縣域基礎教育普惠均衡優質促進教育公平的機制
——以浙江省P縣和T縣為個案
內容提要:教育公平是推動中國式現代化和共同富裕的動力，縣域教育公平是教育公平的基礎，縣域基礎教育普惠均衡優質是促進教育公平的著力點。浙江省P縣和T縣創建學前教育普及普惠縣、義務教育優質均衡縣的實踐表明，高收費的民辦學校多，更易導致擇校熱；如果不解決留守兒童和偏遠農村兒童讀幼兒園和小學的困難，很難普惠均衡；高考政策和中考政策對縣域基礎教育均衡優質有重大影響。促進縣域教育公平，必須學前教育、義務教育、高中教育都立足于普及普惠，學前教育和小學低年級更注重普及，小學高年級和初中更注重均衡，高中教育更注重優質；并改革考試制度，推動民辦教育普惠化。
關鍵詞:學前教育普及普惠；義務教育優質均衡；縣中振興；租房陪讀
“建設教育強國，是全面建成社會主義現代化強國的戰略先導……是促進全體人民共同富裕的有效途徑”“教育公平……是建設教育強國的內在要求”。縣域教育公平是教育公平的基礎，因為縣域教育資源配置既是鄉村教育振興的支撐點，也是國家總體教育公平推進的著力點。本文將以浙江省P縣和T縣為個案，探討促進縣域教育公平的政策體系的實施機制及其效果，重點探討如下兩個問題：縣域學前教育普及普惠、縣域義務教育優質均衡普惠、縣域高中（簡稱縣中）振興等政策如何實施才能有效促進教育公平？國家高考政策、市級基礎教育政策、縣域資源稟賦是如何影響縣域教育公平的？
一、研究綜述
關于縣域教育公平、縣域基礎教育的研究成果大體上可分為綜合性研究和分學段研究兩類：綜合性研究從整體上、宏觀上研究，分學段研究只研究學前教育階段、義務教育階段、高中階段等三個學段中的一個。
綜合性研究縣域教育公平的角度主要有教育空間、公共教育服務、教育評價等。從教育空間視角研究的成果認為，影響縣域教育公平的主要因素是縣域內的多重教育空間區隔與分層問題和縣域空間本身的自足性所隱含的自我空間封閉。從公共教育服務角度研究的成果認為，構建優質均衡基本公共教育服務體系要著力于健標準、補短板、縮差距，以促進人的身心成長和全面發展作為根本目的和落腳點，形成符合具體發展情境的基本公共教育服務目標模式。從教育評價的角度研究的成果認為，學校應盡可能地滿足教育需求，盡量無須家長補充額外的資源，應當賦予孩子一生中重要的情感資源；教育是在生命和生命之間的互動中完成的，很多教育的結果是無法用成績或者數據來衡量的。
縣域教育公平的分學段研究主要領域有縣域學前教育普惠、縣域義務教育均衡、縣中振興等。學前教育普惠研究的重要觀點有：普惠性學前教育資源的空間布局關乎教育公平的實現，應注重幼兒園選址和規劃布局的科學性，致力城鄉均衡發展，尋求效率和公平的平衡；解決農村尤其是西部貧困農村“入園難”的關鍵在于增加學前教育的供給，但“全日制”“機構化”“學校式”的幼兒園并不是唯一的選擇，可以因地制宜豐富學前教育的供給模式；鄉村學前教育高質量發展要重塑教育質量觀、完善教育資源分配制度、深化教育特色化課程與教學改革、創建“家園社”三級聯動體系。縣域義務教育均衡研究的重要觀點有：縣域義務教育優質均衡應政府保障有力、教育資源充足均衡、教育質量實質性提高、區域整體性協調；應立足于個體實質性享受優質資源的機會均等，完善質量標準體系，構建核心共識，促進薄弱學校內部的質量改進。縣中振興研究的重要觀點有：縣中振興可以通過政策的直接干預和專門的制度安排對教育資源及教育機會等進行結構性調整和偏向性分配；必須優化高等教育類型結構，支持更多高水平大學建設，實現縣中職能轉變，建立起與普及化時代相適應的多元質量觀，提升教育質量與教育公平。
總的來說，關于縣域教育公平的綜合性研究提供了多種研究角度和多種理論，但沒有關照縣域的差異性和縣域與市域的相關性；關于縣域教育公平的分學段研究有助于深入研究縣域教育公平的某個具體問題，但不夠系統，沒有將縣域內的學前教育普惠、義務教育均衡、縣中振興等政策視為促進縣域教育公平的政策體系，沒有揭示政策之間的互動機制。本文將學前教育、義務教育、高中教育視為縣域基礎教育相互影響的階段，將縣域基礎教育的普惠、均衡、優質等政策視為促進縣域教育公平政策體系中相互影響的子政策，比較不同縣域教育公平政策體系的運行機制，致力于揭示普惠、均衡、優質之間的相互作用機制及其與市級政策、縣域資源稟賦的關系。
二、個案概況
本文以浙江省的P縣和T縣為例，是因為浙江省是全國的共同富裕示范區、現代化先行省，也是高考綜合改革試點區，兩縣都在創建學前教育普及普惠縣和義務教育優質均衡縣、都試圖振興縣中。其經驗對全國具有重要啟示；P縣和T縣都是山區，都離大城市、海港、機場較遠，都無高校；戶籍人口數量相近，常住人口城鎮化率都低于50%（即農村人口占主體）；其基礎教育體系都相對獨立完整，而且各個階段的在校生占常住人口的比例相近，但常住人口、轄區面積、生產總值（GDP）、在校生占戶籍人口比相差很大，且兩個縣分別屬于J市和W市、分別屬于人口流入縣、人口流出縣；兩市的轄區面積和戶籍人口數相差不大，在校生數相近（參見表1），便于教育政策執行情況的比較，有利于揭示縣域教育公平發展的影響因素，提出有針對性促進縣域教育公平的政策建議。
表1 P縣和T縣及其所在市、省、國2022年經濟、人口與教育發展數據
P縣隸屬于J市，位于浙江省中部、J市北部，縣域面積920平方公里，轄7鎮5鄉3街道，有244個行政村（社區）。其縣城距杭州市區、J市區分別為70公里、130公里。P縣雖是山區，農村人口占主體，但工業較發達，一直是人口流入縣。P縣一直重視教育事業，2009年成為浙江省教育強縣，2014年通過全國義務教育發展基本均衡縣評審，2018年被認定為浙江省教育基本現代化縣，2020年通過全國學前教育普及普惠縣評估。目前正在創建全國義務教育優質均衡發展縣。
J市位于浙江省中部，為省轄地級市，以境內T山得名。轄區面積10942平方公里，南北跨度129公里，東西跨度151公里。轄2區4市3縣。是“全國基礎教育綜合改革實驗區”、基礎教育改革“雙減”示范區。
T縣隸屬于W市，位于浙江南部，是國家重點生態功能區縣，發達地區的欠發達縣，人口外流嚴重。縣域總面積1768平方公里，轄12鎮7鄉，下設16個城市社區、1個未改制居委會、272個行政村。其縣城距杭州市、W市分別432公里、152公里。在教育方面先后獲得全國義務教育發展基本均衡縣、浙江省教育基本現代化縣等榮譽。
W市位于浙江省東南部，陸域面積12103平方千米，海域面積8649平方千米。轄4區5縣3市。
三、分學段促進縣域教育公平的政策及其實施效果
近幾年，兩個縣都分學段實施了促進縣域教育公平的政策：學前教育普及普惠政策、義務教育優質均衡發展政策、縣中振興政策。學前教育普及普惠政策，主要是加強公立幼兒園建設和通過財政補貼引導民辦幼兒園普惠化，解決幼兒園學位不足和學前教育家庭負擔重問題。促進義務教育優質均衡發展政策，主要是通過薄弱校建設、城鄉小學和初中集團化發展、集體備課、招生制度和分班制度改革等措施，縮小縣域內校際差距，緩解擇校壓力，促進縣域義務教育高質量發展。縣中振興政策，主要是改革中考制度和高考制度，加大縣域高中特別是公辦普高的投入，縮小縣中與市中的差距。
（一）學前教育普及普惠政策VS租房陪讀、搭老師
學前教育普及普惠政策的目標應是所有適齡兒童都能就近就讀公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園，學前教育不能成為家庭的沉重負擔，適齡兒童不應因家庭問題而就讀困難。
P縣自2018年開始加大學前教育的財政投入。2018—2020年，縣財政分別投入4114.9萬元、6141.1萬元和6604.6萬元，其中公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的每年生均公用經費500元，支持公辦幼兒園實行同工同酬雇員制的專項經費3000萬元、支持公辦幼兒園對其聘任的勞動合同制教師予以分類分檔補助的專項經費900萬元。2020年秋，每個鄉鎮都有至少1所公辦幼兒園，公辦園在園幼兒占比50.32%，普惠性幼兒園在園幼兒占比94.7%，通過全國學前教育普及普惠縣評估。2022年秋，全縣在園幼兒15087萬人，而2017—2019年全縣戶籍人口出生數只有12580人，這說明P縣不僅實現了適齡幼兒全部入園，而且還招收大量的外縣幼兒（主要是在P縣務工的人員的子女）。2023年秋，公辦幼兒園在園幼兒占比接近80%，普惠性民辦幼兒園在園幼兒占比100%。所有適齡幼兒都能就近全部入園，不存在擇園壓力。
T縣于2021年開始大力實施學前教育普及普惠政策：學前教育經費納入財政預算，新增教育經費向學前教育傾斜，確保財政性學前教育經費占財政性教育經費比例不低于7%。2022年投入學前教育的財政經費達到8966.5萬元。其財政投入主要用于：公立幼兒園的新建、擴建和改造提升，社區中心小學附屬幼兒園建設，民辦幼兒園的等級提升獎勵和普惠性服務補貼。同時，啟動幼兒園結對幫扶工作，選定縣機關幼兒園等質量較高公辦幼兒園結對民辦幼兒園，在等級創建和辦園質量提升方面進行幫扶；給低收入農戶發放學前教育補助，其標準為2000元/人·學年。至2023年秋，已有26所公辦幼兒園投入使用并全部達到了一、二級幼兒園標準，實現鄉鎮公辦幼兒園全覆蓋，公辦園在園幼兒占比達64.4%；民辦幼兒園的一、二級幼兒園覆蓋面達到73.6%，提供普惠性服務的達100%。但由于所有的幼兒園都不招收寄宿生，只有一個因達不到標準而辦不了證將被取締的村辦幼兒園，而離鄉鎮幼兒園較遠的偏遠農村上幼兒園仍需要家庭派人租房陪讀或者是“搭老師”。租房陪讀需要支付房租費，還會因不能干農活或打工而減少收入。由于父母要外出打工，陪讀者多是祖父母，祖父母大多只有小學以下學歷，且隔代教育容易產生溺愛，因而不懂或不重視兒童習慣養成教育。搭老師每年每生也需多支付近2萬元。偏遠居民點中家庭經濟困難且沒有家人接送或陪讀的兒童不能按時上幼兒園；而偏遠農村所在鄉鎮的公辦幼兒園的生源嚴重不足，有的不到20名。T縣2017—2019年出生的兒童有15700人，但2022年秋在園幼兒只有9047人，在園幼兒數遠遠低于適齡幼兒數，其原因除部分幼兒在縣外就讀外，主要是偏遠農村有相當數量的適齡幼兒沒有入學。2023年秋季，T縣偏遠鄉鎮小學所招新生中約有1/3學前教育時間不到2年。
（二）義務教育優質均衡發展政策VS高價就讀民辦學校
義務教育優質均衡發展的政策目標應是所有適齡兒童都能免費或低費就近上小學和初中，所有家庭不應有擇校的壓力和負擔，不應因家庭問題而導致學校教育有很大的差異。
P縣、T縣都通過了縣域義務教育基本均衡發展評估，并分別在2019年、2020年開始實施創建全國義務教育優質均衡發展縣的政策。近幾年，因硬件條件基本達標，著力點都是提升薄弱校的生源質量、師資水平和教育質量，使之向優質校看齊，并在整體上提升。提升薄弱校生源質量的主要政策是改革招生政策和編班政策：優質公辦普通高中招生名額分配（即分配生，有的也稱定向生）比例逐年提高并向農村初中傾斜，公辦初中和小學就近劃片入學且隨機均衡編班；提升薄弱校的師資水平和教育質量的主要政策是讓農村學校加入縣城優質校牽頭的教育集團（又稱城鄉義務教育共同體）、規范民辦學校；義務教育整體提升的主要政策有加強師資建設，提升教師的學歷層次、職稱等級和工資待遇。
P縣的優質公辦普高、縣域內最好的普高都是P中，其分配生比例在2023年已達到75%，分配依據是各初中學校的畢業生人數和優秀率，錄取時既要看初中學業水平考試成績的初中學校內部排名又要看全縣排名（必須前800名）；2024年入學的初中生升高中時分配生比例將提升到95%，分配依據主要是畢業生人數，而且錄取時不看全縣排名只看學校排名。T縣優質公辦普高是T中，但其考上好大學的人數遠不如民辦的育才高中。分配生比例在2023年只有60%，分配依據是各初中學校畢業生數，分配生錄取分為保底和調劑兩類，比例為3:7，先按學校排名錄取保底類名額，再錄調劑類名額。錄調劑類名額既要看學校排名，又要看初中學業水平考試成績的總分（必須在T中統招分數線下50分內）。許多鄉鎮初中調劑類定向生一個也沒有。
P縣由于義務教育的優質資源集中于縣城中的公立學校，為了確保公立義務教育學校生源分配均衡、師資配置均衡，自2020年秋季開始，嚴格實行公辦的義務教育學校按戶籍所在地的學區入學并均衡編班的政策。編班“三公開”，即公開編班方案（含各班的任課教師團隊）、公開編班過程、公開編班結果。任課教師團隊根據任課教師的教齡、性別、職稱、學科等合理均衡配置，并按隨機抽簽方式確定。小學起始年級編班采用電腦隨機自動生成。初中起始年級編班按學校確定的分班依據，按照“S”型均衡分配。在編班過程中，學校邀請家長代表、責任督學以及紀檢、教育行政部門等代表參與現場監督。
P縣義務教育階段的薄弱校主要是公辦農村學校（含城郊或鄉鎮學校，沒有鄉村小規模學校）和民辦學校。提升公辦農村學校師資水平和教育質量的主要政策是集團化辦學。P縣自2018年開始縣域集團化辦學全覆蓋：26所公辦小學組成5大小學教育集團，11所公辦初中組成3大集團，每個教育集團的牽頭學校都是城中優質校。集團內各學校的財務、人事獨立，但在學校管理、師資配備、教科研學、教育裝備、評價考核等五方面實行一體化管理。在學校管理一體化方面，牽頭學校校長任集團校長，其他學校校長任集團副校長，每月定期召開行政班子會議，統一各校區工作部署，討論決定集團內重要事務。在師資配備一體化方面，打破教師“一校所有”的格局，探索“一師多校”等模式，加大集團內干部和教師學習交流力度，推行小學科（主要是體、音、美、科技等）專職教師走教模式，使集團內各校區教師學科結構更加優化，師資力量更加均衡。優質校有20%的教師下沉到其他校。在教科研學一體化方面，成立集團學科教研組，在教育教學計劃制定、常規檢查、教學質量和學生綜合素質評價等方面同步推進，并定期開展集團內教育教學研討、研修活動，以“名師+”等形式開展活動，提高集團內各校組織研討研修活動的水平；還通過優質課的在線教學讓各校實時同步共享。在教育裝備一體化方面，積極投入資金改善農村薄弱學校辦學條件，努力實現教育裝備均衡配置。在評價考核一體化方面，全面采用捆綁式考核評價，將集團考核與學校考核相結合。提升民辦學校教育質量的政策是，加強對民辦學校的管理和規范，關停不合格的民辦學校，要求合格民辦學校按縣教育局規定的招生計劃、招生程序招生并按學位給予財政補貼（政府購買學位），縣政府教育督導室經常督導。2021年撤并了3所民辦學校，2023年秋還有10所（其中教學點7所）在招生，民辦學校在校生6073人，全部由政府購買學位（每年財政總投入8000多萬元）。在民辦學校就讀的全部是符合條件的隨遷子女（其父母在縣域內工作但戶籍未遷入），而且隨遷子女大多只能在民辦學校就讀，只有優質民營企業和規上民營企業的高管及骨干的子女經縣優化營商環境服務辦公室和教育局批準并公示才可以就近就讀公辦學校。
T縣義務教育階段的優質資源主要集中于3所民辦學校和縣城的優質公辦學校，薄弱學校全部是公辦的鄉村學校，其中鄉村小規模學校有27所。3所民辦學校都收費高，每生每年學費住宿費等合計收費超過3萬元；仍沒有實施就近劃片入學的政策，都可面向全縣招收學生，所有年級（包括小學一年級）都招收全托生。T縣的民辦初中和部分公辦初中仍然按中考成績分重點班和普通班。公辦初中如七中每年級7個班，有2個重點班，重點班的學生都是同年級統考成績前100名，老師都是同年級教學成績最好的，每天晚自習多上一節。民辦初中如育才初中初一有12班，有2個重點班，重點班語、數、外教師只帶1個班，教學進度快，普通班語、數、外教師要帶2個班。T縣提升薄弱校教育質量的主要政策有：（1）辦學集團化，成立城鄉教共體，實現農村學校與縣城、鎮級優質學校教共體全覆蓋，其具體做法與P縣類似；（2）與W市主城區的優質學校密切合作、深度交流；（3）改善辦學條件，并在教職工配備和公用經費核定方面給予特殊政策。改善的辦學條件主要是宿舍、食堂、飲用水、廁所、浴室等學生住宿條件，能給小學高年級學生和初中生提供寄宿服務并免收住宿費和對貧困學生給予生活費補貼。在教職工配備方面，每年級不到20名學生的學校按每班2名配備專任教師，按住宿生數量配備生活教師；公用經費核定方面，不足100名學生的學校按100名學生核定。（4）落實鄉村教師生活補助政策。對在偏遠鄉鎮和農村工作的教師依據艱苦邊遠程度實行差別化補助，最低每人每月補貼300元，最高每人每月600元。（5）逐漸取消民辦學校中的公辦教師編制。T縣規定2016年后從公辦學校調入民辦學校的教師不再保留公辦教師編制，以前在民辦學校任教的保留公辦教師編制的教師在2022年前根據縣教育局安排逐漸回歸公辦學校任教。但T縣直到2023年仍在實行優秀農村教師經過考試選調進縣城公辦學校的政策，民辦學校教師仍可保留著公辦教師的編制，因此鄉村學校特別是小規模鄉村學校的師資力量仍與城鎮學校師資力量存在很大差距，民辦學校因收費高而能用高薪留住部分優秀公辦教師而師資力量整體比公辦學校高。初中分重點班和普通班，也使得同校的教學資源分配失衡。
兩個縣在提高教師待遇方面都基本上做到了教師的工資水平不低于當地公務員水平；在招聘和選拔優秀大學畢業生擔任教師方面都是以到高校直接招聘應屆優秀大學畢業生（簡稱校招）為主，以社會招考為輔：兩縣教育部門每年都要組織需要招聘的中小學派人到教育部直屬師范大學、浙江省重點大學招聘，每年校招人員占當年招聘人員總額的80%以上。兩縣都重視集體備課和教研，但相對而言，P縣小學、初中教師的集體備課、集體教研更聚焦如何精選講課內容和學生作業：講課內容必須是各種知識的融合點（即能夠從已有知識產生新的知識和培養學生的思維能力）并能夠將教學目標情景化（即通過問題驅動達成教育目標），學生作業必須能查漏補缺（檢查學生對教材或教學內容的把握面）、提高學生解決問題或運用知識的能力和數量不多（教師能全批全改、多數學生能在校內完成）。為了提高教師的學歷，P縣于2019年開始實施教師高學歷“倍增計劃”：在優秀教師引進中，同等條件下，對高學歷教師予以適當傾斜；在公開招考教師中，對高學歷教師予以加分獎勵；在職教師取得研究生學歷或學位的，攻讀期間的學費予以補助2/3；將教師學歷提升納入各校考核指標，將高學歷納入教師晉升職稱或評特級教師的重要條件。P縣政府對教師的獎勵力度也更大：自2019年起，每年都有300萬元的義務教育質量獎、300萬元的名師名校長獎和每學年班均6000元的班主任考核獎。
整體而言，P縣義務教育階段的公辦學校都比民辦學校辦學質量好，優質公辦高中招收的定向生比例高，且小學和初中都嚴格實行按學區就近入學并均衡編班的政策。因此，P縣義務教育逐漸優質均衡，家住城里、在農村學校任教的教師也愿意將子女放在自己任教的學校就讀，所有的居民都沒有擇校的焦慮。當然，P縣沒有“搭老師”、上高價民辦學校的現象，其原因還在于每所公辦學校能提供每周5天每天2小時的優質校內課后服務，上小學生作業大多能在校內的課后服務由老師輔導完成。T縣優質公辦高中招收的定向生比例低且其中的調劑類占比大，小學和初中都沒有嚴格實行按學區就近入學并均衡編班的政策，民辦學校收費仍然很高但可面向全縣招收全托生，優秀教師仍然在向民辦學校和城中公辦學校集中。其結果是，義務教育階段的學校差距仍然較大：民辦學校不僅可高薪聘請優質教師而且能因為招收全托生和教育教學質量好而吸引家庭條件較好的優秀生源；農村公辦學校特別是鄉村小規模學校不僅師資水平較差，而且生源也較差，其校內課后服務也不到位，在鄉村小規模學校上學的學生家庭都是既無人租房陪讀又沒有錢搭老師或上民辦學校，相當比例學生沒有享受完整的3年學前教育，在鄉村學校任教的教師都不愿將自己的子女放在自己任教的學校就讀。因此，多數居民有擇校壓力，要為擇校付出了沉重的經濟代價：近幾年報名就讀民辦學校的學生很多，需要搖號才能進入；進公辦小學也因不招收低年級寄宿生而需要租房陪讀或搭老師。
（三）振興縣中政策VS優質生源外流
振興縣中政策的目標是縮小縣域內高中（特別是普高）與縣域外優質高中的差距，給縣域內學生提供同等的上好大學機會，讓縣域內優質高中生源自愿留在縣內。
適當擴大普通高中特別是公辦高中的招生規模，滿足學生特別是貧困家庭學生上普通高中的需求，是振興縣中的重要舉措。2019—2023年，P縣普通高中的招生人數由2379人增長到3207名，增長34.8%，初中畢業生升普高的比例由46.84%提高到60%，公辦普高招生比例提高到67.26%，民辦普高全部普惠化，與公辦普高相差不大；T縣普高招生人數由1290人提高到1580人，增長22.48%，初中畢業生升普高的比例由54.84%提高到61%，但公辦普高招生比例基本上沒有提高，仍只有63.29%，而且民辦普高收費仍是公辦普高的10倍左右，每生每學年需繳納各種費用4萬元左右。
提升縣域內普通高中的質量，滿足縣域內學生上好高中的需求，是縣中振興的重要內容。P縣提升縣中質量的主要舉措有：嚴禁縣外普高招生，確保優質生源不外流；為公辦普高引進優質教師出臺專門的支持政策，特別優秀的本科畢業生年薪可達到60萬元；設立專門的高中教育教學質量獎，自2019年起每年1200萬元。T縣提升縣中質量的主要舉措是：逐漸縮小縣外普高的招生規模，盡可能不讓優質生源外流；引進優質民辦高中，計劃2024年秋季開始招生。
從人民群眾對高中教育的滿意度來看，P縣遠遠高于T縣。其表現是，P縣的優秀初中生都在本縣公辦高中就讀，初中生上普高的需求基本能滿足，不會因家庭原因而讀不起普高，讀職高的基本上是自愿，因為P縣職高升大學比率超過95%；T縣優秀學生都想方設法轉到縣外，T縣最好高中的教師也要想方設法將有希望考上好大學的子女轉到縣外就讀。從高考成績特別是考上好大學的比例來看，P縣不僅遠遠高于T縣，而且遠遠高于浙江省平均水平，T縣在享受高考招生優惠政策后仍遠低于浙江省平均水平。自2021年以來，P縣普高每年超過浙江省C9線（高考實考生的前2%）、特控線（高考實考生的前20%）、一段線（高考實考生的前60%）的比例分別為2.5%—3%、28%—33%、65%—70%，每年都有3-5名學生被北大清華錄取，而且公辦普高的高考成績遠遠超過民辦普高，全縣高考成績前200名基本上是公辦普高的考生；其職業高中通過各種渠道升入大學的比例也很高，2023年為95%，畢業后直接就業也較受歡迎。T縣高中自1992年以來沒有考入北大清華的；自2021年以來包括大學定向生每年達到浙江省C9線、特控線分別不到1%、18%，而且民辦普高上好大學的比例多于公辦普高，2023年T縣高考前15名中民辦普高占11名。
P縣由于普高基本能滿足縣域內戶籍人口的需求，收費低且高考成績好，因此，高中的優質生源基本上沒有外流的；T縣由于縣域內公辦普高不如民辦普高，縣域內民辦普高不如縣域外的優質民辦普高，因此，高中的優質生源仍在想方設法外流。
四、基礎教育普惠均衡優質的縣際差異及其成因
公平的教育應是學生的發展主要由自己決定而不是由家庭決定，應是促進階層流動和社會平等的動力而不是固化階層的壁壘和促進階層分化的催化劑。縣域教育公平主要體現在縣域基礎教育普惠、均衡、優質發展的程度，即是否縮小了縣域內幼兒園、小學、初中、高中教育教學質量的校（園）際（含校內班際）差異，能否給不同家庭條件的學生提供基本公平的上學機會，能否給不同學校（含同一學校的不同班級）的學生提供公平的發展機會；能否在發展機會上縮小本縣與大城市或教育發達縣的差距。而考察縣域基礎教育普惠均衡優質發展的程度最直觀指標是，適齡兒童免費或低費就近上幼兒園和小學（簡稱幼小）的比率，就讀中學面臨的擇校（含想方設法到縣外就讀）壓力的大小，在農村學校任教的教師是否將適齡的子女放在本校就讀。
縣域基礎教育普惠均衡優質發展程度的衡量指標還有高考成績和戶籍人口在校生比例：縣域基礎教育質量與高考成績、戶籍人口在校生比例正相關。高考成績是縣域基礎教育質量的最直觀標準，近幾年雖因強調素質教育、批判應試教育而不被縣以上領導在正式場合認可，但縣鄉干部和普通群眾仍然認可。縣域基礎教育普惠均衡優質發展得好，不僅會吸引戶籍人口在本縣上學（含幼兒園，下同），而且會吸引非本縣戶籍人口來本縣上學。因為我國各縣公辦學校招生都是優先滿足戶籍人口的需求、在有空余學位的情況下才滿足常住人口的需求；學齡兒童在上學面臨戶籍地學校和常住地學校選擇時，都是首選戶籍地學校，只有戶籍地教育質量不如常住地時，才選擇常住地。
從第三部分的描述和分析來看，2021年以來，P縣基本上沒有擇校的焦慮也不存在擇校的代價：既不會在縣域內擇校擇班，也不會在縣際擇校（即想方設法轉到縣外的好學校）；不僅高考成績好于浙江省平均水平，而且戶籍人口中的在園幼兒數、義務教育在校生數、高中在校生數的比例均遠高于浙江省、全國平均水平（見表1）。P縣在常住人口城鎮化率遠低于浙江省、全國平均水平（參見表1）的情況下，各學段在校生占戶籍人口的比例均高于浙江省、全國平均水平，說明縣域教育普惠均衡優質發展政策促進了教育質量的提高，其縣域教育水平已經不低于城市教育水平。因為我國存在明顯的教育資源特別是優質教育資源向城市集中的趨勢，很多人到城市都是為了優質教育，教育城鎮化已成為城鎮化的重要動力。P縣作為山地多且不靠海、不靠大城市的縣，在近幾年能吸引大量的人口，教育優質均衡且普惠是其重要原因。P縣確立以優質教育招商引資留才的戰略，確實收到了實效。
而T縣直到2023年擇校壓力和擇校代價依然巨大。報名參加縣內民辦小學和民辦初中招生搖號的人數是實際錄取數的2倍，在初二學年統考結束后轉學到縣外民辦學校的有100多人，到民辦學校就讀每生每年比到公辦學校就讀需要多支付3萬元。而且，偏遠農村的兒童就讀鄉鎮公辦幼小需要租房陪讀或搭老師，租房陪讀、搭老師每年每生要比就近就讀公辦幼小分別多支付1萬元、近2萬元。T縣高考成績遠低于浙江省平均水平，各學段在校生占戶籍人口的比例均遠低于浙江省、全國平均水平（參見表1）。這說明T縣基礎教育的不均衡、低質量導致了巨大的擇校壓力，已經使T縣大量適齡兒童轉到縣外就讀。這也印證了T縣“要上清北，必須從小學就轉學縣外”的說法。
P縣與T縣在縣域基礎教育發展方面出現這么大的差異，其原因是多方面的，下面主要從縣域內部因素、市級政策兩個方面分析。
（一）公辦幼小的布局、公辦中學的質量、教育文化：基礎教育縣際差異的縣域因素
前面分析表明，就縣域基礎教育普惠、均衡、優質的程度而言，P縣遠遠高于T縣。要分析其形成的原因，必須多方面入手。
首先分析經濟因素。因為教育的發展與投入有關，經濟發展水平高（GDP總量）的縣理應有更多的財政投入教育。P縣的人均GDP是T縣的1.5倍（參見表1），按戶籍人口平均的對教育的財政投入，P縣確實高于T縣；但按基礎教育（含幼兒園、義務教育、高中）學生數、專任教師數平均的教育財政支出，T縣高于P縣；而且各個學段的專任教師與學生的比（簡稱師生比）均是T縣高于P縣（見表2）。相對于P縣，T縣的財政收入低，但財政支出高，主要是T縣是欠發達縣，財政支出的主要來源是轉移支付。這說明，對于欠發達縣來說，縣級教育的財政投入即經濟因素并不是縣域教育發展最重要的影響因素。
表2 2022年P縣和T縣教育財政投入與師生比
那么，為何師均、生均教育財政投入、師生比都較高的T縣租房陪讀、搭老師、讀高價民辦學校的現象較普遍？從第三部分的分析可以看出，學前教育階段租房陪讀和搭教師較普遍，主要原因是T縣偏遠農村離幼兒園較遠且幼兒園不招收全托生；小學階段租房陪讀、搭老師、讀高價民辦學校較多，主要原因是T縣的公辦小學不招收寄宿生而民辦學校招收全托生；初中和高中階段讀高價民辦學校（包括轉到縣外就讀高價民辦學校）的較多，主要原因是公辦中學教育教學質量差。這說明基礎教育的普惠、均衡、優質可能主要與公辦幼小（含普惠性民辦幼小）的布局、公辦中學的教育教學質量有關。
T縣有許多生源嚴重不足的公辦幼小，但租房陪讀、搭老師、讀高價民辦學校的現象仍很嚴重，其原因是其公辦幼小的布局不能適應縣域的人口分布和人口年齡、學歷結構（參見表3）。T縣是國家重點生態功能區，限制工業發展，青壯年（父代）大多外出（含到縣城）打工或經商，在家照看小孩的大多是老年人（祖代），這些留守老人大多只有小學以下學歷，根本承擔不了公辦幼小因每天放學早、每周要放兩天假而導致的家庭教育責任——在校外即家庭培養學習生活習慣和輔導學業；人口密度小，居民點小、多、散，偏遠居民點離鄉鎮幼小較遠且沒有公交車，其兒童上學必須由家人接送，但留守的祖父母大多沒有機動車也不會開車，每天步行需4小時以上，在接送過程中還存在安全問題特別是在暴雨天道路被毀和冰凍天道路被凍的情況下。因此，在鄉鎮公辦幼小（含普惠性民辦幼小）不能招收全托生的情況下，留守兒童特別是偏遠農村的留守兒童只能租房陪讀或“搭老師”或上能招收全托生的民辦學校，而且其選擇秩序是能招收全托生的民辦學校、“搭老師”、租房陪讀，與擇校的經濟成本正相關。總之，公辦幼小的布局特別是招收全托生公辦幼小的布局不能適應縣域人口分布特征和人口年齡學歷結構，是縣域幼小發展不均衡和學前教育及小學教育階段擇校壓力大的重要原因。
表3 第七次人口普查時的人口密度、常住人口的年齡結構與學歷結構
T縣讀高價民辦中學（包括轉到縣外就讀高價民辦學校）多，與其公辦中學教育教學質量明顯不如民辦中學有關。而T縣公辦中學教育教學質量不如民辦中學，與T縣允許民辦中學高收費和不劃片招生有重要關系：收費高，可以高薪聘請優秀老師，給老師更多的獎金激勵，在師資配備上相對于公辦學校有優勢；收費高加不劃片招生，可以通過獎學金吸引特別優秀的學生。民辦中學的師資力量強、生源好當然教育教學質量好，民辦中學教育教學質量好又為其高收費創造了條件，形成正向激勵。但民辦中學的高收費卻排除了大多數普通家庭的學生，因為T縣大多數普通家庭難以承受每學年每生4萬多元的學費支出，而能獲得民辦中學獎學金的學生比例極少。大多數學生因家庭原因而喪失了公平教育機會，從而學習潛力難以充分發揮；公辦學校特別是小規模鄉村學校的老師也因生源流失而容易失去成就感，從而難以安心鉆研教學。而且，高收費的民辦學校以營利為目的，只注重應試教育和少數成績好的學生，不注重全體學生的全面發展，也不利于教育教學質量的整體提高。因此，允許民辦學校高收費和不按學區招生，是公辦學校教育教學質量不如民辦學校、縣域整體教育質量下降的重要原因。
T縣只注重應試教育，P縣更注重全面發展，還與縣域教育文化有關。P縣素有“文化之邦”“書畫之鄉”“詩詞之鄉”等美譽，每個學校都重視美育和體育，縣教育局經常舉辦中小學體育文藝活動，還開展了全體師生參加的大閱讀和大書寫活動。T縣素以“狀元之鄉”自稱，非常重視應試教育。全縣19個鄉鎮成立21個民間教育基金，實現鄉鎮全覆蓋，累計募集獎教獎學基金總額超7000萬元，每年發放獎教獎學金超過400萬元，其發放依據均是學年統考成績（含中考成績），鄉鎮初中畢業班教師最高可獲得超過10萬元的獎勵。有的村或宗族還成立了獎學基金會，如G村王氏基金會有近300萬元，考上清華北大的可獎10萬元，考上國一流專業的可獎5萬元，考上一般本科的獎1.2萬元，考上重點中學（含民辦初中）的獎1000元。學校的音樂、美術、技術等非統考課經常被統考課占用，教師評優晉升職稱也主要看統考成績。總的來說，T縣重視統考成績的應試教育文化加劇了教育競爭，導致家庭、教師、學生都急功近利，不注重潛能的開發，從而整體教育質量下降。這也是T縣自1992年以來縣內高中生考不上北大清華但每年都有T縣戶籍學生在縣外考上北大清華的重要原因。
（二）中考政策：基礎教育縣際差異的市級政策因素
T縣高中的優質生源大量流向縣外民辦高中，P縣高中的優質生源基本上留在縣內高中，與兩縣所在地級市W市、J市的高中招生政策有關。自2018年浙江省實施高中階段學校考試招生制度改革以來，J市就沒有核準過普通高中跨縣招生，也不準市區的高中到市轄縣招生，并要求市內各縣優質示范普通高中學校分配比例從2018級學生開始不低于60%且逐年提高：2023年達到75%，計劃2024年達到95%，分配名額以初中畢業生人數為主要依據按比例分配到初中學校，向農村初中傾斜。而W市直到2023年還允許市內民辦普通高中經所屬縣和生源縣教育行政部門協商同意跨縣招生，其中T縣2023年被縣外民辦高中錄取的就有55名，均是T縣中考前100名；仍只要求各縣公辦優質普通高中分配生比例不得低于60%。
J市與W市在普通高中跨縣招生和分配生比例等政策上存在如上所說的差異，其主要原因是，兩個市基礎教育發展的均衡狀況和政策導向有明顯不同。
J市基礎教育縣際之間和縣域內學校間的差距都較小，每個縣最好的公辦普高（統稱縣一中）近幾年高考都有考入清華、北大的，能夠讓縣域內人民群眾產生本縣基礎教育并不差的感覺；民辦普高不僅占比小，而且大多比公辦普高差，在J市民眾印象中有可能超過最差縣一中的民辦普高只有T市外國語學校，但只招收外語特長生，且近幾年招生為360人左右。J市在基礎教育發展的政策導向方面，很重視均衡、普惠，并通過大力發展公辦教育和政府購買民辦學校的學位來實現均衡、普惠。2021年，J市先后成為“全國基礎教育綜合改革實驗區”（全國有12個，浙江省唯一入選地市）、浙江省首個“雙減”試點市。為了促進基礎教育的均衡和普惠，J市在全省率先研發入學入園報名系統“入學通”，義務教育段真正實現“公民同招”，高中段率先實現“公民同招、普職同招”，實現了公平招生、陽光招生；在全市范圍啟動實施了“三百工程”，計劃到2026年，總投資約650億元，新（遷）建大中小學校114所，新（遷）建公辦幼兒園項目117所，改（擴）建中小學校項目105所，新增公辦中小學（幼兒園）學位約22萬個；通過規范民辦幼兒園、民辦學校和政府購買學位降低民辦幼兒園、民辦學校的收費標準。為了“雙減”，J市有過半縣（市、區）的“雙減”組長由縣（市區）委書記擔任，并將建好學校教育主陣地、規范整治校外培訓機構等情況進行量化打分納入各地的考核，每個月的進度和排名情況報給當地黨政“一把手”；成立校外培訓機構“雙減”監督組，邀請了公安、市場監管和消防等部門聯合執法，聘請退休人員、法律顧問、教育工作者等志愿者擔任“24小時全天候”行風監督員，24小時接聽群眾舉報電話，不分時段地明察暗訪；研發“雙減通”應用平臺，涵蓋學校作業管理、課后服務管理、校外培訓管理、家校協同管理等四大功能板塊。義務教育的“雙減”工作有力促進了基礎教育的普惠，從而促進了基礎教育的均衡。J市基礎教育發展的均衡，也促進了基礎教育的優質，人民群眾對教育的滿意度大幅提高。
W市基礎教育縣際和校際差距都較大，所轄5縣3市中，有2個縣和1個市近20年沒有考入清華、北大的學生；民辦普高不僅占比大，而且大多比公辦普高好，所轄8縣（市）中有5個縣（市）的最好普高是民辦的。W市在基礎教育發展的政策導向方面，更重視升學率，也沒有要求民辦學校提供普惠教育（即通過政府購買學位降低收費標準），而且有默許民辦學校通過高收費和搶奪優質生源來滿足人民群眾對優質教育的需求和提高升學率的傾向。據說，W市教育局在2022年高考成績較好（有多人進入全省總分前十和成為單科第一）時曾計劃在2024年開始逐漸提高優質普高分配生的比例，但2023年W市高考成績差（沒人進入全省總分前十），市教育局受到市領導批評。因此，市教育局放棄了提高普高分配生的比例的計劃，在2024年高中招生仍給民辦普高提前跨縣搶奪優質生源留了政策空間；也沒有嚴厲禁止初中分重點班和普通班、校外培訓機構或老師周末補課。W市基礎教育階段的民辦學校高收費、搶奪優質生源、分重點班和普通班，加大了擇校的壓力，損害了學生的身心健康：很多初中生有嚴重的抑郁癥，時有自殺行為發生。
五、縣域基礎教育的普惠、均衡、優質政策如何促進教育公平？
P縣和T縣的案例表明，縣域教育公平既指縣域內每所幼兒園、小學、初中的設備配置、師資水平、生源質量等基本均衡，每個兒童都有就近上學（含幼兒園）的權利和基本公平的教育機會，其享受高質量教育的權利不會因家庭貧困或居住偏遠而喪失；又指縣內教育質量與縣外教育質量基本相同，在整體上不會因在縣內就讀而降低全面發展特別是上好大學的概率。促進縣域教育公平，必須實施推動學前教育普及普惠發展、義務教育普惠均衡發展、高中教育多樣特色優質發展的政策，必須通過補短、減負、提效，縮小縣域內幼兒園之間的差別和中小學的校際差別并提升幼兒園和中小學的整體教育質量，必須完善市級基礎教育政策特別是高中招生政策、國家的大學招生政策，必須根據縣域的資源稟賦調整基礎教育發展戰略并充分發揮農村基層組織的作用。
推動縣域基礎教育普惠均衡優質發展，應將普及普惠放在首位并貫穿于學前教育、義務教育、高中教育三個階段，學前教育和小學低年級教育應更注重普及，小學高年級和初中教育應更注重均衡，高中教育應更注重優質。縣域基礎教育的普及普惠就是縣域內的每個兒童都能免費或低費上學（含幼兒園，下同）且能在校內完成學業，不會因家庭貧困或居住偏遠而不能上幼兒園，也不會因家庭貧困而不能上好學校或進校外輔導班而影響學業完成；不允許縣域內民辦幼兒園和民辦學校因高收費而拒收家庭貧困的兒童、只招收較富裕且重視教育的家庭的兒童，從而導致優質生源向高收費的民辦學校集中。將普及普惠放在首位，是因為縣域基礎教育的普及普惠是縣域內幼兒園和中小學校保證生源質量基本相同的前提，生源質量基本相同是教育均衡的重要內容；只有縣域內基礎教育均衡發展，才能促進縣域內學校（含幼兒園，下同）之間、同學之間、教師之間平等合作、公平競爭，才能激發每個學生的發展潛力和每個教師的教育熱情，從而促進縣域基礎教育的優質發展。學前教育和小學低年級教育應更注重普及，是因為留守兒童和偏遠農村兒童上幼兒園和小學低年級面臨特殊困難；小學高年級和初中教育應更注重均衡，是因為小學高年級和初中的校際差距較明顯，容易導致擇校熱，只有設備配置、師資力量、生源質量都均衡，才能消除擇校熱和促進教育優質；高中教育應更注重優質，是因為只有縣內高中（特別是普高）優質，才能避免縣內優質生源，而且嚴禁縣內優質生源外流是避免縣中塌陷的重要抓手，而嚴禁縣內優質生源外流需要改革高中招生制度和大學招生制度。總之，縣域基礎教育的普惠、均衡、優質是遞進的（參見圖1）。
圖1 縣域基礎教育普惠、均衡、優質的邏輯圖
（一）學前教育、義務教育、高中教育都應立足于普及普惠，學前教育和小學低年級應更注重普及
縣域基礎教育各階段都應立足于普及普惠，就是各個階段都要既提供足夠的學位滿足縣內所有適齡兒童的上幼兒園和中小學的需求；又要通過政府購買民辦學校（含民辦幼兒園，下同）的學位降低民辦學位的收費標準，讓所有的民辦學校提供普惠教育；還要為留守兒童和偏遠農村兒童提供寄宿服務或接送服務，并通過校內課后服務讓所有兒童都能在校內完成作業。
學前教育和小學低年級應更注重普及，是因為這一學段的兒童寄宿或接送面臨特殊困難：多數普惠型幼兒園和小學不愿提供寄宿服務，留守兒童或偏遠農村兒童走讀很困難只能選擇租房陪讀或“搭老師”或休學。幼兒園和小學低年級不愿提供寄宿服務，既有安全因素，又有身心健康因素。但筆者觀察在校寄宿的幼兒和低年級小學生發現，留守兒童和偏遠農村低年級小學生在校住宿，由學校進行封閉管理（每天統一起床、吃飯、睡覺、上課、作業、娛樂、游戲），其自理能力更強、睡眠時間更充足（因節省了上下學的通勤時間）、良好的作息時間和學習習慣更易養成、營養更均衡和身體健康更有保障；家長也可安心外出打工，家庭收入增加。但幼兒和小學一、二年級在校住宿確實容易導致兒童的個性和童心被壓制，讓部分不愛交流的同學更加自閉。就整體而言，相對于無家人管教或家人管教無方的走讀生，在校住宿生的優勢更明顯一些，在校住宿是方便留守兒童和偏僻農村兒童上幼兒園和小學并確保教育質量的有效舉措。提供寄宿服務的幼兒園和學校如果配備足夠的有愛心的生活老師，老師經常找學生交心談心，經常組織學生開展集體性娛樂活動，并關注兒童的個性，可進一步降低小學生在校住宿的不利影響，彰顯在校住宿的優勢。
（二）小學高年級和初中應更注重均衡，均衡是縣域內各個學校的設備配置、教師力量、生源質量沒有明顯差異
小學高年級和初中應更注重均衡，就是縣域內各個小學高年級、初中年級的教育質量的校際和班際差異應逐步縮小，要特別注重縮小城鄉學校差距和公民辦學校的差距，各個學校的設備配置、教師力量、生源質量要基本均衡。其中設備配置均衡指生均投入基本相同，鄉村小規模學校生均投入應略高；師資力量均衡就是要通過辦學集團化、集體教研、教師城鄉交流、教師農村生活津貼等措施縮小城鄉學校和公民辦學校的師資配備差距；生源質量均衡就是所有小學、初中（不分公辦和民辦）都必須劃片招生就近入學和均衡編班，高中段招生“公民同招、普職同招”，逐步提高優質高中分配生的比例。
（三）高中教育應在普及普惠的基礎上多樣化特色化高質量發展；并通過招生制度的改革支持縣中振興
高中教育的普及普惠，就是增加高中特別是普高學位，為每一個初中畢業生提供免費或低費上高中的機會，并且不強迫普職分流；高中教育的多樣化特色化高質量發展，就是普通高中、職業高中都要突出特色和提高質量，逐漸縮小其與城市高中、優質民辦高中的差距。為了振興縣中，必須改革招生制度，要嚴禁縣外的普高特別是民辦高中來縣招生或通過其他途徑搶奪優質生源，應適當提高大學定向生的比例，將高校專項計劃、國家專項計劃、地方專項計劃招生數按在校高中生數分配到國家重點生態功能區縣、農業主產區縣、民族縣、邊疆縣；人口特別少的縣（如戶籍人口不到10萬人）可在縣外省內的大中城市開辦面向本縣招生的普通高中和職業高中。
作者單位：王習明，溫州大學馬克思主義學院；王子愿，溫州醫科大學馬克思主義學院。中國鄉村發現網轉自:《鄉村治理評論》2024年第2期
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