摘要：縣域城鎮化是推進城鄉融合發展的關鍵。從中國縣域城鎮化的總體情況來看，可以分為以東部發達地區為代表的“內生型縣域城鎮化”和以中西部欠發達地區為典型的“外生型縣域城鎮化”。由于地方性的差異，內生型縣域城鎮化已具備成熟的城鎮化特征，而外生型縣域城鎮化仍具有不穩定性。這種不穩定性首先體現在具有地方性的社會流動與社會行動上，表現為人才外流與縣域行動基礎薄弱、組織松散與城鄉合作方式單一、市場羸弱與產業發展動能失活；其次存在于地方居民文化精神與生活方式之中，表現為文化桎梏與城鎮化動力不足、社會排斥與階層分化凸顯、家庭能力缺失與穩定性欠佳；最后還與縣域的政府治理與制度規制高度相關，表現為人口聚集與社會治理難度、土地制度與農地經營局限、制度藩籬與剛性政策限制。三者共同構成外生型縣域城鎮化實踐困境的外在表征，制約著其向更高形態的城鎮化發展，更給城鄉融合發展帶來現實挑戰。因此，本文在分析外生型縣域城鎮化現實困境的基礎上，從三個方面提出可能的發展策略，以推動縣域城鎮化和城鄉融合發展。第一，從人才吸納與組織建設方面加大縣域人才吸納力度、推動城鄉社會組織建設、壯大縣域特色主導產業。第二，從文化營造與社會整合方面，優化城鄉總體資源配置、營造城鄉良好社區文化、強化縣城公共服務供給。第三，從治理體系與制度創設方面，健全縣域社會治理體系、推進農村土地制度改革、建立“以人為中心”的彈性政策。
關鍵詞：縣域城鎮化；外生型縣域城鎮化；地方性；城鄉融合
一、問題的提出：縣域城鎮化及其發展形態差異
2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中要求，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。2023年中央農村工作會議特別提到“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”“要堅持不懈抓好‘三農’工作，推動城鄉融合、區域協調發展”。2024年中央一號文件繼續強調，促進縣域城鄉融合發展要“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置”。從縣域層面特別是縣域城鎮化角度推進城鄉融合發展，在政策層面得到多次強調，成為解決“三農”問題的重要切入點，也是鄉村振興的重要手段。縣域城鎮化是人口向縣域集聚的過程，學界通常將其界定為包含縣、區、縣級市、旗在內的縣級行政區的城鎮化。現如今的新型城鎮化已超越城鄉二元分野，注重城鄉的整體性發展，不僅是空間上的融合，還包括文化認知、制度體系、生活方式方面的深度融合，目的在于推動農民就地城鎮化和生產生活的融合共享。縣域作為城鄉融合發展的戰略平臺，推動縣域城鎮化建設，就是推動城鄉資源互補、關系互洽的城鄉融合建設。
在中國這樣的大國，對城鄉融合發展以及縣域城鎮化的關注不應僅僅局限在狹小的城—鄉視閾，還應著眼于全國范圍來洞察其發展特質。總體來看，盡管縣域城鎮化有著共同的發展邏輯，即農民的內生驅動力和政府的政策推動力共同作用，但在幅員遼闊的中國，縣域城鎮化和城鄉融合發展程度因不同區位特質和經濟發展水平呈現出差異，特別是東西部地區差異最為明顯。目前，中國的縣域城鎮化整體呈現“內生型”和“外生型”兩種特質，前者以東部發達地區為代表，后者主要集中在中西部欠發達地區。東部地區由于歷來形成的區位優勢，工業基礎相對雄厚，產業體系較為完善，進而帶來公共服務、就業市場的繁榮。城市發展實力也帶動大部分鄉村就地城鎮化，農民因此就地市民化并進行非農工作，是一種自然而然的城鎮化進程，具有穩定性、可持續性的“內生”特征。對比之下，中西部欠發達地區因為缺少產業基礎的支撐，其縣域城鎮化進程主要依靠外部政策、資源的強制性推動，農民市民化意愿低、縣城各方面吸納能力不足，是一種不穩定的“外生”形態。具體來看，在產業結構上，內生型縣域城鎮化是工商業主導型產業，且工業化程度較高，能夠反哺農業發展。外生型縣域城鎮化則是農業主導型產業。在經濟形態上，內生型的縣域經濟是城市經濟的內在組成部分，外生型的縣域經濟是過去農村經濟的延伸，是農村經濟的組成部分，且前者的經濟實力較強。在市民化程度上，內生型地區的農民在產業帶動下較早進入就業市場，積累了一定的經濟資本和社會資本，家庭發展能力較強、城市融入程度較高，因而也較為穩定。外生型地區的人口流向則處于不穩定的狀態。在空間跨度上，內生型縣域由于產業的就業吸納作用，農民基本實現就地城鎮化，外生型縣域城鎮化則伴隨著農民的大量外流，向經濟發展較為雄厚的發達地區擴散。在穩定性上，內生型縣域城鎮化已發展完全，農民不僅能在城市充分就業，還能穩定生活，是就業、生活、環境等全方位的融入。外生型縣域城鎮化則處于半城鎮化階段，農民對于城市的融入可能僅體現在就業、生活或者環境的某一方面，不僅穩定性較弱，還有向農村回流的趨勢。
簡而言之，內生型縣域城鎮化已具備完全城鎮化特征，而外生型縣域城鎮化還是一種“半城鎮化”狀態，有許多可供討論的空間。本文要探討的外生型縣域城鎮化是指沒有足夠的縣域經濟支撐的城鎮化過程，以中西部欠發達地區為主。其主要形成原因在于產業結構單一，缺少產業尤其是第二、第三產業的支撐，以及產業所需要的配套條件，因此很難通過縣域產業吸納就業。盡管政府通過各種手段推動農民向縣域集中，譬如擴大城市面積、開放購房政策、推動教育資源聚集、易地扶貧搬遷等，但這種縣域城鎮化進程主要由外部推動的，很難保持持續的發展動力，城鎮化程度依然不高。同時，在這類城鎮化地區，農業轉移人口可能更多處在家庭發展能力與城鎮化發展環境的張力之中，進而帶來代際沖突、婚姻穩定性下降、生育意愿降低等問題，社會秩序、家庭發展、社會治理等方面存在一系列的風險挑戰。與此同時，外生型縣域城鎮化問題還伴隨著城鄉產業發展不平衡、公共服務不均等、群體能力差距較大等城鄉發展問題，不確定、不穩定因素較多，給注重要素協調的城鄉融合發展帶來諸多挑戰。
需要注意的是，中西部縣域并不都歸屬于外生型城鎮化，東部縣域也并不全然呈現內生型城鎮化特征，例如中西部省會城市輻射范圍內的縣域城鎮化規模也相對成熟，屬于內生型。因此用東西部的地理概念對縣域城鎮化進行劃分并不精準，所揭示的問題也比較模糊。循此而言，關于縣域城鎮化“外生”和“內生”的劃分是對這一系列問題的更清晰界定，對于兩類縣域城鎮化的差異化發展的原因，這一差距給城鄉融合發展帶來的困境，以及外生型縣域如何在失去先發優勢的基礎上推進城鎮化建設，也有待一個可以解釋的框架。
內生型縣域城鎮化的發展模式難以復制，一方面在于外生型縣域缺乏和內生型縣域同等的資源產業支撐和政策先發優勢，經濟發展面臨瓶頸，人口外流現象日益嚴重，找不到更適合自己的發展方式、發展內容、發展方向，城鎮化難以推動。另一方面，在新的時代環境中，人的思維方式、價值追求發生改變，處于不同地理空間的行動主體的行為方式、利益需求有所差距，推動外生型縣域主體城鎮化的方式因此區別于內生型縣域，只有厘清農民的特殊利益所在，才能針對性地激發“人”內在的城鎮化動力。循此而言，只有將縣域城鎮化置于縣域現代化的整體結構之中，把握特定時代環境和縣域資源，立足現代化大背景下外生型縣域的現有特質、發掘內在優勢，平衡外部“推力”和內部“拉力”，才能對縣域人口的流動特質和選擇邏輯有更為深刻和準確的認識，即基于縣域地方性探索城鎮化之路。
地方性（placeness）內含著社會關系的建構，在一定的地域范圍中有屬于此地的社會文化和規則，是指“此地不同于他地”的特征。地方性不等同于鄉土性，它還融入了現代性特征，更開放、更多元，也更具張力。縣域地方性一是體現在縣域地理空間區位特質，二是體現在縣域社會流動性和社會組織特質，三是體現在縣域生活方式和社會文化精神特質，四是體現在縣域政府治理特質。首先，對于外生型縣域城鎮化而言，地理空間區位特質已經被歷史限定，并且是導致其城鎮化進程推進困難的基本原因，該要素已融入其他地方性特質之中。其次，伴隨著我國城鎮化從市場性流動轉向社會性流動的新階段，流動主體基于對家庭發展的利益考量逐步形成“向大中城市遷移”“向縣城就近遷移”等多種流動模式，流動性始終是城鎮化的內核以及社會行動的基礎。再次，不僅是現代城鎮化催生著個體價值觀念和生活方式的轉變，日益多元的價值觀念也形塑著新的流動特質和縣域城鎮化模式。對新型消費方式的嘗試、教育理念的更新、個人發展的追求都推動著村鎮群體特別是青年群體向城鎮轉移。最后，縣域城鎮化雖然是以農民為主體的主觀抉擇的結果，卻始終在一定程度上受外部政策左右，群體從農村向城市的轉移也意味著政府治理方式需要不斷適應和更新。因此，本文借用縣域地方性的幾個維度，從社會流動與社會行動、文化精神與生活方式、政府治理與制度規制三個方面探討外生型縣域城鎮化的實踐困境及其發展策略，以期推動縣域城鎮化和城鄉融合發展。
二、外生型縣域城鎮化的實踐困境
外生型縣域城鎮化存在著持續的發展瓶頸。從地方性的視角來看，天然存在的地理區位因素無可改變，需要重點梳理地方性帶來的社會流動與社會行動、文化精神與生活方式、政府治理與制度規制方面面臨的實踐困境，剖析其不同于內生型縣域城鎮化的特殊現實問題。
（一）社會流動與社會行動困境
流動性已成為一大顯著的時代特征，對于外生型縣域城鎮化而言，社會流動性主要體現在人口外流，除了是農村人口外流到縣城外，更值得關注的是縣域人口向其他中大城市流動，導致縣域內基本的社會活動缺少人員支持，組織之間缺少系統化合作，相關產業、就業更是缺乏人才支撐。城鄉缺乏行動聯結，縣域集體行動面臨挑戰，很難推進城鎮化和實現融合發展。
第一，人才外流與縣域行動基礎薄弱。盡管當今世界已步入高速流動性的時代，但縣域人口的流入占比仍然較低。很大一部分原因在于中小城市吸引力不足，公共服務資源、就業崗位質量、城市基礎建設等方面和大城市存在較大差距，甚至低于全國平均水平，直接影響居民幸福感，居民自然向更符合自身生活需要的其他城市流動，這不利于縣域人口聚集以及城鎮化建設。特別是部分縣城通過工業化吸引農業轉移人口卻沒有提供相應的生活配套設施，導致農民消費壓力與縣城消費屬性之間持續存在張力，抑制農村人口向縣城流動，加速人口向縣域外流動。盡管若干年來國家以戶籍制度改革推動城鎮化進程，不過這一制度僅代表居民身份轉變，相關公共服務并未按照居民戶籍屬性進行劃分，而是根據常住人口地域來配置。因此在制度層面農民城鎮化進程大幅度推進，但這一城鎮化并沒有完全帶來農民生活方式的轉變、生活質量的提升。需要看到的一個現實是，當前中國城鎮化特別是外生型城鎮化是農村人財物的外流，經濟條件好、文化水平高、年紀相對年輕的群體和家庭離開本地，留守在縣域的居民大部分由相對弱勢的老年群體、兒童、低知群體構成。這類群體在社會活動中不僅缺乏向上發展的認知，更是缺乏開展這些行動的能力，許多活動只能由政府外部推動。客觀來講，如果政府一味地堅守中大城市偏好，任由人才和資源向大中城市和中心城市流動，那么縣域層面的行動力量和合作基礎就會逐漸薄弱，縣域城鄉融合和縣域現代化就將長期陷于行動壓力之中。
第二，組織松散與城鄉合作方式單一。城鄉融合背景下的縣域城鎮化不是單向度的農村向城市的轉移，而是注重城鎮化和鄉村振興協同發展，鼓勵就地城鎮化、就近城鎮化，這就需要城市與鄉村之間加強行動聯結，形成一個有機整體共同推動縣域發展。而現實情況卻不盡如人意:城鄉分割仍然存在，城鄉主體缺乏充分的溝通交流，行為方式、行動內容分離。這不僅體現在意識層面將城市與鄉村視為兩個獨立的行動主體，還囿于缺少組織行動，縣域層面的社會組織發展不完善、行動不活躍、體制不健全，以致社會基礎薄弱，難以形成具有凝聚力的城鄉共同體。在推進城鎮化的過程中，相關單位也更多從政策體制、經濟建設層面采取行動，政府青睞于和企業產生合作促使居民產生行動，忽視了能夠實際發揮動員功能和集結行動力量的社會組織，因此推進城鎮化的一系列行動往往是表面的，城鄉之間缺乏深層的合作，也沒有實現真正意義上的城鄉融合發展。
第三，市場羸弱與產業發展動能失活。從產業發展的角度來看，靠近東南沿海地區或者中心城市的區域，更多面向國際市場和以服務業為主，并通過工業反哺農業，促進人口數量增長和農民市民化質量提升，進一步實現城鄉互補和城鄉融合發展。遠離這些地區的城市則主要面向就近市場和以第一產業為主，產業基礎薄弱，無法有效吸納勞動力，人口流出較為明顯。這意味著產業發展的模式和規模在一定程度上左右著城鎮化進程，對城鄉融合發展起到基礎性的支撐作用。在以中西部欠發達地區為代表的外生型縣域，由于缺乏足夠的產業支撐，整個市場經濟處于不溫不火的狀態，導致縣城沒有足夠的就業崗位吸納農民就業，大量農民工外流或者處于“半農半工”的就業狀態，致使該部分地區的城鎮化始終處于不充分階段，難以向更高階段的“內生型”縣域城鎮化階段發展。同時，部分縣域為了達到城鎮化目標，片面追求城鎮化建設而忽視作為動能的產業發展，造成城鎮化的可持續性不足，并帶來一系列社會問題。
（二）文化精神與生活方式困境
目前我國農村人口的城鎮化進程具有明顯的兼業性和不徹底性，農民的生活重心在轉向城市的同時，也保留著部分“鄉土”根基，這可以理解為一種對城鎮化風險的規避行為，這種風險除了來源于農民本身的鄉土情感，還有城市對農民群體的排斥和形成的階級分化，以及農民家庭抗風險能力與快速的城鎮化發展不相匹配，構成具有地方性特征的文化精神與生活方式上的現實困境。
第一，文化桎梏與城鎮化動力不足。當前中國正處在城鎮化發展的中后期，作為新型城鎮化的關鍵區域，中西部城市面臨著更大的動力挑戰，提升外生型縣域城鎮化的發展動力成為實現新型城鎮化可持續發展的關鍵。除了產業發展、政策制度、公共服務等外部動力外，由傳統文化塑造的剛性思維拉低農民進城意愿，成為一股阻滯城鎮化動力的強勁力量。在長期的農村生活中，農民的價值觀念、生活方式、社會關系經歷了深厚的積淀和內化，產生基于地方性的鄉土情結，土地、關系成為他們難以割舍的情感。在迅速推進的城鎮化浪潮中，現代性不斷沖擊著農民原有的價值觀念和生活方式，“鄉土性”和“現代性”之沖突在凸顯，農民很難短時間內拋卻原有的生活傳統。“農民”身份自出生以來就已形成，盡管部分農民向城市遷移，也難以改變歷來形成的對自己“農民”身份的認知，他們可能實現了空間上的城鎮化而沒有實現思想、生活上的城鎮化。同時，城鎮化裹挾的流動性和不確定性風險讓農民將一畝三分地視為最后的保障，即使農民身份已發生轉變，也實際擁有著農村土地，這樣的城鎮化僅僅是身份上的改變，是不完善的和難以持續的，這也成為征地拆遷沖突頻發的原因之一。
第二，社會排斥與階層分化凸顯。盡管越來越多的農民在地理空間和法律身份上實現了從農村向城市的跨越，但由此滋生的社會排斥、階層分化等社會問題成為農民社會融入困難的重要因素，也是外生型縣域城鎮化難以持續推進的癥結所在。其核心原因在于農民工群體經濟資本較為薄弱、城市社會資本缺乏，因此在從鄉村向城市轉移的過程中，實際上伴隨著經濟地位的相對下降，農民即使實現成為市民的身份轉變，也仍處于社會底層，城鄉差距也因此不斷擴大。同時，農民將原有的生活方式帶到城市，思想理念、行為方式和城市居民存在差別，在日常互動的過程中難免產生隔閡，農民不習慣新的生活方式，城市居民難以接納農民，這逐漸形成市民對城市轉移人口的群體性排斥。當農民經濟水平較低又處在被排斥的環境中時，其自我認同感就會大大下降，始終將自己視為“外來人”，文化隔閡更使農民產生低自我效能感。特別是農民工子女在城市接受教育的過程中，由于父母身份、地位以及家庭經濟水平等處于相對弱勢水平，更容易產生自卑心理，甚至出現心理問題。總之，農民社會融入困難是包含經濟、文化、社會多方面的，如果農民不能充分被城市所包容和接納，那城鎮化就是不穩定的、難以持續的，城市與鄉村的隔閡也會隨之增加，城鄉融合發展也在主體層面難以推進。
第三，家庭能力缺失與穩定性欠佳。除去政府的外部推動力，農民也會根據自身需求和家庭發展能力自由選擇進城和返鄉，在政策吸引和經濟倫理推動下，部分農村家庭陸續前往縣城安家。目前，部分中西部縣城出現工資水平低、消費水平高的現象，不少居民在縣城的經濟收入不足以支撐消費，住房貸款、教育支出、生活開支等迫使他們尤其是中青年群體外出務工，致使縣域城鎮化人口雖然增加，但常住人口呈現低齡化、老齡化、低文化水平的傾向，縣域整體發展活力匱乏，出現“空城”的景象。家庭儲蓄不足進一步帶來家庭抗風險能力的弱化，這樣的縣域城鎮化在一定程度上只是形式上的城鎮化，城鄉之間的人口流動并不穩定，不少家庭甚至因為城鎮化壓力返回農村，是一種不穩定、不可持續的城鄉融合。同時，伴隨著中青年長時間、長距離的外出務工，家庭代際之間缺乏溝通交流，老年人生活贍養和情感需求難以得到保障，留守兒童的照料和教育問題較為突出，這不僅給家庭穩定和發展帶來挑戰，更有可能演變成社會問題。因此在外生型縣域城鎮化進程中，家庭向城市流動并不完全意味著家庭發展機遇的改善以及層級的跨越，相反可能會因為家庭能力發展不足而陷入城鎮化風險之中，形成“伊斯特林悖論（Easterlin Paradox）”，并未實現真正意義上的城鄉融合發展。
（三）政府治理與制度規制困境
結構性力量作為縣域城鎮化的一股強勁推力，在給縣域城鎮化提供無限機會和動力的同時，也不可避免地帶來一定阻力。特別是對于外生型縣域城鎮化而言，縣域整體政策體制不夠完善，政府整體治理能力有待提高，城鎮化進程在持續推進的過程中，伴隨著相關“副作用”產生，造成農民生活困難、城鄉差距擴大等一系列問題，城鎮化壓力不斷凸顯。
第一，人口聚集與社會治理難度。隨著縣域城鎮化迅猛推進，大量農村人口向縣城聚集，出現城市過密現象并帶來大量社會問題，這要求新的整合機制。相比于內生型縣域，外生型縣域在社會保障能力、風險應對能力、公共服務能力等方面都存在明顯劣勢，給縣域社會治理帶來挑戰。一方面，隨著城鄉融合程度不斷加深，人口在城市與鄉村之間往復流動，社會關系更加復雜多樣，主體的利益需求更加多元，人與人之間的沖突矛盾不斷增加。加之人口不斷向縣城聚集，社會不確定性因素與日俱增，隨之帶來的風險也難以估量，各種社會問題變得多樣化、復雜化且難以預估，大大加大了縣域特別是縣城的治理難度。另一方面，面對不同于以往的社會問題，相關部門需要與之相適應的治理措施。但縣域治理體系往往處于滯后的狀態，采取的治理行動往往是事后補救式的，造成現有治理方式難以應對不斷涌現的治理問題，新的問題層出不窮。縣城治理能力不足也是造成治理效果欠佳的重要原因，不僅僅是因為治理體系不夠完善，還有政府、街道、社區等層面的組織能力、執行能力都有待提升，難以及時有效應對人口向縣城聚集帶來的一系列治理問題。縣域整體治理水平無法與城鎮化進程協同，外生型縣域城鎮化就會面臨進度停滯、城鄉融合不夠充分等發展問題。
第二，土地制度與農地經營局限。工業化快速推進，土地制度不斷改革，推動著農村勞動力不斷向城市轉移，城市地域擴張不斷吞噬著農村土地，其間的張力不斷顯現。一些外生型地區為了快速推進城鎮化建設，采用剛性的方式嚴格控制農村宅基地建設審批，并大力開發房地產，以推動農民進城購房。這種方式并未考慮到縣城本身經濟發展水平較為薄弱以及農民的購買力不足，農民在土地逐漸被剝奪的現實壓力之下被迫進城，職業屬性發生轉變的同時伴隨著自身處境陷入“無根”的狀態。城市土地過度擴張的結果就是城鎮化異化為土地的城鎮化和房地產化，農民并未在社會經濟發展中獲得相應的紅利，反而損失了原有土地，致使城鄉差距不斷拉大，城鄉融合異化為城市對農村的吞并。
第三，制度藩籬與剛性政策限制。部分縣域政府為了快速推進城鎮化進程，通過土地融資推進房地產、工商業發展，運用各種方法促使“農民上樓”，實現土地的城鎮化、居住環境的城鎮化，不自覺陷入一種發展主義的漩渦。一方面，內生型縣域城鎮化的產業之所以蓬勃，是有先發條件和相應的配套設施，欠發達地區若一味模仿、復制產業發展模式，不根據實際情況開展建設，會導致資源浪費、產業凋敝，城鎮化建設難以開展。另一方面，如果將農民安置于樓房中居住，卻不配置相應的公共服務設施，也不顧及農民職業轉變，這只是一種形式上的“城鎮化”，是為了達成城鎮化指標而做的“面子工程”。農民不僅沒有享受到理想中的城鎮化生活，還會因為生活壓力而陷入困頓，最后的結果就是城市沒有發展，鄉村也成為空殼，城市與鄉村的斷裂更為明顯，形成一種“虛假的繁榮”。
三、外生型縣域城鎮化的發展策略
外生型縣域的流動人口如果能在縣域內就近實現城鎮化，將會提升城鎮化水平和質量，也有利于解決留守兒童、留守老人等面臨的現實問題，同時以人才興旺帶動鄉村建設，推動城鄉融合發展。因此，首先要加強外生型縣域的人才吸納和組織建設力度，提升主體行動凝聚力。其次要通過文化營造促進縣域社會整合，增強主體思想的向心力。最后要健全完善縣域治理體系和制度規定，從結構層面推動縣域城鎮化建設。
（一）人才吸納與組織建設
根據《中國人口大遷移報告：2021》，中國人口持續向東南部地區以及少數核心城市聚集。外生型縣域城鎮化的發展問題，核心仍然是人的問題，如何吸納人才、留住人才，如何有效動員開展集體行動，如何發展產業創造發展動能，以維持縣域城鎮化可持續性，都是需要關注的方面。
第一，加大縣域人才吸納力度。留住人才，縣域才有發展的力量。需要建立健全相應的人才激勵機制，對高學歷人才、專業技術人才、管理人才給予相應的政策扶持，在薪資獎勵上賦予一定優待，為他們提供向上發展的空間，吸引青年和高知群體扎根縣域，而不至于大量外流。除了較好的工作待遇外，縣域較低的生活壓力以及對“家”的眷念成為青年留在縣域的重要因素，因此還需要加強對青年群體的人文關懷，用文化、情感加強人才對家的附著程度，使相關群體能夠長久助力縣域發展。同時，伴隨著“城鄉兩棲”成為當今中國城鎮化形態之一，人口頻繁游走于城市與鄉村之間從事著生產生活。需要尊重城鄉兩棲趨勢和特征，將城鄉兩棲現象轉化為推進城鄉融合發展和就地城鎮化的抓手，順應城鄉兩棲的群體特征和分布特點，在城、鄉配置相應的公共服務，讓居民自由選擇生活生產空間，以享受更高質量的生活。
第二，推動城鄉社會組織建設。社會組織在推進城鄉公共服務均等、經濟協調發展、治理公平高效等方面發揮著重要作用。在縣域社會中，一方面要積極推進城市行業協會、慈善團體、社會工作服務機構等社會組織建設，充分發揮社會組織專業效能，起到凝心聚力、聯結主體、開展行動的領頭作用，強化城市集體力量。在農村地區也要持續推進組織化建設，利用正式規則和非正式規則，建立興趣團體、種植養殖合作社、村民議事會等組織，讓農民產生集體行動，增強鄉村內生能力。在此過程中，還要注重城市社會組織和鄉村組織的銜接，通過合作將分散的主體聯結，實現城市與鄉村的功能互嵌與行動融合。另一方面，社會組織和政府、市場力量需要產生積極合作，建立政府—市場—社會的綜合行動網絡。在網絡中，社會組織主動發揮專業優勢、資源優勢，吸納多元主體參與發展并產生集體行動，形成以城帶鄉、城鄉合作的城鄉融合模式。這不僅對社會組織的專業性作出要求，還亟須建立縣域內跨部門的合作體系，在良好的政策環境中，社會組織才能找到適合自己的生存空間，作為政府、市場的補充作用，推動縣域城鎮化。
第三，壯大縣域特色主導產業。發展縣域經濟可以提升農民就業數量和收入水平，通常被認為是緩解城鄉不平衡和中國區域不平衡的戰略支點。囿于歷史和區位既定因素，外生型縣域的產業發展已很難復制內生型縣域，發展特色產業也很難產生現實效用，需要探索出新的產業發展之路。一方面是城鄉產業融合。縣域產業的發展不能僅依靠城市，需要以城鄉融合發展為抓手，與鄉村產業有效結合，通過城市與鄉村資金、技術、土地等要素的深度融合，以產業聚集的方式打造城—鄉協同的產業發展模式。另一方面是跨域干部調配。部分縣域沒有特色產業基礎，在縣域內部尋求發展機會缺乏現實支撐，因此需要將目光放到縣域之外，實行縣與縣之間的扶持，“干部”調配就成為重要手段。因為在現有體制結構中，干部擁有豐富的關系網絡資源以及管理經驗，在調配的過程中，能將先進的產業技術、管理經驗帶到欠發達地區，并借助業已形成的社會資本扶持本地發展，為縣域城鎮化任務提供現實支撐。
（二）文化營造與社會整合
隨著社會快速發展，當前農民心態已從傳統的“天命”“公私”“秩序”特征轉變為現代的“爭取”“發展”“開放”特征。因此，現階段的縣域城鎮化需要考慮到農民對美好生活的期待，在資源配置上做到城鄉公平，在社區文化上營造包容的氛圍，并提升縣城公共服務水平，提升農民內在動力，主動順應城鎮化發展，提升縣域城鎮化的可持續性。
第一，優化城鄉總體資源配置。農民城鎮化的動力主要來源于縣城更高質量的就業資源、教育資源、醫療資源，但這并不意味著將發展重心完全放在縣城而“冷落”村鎮。當前，對于外生型城鎮化的縣域而言，不少城鎮化居民的“大后方”仍在鄉村，“去鄉入城”的單向現代化模式已不能解釋當下現實。盡管農民已經在一定程度上實現職業、生活上的城鎮化轉變，但鄉村仍是他們面臨風險時的歸宿。農村宅基地、耕地、親屬關系在農民市民化過程中仍發揮著基礎性的保障作用，鄉村基礎設施建設需要持續推進，為農民自由往返城鄉提供保障。這就要求縣城與周邊城鎮功能互補，優化資源配置，同時也要加強農村治理體系建設，使輸入鄉村的資源能夠與鄉村能力相匹配，最大程度提升鄉村資源使用的質量和效率。以避免縣城和鄉鎮發展差距過大而出現縣城人口過密而村鎮空心的情況，避免因資源流動速率過低、流動渠道不暢通、聚集效應不顯著而帶來城鄉融合發展的不確定性風險。以縣域經濟和強鎮崛起為依托的就近城鎮化可發揮適度集聚效應，使縣城成為城鄉融合的關鍵切入點。
第二，營造城鄉良好社區文化。文化融合是城鄉融合的重要方面。社會排斥、城鄉沖突很大程度上是思想觀念的沖突，需要發展健康包容的社區文化，才能有效推動市民對農村的包容度以及農民對城市的接受度。一方面要塑造包容的社區文化。社區在縣域城鎮化、城鄉融合發展等重要國家發展策略上要起到積極的宣傳作用，通過宣傳欄、橫幅、微信公眾號等線上線下平臺普及國家政策，通過社區意象打造弘揚包容的社區文化以及“家”的集體意識，通過舉辦節日活動來增強社區居民凝聚力。另一方面，要注重進城農民的人文關懷與心理疏導，不定時開展座談會、興趣小組活動、家庭走訪，時刻關注農民心理需求，提升其社區歸屬感和安全感。對于青少年而言，學校也要關注他們的敏感心理，無差別對待農民工子女，使其享受平等的教育教學。
第三，強化縣城公共服務供給。縣城是帶動城鄉融合的關鍵。部分居民在生活上實現了城鎮化，但沒有足夠的能力在城市長久生存下去，除了家庭自身要提升發展能力外，還需要社會給予一定保障和扶持。然而現實狀態是，縣城配套公共服務供給相對于大量涌入的居民仍處于供不應求的狀態。特別是外生型縣域經濟基礎較為薄弱，在推進城鎮化的同時也要考慮到縣城的人口容納能力和服務水平，是否有足夠的經濟基礎支撐與日俱增的公共服務建設需要，做到公共服務水平和城鎮化人口數量有效匹配。盡管縣域城鎮化的中心在縣城，但公共服務打造不能僅僅停留在縣城，在強化縣城公共服務供給的同時，也要持續推進農村地區公共服務配置。整體來看，需要以縣輻射鄉村，從縣、鄉到村逐一配置公共服務，在以縣城為核心的同時適應人口流動基本特點，使城市和鄉村在教育、醫療、基礎建設等方面實現有效銜接，形成城－鄉公共服務有效融合，為吸納農民有序向城鎮轉移以及維持家庭穩定奠定物質基礎條件。但在不少縣域，城鄉公共服務差距依然較大，推動城鄉醫療、教育、基礎設施等公共服務均等化仍是縣域城鎮化和城鄉融合發展的重點。
（三）治理體系與制度創設
在縣域城鎮化進程中，城鄉政治融合發展是關鍵因素，其核心又在于縣域社會治理是否有效。縣域城鎮化關系到國家基層治理，不僅需要有一定的社會治理體系應對新的社會問題，土地制度也關系到城鎮化是否能順利實現，更為重要的是需要以“人”為關照，建立完善靈活的城鎮化制度。
第一，健全縣域社會治理體系。縣域城鎮化面臨一系列重大風險挑戰，城鄉融合地帶成為社會治理的薄弱環節，同時也成為體制機制創新的重要窗口，推進縣域城鎮化必定要有一定的治理體系匹配與之相適應。縣域治理效能難以發揮，一定程度上是因為治理體系和治理能力之間存在張力。因此需要治理體系與治理能力相互建構，根據縣域實際情況確立治理目標、治理方式，根據縣情分類治理。首先，將剛性治理和韌性治理相結合，在使用政策工具的時候，也要考慮到情感因素。例如在落實國家城鎮化政策的時候，縣域層面也要切實考慮地方性特征，將國家政策和農民需要相結合，穩步推進政策落地。其次，合理配置城鄉權力資源。縣域城鎮化不是城市吞并農村的過程，而是以城鄉融合發展為目標的城鄉統籌發展，做到城鄉主體多元合作、城鄉權力平等分配，城鄉資源有效對接，實現經濟與社會協調發展。最后，加強縣域治理能力建設，提升治理水平。不僅需要提升相關人員治理素質，還要切實提升執行能力，并運用技術治理的方式提升服務效率。更為重要的是激發城鄉群眾自治，以構建社會治理共同體為目標。
第二，推進農村土地制度改革。農村土地制度改革要從維護農民土地權益的角度出發:一是通過土地經營權流轉、入股和其他利益聯結機制，促進土地規模化經營，提高土地生產效率，增加農民家庭收入。同時推動農業現代化，為農民引入現代化農業生產理念，將傳統農業與現代產業有機銜接，發展壯大新型農業產業，促進農民就地城鎮化。二是強化土地用途管制和流轉制度，加強農村外來企業的監督管理，防止外來資本在土地上進行過度的非農行為，保障農民的土地權益。三是深化農村土地制度、戶籍制度改革，確保進城農民在城市獲得良好的居住條件、公共服務、就業環境，這是實現高質量縣域城鎮化的重要條件。
第三，建立“以人為中心”的彈性政策。黨的二十大報告指出“推進以人為核心的新型城鎮化”，即強調堅持“以人為本”的原則，進一步明晰了將人民群眾的需求、利益和幸福作為城鎮化建設的核心考慮要素。與經濟社會發展水平相適應的城鎮化才是健康的城鎮化，要合理定位縣域城鎮化發展目標，防止“一刀切”，根據不同地區的類型設計縣域城鎮化的具體政策內容，以農民自身的需求和縣域發展現實情況出發，循序漸進推動城鎮化發展，避免因盲目開展城鎮化建設而帶來經濟、社會、政治等一系列系統性風險從而陷入“發展主義”的陷阱。因此政府需要優化政績觀，從實現經濟發展的城鎮化到提高人生活質量的城鎮化，使縣域城鎮化目標始終圍繞人而展開。在績效壓力之下，政策更應該圍繞人的需求而展開，在教育、就業、老年人福利等居民關注的方面優化政策，將外部制度的強制推動轉為公共服務的有效引導，使“物的城鎮化”“土地的城鎮化”逐步過渡為“人的城鎮化”。
四、總結與討論
地方性是一個復合的概念，既生發于傳統的社會文化和地方規則，具有鄉土之情，又受到現代化浪潮的影響，融入全新的經濟文化要素，并且成為復雜的現代性實踐產生的土壤。因此，地方性的視角既不能只狹隘地看到地域屬性，也不能完全歸因于外部環境變化，而是將兩者綜合起來，找到自身發展定位。相對于內生型縣域城鎮化而言，外生型縣域城鎮化缺少地理位置和歷史發展帶來的先賦條件，這種城鎮化狀態具有低質量、不充分、不穩定的特征。產業吸納就業的內生型縣域城鎮化模式已經難以復制，并且在現代化的浪潮中，人們的思維觀念、行為方式、地域流動愈加不確定，縣域城鎮化面臨更加復雜的考驗。因此，外生型縣域應審時度勢，厘清自身發展特點，找到適合自身的城鎮化路徑。從地方性的視角來看，外生型縣域城鎮化一是缺乏人才聚集、組織行動和產業支撐，面臨社會流動與社會行動的困境；二是由于文化桎梏、社會排斥和家庭能力不足，面臨文化精神與生活方式困境；三是社會治理、土地制度、城鎮化政策不完善，面臨政府治理與制度規制困境。本文在梳理外生型縣域城鎮化三個層面實踐困境的基礎上，從人才吸納與組織建設、文化營造與社會整合、治理體系與制度創設三個方面針對性地提出發展策達成城鄉融合發展的旨歸。
“新型城鎮化”是以城鄉融合發展為抓手的城鎮化。意味著縣域城鎮化并不以單向度地將農村兼并到城鎮為唯一目標，而是城鎮化與鄉村振興協同發展。如果過度推動城鎮化進程，將縣域城鎮化理解為城市的野蠻擴張，理解為將農村居民強制轉移到城市居住，則可能造成鄉村空心化、鄉村凋敝的負面結果，城市也會因人口快速聚集而帶來一系列的社會問題和治理難度，縣域則成為破解這一難題的關鍵平臺。當前，縣域層面居民愈發呈現亦城亦鄉、亦農亦工的生活狀態，這種“兼容型城鎮化”樣態不僅是縣城與鄉村共同發展、農民就近城鎮化或就地城鎮化的結果，更是為以城鄉融合發展為抓手的縣域城鎮化提供現實條件。對于外生型縣域城鎮化而言，縣域缺少支柱產業、經濟基礎薄弱、公共服務不夠完善，縣城難以容納大量農村轉移人口，就更是要通過城市和鄉村協同發展，形成工農互補的產業格局和城鄉共生的生活形態，確保產業、人才、空間、資源等要素在城—鄉之間均衡配置，穩步推進城鎮化的同時帶動鄉村振興，實現高質量的縣域城鎮化建設和城鄉融合發展。
外生型縣域城鎮化的動力主要源于政府推力，通過落實相關政策制度推動城鎮化建設。如果部分制度未與農民需求相匹配，城鎮化動力就難以持續生成，這就構成了政府制度供給和農民政策需求的張力。從政府制度供給的角度來看，自上而下的規范性的制度供給能夠迅速地將法律政策向鄉村基層下達，鄉村社會能夠按照標準化的程序迅速做出反應，開展城鎮化實踐，政府城鎮化建設方略得到體現和操作化。但這些政策不一定能確保反映了農民的意愿，還會因為難以得到農民認可而造成政府與農民關系緊張。從農民政策需求的角度來看，制度設計若遵循農民自身意愿，城鎮化政策就能夠更好地照顧到農民切身需求，有利于維持社會秩序和實現“人的城鎮化”。不過由于農民需求表達的渠道不通暢、表達需求的能力欠缺、農民本身的“政治冷漠”等種種原因，這一邏輯很難實現。良好的城鎮化制度需要兼顧兩者，既要順應政府整體發展規劃，又要切實反映農民自身需求，可實際上政府政策和農民需求難以完全契合。這是因為政府以“收益最大化和問題最小化”為行動邏輯，以穩定政權、發展經濟、維護社會穩定、促進高質量發展為主，而農民以“利益最大化”為行動邏輯，經歷“解決溫飽”“自主生產”“增加收入”“強化權益”的利益訴求演變，由生存理性逐漸轉向經濟和社會理性。如何合理設計縣域城鎮化制度，兼顧區域發展、政府利益和農民利益，還有待進一步探索。
總體來看，縣域是不確定性和流動性背景下城鄉融合發展的關鍵載體，需要以縣域城鎮化為支點破除城鄉二元結構。縣域城鎮化不是簡單的農民從農村向城市物理空間的轉移，不是摒棄農業發展工商業的線性過程，也不是農業轉移人口生活方式的牽強適應，而是物理空間、生產方式、生活方式的全要素協同，是農民從進城、留城到融城的全過程聯動的高質量城鎮化。對于外生型縣域城鎮化而言，需要始終立足城鄉融合發展的目標，我們不僅要從城市和鄉村協同發展的角度，形成城鄉資源互補的格局，推動農民就地城鎮化、就近城鎮化，以提升縣域城鎮化的穩定程度；還要從文化、經濟、社會等多方面共同發力推動城鎮化建設，讓農民在實現生活空間城鎮化的同時，達成思想觀念、生產方式和生活方式的城鎮化，以維持縣域城鎮化的可持續性發展。
【作者趙曉峰系西北農林科技大學人文社會發展學院教授、博士生導師；陳雪婧系西北農林科技大學人文社會發展學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2024年第3期】
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