摘 要：從共享發展理念與城鄉社會保障一體化之間的關系入手，分析了當前我國推進城鄉一體化存在的障礙：碎片化的社會保障制度、較低的社會保險統籌層次、社會保障管理體制和運行機制分割、城鄉待遇差距較大以及社保體系法制建設滯后，并對其原因進行了簡要闡述。共享發展理念下城鄉社會保障一體化的實現應從以下方面入手：加強社會保障立法、加大農村社會保障的財政投入力度、實現城鄉社保制度的整合和統籌層次的提升以及社會保障信息化建設。
關鍵詞：共享發展理念；制度改革；城鄉社會保障一體化
黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》對我國未來經濟社會發展的理念進行了新的概括，旗幟鮮明地提出了“共享發展理念”，實現了由改革開放初期“鼓勵先富”到追求“共同富裕”的目標轉向。就是要由之前的“做大蛋糕”為主，轉向“做大蛋糕”、“做好蛋糕”、“分好蛋糕”并舉。如何實現發展成果由人民共享，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，成為國民收入再分配重要手段的社會保障制度的重要任務。毫無疑問，社會保障制度在今后改革和完善的過程中必須堅持共享發展理念，為實現共同富裕做出制度保證。
一、共享發展理念與城鄉社會保障一體化
改革開放以來，我國經濟的持續高速增長和綜合國力的顯著提升贏得了世界的矚目，但地區、城鄉、收入、貧富、群體的差距逐步擴大也是不爭的事實。這種利益失衡的局面，表明不同社會階層的收益在現行體制下因利益分割長期得不到合理調節而陷入了日益失衡狀態，既得利益階層借助權力尋租、機會優先、傳統體制等優勢與社會轉型期制度不完善的漏洞，獲得了超額利益，而另一些人卻未能合理分享到國家發展成果[1]。這種差距在社會保障領域也可見一斑。公平地享有社會保障是憲法賦予我們每個公民的基本權利，但當前我國社會保障體系呈現出典型的城鄉分割局面，城鎮社會保障制度在保障層次和保障水平上全面優于農村。城鄉社會保障差距固然有重要的歷史原因，比如社會保障城市優先的發展導向、傳統戶籍制度的歷史藩籬難以破除、城鄉經濟社會條件的客觀差距等，但城鄉分割的制度安排顯然又進一步固化了這種差距。社會保障與生俱來的追求公平、正義的目標未能充分實現，在有些社會保障項目上還導致了逆向調節。此外，隨著社會的進步，農民要求享有平等權利的意識在不斷提高，如若處理不當，極易引發較大的社會矛盾，建設城鄉一體的社會保障制度勢在必行。
城鄉社會保障一體化就是將當前針對城鎮職工、城鎮居民和農村村民的社會保障制度作為一個整體來規劃和研究，進行制度并軌和整合，實施統一的制度安排，逐步縮小城鄉間社會保障水平的差距。“共享發展”是五大發展理念的出發點和落腳點，是社會主義本質的體現。創新、協調、綠色、開放的理念回答了怎樣發展的問題，共享發展理念回答了為誰發展的問題。共享發展的實現和保持主要靠制度，一是運轉良好的收入分配制度，二是能兜住底的政府公共服務體系和社會保障制度。前者是實現共享發展的核心制度依靠，后者是維護發展成果共享的最后防線[2]。城鄉社會保障一體化的實現，有利于維護社會保障制度公平，促進城鄉間公共資源的合理配置，突出社會保障互助共濟的職能，確保發展成果由人民共享。
二、城鄉社會保障一體化的困境及成因
（一）碎片化的社會保障制度阻礙了統一的勞動力市場的形成
社會保障制度的碎片化是指社會保障制度缺乏統一規劃性，分別為城鄉居民、不同地區居民、不同社會群體建立差異明顯的、名稱不同的社會保障制度[3]。以社會保險制度為例，在養老保險方面，有針對農村居民的新型農村社會養老保險，針對城鎮居民的城鎮居民社會養老保險，針對城鎮職工的職工養老保險，針對機關事業單位人員的養老保險制度，各地還有針對失地農民建立起的養老保險制度，針對計劃生育家庭的養老保險制度等。在醫療保險方面，碎片化亦是如此，呈現出新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、職工基本醫療保險并立的局面。再以社會救助制度為例，雖然針對城市和農村的最低生活保障制度在資金來源、保障對象的確立和退出機制方面極為相似，但二者至今獨立運行。社會保障制度的碎片化，損害了城鄉居民社會保障權益的公平性，增大了社會保險賬戶轉移接續的難度，不利于城鄉統一的勞動力市場的形成。究其原因，一是缺乏統籌規劃，和西方國家先進行社會保障立法和頂層設計，再據此建立社會保障制度的做法不同，我國習慣將保障對象按單位類別、群體特征或社會身份類別進行劃分，針對其社會分層的特點進行制度分門別類設計社會保障制度[4]，這種“人群分設”、“打補丁”的制度安排，造成的直接后果就是制度的碎片化；二是我國為了盡早實現社會保障制度“廣覆蓋”的目標，客觀上也造成了制度的碎片化。
（二）低統籌層次的社會保險制度弱化了互濟職能的充分發揮
社會保險作為一種集體性的制度安排，是用群體的力量去化解個體的風險，根據大數法則，社會保險的統籌層次越高，更有利于在更大的范圍內進行風險分攤，緩解部分地區當期社保基金入不敷出的困境，提高基金的使用效率。在醫療保險方面，當前新型農村合作醫療為縣級統籌，城鎮居民基本醫療保險一般為地市級統籌，較低的統籌層次不僅不利于異地就醫的結算，也不利于醫保制度的可持續發展，一旦發生基金超支問題，會帶來參保者待遇的大幅度下滑。在養老保險方面，當前我國城鄉居民基本養老保險以縣級統籌為主，城鎮職工基本養老保險統籌層次在省級，將國家法定的統一制度淪為地方性制度安排，部分省份養老保險基金當期繳費收不抵支的情況突出。2015年，黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海六省份的城鎮企業職工養老保險基金當期“入不敷出”，東三省的收支缺口分別為：黑龍江183億，遼寧105億，吉林41億，而上年度同期只有河北、黑龍江、寧夏三省。與此情況相反，我國養老保險基金呈現穩定增長的趨勢，2015年度城鎮職工與城鄉居民兩項養老保險累計結余近4萬億元[5]。這種情況的出現，一方面是由于當前我國撫養比的下降，但更深層次的原因是統籌層次較低，不能在較大的范圍內分攤風險，大大弱化了養老保險基金的互助性。
（三）分割運行的管理體制和機制導致行政效率低下和資源浪費
當前我國社會保障管理體制尚未理順，呈現出人社部門、民政部門主管，其他諸如衛生部門、住建部門等協管的局面。多頭管理勢必造成“多龍治水”，容易出現“一人一把號，個吹個的調”的局面，導致行政效率低下。以醫保制度為例，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險自建立之初就分別歸屬衛生部門和人社部門管理。醫保管理體制的分割，一方面造成了兩種在繳費標準、藥品目錄、報銷標準上的差異；另一方面城鎮人員重復參保、財政重復補貼的現象，導致公共資源的浪費；再者，不可避免在工作中使用兩套系統，兩套經辦隊伍，造成重復建設問題。早在2013年，國務院就提出整合城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新型農村合作醫療的管理職能，由一個部門統一進行管理，但由于阻力較大，無果而終。國務院2016年頒布的《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》對兩個制度的整合做出了明確的規定，“鼓勵有條件的地區理順醫保管理體制，統一醫保行政管理職能”，但對于合并后的管理歸屬問題并未給出具體說明。在最低生活保障制度方面，城鎮低保由所在居委會代為實施，在農村由村委會代為實施，并無統一的專業經辦機構。
（四）城鄉待遇的較大差距破壞了制度的統一性和公平性
政府為國民提供的基本公共服務應當是最終大致均等的，但由于我國城鄉處于不同的經濟社會發展水平，目前城鄉社會保障的待遇水平差異較大。在養老保障方面，國家依靠行政手段，對企業退休人員基本養老金進行11年連調，由2004年的月均67元提高至2015年的2000多元，每年10%的提高幅度高于同期CPI和GDP漲幅；自2014年7月1日起，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準由每人每月55元提升至70元[8]。城鎮職工基本養老金的水平基本能滿足老年的基本生活，但城鄉居民基本養老保險距離老有所養、老有所依的養老標準還有較大差距。在醫療保險方面，同一病房、同一疾病，由于藥物目錄、報銷比例的不同，城鄉居民的醫保待遇差距較大。在最低生活保障制度方面，根據民政部網站社會服務統計季報，2016年第2季度，城市最低生活保障平均標準473.3元/人、月；農村最低生活保障平均標準3468.5元/人、年[9]，折合每月約289元，城市低保平均標準是農村的1.6倍。最低生活保障制度的保障范圍，農村低保對象保障衣、食的需要，城市低保對象保障其衣、食、住、教，這種有差別的制度安排破壞了最低生活保障制度的統一性和公平性。
（五）社保體系法制建設滯后于社會保險改革發展形勢
法律強制力的強弱會影響到一項政策的順利推行以及政策目標的實現，社會保障的城鄉差距唯有通過立法方能從制度上予以規范和保證。我國社會保障立法較為滯后，綜合性的《社會保障法》還未能建立起來，現有社保體系構建的法律支持主要以行政法規、地方法規、部門規章為主，在有些社會保障方面的立法基本處于空白狀態。在社會保險方面，2010年國務院頒布了《社會保險法》，有效地促進了我國社會保險事業的發展，但也呈現出立法內容滯后于社會保險改革發展形勢。例如，新農保和城鎮居民養老保險的合并已經完成，法律上的概念已不存在，而在《社會保險法》中仍處于分割的局面；再比如，新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險的合并即將完成，部分先行試點的省市已經完成整合，法條中保留新型農村合作醫療也已不合時宜。此外，《社會保險法》中規定的實行統一的征收體制、養老金正常調整機制等尚未能真正建立起來。在最低生活保障方面，城鄉社會保障制度建立的依據分別是國務院頒布的行政法規和指導性文件，二者在法律強制力上的差異直接體現在低保資金的撥付和重視程度方面。作為一部基本民生立法，早在2008年，《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿)》就曾公布，但因各部門存在分歧，降格為社會救助暫行辦法。
三、共享發展理念下城鄉社會保障一體化的路徑選擇
（一）加強社會保障立法從而提升共享的權威性
我國的社會保障體系建設已經進入了規范化、定型化和法治化的時期，迫切需要通過立法和制度安排，突破目前碎片化的制度安排，實現城鄉社會保障制度的整合，縮小城鄉社會保障待遇的差距。應盡快啟動《社會保險法》的修法程序，修訂與社會保障制度改革取向相悖的相關規定，進一步理順社會保險的管理體制和運行機制，明確合并后的城鄉居民醫療保險歸屬人社部門管理。此外，在當前中央財政充裕，地方財政普遍吃緊的情況下，要合理界定政府在農村社會保障中的責任清單，根據中央和地方政府的事權合理劃分支出責任。強化監管責任，嚴防社保資金在撥付、分配、管理、使用中存在“雁過拔毛”的問題。
（二）加大農村社會保障財政投入從而提高財政共享的效果
社會保障資金是維持社會保障制度高效運轉和可持續發展的基礎。公共財政長期對城鄉社會保障實行差別化投入，造成城鄉間的配置失衡，財政資源多集中在城市，而農村社會保障籌資渠道單一，除農民繳納的保費外，絕大部分來源于公共財政的投入，農村社會保障尤其是養老“欠賬”較多。此外，我國是一個未富先老的國家，老齡化的加劇以及家庭養老功能的弱化，加大了老齡人口對養老、醫療基金支出的需求，加之社會保障待遇具有剛性增長的特點，待遇的下滑會引發大范圍的社會保障恐慌，農村社會保障資金面臨較大的給付壓力，對農村社會保障制度的可持續發展提出了更高的要求。
一是公共財政支出向農村傾斜。一方面要加大公共財政對農村社會保障的投入力度，提高農村社會保障支出在GDP和公共財政總支出中的比重，農村社會保障支出增長速度應高于城市社會保障支出增長速度，逐步提高保障標準，建立與物價聯動的農村社會保障標準自然增長調整機制；另一方面，要優化城鄉間社會保障的投入結構和方向，公共財政支出更多地偏向廣大農村地區和農村居民，確保重點地區、重點人群、重點項目得到更好的保障，逐步縮小社會保障的城鄉差距。
二是拓寬農村社會保障的融資渠道。公共財政對農村社會保障制度的投入畢竟有限，為實現農村社會保障體系可持續發展的目標，勢必需要通過多渠道籌集資金，擴大資金總量。當前我國福利彩票市場前景較好，可發行專門的農村社會保障彩票，一來可以增加我國福利彩票的種類，另一方面可以增加一項資金來源；社會保障稅作為用于籌集社會保障資金的一種有效形式，迄今已經在世界上172個國家和地區開征[10]，我國開征社會保障稅符合清費正稅的大趨勢，可以增強征繳的強制性和權威性，有利于構建和完善地方稅體系，擴大社會保障資金總量；債券發行是一種常用的籌集資金的政策工具，具有收益高、穩定性和安全性好的特點，可通過發行債券來拓展農村社會保障資金籌資渠道；此外，還可以通過劃撥國有資產充實農村社會保障資金、動員民間資源進行社會捐獻、農村居民可以采取土地承包經營權置換社會保障等。
（三）實現城鄉社保制度整合和統籌層次的提升從而擴大基金共享的范圍
城鄉社會保障制度的并軌和整合是破解制度碎片化和統籌層次低的根本途徑。在養老保險方面，新農保和城居保的并軌已經完成，在養老保障的城鄉一體化上邁出重要一步，多地機關事業單位人員并入城鎮職工基本養老保險的改革已經完成，今后的重點是要逐步縮小職工養老保險和居民養老保險的差距，完成二者之間的統一。在醫療保險方面，機關事業單位公費醫療制度并入職工醫保是大勢所趨，生育保險和醫療保險的合并也正在實施當中。根據國務院的統一部署，多地關于整合新農合和居民醫保的辦法已經出臺，二者即將實現在覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點醫療機構、基金管理上的“六統一”。醫保的城鄉一體化就是要逐漸促進居民醫保和職工醫保的整合，直至建立起統一的國民健康保險制度。在最低生活保障制度方面，合并在城鄉分別實施的最低生活保障制度，建立統一的城鄉最低生活保障制度，實現二者在對象的確定、退出機制、日常管理、待遇水平方面的統一，保證城鄉居民在獲得最低社會保障救助的數量和質量方面大抵相等。同時，我們也應該認識到，由于城鄉經濟社會發展的客觀差距，城鄉社會保障制度整合并非一蹴而就，需要逐漸做好農村社會保障項目和城市的對接，建立和完善城鄉間社會保障制度的銜接機制，在逐步縮小城鄉間社會保障待遇的水平上實現社會保障的城鄉一體化。
在制度整合的同時，要注意社會保險統籌層次的提升，如前所述，較高的統籌層次有利于在更大范圍內進行風險分攤，更能體現社會保險的互濟性，社會保險在統籌層次上的終極目標是實現全國統籌。在養老保險方面，城鎮職工基本養老保險在省級統籌的基礎上盡快提升至全國統籌，在基金管理采用統一的繳費率、繳費基數和征管方式，分散地區間因為撫養比的差異而導致的繳費壓力。初步實現城鄉居民基本養老保險制度的省級統籌，實現省級政府對于全省養老保險基金的統一調劑使用，提高養老保險基金省域范圍內的使用效率，增強互濟性。在醫療保險方面，新農合和居民醫保整合之后統籌層次在地市級，但要盡快探討向省級統籌的路徑和方法，統籌層次提高會帶來基金規模的擴大和定點醫療機構的增加，醫保部門可以動用更多資源來提供基本醫療服務。
（四）加強城鄉社會保障信息化建設從而拓寬信息共享的渠道
城鄉社會保障制度全覆蓋目標的實現，帶來了參保人數的激增，他們的社會保障需求日益呈現出多樣化、現代化的特征，對于相關機構的管理能力和服務水平提出了更高的要求，加強城鄉社會保障信息化建設，促進信息共享，是實現精細化管理、提高行政效率、節約社會成本的必由之路。
1、統籌總體規劃
金保工程一期的完工，一個以業務網絡三級互聯、應用軟件基本統一、數據資源集中管理為主要特征的信息體系已基本形成。要依托金保二期工程做好整體規劃，推動現有信息系統的整合，統籌推進各級社保信息化平臺。自上而下統一業務系統中的各項業務數據指標和系統間連接的接口標準，做好社會保障基礎數據的采集、存儲和管理工作。以社會保障卡的發行和應用為抓手，倒逼各地加強數據庫和信息系統建設。
2、建立健全數據庫和信息系統并加強部門間數據共享
建立部、省兩級持卡人員基礎信息數據庫，從全系統角度實現對持卡人基礎信息的統一管理，實現社保卡跨業務、跨部門、跨地區的統一認證以及啟用、掛失、解凍、注銷等狀態的全國聯動共享。建立全民參保登記信息系統，通過數據集中管理、信息比對等方式對現有數據進行核查，通過數據動態更新等措施對新增參保信息進行篩查，有效地減少重復參保、重復補貼、重復領取待遇等問題，及時發現社保金“跑冒滴漏”等情況，進一步保障社保基金的安全。完善優化社會保險聯網監測系統，依托云計算等技術對社會保障數據庫的海量數據進行實時統計、預測和風險分析，充分研究和挖掘數據庫資源價值，使決策更科學、更及時。此外，要加強社會保障數據庫與公安、地稅、民政、銀行等部門數據庫的對接，便于業務辦理時進行數據交換和查詢，保證入庫信息的準確性，通過社保卡可以獲取基礎信息的，不要求保障對象提供相關證明或填寫有關表格，減少保障對象為開具各種證明的來回奔波，從源頭上避免各式“奇葩證明”、“循環證明”。
3、圍繞社會保障卡擴展信息化服務平臺
當前，社保卡通過與醫院、銀行、社保等數據庫的對接，已集成社保結算和支付、社保信息查詢、金融等功能。各地可積極探索本地“互聯網＋”與社會保障的有機結合，開發專用APP和互聯網社保平臺，方便參保者和流動人員便捷查詢社保、公積金、工傷、醫療的網上辦理、查詢、咨詢等社會保障業務，讓“數據多跑路，群眾少跑路”，擴大社會保障覆蓋人群。積極探索和拓展社保卡融入公共服務領域的渠道和路徑，如作為公共場所的入場憑證、涉農資金的領取、就業失業登記等功能。“微信城市服務”是政務民生服務在微信軟件上的統一服務平臺，深圳醫保用戶通過微信與社保卡的綁定，與醫保實現對接，讓患者可以一鍵完成醫保及自費金額的在線支付，各地可積極開展與微信城市服務的對接。針對農村銀行、社保大廳等服務網點較少的情況，可在各行政村設置一個或多個社保自助終端，方便農村群眾通過社保卡辦理社會保險繳費、查詢、改密、掛失等事項。
4、加強社會保障信息化安全建設
社會保障信息化在帶來便捷的同時，也存在數據泄露的安全隱患，社會保障信息記錄了參保人生病、養老等大量隱私信息，尤其在加載金融功能后，一旦泄露后果不堪設想，必須要加強社會保障信息化的安全防護。一方面，要從數據安全、網絡安全、運行安全等方面綜合考慮，建立全方位、多層次的防護體系；另一方面，可探索將指紋、人臉、虹膜、靜脈血流圖、聲紋等新科技與社會保障卡進行綁定，避免身份冒用和偽卡操作，實現安全的疊加。
四、結束語
城鄉社會保障一體化的實現并非一朝一夕的事情，也并非憑一兩個部門和一兩項制度的實施就能真正建立起來，作為一項系統工程，需要同步推進相關配套改革，比如進一步完善戶籍制度、土地制度和公共財政體制改革，促進統一的勞動力市場的形成，收入分配更加注重公平等。唯有如此，社會保障城鄉一體化的目標才能盡早實現，才能確保發展成果由人民共享。
（作者胡揚名系湖南農業大學公共管理與法學學院教授；李濤系湖南農業大學公共管理與法學學院2015級碩士研究生。中國鄉村發現網轉自：《黨政干部學刊》2017年第2期）
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