縣域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)促進(jìn)教育公平的機(jī)制
——以浙江省P縣和T縣為個(gè)案
內(nèi)容提要:教育公平是推動(dòng)中國式現(xiàn)代化和共同富裕的動(dòng)力，縣域教育公平是教育公平的基礎(chǔ)，縣域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)是促進(jìn)教育公平的著力點(diǎn)。浙江省P縣和T縣創(chuàng)建學(xué)前教育普及普惠縣、義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣的實(shí)踐表明，高收費(fèi)的民辦學(xué)校多，更易導(dǎo)致?lián)裥?；如果不解決留守兒童和偏遠(yuǎn)農(nóng)村兒童讀幼兒園和小學(xué)的困難，很難普惠均衡；高考政策和中考政策對縣域基礎(chǔ)教育均衡優(yōu)質(zhì)有重大影響。促進(jìn)縣域教育公平，必須學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育都立足于普及普惠，學(xué)前教育和小學(xué)低年級更注重普及，小學(xué)高年級和初中更注重均衡，高中教育更注重優(yōu)質(zhì)；并改革考試制度，推動(dòng)民辦教育普惠化。
關(guān)鍵詞:學(xué)前教育普及普惠；義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡；縣中振興；租房陪讀
“建設(shè)教育強(qiáng)國，是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略先導(dǎo)……是促進(jìn)全體人民共同富裕的有效途徑”“教育公平……是建設(shè)教育強(qiáng)國的內(nèi)在要求”。縣域教育公平是教育公平的基礎(chǔ)，因?yàn)榭h域教育資源配置既是鄉(xiāng)村教育振興的支撐點(diǎn)，也是國家總體教育公平推進(jìn)的著力點(diǎn)。本文將以浙江省P縣和T縣為個(gè)案，探討促進(jìn)縣域教育公平的政策體系的實(shí)施機(jī)制及其效果，重點(diǎn)探討如下兩個(gè)問題：縣域?qū)W前教育普及普惠、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡普惠、縣域高中（簡稱縣中）振興等政策如何實(shí)施才能有效促進(jìn)教育公平？國家高考政策、市級基礎(chǔ)教育政策、縣域資源稟賦是如何影響縣域教育公平的？
一、研究綜述
關(guān)于縣域教育公平、縣域基礎(chǔ)教育的研究成果大體上可分為綜合性研究和分學(xué)段研究兩類：綜合性研究從整體上、宏觀上研究，分學(xué)段研究只研究學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段、高中階段等三個(gè)學(xué)段中的一個(gè)。
綜合性研究縣域教育公平的角度主要有教育空間、公共教育服務(wù)、教育評價(jià)等。從教育空間視角研究的成果認(rèn)為，影響縣域教育公平的主要因素是縣域內(nèi)的多重教育空間區(qū)隔與分層問題和縣域空間本身的自足性所隱含的自我空間封閉。從公共教育服務(wù)角度研究的成果認(rèn)為，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡基本公共教育服務(wù)體系要著力于健標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)短板、縮差距，以促進(jìn)人的身心成長和全面發(fā)展作為根本目的和落腳點(diǎn)，形成符合具體發(fā)展情境的基本公共教育服務(wù)目標(biāo)模式。從教育評價(jià)的角度研究的成果認(rèn)為，學(xué)校應(yīng)盡可能地滿足教育需求，盡量無須家長補(bǔ)充額外的資源，應(yīng)當(dāng)賦予孩子一生中重要的情感資源；教育是在生命和生命之間的互動(dòng)中完成的，很多教育的結(jié)果是無法用成績或者數(shù)據(jù)來衡量的。
縣域教育公平的分學(xué)段研究主要領(lǐng)域有縣域?qū)W前教育普惠、縣域義務(wù)教育均衡、縣中振興等。學(xué)前教育普惠研究的重要觀點(diǎn)有：普惠性學(xué)前教育資源的空間布局關(guān)乎教育公平的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)注重幼兒園選址和規(guī)劃布局的科學(xué)性，致力城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，尋求效率和公平的平衡；解決農(nóng)村尤其是西部貧困農(nóng)村“入園難”的關(guān)鍵在于增加學(xué)前教育的供給，但“全日制”“機(jī)構(gòu)化”“學(xué)校式”的幼兒園并不是唯一的選擇，可以因地制宜豐富學(xué)前教育的供給模式；鄉(xiāng)村學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展要重塑教育質(zhì)量觀、完善教育資源分配制度、深化教育特色化課程與教學(xué)改革、創(chuàng)建“家園社”三級聯(lián)動(dòng)體系?？h域義務(wù)教育均衡研究的重要觀點(diǎn)有：縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡應(yīng)政府保障有力、教育資源充足均衡、教育質(zhì)量實(shí)質(zhì)性提高、區(qū)域整體性協(xié)調(diào)；應(yīng)立足于個(gè)體實(shí)質(zhì)性享受優(yōu)質(zhì)資源的機(jī)會(huì)均等，完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建核心共識，促進(jìn)薄弱學(xué)校內(nèi)部的質(zhì)量改進(jìn)?？h中振興研究的重要觀點(diǎn)有：縣中振興可以通過政策的直接干預(yù)和專門的制度安排對教育資源及教育機(jī)會(huì)等進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和偏向性分配；必須優(yōu)化高等教育類型結(jié)構(gòu)，支持更多高水平大學(xué)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縣中職能轉(zhuǎn)變，建立起與普及化時(shí)代相適應(yīng)的多元質(zhì)量觀，提升教育質(zhì)量與教育公平。
總的來說，關(guān)于縣域教育公平的綜合性研究提供了多種研究角度和多種理論，但沒有關(guān)照縣域的差異性和縣域與市域的相關(guān)性；關(guān)于縣域教育公平的分學(xué)段研究有助于深入研究縣域教育公平的某個(gè)具體問題，但不夠系統(tǒng)，沒有將縣域內(nèi)的學(xué)前教育普惠、義務(wù)教育均衡、縣中振興等政策視為促進(jìn)縣域教育公平的政策體系，沒有揭示政策之間的互動(dòng)機(jī)制。本文將學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育視為縣域基礎(chǔ)教育相互影響的階段，將縣域基礎(chǔ)教育的普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)等政策視為促進(jìn)縣域教育公平政策體系中相互影響的子政策，比較不同縣域教育公平政策體系的運(yùn)行機(jī)制，致力于揭示普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)之間的相互作用機(jī)制及其與市級政策、縣域資源稟賦的關(guān)系。
二、個(gè)案概況
本文以浙江省的P縣和T縣為例，是因?yàn)檎憬∈侨珖墓餐辉Ｊ痉秴^(qū)、現(xiàn)代化先行省，也是高考綜合改革試點(diǎn)區(qū)，兩縣都在創(chuàng)建學(xué)前教育普及普惠縣和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣、都試圖振興縣中。其經(jīng)驗(yàn)對全國具有重要啟示；P縣和T縣都是山區(qū)，都離大城市、海港、機(jī)場較遠(yuǎn)，都無高校；戶籍人口數(shù)量相近，常住人口城鎮(zhèn)化率都低于50%（即農(nóng)村人口占主體）；其基礎(chǔ)教育體系都相對獨(dú)立完整，而且各個(gè)階段的在校生占常住人口的比例相近，但常住人口、轄區(qū)面積、生產(chǎn)總值（GDP）、在校生占戶籍人口比相差很大，且兩個(gè)縣分別屬于J市和W市、分別屬于人口流入縣、人口流出縣；兩市的轄區(qū)面積和戶籍人口數(shù)相差不大，在校生數(shù)相近（參見表1），便于教育政策執(zhí)行情況的比較，有利于揭示縣域教育公平發(fā)展的影響因素，提出有針對性促進(jìn)縣域教育公平的政策建議。
表1 P縣和T縣及其所在市、省、國2022年經(jīng)濟(jì)、人口與教育發(fā)展數(shù)據(jù)
P縣隸屬于J市，位于浙江省中部、J市北部，縣域面積920平方公里，轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)3街道，有244個(gè)行政村（社區(qū)）。其縣城距杭州市區(qū)、J市區(qū)分別為70公里、130公里。P縣雖是山區(qū)，農(nóng)村人口占主體，但工業(yè)較發(fā)達(dá)，一直是人口流入縣。P縣一直重視教育事業(yè)，2009年成為浙江省教育強(qiáng)縣，2014年通過全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣評審，2018年被認(rèn)定為浙江省教育基本現(xiàn)代化縣，2020年通過全國學(xué)前教育普及普惠縣評估。目前正在創(chuàng)建全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣。
J市位于浙江省中部，為省轄地級市，以境內(nèi)T山得名。轄區(qū)面積10942平方公里，南北跨度129公里，東西跨度151公里。轄2區(qū)4市3縣。是“全國基礎(chǔ)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”、基礎(chǔ)教育改革“雙減”示范區(qū)。
T縣隸屬于W市，位于浙江南部，是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣，發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)縣，人口外流嚴(yán)重。縣域總面積1768平方公里，轄12鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，下設(shè)16個(gè)城市社區(qū)、1個(gè)未改制居委會(huì)、272個(gè)行政村。其縣城距杭州市、W市分別432公里、152公里。在教育方面先后獲得全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣、浙江省教育基本現(xiàn)代化縣等榮譽(yù)。
W市位于浙江省東南部，陸域面積12103平方千米，海域面積8649平方千米。轄4區(qū)5縣3市。
三、分學(xué)段促進(jìn)縣域教育公平的政策及其實(shí)施效果
近幾年，兩個(gè)縣都分學(xué)段實(shí)施了促進(jìn)縣域教育公平的政策：學(xué)前教育普及普惠政策、義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策、縣中振興政策。學(xué)前教育普及普惠政策，主要是加強(qiáng)公立幼兒園建設(shè)和通過財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)民辦幼兒園普惠化，解決幼兒園學(xué)位不足和學(xué)前教育家庭負(fù)擔(dān)重問題。促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策，主要是通過薄弱校建設(shè)、城鄉(xiāng)小學(xué)和初中集團(tuán)化發(fā)展、集體備課、招生制度和分班制度改革等措施，縮小縣域內(nèi)校際差距，緩解擇校壓力，促進(jìn)縣域義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展?？h中振興政策，主要是改革中考制度和高考制度，加大縣域高中特別是公辦普高的投入，縮小縣中與市中的差距。
（一）學(xué)前教育普及普惠政策VS租房陪讀、搭老師
學(xué)前教育普及普惠政策的目標(biāo)應(yīng)是所有適齡兒童都能就近就讀公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園，學(xué)前教育不能成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)，適齡兒童不應(yīng)因家庭問題而就讀困難。
P縣自2018年開始加大學(xué)前教育的財(cái)政投入。2018—2020年，縣財(cái)政分別投入4114.9萬元、6141.1萬元和6604.6萬元，其中公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的每年生均公用經(jīng)費(fèi)500元，支持公辦幼兒園實(shí)行同工同酬雇員制的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)3000萬元、支持公辦幼兒園對其聘任的勞動(dòng)合同制教師予以分類分檔補(bǔ)助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)900萬元。2020年秋，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有至少1所公辦幼兒園，公辦園在園幼兒占比50.32%，普惠性幼兒園在園幼兒占比94.7%，通過全國學(xué)前教育普及普惠縣評估。2022年秋，全縣在園幼兒15087萬人，而2017—2019年全縣戶籍人口出生數(shù)只有12580人，這說明P縣不僅實(shí)現(xiàn)了適齡幼兒全部入園，而且還招收大量的外縣幼兒（主要是在P縣務(wù)工的人員的子女）。2023年秋，公辦幼兒園在園幼兒占比接近80%，普惠性民辦幼兒園在園幼兒占比100%。所有適齡幼兒都能就近全部入園，不存在擇園壓力。
T縣于2021年開始大力實(shí)施學(xué)前教育普及普惠政策：學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜，確保財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例不低于7%。2022年投入學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)到8966.5萬元。其財(cái)政投入主要用于：公立幼兒園的新建、擴(kuò)建和改造提升，社區(qū)中心小學(xué)附屬幼兒園建設(shè)，民辦幼兒園的等級提升獎(jiǎng)勵(lì)和普惠性服務(wù)補(bǔ)貼。同時(shí)，啟動(dòng)幼兒園結(jié)對幫扶工作，選定縣機(jī)關(guān)幼兒園等質(zhì)量較高公辦幼兒園結(jié)對民辦幼兒園，在等級創(chuàng)建和辦園質(zhì)量提升方面進(jìn)行幫扶；給低收入農(nóng)戶發(fā)放學(xué)前教育補(bǔ)助，其標(biāo)準(zhǔn)為2000元/人·學(xué)年。至2023年秋，已有26所公辦幼兒園投入使用并全部達(dá)到了一、二級幼兒園標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園全覆蓋，公辦園在園幼兒占比達(dá)64.4%；民辦幼兒園的一、二級幼兒園覆蓋面達(dá)到73.6%，提供普惠性服務(wù)的達(dá)100%。但由于所有的幼兒園都不招收寄宿生，只有一個(gè)因達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而辦不了證將被取締的村辦幼兒園，而離鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村上幼兒園仍需要家庭派人租房陪讀或者是“搭老師”。租房陪讀需要支付房租費(fèi)，還會(huì)因不能干農(nóng)活或打工而減少收入。由于父母要外出打工，陪讀者多是祖父母，祖父母大多只有小學(xué)以下學(xué)歷，且隔代教育容易產(chǎn)生溺愛，因而不懂或不重視兒童習(xí)慣養(yǎng)成教育。搭老師每年每生也需多支付近2萬元。偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)中家庭經(jīng)濟(jì)困難且沒有家人接送或陪讀的兒童不能按時(shí)上幼兒園；而偏遠(yuǎn)農(nóng)村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公辦幼兒園的生源嚴(yán)重不足，有的不到20名。T縣2017—2019年出生的兒童有15700人，但2022年秋在園幼兒只有9047人，在園幼兒數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于適齡幼兒數(shù)，其原因除部分幼兒在縣外就讀外，主要是偏遠(yuǎn)農(nóng)村有相當(dāng)數(shù)量的適齡幼兒沒有入學(xué)。2023年秋季，T縣偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)所招新生中約有1/3學(xué)前教育時(shí)間不到2年。
（二）義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策VS高價(jià)就讀民辦學(xué)校
義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策目標(biāo)應(yīng)是所有適齡兒童都能免費(fèi)或低費(fèi)就近上小學(xué)和初中，所有家庭不應(yīng)有擇校的壓力和負(fù)擔(dān)，不應(yīng)因家庭問題而導(dǎo)致學(xué)校教育有很大的差異。
P縣、T縣都通過了縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展評估，并分別在2019年、2020年開始實(shí)施創(chuàng)建全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣的政策。近幾年，因硬件條件基本達(dá)標(biāo)，著力點(diǎn)都是提升薄弱校的生源質(zhì)量、師資水平和教育質(zhì)量，使之向優(yōu)質(zhì)校看齊，并在整體上提升。提升薄弱校生源質(zhì)量的主要政策是改革招生政策和編班政策：優(yōu)質(zhì)公辦普通高中招生名額分配（即分配生，有的也稱定向生）比例逐年提高并向農(nóng)村初中傾斜，公辦初中和小學(xué)就近劃片入學(xué)且隨機(jī)均衡編班；提升薄弱校的師資水平和教育質(zhì)量的主要政策是讓農(nóng)村學(xué)校加入縣城優(yōu)質(zhì)校牽頭的教育集團(tuán)（又稱城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同體）、規(guī)范民辦學(xué)校；義務(wù)教育整體提升的主要政策有加強(qiáng)師資建設(shè)，提升教師的學(xué)歷層次、職稱等級和工資待遇。
P縣的優(yōu)質(zhì)公辦普高、縣域內(nèi)最好的普高都是P中，其分配生比例在2023年已達(dá)到75%，分配依據(jù)是各初中學(xué)校的畢業(yè)生人數(shù)和優(yōu)秀率，錄取時(shí)既要看初中學(xué)業(yè)水平考試成績的初中學(xué)校內(nèi)部排名又要看全縣排名（必須前800名）；2024年入學(xué)的初中生升高中時(shí)分配生比例將提升到95%，分配依據(jù)主要是畢業(yè)生人數(shù)，而且錄取時(shí)不看全縣排名只看學(xué)校排名。T縣優(yōu)質(zhì)公辦普高是T中，但其考上好大學(xué)的人數(shù)遠(yuǎn)不如民辦的育才高中。分配生比例在2023年只有60%，分配依據(jù)是各初中學(xué)校畢業(yè)生數(shù)，分配生錄取分為保底和調(diào)劑兩類，比例為3:7，先按學(xué)校排名錄取保底類名額，再錄調(diào)劑類名額。錄調(diào)劑類名額既要看學(xué)校排名，又要看初中學(xué)業(yè)水平考試成績的總分（必須在T中統(tǒng)招分?jǐn)?shù)線下50分內(nèi)）。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中調(diào)劑類定向生一個(gè)也沒有。
P縣由于義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)資源集中于縣城中的公立學(xué)校，為了確保公立義務(wù)教育學(xué)校生源分配均衡、師資配置均衡，自2020年秋季開始，嚴(yán)格實(shí)行公辦的義務(wù)教育學(xué)校按戶籍所在地的學(xué)區(qū)入學(xué)并均衡編班的政策。編班“三公開”，即公開編班方案（含各班的任課教師團(tuán)隊(duì)）、公開編班過程、公開編班結(jié)果。任課教師團(tuán)隊(duì)根據(jù)任課教師的教齡、性別、職稱、學(xué)科等合理均衡配置，并按隨機(jī)抽簽方式確定。小學(xué)起始年級編班采用電腦隨機(jī)自動(dòng)生成。初中起始年級編班按學(xué)校確定的分班依據(jù)，按照“S”型均衡分配。在編班過程中，學(xué)校邀請家長代表、責(zé)任督學(xué)以及紀(jì)檢、教育行政部門等代表參與現(xiàn)場監(jiān)督。
P縣義務(wù)教育階段的薄弱校主要是公辦農(nóng)村學(xué)校（含城郊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，沒有鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校）和民辦學(xué)校。提升公辦農(nóng)村學(xué)校師資水平和教育質(zhì)量的主要政策是集團(tuán)化辦學(xué)。P縣自2018年開始縣域集團(tuán)化辦學(xué)全覆蓋：26所公辦小學(xué)組成5大小學(xué)教育集團(tuán)，11所公辦初中組成3大集團(tuán)，每個(gè)教育集團(tuán)的牽頭學(xué)校都是城中優(yōu)質(zhì)校。集團(tuán)內(nèi)各學(xué)校的財(cái)務(wù)、人事獨(dú)立，但在學(xué)校管理、師資配備、教科研學(xué)、教育裝備、評價(jià)考核等五方面實(shí)行一體化管理。在學(xué)校管理一體化方面，牽頭學(xué)校校長任集團(tuán)校長，其他學(xué)校校長任集團(tuán)副校長，每月定期召開行政班子會(huì)議，統(tǒng)一各校區(qū)工作部署，討論決定集團(tuán)內(nèi)重要事務(wù)。在師資配備一體化方面，打破教師“一校所有”的格局，探索“一師多?！钡饶Ｊ?，加大集團(tuán)內(nèi)干部和教師學(xué)習(xí)交流力度，推行小學(xué)科（主要是體、音、美、科技等）專職教師走教模式，使集團(tuán)內(nèi)各校區(qū)教師學(xué)科結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，師資力量更加均衡。優(yōu)質(zhì)校有20%的教師下沉到其他校。在教科研學(xué)一體化方面，成立集團(tuán)學(xué)科教研組，在教育教學(xué)計(jì)劃制定、常規(guī)檢查、教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)等方面同步推進(jìn)，并定期開展集團(tuán)內(nèi)教育教學(xué)研討、研修活動(dòng)，以“名師+”等形式開展活動(dòng)，提高集團(tuán)內(nèi)各校組織研討研修活動(dòng)的水平；還通過優(yōu)質(zhì)課的在線教學(xué)讓各校實(shí)時(shí)同步共享。在教育裝備一體化方面，積極投入資金改善農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，努力實(shí)現(xiàn)教育裝備均衡配置。在評價(jià)考核一體化方面，全面采用捆綁式考核評價(jià)，將集團(tuán)考核與學(xué)?？己讼嘟Y(jié)合。提升民辦學(xué)校教育質(zhì)量的政策是，加強(qiáng)對民辦學(xué)校的管理和規(guī)范，關(guān)停不合格的民辦學(xué)校，要求合格民辦學(xué)校按縣教育局規(guī)定的招生計(jì)劃、招生程序招生并按學(xué)位給予財(cái)政補(bǔ)貼（政府購買學(xué)位），縣政府教育督導(dǎo)室經(jīng)常督導(dǎo)。2021年撤并了3所民辦學(xué)校，2023年秋還有10所（其中教學(xué)點(diǎn)7所）在招生，民辦學(xué)校在校生6073人，全部由政府購買學(xué)位（每年財(cái)政總投入8000多萬元）。在民辦學(xué)校就讀的全部是符合條件的隨遷子女（其父母在縣域內(nèi)工作但戶籍未遷入），而且隨遷子女大多只能在民辦學(xué)校就讀，只有優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)和規(guī)上民營企業(yè)的高管及骨干的子女經(jīng)縣優(yōu)化營商環(huán)境服務(wù)辦公室和教育局批準(zhǔn)并公示才可以就近就讀公辦學(xué)校。
T縣義務(wù)教育階段的優(yōu)質(zhì)資源主要集中于3所民辦學(xué)校和縣城的優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校，薄弱學(xué)校全部是公辦的鄉(xiāng)村學(xué)校，其中鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校有27所。3所民辦學(xué)校都收費(fèi)高，每生每年學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)等合計(jì)收費(fèi)超過3萬元；仍沒有實(shí)施就近劃片入學(xué)的政策，都可面向全縣招收學(xué)生，所有年級（包括小學(xué)一年級）都招收全托生。T縣的民辦初中和部分公辦初中仍然按中考成績分重點(diǎn)班和普通班。公辦初中如七中每年級7個(gè)班，有2個(gè)重點(diǎn)班，重點(diǎn)班的學(xué)生都是同年級統(tǒng)考成績前100名，老師都是同年級教學(xué)成績最好的，每天晚自習(xí)多上一節(jié)。民辦初中如育才初中初一有12班，有2個(gè)重點(diǎn)班，重點(diǎn)班語、數(shù)、外教師只帶1個(gè)班，教學(xué)進(jìn)度快，普通班語、數(shù)、外教師要帶2個(gè)班。T縣提升薄弱校教育質(zhì)量的主要政策有：（1）辦學(xué)集團(tuán)化，成立城鄉(xiāng)教共體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校與縣城、鎮(zhèn)級優(yōu)質(zhì)學(xué)校教共體全覆蓋，其具體做法與P縣類似；（2）與W市主城區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校密切合作、深度交流；（3）改善辦學(xué)條件，并在教職工配備和公用經(jīng)費(fèi)核定方面給予特殊政策。改善的辦學(xué)條件主要是宿舍、食堂、飲用水、廁所、浴室等學(xué)生住宿條件，能給小學(xué)高年級學(xué)生和初中生提供寄宿服務(wù)并免收住宿費(fèi)和對貧困學(xué)生給予生活費(fèi)補(bǔ)貼。在教職工配備方面，每年級不到20名學(xué)生的學(xué)校按每班2名配備專任教師，按住宿生數(shù)量配備生活教師；公用經(jīng)費(fèi)核定方面，不足100名學(xué)生的學(xué)校按100名學(xué)生核定。（4）落實(shí)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策。對在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村工作的教師依據(jù)艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化補(bǔ)助，最低每人每月補(bǔ)貼300元，最高每人每月600元。（5）逐漸取消民辦學(xué)校中的公辦教師編制。T縣規(guī)定2016年后從公辦學(xué)校調(diào)入民辦學(xué)校的教師不再保留公辦教師編制，以前在民辦學(xué)校任教的保留公辦教師編制的教師在2022年前根據(jù)縣教育局安排逐漸回歸公辦學(xué)校任教。但T縣直到2023年仍在實(shí)行優(yōu)秀農(nóng)村教師經(jīng)過考試選調(diào)進(jìn)縣城公辦學(xué)校的政策，民辦學(xué)校教師仍可保留著公辦教師的編制，因此鄉(xiāng)村學(xué)校特別是小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校的師資力量仍與城鎮(zhèn)學(xué)校師資力量存在很大差距，民辦學(xué)校因收費(fèi)高而能用高薪留住部分優(yōu)秀公辦教師而師資力量整體比公辦學(xué)校高。初中分重點(diǎn)班和普通班，也使得同校的教學(xué)資源分配失衡。
兩個(gè)縣在提高教師待遇方面都基本上做到了教師的工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員水平；在招聘和選拔優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任教師方面都是以到高校直接招聘應(yīng)屆優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生（簡稱校招）為主，以社會(huì)招考為輔：兩縣教育部門每年都要組織需要招聘的中小學(xué)派人到教育部直屬師范大學(xué)、浙江省重點(diǎn)大學(xué)招聘，每年校招人員占當(dāng)年招聘人員總額的80%以上。兩縣都重視集體備課和教研，但相對而言，P縣小學(xué)、初中教師的集體備課、集體教研更聚焦如何精選講課內(nèi)容和學(xué)生作業(yè)：講課內(nèi)容必須是各種知識的融合點(diǎn)（即能夠從已有知識產(chǎn)生新的知識和培養(yǎng)學(xué)生的思維能力）并能夠?qū)⒔虒W(xué)目標(biāo)情景化（即通過問題驅(qū)動(dòng)達(dá)成教育目標(biāo)），學(xué)生作業(yè)必須能查漏補(bǔ)缺（檢查學(xué)生對教材或教學(xué)內(nèi)容的把握面）、提高學(xué)生解決問題或運(yùn)用知識的能力和數(shù)量不多（教師能全批全改、多數(shù)學(xué)生能在校內(nèi)完成）。為了提高教師的學(xué)歷，P縣于2019年開始實(shí)施教師高學(xué)歷“倍增計(jì)劃”：在優(yōu)秀教師引進(jìn)中，同等條件下，對高學(xué)歷教師予以適當(dāng)傾斜；在公開招考教師中，對高學(xué)歷教師予以加分獎(jiǎng)勵(lì)；在職教師取得研究生學(xué)歷或?qū)W位的，攻讀期間的學(xué)費(fèi)予以補(bǔ)助2/3；將教師學(xué)歷提升納入各校考核指標(biāo)，將高學(xué)歷納入教師晉升職稱或評特級教師的重要條件。P縣政府對教師的獎(jiǎng)勵(lì)力度也更大：自2019年起，每年都有300萬元的義務(wù)教育質(zhì)量獎(jiǎng)、300萬元的名師名校長獎(jiǎng)和每學(xué)年班均6000元的班主任考核獎(jiǎng)。
整體而言，P縣義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校都比民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量好，優(yōu)質(zhì)公辦高中招收的定向生比例高，且小學(xué)和初中都嚴(yán)格實(shí)行按學(xué)區(qū)就近入學(xué)并均衡編班的政策。因此，P縣義務(wù)教育逐漸優(yōu)質(zhì)均衡，家住城里、在農(nóng)村學(xué)校任教的教師也愿意將子女放在自己任教的學(xué)校就讀，所有的居民都沒有擇校的焦慮。當(dāng)然，P縣沒有“搭老師”、上高價(jià)民辦學(xué)校的現(xiàn)象，其原因還在于每所公辦學(xué)校能提供每周5天每天2小時(shí)的優(yōu)質(zhì)校內(nèi)課后服務(wù)，上小學(xué)生作業(yè)大多能在校內(nèi)的課后服務(wù)由老師輔導(dǎo)完成。T縣優(yōu)質(zhì)公辦高中招收的定向生比例低且其中的調(diào)劑類占比大，小學(xué)和初中都沒有嚴(yán)格實(shí)行按學(xué)區(qū)就近入學(xué)并均衡編班的政策，民辦學(xué)校收費(fèi)仍然很高但可面向全縣招收全托生，優(yōu)秀教師仍然在向民辦學(xué)校和城中公辦學(xué)校集中。其結(jié)果是，義務(wù)教育階段的學(xué)校差距仍然較大：民辦學(xué)校不僅可高薪聘請優(yōu)質(zhì)教師而且能因?yàn)檎惺杖猩徒逃虒W(xué)質(zhì)量好而吸引家庭條件較好的優(yōu)秀生源；農(nóng)村公辦學(xué)校特別是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校不僅師資水平較差，而且生源也較差，其校內(nèi)課后服務(wù)也不到位，在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校上學(xué)的學(xué)生家庭都是既無人租房陪讀又沒有錢搭老師或上民辦學(xué)校，相當(dāng)比例學(xué)生沒有享受完整的3年學(xué)前教育，在鄉(xiāng)村學(xué)校任教的教師都不愿將自己的子女放在自己任教的學(xué)校就讀。因此，多數(shù)居民有擇校壓力，要為擇校付出了沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)：近幾年報(bào)名就讀民辦學(xué)校的學(xué)生很多，需要搖號才能進(jìn)入；進(jìn)公辦小學(xué)也因不招收低年級寄宿生而需要租房陪讀或搭老師。
（三）振興縣中政策VS優(yōu)質(zhì)生源外流
振興縣中政策的目標(biāo)是縮小縣域內(nèi)高中（特別是普高）與縣域外優(yōu)質(zhì)高中的差距，給縣域內(nèi)學(xué)生提供同等的上好大學(xué)機(jī)會(huì)，讓縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)高中生源自愿留在縣內(nèi)。
適當(dāng)擴(kuò)大普通高中特別是公辦高中的招生規(guī)模，滿足學(xué)生特別是貧困家庭學(xué)生上普通高中的需求，是振興縣中的重要舉措。2019—2023年，P縣普通高中的招生人數(shù)由2379人增長到3207名，增長34.8%，初中畢業(yè)生升普高的比例由46.84%提高到60%，公辦普高招生比例提高到67.26%，民辦普高全部普惠化，與公辦普高相差不大；T縣普高招生人數(shù)由1290人提高到1580人，增長22.48%，初中畢業(yè)生升普高的比例由54.84%提高到61%，但公辦普高招生比例基本上沒有提高，仍只有63.29%，而且民辦普高收費(fèi)仍是公辦普高的10倍左右，每生每學(xué)年需繳納各種費(fèi)用4萬元左右。
提升縣域內(nèi)普通高中的質(zhì)量，滿足縣域內(nèi)學(xué)生上好高中的需求，是縣中振興的重要內(nèi)容。P縣提升縣中質(zhì)量的主要舉措有：嚴(yán)禁縣外普高招生，確保優(yōu)質(zhì)生源不外流；為公辦普高引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師出臺專門的支持政策，特別優(yōu)秀的本科畢業(yè)生年薪可達(dá)到60萬元；設(shè)立專門的高中教育教學(xué)質(zhì)量獎(jiǎng)，自2019年起每年1200萬元。T縣提升縣中質(zhì)量的主要舉措是：逐漸縮小縣外普高的招生規(guī)模，盡可能不讓優(yōu)質(zhì)生源外流；引進(jìn)優(yōu)質(zhì)民辦高中，計(jì)劃2024年秋季開始招生。
從人民群眾對高中教育的滿意度來看，P縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于T縣。其表現(xiàn)是，P縣的優(yōu)秀初中生都在本縣公辦高中就讀，初中生上普高的需求基本能滿足，不會(huì)因家庭原因而讀不起普高，讀職高的基本上是自愿，因?yàn)镻縣職高升大學(xué)比率超過95%；T縣優(yōu)秀學(xué)生都想方設(shè)法轉(zhuǎn)到縣外，T縣最好高中的教師也要想方設(shè)法將有希望考上好大學(xué)的子女轉(zhuǎn)到縣外就讀。從高考成績特別是考上好大學(xué)的比例來看，P縣不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于T縣，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于浙江省平均水平，T縣在享受高考招生優(yōu)惠政策后仍遠(yuǎn)低于浙江省平均水平。自2021年以來，P縣普高每年超過浙江省C9線（高考實(shí)考生的前2%）、特控線（高考實(shí)考生的前20%）、一段線（高考實(shí)考生的前60%）的比例分別為2.5%—3%、28%—33%、65%—70%，每年都有3-5名學(xué)生被北大清華錄取，而且公辦普高的高考成績遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民辦普高，全縣高考成績前200名基本上是公辦普高的考生；其職業(yè)高中通過各種渠道升入大學(xué)的比例也很高，2023年為95%，畢業(yè)后直接就業(yè)也較受歡迎。T縣高中自1992年以來沒有考入北大清華的；自2021年以來包括大學(xué)定向生每年達(dá)到浙江省C9線、特控線分別不到1%、18%，而且民辦普高上好大學(xué)的比例多于公辦普高，2023年T縣高考前15名中民辦普高占11名。
P縣由于普高基本能滿足縣域內(nèi)戶籍人口的需求，收費(fèi)低且高考成績好，因此，高中的優(yōu)質(zhì)生源基本上沒有外流的；T縣由于縣域內(nèi)公辦普高不如民辦普高，縣域內(nèi)民辦普高不如縣域外的優(yōu)質(zhì)民辦普高，因此，高中的優(yōu)質(zhì)生源仍在想方設(shè)法外流。
四、基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)的縣際差異及其成因
公平的教育應(yīng)是學(xué)生的發(fā)展主要由自己決定而不是由家庭決定，應(yīng)是促進(jìn)階層流動(dòng)和社會(huì)平等的動(dòng)力而不是固化階層的壁壘和促進(jìn)階層分化的催化劑?？h域教育公平主要體現(xiàn)在縣域基礎(chǔ)教育普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的程度，即是否縮小了縣域內(nèi)幼兒園、小學(xué)、初中、高中教育教學(xué)質(zhì)量的校（園）際（含校內(nèi)班際）差異，能否給不同家庭條件的學(xué)生提供基本公平的上學(xué)機(jī)會(huì)，能否給不同學(xué)校（含同一學(xué)校的不同班級）的學(xué)生提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)；能否在發(fā)展機(jī)會(huì)上縮小本縣與大城市或教育發(fā)達(dá)縣的差距。而考察縣域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的程度最直觀指標(biāo)是，適齡兒童免費(fèi)或低費(fèi)就近上幼兒園和小學(xué)（簡稱幼?。┑谋嚷剩妥x中學(xué)面臨的擇校（含想方設(shè)法到縣外就讀）壓力的大小，在農(nóng)村學(xué)校任教的教師是否將適齡的子女放在本校就讀。
縣域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展程度的衡量指標(biāo)還有高考成績和戶籍人口在校生比例：縣域基礎(chǔ)教育質(zhì)量與高考成績、戶籍人口在校生比例正相關(guān)。高考成績是縣域基礎(chǔ)教育質(zhì)量的最直觀標(biāo)準(zhǔn)，近幾年雖因強(qiáng)調(diào)素質(zhì)教育、批判應(yīng)試教育而不被縣以上領(lǐng)導(dǎo)在正式場合認(rèn)可，但縣鄉(xiāng)干部和普通群眾仍然認(rèn)可?？h域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展得好，不僅會(huì)吸引戶籍人口在本縣上學(xué)（含幼兒園，下同），而且會(huì)吸引非本縣戶籍人口來本縣上學(xué)。因?yàn)槲覈骺h公辦學(xué)校招生都是優(yōu)先滿足戶籍人口的需求、在有空余學(xué)位的情況下才滿足常住人口的需求；學(xué)齡兒童在上學(xué)面臨戶籍地學(xué)校和常住地學(xué)校選擇時(shí)，都是首選戶籍地學(xué)校，只有戶籍地教育質(zhì)量不如常住地時(shí)，才選擇常住地。
從第三部分的描述和分析來看，2021年以來，P縣基本上沒有擇校的焦慮也不存在擇校的代價(jià)：既不會(huì)在縣域內(nèi)擇校擇班，也不會(huì)在縣際擇校（即想方設(shè)法轉(zhuǎn)到縣外的好學(xué)校）；不僅高考成績好于浙江省平均水平，而且戶籍人口中的在園幼兒數(shù)、義務(wù)教育在校生數(shù)、高中在校生數(shù)的比例均遠(yuǎn)高于浙江省、全國平均水平（見表1）。P縣在常住人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于浙江省、全國平均水平（參見表1）的情況下，各學(xué)段在校生占戶籍人口的比例均高于浙江省、全國平均水平，說明縣域教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展政策促進(jìn)了教育質(zhì)量的提高，其縣域教育水平已經(jīng)不低于城市教育水平。因?yàn)槲覈嬖诿黠@的教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源向城市集中的趨勢，很多人到城市都是為了優(yōu)質(zhì)教育，教育城鎮(zhèn)化已成為城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿?。P縣作為山地多且不靠海、不靠大城市的縣，在近幾年能吸引大量的人口，教育優(yōu)質(zhì)均衡且普惠是其重要原因。P縣確立以優(yōu)質(zhì)教育招商引資留才的戰(zhàn)略，確實(shí)收到了實(shí)效。
而T縣直到2023年擇校壓力和擇校代價(jià)依然巨大。報(bào)名參加縣內(nèi)民辦小學(xué)和民辦初中招生搖號的人數(shù)是實(shí)際錄取數(shù)的2倍，在初二學(xué)年統(tǒng)考結(jié)束后轉(zhuǎn)學(xué)到縣外民辦學(xué)校的有100多人，到民辦學(xué)校就讀每生每年比到公辦學(xué)校就讀需要多支付3萬元。而且，偏遠(yuǎn)農(nóng)村的兒童就讀鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼小需要租房陪讀或搭老師，租房陪讀、搭老師每年每生要比就近就讀公辦幼小分別多支付1萬元、近2萬元。T縣高考成績遠(yuǎn)低于浙江省平均水平，各學(xué)段在校生占戶籍人口的比例均遠(yuǎn)低于浙江省、全國平均水平（參見表1）。這說明T縣基礎(chǔ)教育的不均衡、低質(zhì)量導(dǎo)致了巨大的擇校壓力，已經(jīng)使T縣大量適齡兒童轉(zhuǎn)到縣外就讀。這也印證了T縣“要上清北，必須從小學(xué)就轉(zhuǎn)學(xué)縣外”的說法。
P縣與T縣在縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展方面出現(xiàn)這么大的差異，其原因是多方面的，下面主要從縣域內(nèi)部因素、市級政策兩個(gè)方面分析。
（一）公辦幼小的布局、公辦中學(xué)的質(zhì)量、教育文化：基礎(chǔ)教育縣際差異的縣域因素
前面分析表明，就縣域基礎(chǔ)教育普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)的程度而言，P縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于T縣。要分析其形成的原因，必須多方面入手。
首先分析經(jīng)濟(jì)因素。因?yàn)榻逃陌l(fā)展與投入有關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高（GDP總量）的縣理應(yīng)有更多的財(cái)政投入教育。P縣的人均GDP是T縣的1.5倍（參見表1），按戶籍人口平均的對教育的財(cái)政投入，P縣確實(shí)高于T縣；但按基礎(chǔ)教育（含幼兒園、義務(wù)教育、高中）學(xué)生數(shù)、專任教師數(shù)平均的教育財(cái)政支出，T縣高于P縣；而且各個(gè)學(xué)段的專任教師與學(xué)生的比（簡稱師生比）均是T縣高于P縣（見表2）。相對于P縣，T縣的財(cái)政收入低，但財(cái)政支出高，主要是T縣是欠發(fā)達(dá)縣，財(cái)政支出的主要來源是轉(zhuǎn)移支付。這說明，對于欠發(fā)達(dá)縣來說，縣級教育的財(cái)政投入即經(jīng)濟(jì)因素并不是縣域教育發(fā)展最重要的影響因素。
表2 2022年P(guān)縣和T縣教育財(cái)政投入與師生比
那么，為何師均、生均教育財(cái)政投入、師生比都較高的T縣租房陪讀、搭老師、讀高價(jià)民辦學(xué)校的現(xiàn)象較普遍？從第三部分的分析可以看出，學(xué)前教育階段租房陪讀和搭教師較普遍，主要原因是T縣偏遠(yuǎn)農(nóng)村離幼兒園較遠(yuǎn)且幼兒園不招收全托生；小學(xué)階段租房陪讀、搭老師、讀高價(jià)民辦學(xué)校較多，主要原因是T縣的公辦小學(xué)不招收寄宿生而民辦學(xué)校招收全托生；初中和高中階段讀高價(jià)民辦學(xué)校（包括轉(zhuǎn)到縣外就讀高價(jià)民辦學(xué)校）的較多，主要原因是公辦中學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量差。這說明基礎(chǔ)教育的普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)可能主要與公辦幼小（含普惠性民辦幼小）的布局、公辦中學(xué)的教育教學(xué)質(zhì)量有關(guān)。
T縣有許多生源嚴(yán)重不足的公辦幼小，但租房陪讀、搭老師、讀高價(jià)民辦學(xué)校的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，其原因是其公辦幼小的布局不能適應(yīng)縣域的人口分布和人口年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)（參見表3）。T縣是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，限制工業(yè)發(fā)展，青壯年（父代）大多外出（含到縣城）打工或經(jīng)商，在家照看小孩的大多是老年人（祖代），這些留守老人大多只有小學(xué)以下學(xué)歷，根本承擔(dān)不了公辦幼小因每天放學(xué)早、每周要放兩天假而導(dǎo)致的家庭教育責(zé)任——在校外即家庭培養(yǎng)學(xué)習(xí)生活習(xí)慣和輔導(dǎo)學(xué)業(yè)；人口密度小，居民點(diǎn)小、多、散，偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼小較遠(yuǎn)且沒有公交車，其兒童上學(xué)必須由家人接送，但留守的祖父母大多沒有機(jī)動(dòng)車也不會(huì)開車，每天步行需4小時(shí)以上，在接送過程中還存在安全問題特別是在暴雨天道路被毀和冰凍天道路被凍的情況下。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼小（含普惠性民辦幼?。┎荒苷惺杖猩那闆r下，留守兒童特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的留守兒童只能租房陪讀或“搭老師”或上能招收全托生的民辦學(xué)校，而且其選擇秩序是能招收全托生的民辦學(xué)校、“搭老師”、租房陪讀，與擇校的經(jīng)濟(jì)成本正相關(guān)?？傊?，公辦幼小的布局特別是招收全托生公辦幼小的布局不能適應(yīng)縣域人口分布特征和人口年齡學(xué)歷結(jié)構(gòu)，是縣域幼小發(fā)展不均衡和學(xué)前教育及小學(xué)教育階段擇校壓力大的重要原因。
表3 第七次人口普查時(shí)的人口密度、常住人口的年齡結(jié)構(gòu)與學(xué)歷結(jié)構(gòu)
T縣讀高價(jià)民辦中學(xué)（包括轉(zhuǎn)到縣外就讀高價(jià)民辦學(xué)校）多，與其公辦中學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量明顯不如民辦中學(xué)有關(guān)。而T縣公辦中學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量不如民辦中學(xué)，與T縣允許民辦中學(xué)高收費(fèi)和不劃片招生有重要關(guān)系：收費(fèi)高，可以高薪聘請優(yōu)秀老師，給老師更多的獎(jiǎng)金激勵(lì)，在師資配備上相對于公辦學(xué)校有優(yōu)勢；收費(fèi)高加不劃片招生，可以通過獎(jiǎng)學(xué)金吸引特別優(yōu)秀的學(xué)生。民辦中學(xué)的師資力量強(qiáng)、生源好當(dāng)然教育教學(xué)質(zhì)量好，民辦中學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量好又為其高收費(fèi)創(chuàng)造了條件，形成正向激勵(lì)。但民辦中學(xué)的高收費(fèi)卻排除了大多數(shù)普通家庭的學(xué)生，因?yàn)門縣大多數(shù)普通家庭難以承受每學(xué)年每生4萬多元的學(xué)費(fèi)支出，而能獲得民辦中學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金的學(xué)生比例極少。大多數(shù)學(xué)生因家庭原因而喪失了公平教育機(jī)會(huì)，從而學(xué)習(xí)潛力難以充分發(fā)揮；公辦學(xué)校特別是小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校的老師也因生源流失而容易失去成就感，從而難以安心鉆研教學(xué)。而且，高收費(fèi)的民辦學(xué)校以營利為目的，只注重應(yīng)試教育和少數(shù)成績好的學(xué)生，不注重全體學(xué)生的全面發(fā)展，也不利于教育教學(xué)質(zhì)量的整體提高。因此，允許民辦學(xué)校高收費(fèi)和不按學(xué)區(qū)招生，是公辦學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量不如民辦學(xué)校、縣域整體教育質(zhì)量下降的重要原因。
T縣只注重應(yīng)試教育，P縣更注重全面發(fā)展，還與縣域教育文化有關(guān)。P縣素有“文化之邦”“書畫之鄉(xiāng)”“詩詞之鄉(xiāng)”等美譽(yù)，每個(gè)學(xué)校都重視美育和體育，縣教育局經(jīng)常舉辦中小學(xué)體育文藝活動(dòng)，還開展了全體師生參加的大閱讀和大書寫活動(dòng)。T縣素以“狀元之鄉(xiāng)”自稱，非常重視應(yīng)試教育。全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立21個(gè)民間教育基金，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，累計(jì)募集獎(jiǎng)教獎(jiǎng)學(xué)基金總額超7000萬元，每年發(fā)放獎(jiǎng)教獎(jiǎng)學(xué)金超過400萬元，其發(fā)放依據(jù)均是學(xué)年統(tǒng)考成績（含中考成績），鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中畢業(yè)班教師最高可獲得超過10萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。有的村或宗族還成立了獎(jiǎng)學(xué)基金會(huì)，如G村王氏基金會(huì)有近300萬元，考上清華北大的可獎(jiǎng)10萬元，考上國一流專業(yè)的可獎(jiǎng)5萬元，考上一般本科的獎(jiǎng)1.2萬元，考上重點(diǎn)中學(xué)（含民辦初中）的獎(jiǎng)1000元。學(xué)校的音樂、美術(shù)、技術(shù)等非統(tǒng)考課經(jīng)常被統(tǒng)考課占用，教師評優(yōu)晉升職稱也主要看統(tǒng)考成績?？偟膩碚f，T縣重視統(tǒng)考成績的應(yīng)試教育文化加劇了教育競爭，導(dǎo)致家庭、教師、學(xué)生都急功近利，不注重潛能的開發(fā)，從而整體教育質(zhì)量下降。這也是T縣自1992年以來縣內(nèi)高中生考不上北大清華但每年都有T縣戶籍學(xué)生在縣外考上北大清華的重要原因。
（二）中考政策：基礎(chǔ)教育縣際差異的市級政策因素
T縣高中的優(yōu)質(zhì)生源大量流向縣外民辦高中，P縣高中的優(yōu)質(zhì)生源基本上留在縣內(nèi)高中，與兩縣所在地級市W市、J市的高中招生政策有關(guān)。自2018年浙江省實(shí)施高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母镆詠恚琂市就沒有核準(zhǔn)過普通高中跨縣招生，也不準(zhǔn)市區(qū)的高中到市轄縣招生，并要求市內(nèi)各縣優(yōu)質(zhì)示范普通高中學(xué)校分配比例從2018級學(xué)生開始不低于60%且逐年提高：2023年達(dá)到75%，計(jì)劃2024年達(dá)到95%，分配名額以初中畢業(yè)生人數(shù)為主要依據(jù)按比例分配到初中學(xué)校，向農(nóng)村初中傾斜。而W市直到2023年還允許市內(nèi)民辦普通高中經(jīng)所屬縣和生源縣教育行政部門協(xié)商同意跨縣招生，其中T縣2023年被縣外民辦高中錄取的就有55名，均是T縣中考前100名；仍只要求各縣公辦優(yōu)質(zhì)普通高中分配生比例不得低于60%。
J市與W市在普通高中跨縣招生和分配生比例等政策上存在如上所說的差異，其主要原因是，兩個(gè)市基礎(chǔ)教育發(fā)展的均衡狀況和政策導(dǎo)向有明顯不同。
J市基礎(chǔ)教育縣際之間和縣域內(nèi)學(xué)校間的差距都較小，每個(gè)縣最好的公辦普高（統(tǒng)稱縣一中）近幾年高考都有考入清華、北大的，能夠讓縣域內(nèi)人民群眾產(chǎn)生本縣基礎(chǔ)教育并不差的感覺；民辦普高不僅占比小，而且大多比公辦普高差，在J市民眾印象中有可能超過最差縣一中的民辦普高只有T市外國語學(xué)校，但只招收外語特長生，且近幾年招生為360人左右。J市在基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策導(dǎo)向方面，很重視均衡、普惠，并通過大力發(fā)展公辦教育和政府購買民辦學(xué)校的學(xué)位來實(shí)現(xiàn)均衡、普惠。2021年，J市先后成為“全國基礎(chǔ)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”（全國有12個(gè)，浙江省唯一入選地市）、浙江省首個(gè)“雙減”試點(diǎn)市。為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡和普惠，J市在全省率先研發(fā)入學(xué)入園報(bào)名系統(tǒng)“入學(xué)通”，義務(wù)教育段真正實(shí)現(xiàn)“公民同招”，高中段率先實(shí)現(xiàn)“公民同招、普職同招”，實(shí)現(xiàn)了公平招生、陽光招生；在全市范圍啟動(dòng)實(shí)施了“三百工程”，計(jì)劃到2026年，總投資約650億元，新（遷）建大中小學(xué)校114所，新（遷）建公辦幼兒園項(xiàng)目117所，改（擴(kuò)）建中小學(xué)校項(xiàng)目105所，新增公辦中小學(xué)（幼兒園）學(xué)位約22萬個(gè)；通過規(guī)范民辦幼兒園、民辦學(xué)校和政府購買學(xué)位降低民辦幼兒園、民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了“雙減”，J市有過半縣（市、區(qū)）的“雙減”組長由縣（市區(qū)）委書記擔(dān)任，并將建好學(xué)校教育主陣地、規(guī)范整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等情況進(jìn)行量化打分納入各地的考核，每個(gè)月的進(jìn)度和排名情況報(bào)給當(dāng)?shù)攸h政“一把手”；成立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“雙減”監(jiān)督組，邀請了公安、市場監(jiān)管和消防等部門聯(lián)合執(zhí)法，聘請退休人員、法律顧問、教育工作者等志愿者擔(dān)任“24小時(shí)全天候”行風(fēng)監(jiān)督員，24小時(shí)接聽群眾舉報(bào)電話，不分時(shí)段地明察暗訪；研發(fā)“雙減通”應(yīng)用平臺，涵蓋學(xué)校作業(yè)管理、課后服務(wù)管理、校外培訓(xùn)管理、家校協(xié)同管理等四大功能板塊。義務(wù)教育的“雙減”工作有力促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的普惠，從而促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的均衡。J市基礎(chǔ)教育發(fā)展的均衡，也促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)，人民群眾對教育的滿意度大幅提高。
W市基礎(chǔ)教育縣際和校際差距都較大，所轄5縣3市中，有2個(gè)縣和1個(gè)市近20年沒有考入清華、北大的學(xué)生；民辦普高不僅占比大，而且大多比公辦普高好，所轄8縣（市）中有5個(gè)縣（市）的最好普高是民辦的。W市在基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策導(dǎo)向方面，更重視升學(xué)率，也沒有要求民辦學(xué)校提供普惠教育（即通過政府購買學(xué)位降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)），而且有默許民辦學(xué)校通過高收費(fèi)和搶奪優(yōu)質(zhì)生源來滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求和提高升學(xué)率的傾向。據(jù)說，W市教育局在2022年高考成績較好（有多人進(jìn)入全省總分前十和成為單科第一）時(shí)曾計(jì)劃在2024年開始逐漸提高優(yōu)質(zhì)普高分配生的比例，但2023年W市高考成績差（沒人進(jìn)入全省總分前十），市教育局受到市領(lǐng)導(dǎo)批評。因此，市教育局放棄了提高普高分配生的比例的計(jì)劃，在2024年高中招生仍給民辦普高提前跨縣搶奪優(yōu)質(zhì)生源留了政策空間；也沒有嚴(yán)厲禁止初中分重點(diǎn)班和普通班、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或老師周末補(bǔ)課。W市基礎(chǔ)教育階段的民辦學(xué)校高收費(fèi)、搶奪優(yōu)質(zhì)生源、分重點(diǎn)班和普通班，加大了擇校的壓力，損害了學(xué)生的身心健康：很多初中生有嚴(yán)重的抑郁癥，時(shí)有自殺行為發(fā)生。
五、縣域基礎(chǔ)教育的普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)政策如何促進(jìn)教育公平？
P縣和T縣的案例表明，縣域教育公平既指縣域內(nèi)每所幼兒園、小學(xué)、初中的設(shè)備配置、師資水平、生源質(zhì)量等基本均衡，每個(gè)兒童都有就近上學(xué)（含幼兒園）的權(quán)利和基本公平的教育機(jī)會(huì)，其享受高質(zhì)量教育的權(quán)利不會(huì)因家庭貧困或居住偏遠(yuǎn)而喪失；又指縣內(nèi)教育質(zhì)量與縣外教育質(zhì)量基本相同，在整體上不會(huì)因在縣內(nèi)就讀而降低全面發(fā)展特別是上好大學(xué)的概率。促進(jìn)縣域教育公平，必須實(shí)施推動(dòng)學(xué)前教育普及普惠發(fā)展、義務(wù)教育普惠均衡發(fā)展、高中教育多樣特色優(yōu)質(zhì)發(fā)展的政策，必須通過補(bǔ)短、減負(fù)、提效，縮小縣域內(nèi)幼兒園之間的差別和中小學(xué)的校際差別并提升幼兒園和中小學(xué)的整體教育質(zhì)量，必須完善市級基礎(chǔ)教育政策特別是高中招生政策、國家的大學(xué)招生政策，必須根據(jù)縣域的資源稟賦調(diào)整基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略并充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用。
推動(dòng)縣域基礎(chǔ)教育普惠均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，應(yīng)將普及普惠放在首位并貫穿于學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育三個(gè)階段，學(xué)前教育和小學(xué)低年級教育應(yīng)更注重普及，小學(xué)高年級和初中教育應(yīng)更注重均衡，高中教育應(yīng)更注重優(yōu)質(zhì)?？h域基礎(chǔ)教育的普及普惠就是縣域內(nèi)的每個(gè)兒童都能免費(fèi)或低費(fèi)上學(xué)（含幼兒園，下同）且能在校內(nèi)完成學(xué)業(yè)，不會(huì)因家庭貧困或居住偏遠(yuǎn)而不能上幼兒園，也不會(huì)因家庭貧困而不能上好學(xué)?；蜻M(jìn)校外輔導(dǎo)班而影響學(xué)業(yè)完成；不允許縣域內(nèi)民辦幼兒園和民辦學(xué)校因高收費(fèi)而拒收家庭貧困的兒童、只招收較富裕且重視教育的家庭的兒童，從而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)生源向高收費(fèi)的民辦學(xué)校集中。將普及普惠放在首位，是因?yàn)榭h域基礎(chǔ)教育的普及普惠是縣域內(nèi)幼兒園和中小學(xué)校保證生源質(zhì)量基本相同的前提，生源質(zhì)量基本相同是教育均衡的重要內(nèi)容；只有縣域內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，才能促進(jìn)縣域內(nèi)學(xué)校（含幼兒園，下同）之間、同學(xué)之間、教師之間平等合作、公平競爭，才能激發(fā)每個(gè)學(xué)生的發(fā)展?jié)摿兔總€(gè)教師的教育熱情，從而促進(jìn)縣域基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。學(xué)前教育和小學(xué)低年級教育應(yīng)更注重普及，是因?yàn)榱羰貎和推h(yuǎn)農(nóng)村兒童上幼兒園和小學(xué)低年級面臨特殊困難；小學(xué)高年級和初中教育應(yīng)更注重均衡，是因?yàn)樾W(xué)高年級和初中的校際差距較明顯，容易導(dǎo)致?lián)裥?，只有設(shè)備配置、師資力量、生源質(zhì)量都均衡，才能消除擇校熱和促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)；高中教育應(yīng)更注重優(yōu)質(zhì)，是因?yàn)橹挥锌h內(nèi)高中（特別是普高）優(yōu)質(zhì)，才能避免縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源，而且嚴(yán)禁縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源外流是避免縣中塌陷的重要抓手，而嚴(yán)禁縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源外流需要改革高中招生制度和大學(xué)招生制度。總之，縣域基礎(chǔ)教育的普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)是遞進(jìn)的（參見圖1）。
圖1 縣域基礎(chǔ)教育普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)的邏輯圖
（一）學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育都應(yīng)立足于普及普惠，學(xué)前教育和小學(xué)低年級應(yīng)更注重普及
縣域基礎(chǔ)教育各階段都應(yīng)立足于普及普惠，就是各個(gè)階段都要既提供足夠的學(xué)位滿足縣內(nèi)所有適齡兒童的上幼兒園和中小學(xué)的需求；又要通過政府購買民辦學(xué)校（含民辦幼兒園，下同）的學(xué)位降低民辦學(xué)位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓所有的民辦學(xué)校提供普惠教育；還要為留守兒童和偏遠(yuǎn)農(nóng)村兒童提供寄宿服務(wù)或接送服務(wù)，并通過校內(nèi)課后服務(wù)讓所有兒童都能在校內(nèi)完成作業(yè)。
學(xué)前教育和小學(xué)低年級應(yīng)更注重普及，是因?yàn)檫@一學(xué)段的兒童寄宿或接送面臨特殊困難：多數(shù)普惠型幼兒園和小學(xué)不愿提供寄宿服務(wù)，留守兒童或偏遠(yuǎn)農(nóng)村兒童走讀很困難只能選擇租房陪讀或“搭老師”或休學(xué)。幼兒園和小學(xué)低年級不愿提供寄宿服務(wù)，既有安全因素，又有身心健康因素。但筆者觀察在校寄宿的幼兒和低年級小學(xué)生發(fā)現(xiàn)，留守兒童和偏遠(yuǎn)農(nóng)村低年級小學(xué)生在校住宿，由學(xué)校進(jìn)行封閉管理（每天統(tǒng)一起床、吃飯、睡覺、上課、作業(yè)、娛樂、游戲），其自理能力更強(qiáng)、睡眠時(shí)間更充足（因節(jié)省了上下學(xué)的通勤時(shí)間）、良好的作息時(shí)間和學(xué)習(xí)習(xí)慣更易養(yǎng)成、營養(yǎng)更均衡和身體健康更有保障；家長也可安心外出打工，家庭收入增加。但幼兒和小學(xué)一、二年級在校住宿確實(shí)容易導(dǎo)致兒童的個(gè)性和童心被壓制，讓部分不愛交流的同學(xué)更加自閉。就整體而言，相對于無家人管教或家人管教無方的走讀生，在校住宿生的優(yōu)勢更明顯一些，在校住宿是方便留守兒童和偏僻農(nóng)村兒童上幼兒園和小學(xué)并確保教育質(zhì)量的有效舉措。提供寄宿服務(wù)的幼兒園和學(xué)校如果配備足夠的有愛心的生活老師，老師經(jīng)常找學(xué)生交心談心，經(jīng)常組織學(xué)生開展集體性娛樂活動(dòng)，并關(guān)注兒童的個(gè)性，可進(jìn)一步降低小學(xué)生在校住宿的不利影響，彰顯在校住宿的優(yōu)勢。
（二）小學(xué)高年級和初中應(yīng)更注重均衡，均衡是縣域內(nèi)各個(gè)學(xué)校的設(shè)備配置、教師力量、生源質(zhì)量沒有明顯差異
小學(xué)高年級和初中應(yīng)更注重均衡，就是縣域內(nèi)各個(gè)小學(xué)高年級、初中年級的教育質(zhì)量的校際和班際差異應(yīng)逐步縮小，要特別注重縮小城鄉(xiāng)學(xué)校差距和公民辦學(xué)校的差距，各個(gè)學(xué)校的設(shè)備配置、教師力量、生源質(zhì)量要基本均衡。其中設(shè)備配置均衡指生均投入基本相同，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校生均投入應(yīng)略高；師資力量均衡就是要通過辦學(xué)集團(tuán)化、集體教研、教師城鄉(xiāng)交流、教師農(nóng)村生活津貼等措施縮小城鄉(xiāng)學(xué)校和公民辦學(xué)校的師資配備差距；生源質(zhì)量均衡就是所有小學(xué)、初中（不分公辦和民辦）都必須劃片招生就近入學(xué)和均衡編班，高中段招生“公民同招、普職同招”，逐步提高優(yōu)質(zhì)高中分配生的比例。
（三）高中教育應(yīng)在普及普惠的基礎(chǔ)上多樣化特色化高質(zhì)量發(fā)展；并通過招生制度的改革支持縣中振興
高中教育的普及普惠，就是增加高中特別是普高學(xué)位，為每一個(gè)初中畢業(yè)生提供免費(fèi)或低費(fèi)上高中的機(jī)會(huì)，并且不強(qiáng)迫普職分流；高中教育的多樣化特色化高質(zhì)量發(fā)展，就是普通高中、職業(yè)高中都要突出特色和提高質(zhì)量，逐漸縮小其與城市高中、優(yōu)質(zhì)民辦高中的差距。為了振興縣中，必須改革招生制度，要嚴(yán)禁縣外的普高特別是民辦高中來縣招生或通過其他途徑搶奪優(yōu)質(zhì)生源，應(yīng)適當(dāng)提高大學(xué)定向生的比例，將高校專項(xiàng)計(jì)劃、國家專項(xiàng)計(jì)劃、地方專項(xiàng)計(jì)劃招生數(shù)按在校高中生數(shù)分配到國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)縣、民族縣、邊疆縣；人口特別少的縣（如戶籍人口不到10萬人）可在縣外省內(nèi)的大中城市開辦面向本縣招生的普通高中和職業(yè)高中。
作者單位：王習(xí)明，溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院；王子愿，溫州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《鄉(xiāng)村治理評論》2024年第2期
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