城鄉關系的調整與優化始終是中國現代化進程中的核心問題。2024年的中央經濟工作會議作出“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”的戰略部署，隨后的中央農村工作會議強調要“堅持城鄉融合發展”“推進鄉村全面振興”。2025年做好農業農村工作，必須走好融合之路，采取有力舉措，切實在推進鄉村全面振興上取得實效。
當前，全國各地在堅持城鄉融合發展、推進鄉村全面振興方面創造出了許多鮮活經驗，為城鄉發展注入了強大動力。但實踐中也存在著一些亟待解決的困難：一是城鄉要素流動依然面對一些壁壘障礙。農村土地制度改革進展相對緩慢，土地流轉不暢，土地要素的活力難以激發；勞動力流動仍受戶籍制度、社會保障制度等限制，農業轉移人口市民化進程緩慢，農民工及其家庭難以在城鎮扎根；社會投資向農村流動的動力不足，農村發展面對資金短缺窘境。二是城鄉產業發展差距較大。目前鄉村產業鏈條短、層次低的問題較為突出，農業的附加值難以提升，農村缺乏高質量的產業形態。鄉村在承接城鎮產業轉移方面存在明顯短板，城鄉間經濟聯系的深度和廣度不夠。縣域經濟發展滯后，縣城作為城鄉融合紐帶的功能不強，難以支撐城鎮向鄉村的輻射，無法為鄉村產業發展賦能。三是城鄉公共資源配置顯著不均。在教育、醫療、社會保障等公共資源的配置上，農村地區長期處于劣勢，影響了農村居民生活質量的提升。四是城鄉治理能力差距明顯，鄉村地區基層治理能力相對薄弱。鄉村治理與城鎮治理聯動機制不健全，缺乏一體化的治理模式，難以滿足城鄉融合發展的新要求。
解決好如上難題，關鍵在于深化改革，優化體制機制，打破城鄉二元結構“藩籬”，要從規劃引領、要素流動、產業協同、公共服務均等化和治理能力提升等五個方面入手，系統謀劃、精準施策、大力推進，切實推進城鄉融合發展和鄉村全面振興。
一要發揮規劃引領作用，以“一盤棋”“一張藍圖”理念推進城鄉融合發展和鄉村全面振興
做好城鄉發展規劃是堅持城鄉融合發展、推進鄉村全面振興的先手棋。在推進城鄉融合發展和鄉村全面振興中，要在規劃制定、規劃實施、布局謀劃等方面發揮好規劃引領作用。其一，在規劃層面實現“一盤棋”管理，在嚴守耕地紅線和生態保護紅線的同時，通盤考慮城鎮建設、鄉村發展與生態保護等目標，做到資源的系統匹配、發展任務的城鄉協同、發展舉措的全局統籌。其二，堅持科學布局，統籌城鄉基礎設施建設、公共服務供給和產業功能區設置，不斷夯實縮小城鄉發展差距的基礎。其三，形成“縣城—中心鎮—一般鄉村”的梯次發展格局，提升縣城對周邊鄉村的輻射帶動能力，打造強力引擎服務縣域內城鄉經濟社會一體發展。發揮規劃引領作用，要充分吸收各方智慧，做好頂層設計，更要堅持“一張藍圖繪到底”，做到久久為功、善作善成。
二要暢通要素雙向流動通道，為城鄉融合發展和鄉村全面振興配置活力迸發、協調賦能的各類要素
要素暢流是城鄉社會經濟發展活力迸發的重要表征。保障要素暢流，要做好如下六項舉措。其一，要積極推廣有利于土地流轉、土地入股、農村集體經營性建設用地入市的創新模式，激發土地要素市場活力。其二，要全面放開中小城市和縣城的落戶限制，完善居住證制度，擴大農業轉移人口在城市的社會保障覆蓋范圍，促進城鄉勞動力的雙向高效流動。其三，要采取有效的“引、育、留、用”人才發展舉措，激勵各類人才在鄉村振興中大展身手。其四，要激勵先進技術廣泛應用于城鄉產業發展、社會治理等各個領域，為城鄉融合發展和鄉村振興插上科技的翅膀。其五，要構建完善的農村金融服務體系，激活金融機構采取信貸、保險等金融工具服務鄉村振興的積極性，引導社會資本投資鄉村特色產業、基礎設施建設和生態保護領域，為鄉村經濟社會繁榮發展注入金融血脈。其六，積極推廣“組團”發展模式和“飛地”發展模式，搞活有利于促進城鄉要素流動與利益共享的聯動機制。
三要推動城鄉產業協同發展，堅持以經濟發展為城鄉融合發展和鄉村全面振興的第一要務
經濟活，城鄉興。經濟發展是城鄉融合發展和鄉村全面振興的第一要務。要堅持協同發展理念，振興城鄉產業，為城鄉經濟發展夯實強身健體的產業基礎。其一，依托當地資源優勢，發展農產品加工、綠色農業、農文旅融合、鄉村手工業等特色產業，延伸農業產業鏈，提高產業附加值，補齊鄉村產業發展短板，增強鄉村產業發展活力。其二，以縣城和中心鎮為樞紐，加強城鄉產業分工協作，實現農業、工業和服務業的深度融合，推動農村與城鎮產業合理分工、聯動發展。其三，大力發展面向農業的服務業，強化先進適用技術推廣、培訓，特色優勢農產品品牌培育和市場開拓，為鄉村產業發展提供人才、信息、科技和市場支撐。其四，要以構建“雙循環”格局為基礎，加強城鄉產業互融共建共享機制創建，促進城鄉產業合作發展，促進城鄉經濟發展成果惠及廣大城鄉居民。
四要加快城鄉公共服務均等化進程，提升鄉村公共服務便利度并持續縮小城鄉差距
縮小公共服務差距是縮小城鄉差距的重要一環。堅持城鄉融合發展、推進鄉村全面振興，必須在縮小城鄉公共服務差距方面采取得力舉措。其一，鼓勵城市優質教育、醫療等資源通過多種形式向鄉村輻射，如“縣鄉一體化”醫療服務模式、城鄉教育聯合體等，縮小城鄉間公共服務水平的差距。其二，健全農村養老、托幼、文化體育等公共服務體系，加大縣域內公共服務設施的布局優化和資源整合，加強鄉村公共服務設施建設，注重小型化、就地化和精準化。其三，強化城鄉居民共享普惠性社會保障，在基本養老、醫療等方面逐步統一城鄉保障標準，擴大鄉村覆蓋面，不斷提升農村居民的獲得感、幸福感。其四，加強城鄉勞動就業保障服務，不斷為農村居民提供更多就業機會。
五要統籌加強城鄉治理工作，持續提升城鄉治理體系和治理能力現代化水平
現代化的城鄉治理是城鄉融合發展巨大凝聚力和創造力的源泉。要以持續提升城鄉治理體系和治理能力現代化水平為目標，統籌加強城鄉治理工作。其一，健全城鄉黨組織領導的基層治理體系，提升城鄉基層組織服務群眾、凝聚群眾的能力，為城鄉治理提供組織保障和領導力量。其二，建立城鄉間在生態保護、公共安全、社會治理等方面的協調機制，增強城鄉治理的協同性和公共服務資源使用的整體效率。其三，加強城鄉“文化軟實力”建設，為城鄉治理升級換代提供文化動力源。弘揚中國優良傳統文化，建設城鄉社區現代文化，充分發揮傳統文化和現代先進文化在城鄉治理中的文化賦能作用，以優秀文化熏陶城鄉居民、引領城鄉治理工作良性發展。其四，利用大數據、云計算等現代技術，推動智慧治理體系建設，實現城鄉在基層治理中的信息共享、服務聯動和及時響應，不斷提升城鄉治理現代化能力和效能。
作者單位： 中國農業科學院農業經濟與發展研究所；中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2025年第1期
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