨內(nèi)政部、呈行政院、請國民政府核準(zhǔn)公布之”?？梢?，民國時縣的等級劃分仍是國家資源汲取及統(tǒng)治設(shè)置的重要參照。
2.發(fā)展主義增長取向下縣的序列化
近代以來，在走向現(xiàn)代化過程中，又在工業(yè)主義影響下形成以經(jīng)濟(jì)增長為主旨的縣的“序列化”劃分。一般說來，縣的現(xiàn)代化始于清末，民國時期的縣政改革讓縣內(nèi)部的現(xiàn)代系統(tǒng)萌生。但縣的發(fā)展角色穩(wěn)定扮演還是在中華人民共和國成立之后。計劃經(jīng)濟(jì)時期，縣主要發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)的作用，改革開放之后獲得發(fā)展自主性的縣在經(jīng)濟(jì)層面迅速騰飛。在發(fā)展主義理念影響下，縣的發(fā)展在很大程度上被等同為縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對縣的劃分依據(jù)主要來自其經(jīng)濟(jì)實力，采取“發(fā)達(dá)—落后”“強(qiáng)縣—弱縣”等劃分方法。
上述關(guān)于縣城的二分法大約出現(xiàn)在改革開放早期的縣域工業(yè)化階段，單純以經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱劃分為“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”“經(jīng)濟(jì)弱縣”；或者在工業(yè)化導(dǎo)向下將縣定位為“農(nóng)業(yè)大縣”“工業(yè)弱縣”，縣被抽象化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位?？h的序列化劃分是在簡單經(jīng)濟(jì)“二分”的基礎(chǔ)上對縣進(jìn)行排序，此種認(rèn)知的代表是廣為熟知的“百強(qiáng)縣”。國家統(tǒng)計局先后在1991年、1992年和1994年公布三屆“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合實力百強(qiáng)縣”后暫停，中斷的幾年又進(jìn)行了改變地方經(jīng)濟(jì)行為的市場化改革。2000年國家統(tǒng)計局恢復(fù)的“百強(qiáng)縣”排名，從發(fā)展水平、發(fā)展活力和發(fā)展?jié)摿θ齻€層面以縣（市）社會經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展指數(shù)予以評價，其具體指標(biāo)大都是與GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值，下同）增長直接相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)被歸化于經(jīng)濟(jì)增長。“百強(qiáng)縣”評比表現(xiàn)出的發(fā)展誤識是將縣域經(jīng)濟(jì)的增長直接視為縣的發(fā)展，在此種發(fā)展主義觀念的引導(dǎo)下，本是作為發(fā)展參照的排名榜單卻異化為縣級政府經(jīng)濟(jì)競爭的結(jié)果評價，評比的指標(biāo)也成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目追求GDP增長的參照標(biāo)準(zhǔn)和行動方向。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出以及百強(qiáng)縣在發(fā)展中暴露出的諸多問題，國家統(tǒng)計局的百強(qiáng)縣評比在2007年便悄然而止。
從上述對縣的類型劃分來看，囿于不同時段的國家治理能力與發(fā)展目標(biāo)，縣城的劃分出現(xiàn)過多種模式。在傳統(tǒng)中國，縣的差等劃分利于國家掌控和判斷各縣情況，尤其是涉及國家穩(wěn)定和稅賦等內(nèi)容；但更重要的是國家“為了加強(qiáng)地方的治理，藉地方之繁簡量才授官”，判斷縣的重要與緊缺程度來合理安排官員就任。這種國家治理術(shù)一直沿用到民國，以便在混亂時期對縣進(jìn)行控制，盡可能穩(wěn)固鄉(xiāng)村社會以汲取鄉(xiāng)村資源。隨著現(xiàn)代化在中國的展開，工業(yè)化、城市化也成為縣的發(fā)展目標(biāo)，同一化的經(jīng)濟(jì)增長排序成為對縣認(rèn)知的重要依據(jù)，從而消弭了縣的地方性。“百強(qiáng)縣”的排名雖并不納入“行政錦標(biāo)賽”的考核評價中，但進(jìn)入百強(qiáng)榜單為縣帶來的光環(huán)足以影響縣域的投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獎勵而非懲戒式的排名讓各縣熱衷“沖刺”進(jìn)入百強(qiáng)縣。改革開放以來，地方政府的發(fā)展觀念與實踐表現(xiàn)出明顯的“經(jīng)濟(jì)取向”，發(fā)展“作為信條教義，這個概念比以往任何時候更被廣泛運(yùn)用，帶有更大的社會合法性”。
（二）城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡與地域再協(xié)調(diào)
中華人民共和國成立后，我國普遍的城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始于20世紀(jì)80年代的小城鎮(zhèn)建設(shè)。直到2001年的第十個五年計劃綱要中才首次提出走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。但值得注意的是，在此后的時間里，大城市的集聚和輻射作用越發(fā)強(qiáng)勢，小城鎮(zhèn)的發(fā)展遂被湮沒遮蔽?？梢?，縣城類型化的生成不是自然而然的變化，而是國家城鄉(xiāng)關(guān)系總體變動下的產(chǎn)物。作為現(xiàn)代化進(jìn)程中重要的結(jié)構(gòu)關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等接續(xù)性的政策設(shè)計。中國逐步走向城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程實際上也是不斷直面和解決發(fā)展中不斷出現(xiàn)的城鄉(xiāng)問題的過程。
1.地域衰退：城市中心化造成的發(fā)展幻象
中國在轉(zhuǎn)型過程中面臨著諸多的歷史和制度誘因，以往制度規(guī)定形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破后又形成“市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”，并與原來制度主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)的殘余疊加，不僅沒有逐漸消弭，反而進(jìn)一步加劇和凝固化。分稅制改革后，土地財政成為政府新的收入來源并形成土地、財政和金融三位一體的運(yùn)作模式。在此過程中地方政府往往采取城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策，短期內(nèi)可以推動經(jīng)濟(jì)增長。在政治錦標(biāo)賽中，地方政府中的官員晉升標(biāo)準(zhǔn)“由過去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，尤其是地方GDP增長的績效”。地方經(jīng)濟(jì)增長成為政府追求的核心目標(biāo)，并將城市擴(kuò)張與建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)增長的巨大動力。更高行政等級的城市能夠通過資源汲取或區(qū)域控制來獲得城市擴(kuò)張的機(jī)會，“以省會城市為代表的高（行政）等級城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，而以地級市尤其是以縣城為主體的中低等級城市的體量增長相對緩慢”。這造成城鄉(xiāng)區(qū)域的不平衡，表現(xiàn)為“特大城市規(guī)模迅速膨脹而中小城市相對萎縮的兩極化現(xiàn)象”。
城市中心化導(dǎo)致的直接問題表現(xiàn)為城市的過密化與地域性的衰減，這造成城市發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與社會的失調(diào)。城市規(guī)模巨大化相應(yīng)帶來人口過密、交通擁擠、資源緊張、環(huán)境污染、城市運(yùn)維成本高、城市風(fēng)險顯性化等諸多問題。人口城市化沒有跟上空間城市化進(jìn)程，那些與生活水平密切相關(guān)的公共服務(wù)和保障在供給時同樣受到城市中心化的影響。大城市吸引著更多的人源源不斷地前往，而城市的配套設(shè)施與治理水平又尚不足以應(yīng)對龐大的人口涌入，因而不能體面地在城市生活是很多進(jìn)城人員面臨的普遍問題。在增長導(dǎo)向的發(fā)展觀指導(dǎo)下，城市中心化并沒有形成良好的發(fā)展生態(tài)，與其伴隨的是縣城的急劇分化與鄉(xiāng)村的疏弱或終結(jié)。前者表現(xiàn)為大城市周邊的縣城獲得極大的發(fā)展，甚至部分縣城GDP總量超過一些省會城市，而很多縣城則面臨著急劇的人口流失。城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)偏向城市的扭曲導(dǎo)致鄉(xiāng)村也遭遇了發(fā)展危機(jī)。鄉(xiāng)村出現(xiàn)人口非農(nóng)化、老弱化、空心化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)低效、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染等諸多“鄉(xiāng)村病”。同時大城市偏向帶來的城市中心化吸引過多的資源反而造成小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的衰落，出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化的區(qū)域性結(jié)構(gòu)空洞”以及大量農(nóng)民工“漂泊”于城鄉(xiāng)之間的“半城鎮(zhèn)化”問題。
2.地域再協(xié)調(diào)：“鄉(xiāng)村”的建構(gòu)
由長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所塑造的發(fā)展觀念是將農(nóng)村作為城市的依附者和資源供給者，農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)過疏化或衰敗化，造成地域內(nèi)部的嚴(yán)重失衡。在經(jīng)歷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會主義新農(nóng)村建設(shè)，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，對鄉(xiāng)村地位的反思和主體性的強(qiáng)調(diào)成為趨勢，鄉(xiāng)村的政策敘事也發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)向：其核心是將鄉(xiāng)村振興建構(gòu)為中國式現(xiàn)代化和民族復(fù)興使命的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中將鄉(xiāng)村定義為“城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。上述觀點尊重鄉(xiāng)村作為區(qū)別于城市的聚落空間的獨(dú)特性與主體性。二是在中國式現(xiàn)代化探索中，鄉(xiāng)村承載的價值也被人們發(fā)現(xiàn)，其保留的大量優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化是構(gòu)成中華文明的重要內(nèi)容，人與自然相處方式也成為生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的核心底蘊(yùn)。三是將鄉(xiāng)村振興視為中華民族復(fù)興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面政策肯定鄉(xiāng)村在復(fù)雜多變的危機(jī)與發(fā)展形勢下，依舊發(fā)揮壓艙石和穩(wěn)定器的作用；另一方面中國的發(fā)展不平衡不充分問題主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村，因此現(xiàn)代化的實現(xiàn)“最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村”。
多元現(xiàn)代性觀點假定“存在著由不同的文化傳統(tǒng)和社會政治狀況所塑造的不同文化形式的現(xiàn)代性”，現(xiàn)代性必然不會是同質(zhì)的，而是多元變化，且彼此之間相互補(bǔ)充、競爭、對抗，從而不斷明晰和建構(gòu)自身的現(xiàn)代性。中國式現(xiàn)代化從鄉(xiāng)村入手尋求文明傳統(tǒng)的根基，以此闡釋不同于西方的現(xiàn)代性價值，而城鄉(xiāng)關(guān)系的表達(dá)和解決具有重要的理論使命。在發(fā)展中凸顯價值意義的鄉(xiāng)村被建構(gòu)出來，成為協(xié)調(diào)地域社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的觀念引領(lǐng)；鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略要互動融合，縣域城鎮(zhèn)化是其中的重要環(huán)節(jié)。
3.城鄉(xiāng)關(guān)系變動下的縣城分化
新型城鄉(xiāng)關(guān)系必然不是機(jī)械地出現(xiàn)“兩極”，而是形成雙向流動、互助共生的城鄉(xiāng)連續(xù)體系：在城和鄉(xiāng)中間還有縣，縣城是城市與鄉(xiāng)村在發(fā)展中的連接點，而在不平衡的城鄉(xiāng)關(guān)系中，縣城也出現(xiàn)了巨大分化。東部沿海地區(qū)的多數(shù)縣城已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化，形成適合現(xiàn)代制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施，而中西部的縣城無法再復(fù)制東部沿海地區(qū)的模式進(jìn)行工業(yè)化和城市化。城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)在發(fā)展不平衡不充分的背景下并非能夠形成縣域的統(tǒng)一發(fā)展模式，不同類型的縣城在城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的位置與功能大不相同，類型化縣城需要區(qū)分各類縣城在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)中的位置。東部沿海城市帶的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)不過是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的自然延伸，服從農(nóng)業(yè)的邏輯。完成工業(yè)化和城市化的東部沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)縣域以及部分大城市的周邊縣城已經(jīng)被整合進(jìn)以大城市為極核的經(jīng)濟(jì)體系中，承接大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這部分縣城的鄉(xiāng)村業(yè)已完成城鎮(zhèn)化，形成有序流動和合理分工的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，因此縣城更偏向城市一端，縣城的重點已經(jīng)從管理農(nóng)村社會向管理城市轉(zhuǎn)變。而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依附于城市的縣域經(jīng)濟(jì)缺少系統(tǒng)整合，鄉(xiāng)村的資源潛力在大城市導(dǎo)向下得不到充分挖掘而問題重重，縣城城鎮(zhèn)化水平較低，且鄉(xiāng)村改觀并不顯著。這些縣城如果再試圖向大城市靠攏或者仿照發(fā)達(dá)縣域建設(shè)工業(yè)園區(qū)，反而可能出現(xiàn)資源浪費(fèi)與縣城功能失衡，因而更需要在鄉(xiāng)村尋找出路，激活縣域內(nèi)可供使用的鄉(xiāng)村資源。
二、新發(fā)展視域下縣城類型化的功能再定位
“類型化”是新發(fā)展視域下對縣城認(rèn)識的重要轉(zhuǎn)變，此前同一化的發(fā)展理念被差異化的功能定位所替代；以往的發(fā)展是不斷制造社會與生態(tài)負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)增長競爭，而類型化視域下的縣城發(fā)展應(yīng)承擔(dān)起地域均衡協(xié)調(diào)的功能。地域視角下不同類型的縣與城市、鄉(xiāng)村形成差異化的關(guān)聯(lián)形態(tài)，故而縣城的發(fā)展路徑選擇因其類型不同而呈現(xiàn)出多樣化。
（一）新發(fā)展視域下縣城觀念的轉(zhuǎn)換
1.將“新發(fā)展”引入縣城研究
一般說來，肇始于20世紀(jì)五六十年代的發(fā)展社會學(xué)，其立足點是以現(xiàn)代國家為單位，探討發(fā)展中國家快速實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑傲?xí)慣于從整體性的角度來分析發(fā)展問題”。而21世紀(jì)發(fā)端的新發(fā)展社會學(xué)研究則試圖對此進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)適，一是對發(fā)展理念做出新的補(bǔ)充，“新發(fā)展社會學(xué)最具核心實體性意義的任務(wù)則可表述為，凸顯發(fā)展的秩序性、社會性、生態(tài)性和文化性”。二是提出補(bǔ)充分析的歷史視角、行動者視角與地域視角等。這種變化意味著“發(fā)展社會學(xué)理論作為一門對社會發(fā)展實踐具有反思性的科學(xué)，它本身就是隨著社會情境和發(fā)展實踐的變化而不斷調(diào)整的”。新發(fā)展社會學(xué)開始探討現(xiàn)代國家內(nèi)部“發(fā)展”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問題，地域視角的轉(zhuǎn)換對于理解城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)樣態(tài)變化十分重要。地域社會學(xué)發(fā)端于20世紀(jì)下半葉的日本，在城鄉(xiāng)社會空間發(fā)生巨變后，一些學(xué)者提出地域社會學(xué)，“將都市和農(nóng)村兩方納入研究視野，對地域構(gòu)造及功能展開多角度分析，注重研究地域社會的社會構(gòu)造、階層形成及內(nèi)在的行動邏輯”，地域社會指“一種基于地緣關(guān)系而建立起來的社會集團(tuán)的結(jié)構(gòu)及關(guān)系性總體”，處在“將城市、村落統(tǒng)合起來的統(tǒng)一的‘相互關(guān)聯(lián)’的地域”。地域社會學(xué)所特殊重視的問題包括：一是地域是超越城市、鄉(xiāng)村并意在形成“城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)”的空間概念，是對“城市過密—鄉(xiāng)村過疏”問題的反思；二是構(gòu)成地域社會的前提是在環(huán)境、文化、經(jīng)濟(jì)等多方面具有“同質(zhì)性”，可以沒有明確邊界但必然是存在實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，并且地域社會內(nèi)部是動態(tài)的、流動的、重層的；三是地域具有生成性意義，“公共性”讓原本斷裂的村落社會聯(lián)結(jié)在新的空間中實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。縣城是一個相對完整的區(qū)域運(yùn)行系統(tǒng)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整分化，其聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的作用使得縣域具有開放性和變動性的可能，縣域應(yīng)當(dāng)成為地域社會發(fā)展的重要研究單元。
有些學(xué)者認(rèn)為縣域社會研究可以作為社區(qū)研究的拓展，建議將田野研究的單位擴(kuò)展到縣域，在更為廣闊的整體視域中認(rèn)知城鄉(xiāng)社會。從地域視角審視以往社會學(xué)對縣的研究主要從三個角度展開：一是基于縣在城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)中的定位，縣在宏觀意義上被視為國家與基層、城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯與連接之處?？h域具有植根鄉(xiāng)土的“草根性”與社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的“開放性”，也具有例行化的“城市性”與情感色彩的“鄉(xiāng)村性”。二是地域社會中的人口流動與城鎮(zhèn)化。縣城是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實現(xiàn)其就近就地城鎮(zhèn)化的重要載體，在城鎮(zhèn)化實踐中也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村人口向縣城集中的態(tài)勢，政府引導(dǎo)和家庭理性合構(gòu)交織而形成“非農(nóng)化”家計模式的擴(kuò)張型縣城城鎮(zhèn)化、“半工半耕”家計模式的穩(wěn)定型城鎮(zhèn)化和“一家三制”的收縮型縣城城鎮(zhèn)化。三是縣域社會治理與地域行動的角度。縣級政府是獨(dú)立完整的基層行政單元，“在官僚體系中處于決策層級和執(zhí)行層級的結(jié)合處”，其治理具有更多“程序性、儀式性、符號性的行動”，從治理的策略行動中也存在超越科層文本的“政治行政化動員模式”，且關(guān)注縣域治理體系中的能動者及其分利秩序的形成。學(xué)術(shù)界上述圍繞著縣而展開的研究固然是在城鄉(xiāng)社會變遷的背景下討論，但對作為一個發(fā)展單位的縣而展開的討論卻一直未能深入。在這一意義上，新發(fā)展社會學(xué)中的“地域”概念似乎成為縣域認(rèn)識的重要視角，把“新發(fā)展”引入縣的研究，就是將發(fā)展的研究單位擴(kuò)展到作為地域社會的“縣”，發(fā)掘縣的發(fā)展問題?？傊?，縣的“發(fā)展議題”一方面要從整體的中國式現(xiàn)代化發(fā)展的道路中感知發(fā)展理念轉(zhuǎn)換并對“縣”進(jìn)行重新定位，另一方面要從地域視角思考縣域的發(fā)展路徑選擇。
2.多元功能下縣的類型化劃分
當(dāng)下縣城發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題在于區(qū)域差異。縣城的發(fā)展路徑不應(yīng)再被以往的發(fā)展思路束縛，而應(yīng)當(dāng)基于縣城自身的發(fā)展規(guī)律、人口流動的趨勢和縣域內(nèi)條件與縣的功能定位，確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。中央頒布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》首次提出縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向應(yīng)該依照縣城不同情況做出類型化的區(qū)分和選擇，并對縣城進(jìn)行類型化的劃分。對縣城的類型化是在考慮到各地資源稟賦和發(fā)展條件之外，尊重縣城業(yè)已產(chǎn)生明顯分化的事實。在改革開放之后學(xué)界根據(jù)縣的各種發(fā)展條件對縣進(jìn)行劃分，如按照地理區(qū)位劃分的郊區(qū)縣和遠(yuǎn)郊縣，更進(jìn)一步的是按照中心城市輻射范圍與人口流動將縣劃分為衛(wèi)星縣城、節(jié)點縣城和一般縣城；依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以分為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型縣域、工業(yè)主導(dǎo)型縣域、商旅服務(wù)型縣域和均衡發(fā)展型縣域。以上對縣的劃分仍是以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，更新的研究指向的是縣在發(fā)展中分化后所應(yīng)做出的調(diào)整。有學(xué)者將縣城的城市發(fā)展分為形成完備產(chǎn)業(yè)鏈并能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會良性循環(huán)的第一梯隊，承接第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提升縣域人口承載力的第二梯隊，生產(chǎn)資源稀缺導(dǎo)致農(nóng)民縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險大的第三梯隊。
《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》劃分的五種類型主要包括：一是大城市周邊縣城，主要是城市群和都市圈內(nèi)的縣城承接臨近的大城市的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)轉(zhuǎn)移，成為衛(wèi)星縣城。二是專業(yè)功能縣城，培育特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)揮先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等經(jīng)濟(jì)屬性的專業(yè)功能縣城；并且提到讓邊境縣城有效發(fā)揮人口聚集能力和守邊固邊能力。三是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，既需要三產(chǎn)融合也要發(fā)揮保障糧食安全的作用。四是重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為修復(fù)生態(tài)環(huán)境提供支撐。五是人口流失縣城，適當(dāng)促進(jìn)人口和服務(wù)集中并引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移或產(chǎn)業(yè)替代。類型化的劃分不再將經(jīng)濟(jì)增長作為“定義”縣的唯一依據(jù)，而是囊括城市的空間布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊境穩(wěn)定、糧食安全、生態(tài)環(huán)境和人口流動等諸多標(biāo)準(zhǔn)，這些也成為縣城的任務(wù)目標(biāo)。
類型化的劃分方式不同于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類型總結(jié)，后者以一種經(jīng)濟(jì)思維將縣城條件要素化，發(fā)現(xiàn)利于縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。而這些條件的發(fā)現(xiàn)是對早發(fā)縣城的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，摘選出空間區(qū)位、工農(nóng)業(yè)資源、勞動力等作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備要素，其目的在于解釋縣域經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)展的原因，但也單一地限定縣域經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)路徑。縣城類型化的提出僅是對分化和差異的縣城進(jìn)行不同特點的區(qū)分，從而發(fā)揮不同縣城在城鄉(xiāng)系統(tǒng)關(guān)系中的功能。
3.縣城類型化認(rèn)知的現(xiàn)實意義
經(jīng)濟(jì)增長取向的發(fā)展觀并不能囊括縣城發(fā)展的全貌。從縣城的序列化分類到縣城的類型化，我們可以從政策話語對縣先后賦予的意義中明顯覺察到發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，以及在新發(fā)展格局下更加突出縣城的發(fā)展條件與功能定位。類型化縣城對城鄉(xiāng)融合的意義在于，它是經(jīng)過發(fā)展理念、格局的轉(zhuǎn)換后對以往城市中心化發(fā)展布局的調(diào)整，以及對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最為直接的回應(yīng)。
一方面，理念的轉(zhuǎn)換源自新發(fā)展階段和新發(fā)展理念的理論突破。我國的縣城數(shù)量大、類型多，不同類型的縣城發(fā)展路徑選擇要尊重縣城發(fā)展規(guī)律和人口流動趨勢，立足縣域資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位等，統(tǒng)籌縣城的生產(chǎn)、生活、生態(tài)與安全等需要。新型城鎮(zhèn)化要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，實現(xiàn)人與社會的再生產(chǎn)。政策設(shè)置或發(fā)展規(guī)劃便是要通過確定性的行動去應(yīng)對發(fā)展中的不確定性，縣城類型化的思維是應(yīng)對以往一元化的發(fā)展觀帶來的不確定性。以往的城市化發(fā)展道路在一段時間內(nèi)發(fā)揮了促進(jìn)社會發(fā)展的積極作用，但結(jié)構(gòu)性變遷勢必會暴露新問題。類型化認(rèn)知更加突出縣城在發(fā)展中的地域特殊性，取代了經(jīng)濟(jì)增長的同一化發(fā)展觀念，“通過城市擴(kuò)張謀求經(jīng)濟(jì)增長并不必然改善社會福利，以人為本的城鎮(zhèn)化應(yīng)該同時兼顧效率、公平和安全等多重社會目標(biāo)”。
另一方面，縣城類型化也是從縣域視角出發(fā)，建立起更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要舉措?？h城類型化不僅體現(xiàn)縣域內(nèi)發(fā)展理念的更新升級，也是對縣際關(guān)系的再認(rèn)識。區(qū)域顯現(xiàn)的分化現(xiàn)象、無序開發(fā)和惡性競爭使得縣域發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出。類型化縣城突出的是縣域功能，而國家的區(qū)域開發(fā)早在2011年便制定《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出國土空間從提供產(chǎn)品角度可劃分為提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，提供農(nóng)產(chǎn)品，提供生態(tài)產(chǎn)品等多種功能，但一個區(qū)域必有一種主體功能，故而提出城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)則屬于限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的“限制開發(fā)區(qū)域”。在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，具有不同功能定位的縣城作為暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的重要載體時，也相應(yīng)融入全國統(tǒng)一大市場，在國內(nèi)大循環(huán)中形成縣域的差異化分工。
（二）類型化縣城的功能定位
改革開放后，規(guī)模漸趨擴(kuò)大的人口流動、縣域經(jīng)濟(jì)的萌發(fā)、縣級政府經(jīng)營性思維，以及發(fā)展自主性的產(chǎn)生，使得縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生巨大變化；在流動的現(xiàn)代性中，相對固定的縣內(nèi)部與縣之間都在發(fā)展潮流中變動，縣在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變動中出現(xiàn)不同的發(fā)展趨向。國家對縣城的定位是變化的，“現(xiàn)代中國的縣城，先是成為國家工業(yè)化的重要空間，繼而在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)一步發(fā)揮作用，現(xiàn)在成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶”。類型化傳遞出縣城的地域特殊性決定了縣城在城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮著差異化的紐帶作用。發(fā)展定位呈現(xiàn)出縣的不同功能：銜接城市職能、輻射鄉(xiāng)村社會、繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、供給公共服務(wù)與踐行國家戰(zhàn)略。縣城的這些定位與功能必然不是先天不變的，而是現(xiàn)代化進(jìn)行到一定階段后對縣城的再認(rèn)識與再定位。
1.銜接城市職能
以往的發(fā)展大城市思路導(dǎo)致人口城市化與空間城市化失調(diào)，大城市規(guī)模龐大，匯聚諸多的人口和資源，表現(xiàn)為地域社會中的城市“一極化”，進(jìn)而形成的城市過密化給城市的治理和服務(wù)造成巨大壓力。大城市周邊縣城與大城市聯(lián)系緊密，已經(jīng)被納入城市圈或都市圈范圍，縣域內(nèi)基本完成工業(yè)化和城市化，業(yè)已表現(xiàn)出明顯的城市特征。這些縣城在城鄉(xiāng)空間布局的分工中發(fā)揮著疏散大城市功能的作用，能夠承接大城市轉(zhuǎn)移的人口、產(chǎn)業(yè)和功能，并通過一般性制造業(yè)引進(jìn)，建設(shè)物流基地或?qū)I(yè)市場形成與大城市密切聯(lián)結(jié)、各有功能分工的產(chǎn)業(yè)上下游體系。衛(wèi)星城理念最早被霍華德（Howard）提出，其目的便是要通過建立衛(wèi)星城鎮(zhèn)來疏解大城市發(fā)展中的聚集問題，通過發(fā)揮衛(wèi)星縣城的產(chǎn)業(yè)和人口疏散作用，解決“大城市病”。發(fā)達(dá)國家的城市化也并非大城市的持續(xù)擴(kuò)張，而是呈現(xiàn)出城市的生命歷程變化，出現(xiàn)后工業(yè)時代的逆城鎮(zhèn)化、郊區(qū)化等過程。這些縣城更多突出城市型職能，處在以大城市為中心的城市圈的地域范圍內(nèi)，反而鄉(xiāng)村的屬性并不明顯。
2.輻射鄉(xiāng)村社會
“縣域社會實際上就是一個城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的社會體系”，縣城、小城鎮(zhèn)、村莊是城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的切面；有學(xué)者提出鄉(xiāng)村振興應(yīng)以縣域為基本單元，是都市之外的地域經(jīng)濟(jì)社會的振興，包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村及之外的整個鄉(xiāng)村社會的全方位振興?？h城位于縣域社會的中心，能夠在城鄉(xiāng)空間布局的分工中，輻射鄉(xiāng)村并發(fā)揮縣城的平臺集聚作用?？h域產(chǎn)業(yè)以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地。這部分縣城的發(fā)展路徑便要將目光聚焦到鄉(xiāng)村，拓展思維，改變過去單一的農(nóng)業(yè)片面擴(kuò)張的方式，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈延伸和農(nóng)業(yè)功能擴(kuò)展等三產(chǎn)融合，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“縣—鄉(xiāng)—村”布局。縣城在輻射鄉(xiāng)村時規(guī)模優(yōu)勢明顯，“在一個村莊或者小城鎮(zhèn)內(nèi)難以形成經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢，但是在一個縣域內(nèi)完全可以形成一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)競爭力”。
3.繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)
工業(yè)化起步較早的縣城形成了特色的縣域經(jīng)濟(jì)，功能性縣城從產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析是那些業(yè)已形成優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的縣城，這部分縣城往往是縣域經(jīng)濟(jì)的代表，在“一縣一業(yè)”“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展思路下形成區(qū)域性的特色產(chǎn)業(yè)。專業(yè)功能性縣城蘊(yùn)藏實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能量，涵蓋自然資源開采與加工、特色制造業(yè)、特色農(nóng)業(yè)以及具有自然文化資源的旅游業(yè)等多種業(yè)態(tài)。與輻射鄉(xiāng)村的功能相區(qū)別，繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的功能意味著產(chǎn)業(yè)功能型縣城已經(jīng)形成完備的縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，并且形成主導(dǎo)性的品牌?？h城發(fā)揮繁榮區(qū)域功能在城鄉(xiāng)關(guān)系中更具自主性，其引導(dǎo)人口流動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐型職責(zé)更加顯著。這些功能性縣城的縣域經(jīng)濟(jì)是扎根于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)形式，吸納勞動力的能力較強(qiáng)，具有全域的覆蓋與普惠性。而從連接城市角度，功能性城鎮(zhèn)也并非脫離大中城市經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)“孤島”，而是憑借其積淀的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)形成地域內(nèi)的就業(yè)能力、產(chǎn)品輸出能力和商品消費(fèi)能力，被囊括進(jìn)大中城市的地域結(jié)構(gòu)中。
4.供給公共服務(wù)
縣城溝通城鄉(xiāng)，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮重要作用。隨著越來越多的勞動力向作為城關(guān)鎮(zhèn)的縣城或中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在市場配置勞動力資源并未能維持人的再生產(chǎn)的情況下，政府需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適配的社會保護(hù)行動，其重點是依靠縣域基層政府為城鄉(xiāng)間的居民提供有效的公共服務(wù)。縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村流動人口若未能在城市扎根，縣城則成為這些人享受城市服務(wù)的替代性歸宿。鄉(xiāng)村普惠性公共服務(wù)供給所面臨的問題在于全覆蓋帶來的成本增加且利用度不高，縣域城鎮(zhèn)化可以將公共服務(wù)適度集中；這一方面需要推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來方便農(nóng)村人口就近獲得城鎮(zhèn)公共服務(wù)，另一方面可以通過農(nóng)村數(shù)字化技術(shù)，增強(qiáng)在線服務(wù)的能力?？h城供給公共服務(wù)的功能直接促進(jìn)城鄉(xiāng)地域均衡化，圍繞城鄉(xiāng)居民“通過發(fā)展社會政策，構(gòu)建縣域鄉(xiāng)村社會生活化與縣域鄉(xiāng)村生活社會化系統(tǒng)”，將以縣城為中心的地域發(fā)展落實在個體幸福感提高的最終目標(biāo)上。
5.落實國家戰(zhàn)略
縣城依舊具有獨(dú)特的地域?qū)傩?，其發(fā)展要在城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識的基礎(chǔ)上聯(lián)系到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略?！翱h域是我國國家治理的基本單元，處于統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時發(fā)揮著聯(lián)結(jié)國家與社會的紐帶作用”。作為政權(quán)層級的縣必須要踐行國家的發(fā)展理念，落實國家戰(zhàn)略，而非僅是自主性地追求經(jīng)濟(jì)增長的單位。作為完整的行政單位，縣是傳遞國家意志與整合地域社會的關(guān)鍵力量，也是國家新戰(zhàn)略的直接實施者并發(fā)揮守土固邊的地域統(tǒng)治功能。保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、賡續(xù)文化傳統(tǒng)以及鞏固邊疆安全等是基于國家整體戰(zhàn)略以及社會永續(xù)發(fā)展的任務(wù)而為縣城確定的功能定位，這些縣城獨(dú)特的地域特征匯聚成國家整體發(fā)展的內(nèi)容，也撰寫了中國式現(xiàn)代化的多元屬性。
三、地域發(fā)展：類型化縣城的新發(fā)展路徑
如前所述，地域社會在遭遇城市化變革時暴露出的以城鄉(xiāng)關(guān)系為主題的發(fā)展問題，可以通過地域活性化的途徑來加以解決。東亞地域社會學(xué)研究者為應(yīng)對地域衰退而提出地域活性化，其定義主要強(qiáng)調(diào)“居住生活在特定地域的人們活用地域資源，創(chuàng)造出一種富有生機(jī)和活力的生活目標(biāo)和狀態(tài)”。地域發(fā)展中的活性化理念是涵蓋地域產(chǎn)業(yè)、社會、生態(tài)和文化等整體發(fā)展而非僅是某個單一方面的活性化，其中著重突出的應(yīng)是促進(jìn)社會聯(lián)結(jié)與地域組織關(guān)系結(jié)構(gòu)的社會活性化。進(jìn)而地域發(fā)展便不僅是地域產(chǎn)業(yè)衰退后的再次重建，也包括地域社會在發(fā)展不確定狀態(tài)下多面向的總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。類型化發(fā)展思維就是將縣域塑造成可分析的獨(dú)特地域社會，差異化功能定位與縣域分化現(xiàn)實決定類型化縣城無法繼續(xù)復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城發(fā)展模式。類型化縣城的新內(nèi)生性發(fā)展要構(gòu)筑以縣城為中心的縣域內(nèi)合理的空間格局，以地域發(fā)展的思路加以展開。
（一）類型化縣城的地域發(fā)展理念
新發(fā)展視域下類型化縣城的地域發(fā)展理念，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是地域發(fā)展的目標(biāo)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長而是社會的全面發(fā)展。地域社會的衰退不能簡單地等同于“經(jīng)濟(jì)衰退”而應(yīng)對社會的整體衰退狀況進(jìn)行考察，地域發(fā)展要擺脫以暗含提高經(jīng)濟(jì)價值等舊價值觀為前提的激活，反映福利、追求個人幸福等新的價值觀也極為必要。類型化縣城的確定是對單一發(fā)展模式的否定。城市本身就構(gòu)成一種意識形態(tài)，它左右著人們對城市的理解和規(guī)劃建設(shè)，并以不可遏制的趨勢復(fù)制到任何尋求城市化的區(qū)域。城市的空間擴(kuò)張符合了發(fā)展中經(jīng)濟(jì)增長的期待而獲得了超強(qiáng)的合法性，與城市空間在擴(kuò)張中支離破碎相伴隨的是城市文化底蘊(yùn)的消退、經(jīng)濟(jì)和社會的分離以及城鎮(zhèn)發(fā)展自主性的消解。以縣城發(fā)展為中心的縣域發(fā)展要想解決這個問題，就必須以基于本土資源和定位的內(nèi)生性發(fā)展拒斥單一固定的發(fā)展模式，從縣城的類型劃分中確定城鄉(xiāng)問題破解途徑，尤其要從社會發(fā)展與治理角度強(qiáng)化社會的有機(jī)聯(lián)系與再組織化，以及由人口流動帶來的生活改變的調(diào)適。
二是地域多樣性決定地域發(fā)展具有同一性與差異性?？h城作為中國城鎮(zhèn)化模式的關(guān)鍵空間布局具有同一性的活化內(nèi)容。不過在這里地域不僅指地理區(qū)域，還包括該地區(qū)居民共同擁有的文化體系和社會關(guān)系等，這些內(nèi)涵構(gòu)成地域“生活結(jié)構(gòu)的自主性”，表現(xiàn)出相對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的自我組織與自主活動等獨(dú)特生活的一面，形成了地域的特殊性。而在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，一些具有特殊性的地域變化往往會加劇其發(fā)展的不確定性。以往的地域多樣性除了來自地域的天然稟賦外，還源自由地域發(fā)展不均衡而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)類型化差異。進(jìn)入21世紀(jì)，地域的多樣性往往伴隨著全球化的“脫領(lǐng)域化/再領(lǐng)域化”而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)差異化、周邊化和異種混合化，并出現(xiàn)大城市的極度集聚這樣的地域多樣性亢進(jìn)?？h城的類型化認(rèn)知在發(fā)展理念中確定了縣城的差異化定位以及其所承載的不同功能，能夠有效地應(yīng)對多樣化帶來的發(fā)展不確定。地域發(fā)展需要在復(fù)合多重的縣域空間中發(fā)現(xiàn)其傳統(tǒng)根基、文化資本、社會力量、生態(tài)資源等諸多內(nèi)容，以豐富作為發(fā)展單位的縣城的發(fā)展內(nèi)涵。
三是地域發(fā)展要突出地域主體性的塑造，促成新內(nèi)生性發(fā)展。地域與其生活結(jié)構(gòu)自主性的關(guān)系契合可以促使地域社會形成內(nèi)生性發(fā)展動力，從地域自身的社會傳統(tǒng)和自然稟賦出發(fā)，尋求發(fā)展道路，日本內(nèi)生發(fā)展理論的代表性人物鶴見和子曾特殊強(qiáng)調(diào)內(nèi)生性發(fā)展模式推進(jìn)過程中地域范圍內(nèi)人與自然關(guān)系、傳統(tǒng)再造與人的自組織能力的重要性。新內(nèi)生性發(fā)展理論則將發(fā)展的動力聚焦在地方與超地方行動者的互動與聯(lián)結(jié)上，塑造的不僅是地域位置上的關(guān)聯(lián)，此外還包括社會關(guān)聯(lián)的建立，通過內(nèi)外部資源的整合達(dá)到區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。新內(nèi)生性發(fā)展視角下的農(nóng)村是差異化的，農(nóng)村社會發(fā)展是多元、非現(xiàn)象的，沒有固定的定式。城市中心邏輯下，縣城的自主性呈現(xiàn)往往要克服重重障礙，以擺脫其在城鄉(xiāng)關(guān)系中的依附地位。相關(guān)的制度設(shè)置意在支持縣的自主性發(fā)揮，如“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”等措施，試圖使縣在發(fā)展中獲得較強(qiáng)的自主性。
（二）類型化縣城的差異性問題與解決思路
類型化縣城的問題有同一也有差異，所謂同一，就是要應(yīng)對城市中心化造成的弊端，在城鄉(xiāng)關(guān)系上則表現(xiàn)出城市對鄉(xiāng)村的空間擠壓，以及由城鄉(xiāng)人口流動造成的鄉(xiāng)村過疏化與城市因過密造成的治理與服務(wù)超載。差異則表現(xiàn)在縣城因其不同的功能定位而形成多樣化類型，由此不同類型縣城在特定階段需要解決的問題具有差異。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動與公共服務(wù)等涉及城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵內(nèi)容在不同類型的縣城中表現(xiàn)不一，故而從地域發(fā)展的視角看，其需要形成適應(yīng)類型與功能需要的發(fā)展思路。
業(yè)已完成城市化和工業(yè)化的縣城城鄉(xiāng)融合程度高，包括大中城市的衛(wèi)星城與產(chǎn)業(yè)功能性縣城，這些縣城在地域范圍內(nèi)形成城鄉(xiāng)有機(jī)協(xié)作的整體，資源要素流動充分且在城鄉(xiāng)關(guān)系中更具城市導(dǎo)向。這些縣城要解決早期粗放發(fā)展所帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，布局分散；在外部要解決在人力成本提高和“世界工廠”轉(zhuǎn)移的背景下，如何讓縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而持續(xù)保有競爭力，實現(xiàn)地域社會的高質(zhì)量發(fā)展。另外，這些縣城更需要注重新發(fā)展理念指導(dǎo)下的社會活性化問題，解決好經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)問題。發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市周邊縣城因城市化擴(kuò)張形成大批“上樓農(nóng)民”以及外來人口的大量涌入而增加了縣城內(nèi)居住者的異質(zhì)性，社會關(guān)系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出陌生化、原子化的城市特征。這些縣城要優(yōu)化服務(wù)來提高人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，尤其解決人口融入問題。一方面，城市化造成的城鄉(xiāng)空間重組以及農(nóng)民的生活轉(zhuǎn)型使邊緣城區(qū)遭遇發(fā)展調(diào)適的社會治理難題。這些縣城仍具有開發(fā)潛力，在城市化繼續(xù)擴(kuò)張時需要解決傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民的轉(zhuǎn)變。另一方面，這些縣城產(chǎn)業(yè)完備，外來農(nóng)民工難以融入大城市，在住房保障、勞動就業(yè)、子女上學(xué)難以享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。這些縣城需要在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面率先發(fā)力，形成有效的供給機(jī)制。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與部分生態(tài)功能區(qū)，以及部分資源性縣城的城市化與工業(yè)化受到較多因素制約，尚未形成顯著發(fā)展優(yōu)勢，城鄉(xiāng)融合也不充分?？h域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且以農(nóng)為主，甚至政府財政出現(xiàn)“糧財?shù)箳臁钡膯栴}，縣城雖吸納農(nóng)村人口進(jìn)入但其可持續(xù)性生計仍面臨難題，縣城的紐帶作用在相對割裂的城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮并不明顯。進(jìn)城居住的村民依舊通過各種關(guān)聯(lián)與鄉(xiāng)村緊密相關(guān)，如產(chǎn)業(yè)、家庭、故鄉(xiāng)等，尤其進(jìn)城農(nóng)民家庭在代際間的“城鄉(xiāng)兩棲”讓家在城鄉(xiāng)之間“撐開”形成社會聯(lián)結(jié)上的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)一體化特征?？h域內(nèi)鄉(xiāng)村人口流失或季節(jié)性流出，在縣城具有“流而不留”的驛站屬性，出現(xiàn)縣城內(nèi)的留守家庭。鄉(xiāng)村人口向縣城聚集僅是為享有更高的公共服務(wù)，但縣域內(nèi)沒有完備產(chǎn)業(yè)支持，進(jìn)城農(nóng)民可能面臨收入不高或者再次外出打工的情況，帶來的結(jié)果便是縣城對鄉(xiāng)村的“剝奪”。這些縣城除持續(xù)推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化外還需重視培育縣城的“專業(yè)功能”。而大部分縣城城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃短期化、無序化、雷同化，缺少地域關(guān)聯(lián)與文化價值，故而很多縣城可憑借其悠久歷史與地域特征而表現(xiàn)出的特殊性，因地制宜地發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，尋求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系環(huán)節(jié)的構(gòu)建，以及生態(tài)資源、文化資源的產(chǎn)業(yè)化，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)生活要素對流。隨著生態(tài)文明轉(zhuǎn)型，這些縣城可借助縣域內(nèi)的優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源和自然生態(tài)資源朝生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的目標(biāo)前進(jìn)，建設(shè)全新的以縣域為單位的生態(tài)資源價值化路徑。同時縣域的道路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施要向鄉(xiāng)村延伸，以此帶動農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城、工業(yè)品下鄉(xiāng)以及縣域內(nèi)人口的城鄉(xiāng)充分流動。
鄉(xiāng)村與縣城人口均大量外流的縣城，城鄉(xiāng)融合難度較大。這些縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，處在邊境或地形復(fù)雜區(qū)域，部分縣城生態(tài)環(huán)境脆弱，縣域內(nèi)呈現(xiàn)持續(xù)性衰敗態(tài)勢。這些縣城人口出現(xiàn)永久性的凈流出而非季節(jié)性流動，周邊地級市帶動能力不足使得人口流向省會或外省，呈現(xiàn)出人口縣域外城鎮(zhèn)化的特點。很大一部分縣城因其區(qū)位、資源等條件的制約，導(dǎo)致其在追求經(jīng)濟(jì)增長的錦標(biāo)賽中成為弱勢的一方，單從經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)中難以融進(jìn)城市地域結(jié)構(gòu)化的網(wǎng)絡(luò)中，其直接后果導(dǎo)致整個縣城內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活低沉，出現(xiàn)就業(yè)機(jī)會少、公共服務(wù)力度低、治理能力弱，甚至出現(xiàn)縣域老齡化問題?！拔磥淼目h城可能會成為收縮型城市，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化規(guī)模越大，未來的收縮規(guī)模也越大”。因此大部分縣城不宜將發(fā)展的重點依舊放在“經(jīng)營城市”，舉債做大縣城建設(shè)，而要控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量，避免出現(xiàn)人地關(guān)系失衡。人口大量流失的縣城需要構(gòu)建以縣域為中心的公共服務(wù)體系，突出縣城與小城鎮(zhèn)居住和公共服務(wù)功能，促進(jìn)人口適度集中，做好養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的民生保障和救助扶助。地域發(fā)展要提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與居民生活的適配度，但公共服務(wù)提供往往與區(qū)域財力有關(guān)，這導(dǎo)致當(dāng)下公共服務(wù)的地方化矛盾突出，縣級政府的公共服務(wù)能力不斷弱化，解決之道與農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)一樣，需要在協(xié)調(diào)發(fā)展中形成區(qū)域的合作機(jī)制、互助機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制等。
“郡縣治，天下安”，縣城自古以來便具有穩(wěn)固基層的重要地位。隨著現(xiàn)代化推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生根本性變革，“發(fā)展”“現(xiàn)代化”等話語也成為縣城的指導(dǎo)性理念。而在反思批判傳統(tǒng)發(fā)展觀的基礎(chǔ)之上，將“縣城”作為發(fā)展的一個相對獨(dú)立的研究單位，有利于擴(kuò)展中國地域社會研究。縣域社會是一個結(jié)構(gòu)緊密且運(yùn)行邏輯多元的地域共同體，縣城是縣域社會的中心。地域發(fā)展理念的闡釋與發(fā)展單位的選擇均是隨著發(fā)展實踐的展開與變動而適時地針對性調(diào)整?？h城發(fā)展理念轉(zhuǎn)換是系統(tǒng)性的，從縣城類型化可以看出縣城因其定位不同，所選擇的發(fā)展路徑也呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢，由此，把握縣城在城鄉(xiāng)關(guān)系中的連接和紐帶作用十分關(guān)鍵。這是新發(fā)展理念指引下對城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的認(rèn)知改變，類型化縣城的認(rèn)知對于城鄉(xiāng)融合與高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。地域發(fā)展是因地制宜地對地域內(nèi)和地域間的人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等進(jìn)行重新配置，實現(xiàn)地域社會的再組織化與有機(jī)結(jié)構(gòu)的重建，這也是以縣城為載體的城鎮(zhèn)化所要實現(xiàn)的核心目標(biāo)。地域社會在城市與鄉(xiāng)村關(guān)系中形成的統(tǒng)合性源自地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動，此種統(tǒng)合是城鄉(xiāng)兩種力量平等互動的結(jié)果；要通過縣城的地域發(fā)展解決好城鄉(xiāng)融合問題，而不是單純地用以城代鄉(xiāng)的方式實現(xiàn)單向度的替代性發(fā)展。
（田毅鵬系吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；鐘祥緯系吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院博士研究生。來源：《中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2024年第3期。）
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