發(fā)展促進(jìn)、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)
——現(xiàn)代化愿景下的涉農(nóng)公共管理放管服改革
2015年，中國(guó)政府開(kāi)始提出提出“放管服”改革方案，要求簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)調(diào)推進(jìn)。聚焦治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，“放管服”是中國(guó)政府在公共管理轉(zhuǎn)型過(guò)程中通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合的實(shí)踐探索方式逐步走出了一條適應(yīng)性變革之道。但“放管服”在農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域的探討相對(duì)較少，而從各地基層實(shí)踐來(lái)看，“管什么”“怎么管”仍然讓大多數(shù)基層農(nóng)口干部存在困惑——過(guò)去常常什么都管，卻容易管錯(cuò)，或是曾被鼓勵(lì)之事過(guò)幾年卻又不可為，致使政府陷入尷尬境地。因此，在推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)被賦予了更高的使命，更需要進(jìn)行自我反思。
大多數(shù)農(nóng)村問(wèn)題并非“農(nóng)村管理”的問(wèn)題，還可能涉及農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，因而“涉農(nóng)公共管理”概念更為廣泛。涉農(nóng)公共部門管理的任務(wù)在有的方面要“放”，有的要“強(qiáng)管”，有的則要轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，即形成了涉農(nóng)公共管理的三大領(lǐng)域——發(fā)展促進(jìn)、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)。
一、“涉農(nóng)”公共管理改革問(wèn)題的緣起
對(duì)于“涉農(nóng)”的含義，傳統(tǒng)上提及“三農(nóng)”，而學(xué)界也有了“四農(nóng)”的拓展——包括了農(nóng)地、農(nóng)政等方面，表明了涉農(nóng)問(wèn)題不僅局限于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，還涉及農(nóng)村自然環(huán)境、文化傳承以及政治功能等多個(gè)層面。涉農(nóng)人口的情況也存在復(fù)雜性。在一個(gè)家庭中，成員的身份也可能存在差異，比如有的成員擁有經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)而有的則沒(méi)有或有的具備選舉權(quán)有的則無(wú)選舉權(quán)。在湖北省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在同一個(gè)村調(diào)研的4戶家庭中，家庭成員在成員權(quán)、是否具備村民身份以及選舉權(quán)方面都存在差別。
對(duì)于管理的主體，則呈現(xiàn)出多元化，對(duì)應(yīng)的是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部+”的多元管理格局，如環(huán)境污染、大工坊、非農(nóng)化與非糧化等問(wèn)題都與自然資源部門等機(jī)構(gòu)密切相關(guān)，總體上呈現(xiàn)出多頭管理的態(tài)勢(shì)。例如，在成都市大邑縣，分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)不再負(fù)責(zé)防汛工作（已歸應(yīng)急管理部）以及林業(yè)相關(guān)的森林防火工作（林業(yè)部門已歸自然資源部門管理）。管理主體的多元化也使得管理任務(wù)不再僅僅聚焦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還可能涉及生態(tài)安全紅線、糧食安全紅線以及耕地紅線等多方面。而在此提及涉農(nóng)公共管理相關(guān)問(wèn)題時(shí)，延伸至“公共治理”更為準(zhǔn)確。過(guò)去使用的“公共管理”主要是以政府為主體的管理形式，若當(dāng)論及治理，其范圍更為廣泛，包括的對(duì)象涵蓋了其他相關(guān)主體，如社會(huì)組織、市場(chǎng)、農(nóng)民個(gè)體等。各主體之間雖有共同目標(biāo)，但在實(shí)際上并非全然一致，如因各方利益不同，有些事務(wù)涉及國(guó)家層面與農(nóng)民沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，農(nóng)民個(gè)體主要的考慮仍然是經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)的事宜。
因此，此處所指的涉農(nóng)公共管理，其關(guān)鍵在于管理形式、載體、目標(biāo)以及目的分別是什么，故將涉農(nóng)公共管理表述為：政府主導(dǎo)的、鄉(xiāng)村社會(huì)組織以及農(nóng)民個(gè)人等多元主體參與為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)農(nóng)民福祉、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共場(chǎng)域“善治”而進(jìn)行的互動(dòng)和合作過(guò)程。
在涉農(nóng)公共管理如此復(fù)雜的情況下，推進(jìn)現(xiàn)代化面臨著諸多困境。如何在這種復(fù)雜的環(huán)境中協(xié)調(diào)各方管理主體、應(yīng)對(duì)多元的管理任務(wù)、適應(yīng)變化的場(chǎng)域以及處理復(fù)雜的涉農(nóng)人口問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)領(lǐng)域的現(xiàn)代化，是一個(gè)亟待思考與解決的問(wèn)題。“放管服”則恰如其分地對(duì)應(yīng)了涉農(nóng)公共管理的三個(gè)主要方面：發(fā)展促進(jìn)、規(guī)則制定與社會(huì)福利生產(chǎn)。發(fā)展促進(jìn)對(duì)應(yīng)著傳統(tǒng)發(fā)展問(wèn)題，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)問(wèn)題由來(lái)已久、難度較大且存在爭(zhēng)議——政府在市場(chǎng)中應(yīng)該發(fā)揮多大的作用，如何更好地發(fā)揮政府這只“手”的作用成為關(guān)鍵問(wèn)題。規(guī)則制定則強(qiáng)調(diào)需要強(qiáng)化。規(guī)則制定源于治理本質(zhì)上是治理者與被治理者根據(jù)一定的規(guī)則在互動(dòng)中對(duì)公共資源進(jìn)行配置，對(duì)基本秩序進(jìn)行構(gòu)建。而福利生產(chǎn)在過(guò)去是被忽視的部分，過(guò)去主要由家庭和基層自行管理，而現(xiàn)在政府需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。
二、基礎(chǔ)問(wèn)題：涉農(nóng)公共管理中的農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展促進(jìn)
“政府是否應(yīng)該介入”“政府多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)”這樣的命題是“三農(nóng)”學(xué)者近年來(lái)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。在發(fā)展主義語(yǔ)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的先決條件，成為政府追求的主要目標(biāo)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，發(fā)展就是基礎(chǔ)任務(wù)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)和發(fā)展型政府迅速形成，“發(fā)展”成為當(dāng)時(shí)中國(guó)的時(shí)代主題。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著積極主動(dòng)的角色，試圖采用產(chǎn)業(yè)政策、扶植特定產(chǎn)業(yè)等行政主導(dǎo)的方式確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)符合政府的發(fā)展規(guī)劃。在這種意識(shí)形態(tài)的作用下，政府專注于回答如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展的問(wèn)題，并堅(jiān)信“發(fā)展中遇到的問(wèn)題，要靠進(jìn)一步的發(fā)展來(lái)解決”。
中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，遵循發(fā)展主義邏輯產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)政策、強(qiáng)激勵(lì)的官僚體制與緊密的政企關(guān)系在“發(fā)展階段”對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)具有積極的推動(dòng)作用，但是由此也衍生出了尋租腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、貧富差距拉大以及生態(tài)環(huán)境遭到破壞等一系列社會(huì)問(wèn)題。如果在新一輪鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中完全沿用發(fā)展主義邏輯來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，那么上述社會(huì)問(wèn)題非但難以避免，而且容易造成中國(guó)鄉(xiāng)村的邊緣處境進(jìn)一步固化。
而根據(jù)中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，“如何發(fā)展”并非一成不變的，需要政府在不同發(fā)展階段適應(yīng)性地塑造自身的功能，使之與市場(chǎng)和社會(huì)相契合。立足當(dāng)下，政府通過(guò)自上而下的方式向鄉(xiāng)村輸入社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源成為一種必然選擇。鄉(xiāng)村治理新常態(tài)下的大部分中國(guó)鄉(xiāng)村尚處于“落后階段”，市場(chǎng)環(huán)境有待成熟，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱且自我發(fā)展能力較弱，政府瞄準(zhǔn)時(shí)機(jī)通過(guò)配置關(guān)鍵性資源和扶持關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式能有效驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在過(guò)去政府直接組織生產(chǎn)，但展望未來(lái)，“組織”應(yīng)變?yōu)椤按龠M(jìn)”，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于完善，政府應(yīng)該從“主導(dǎo)發(fā)展”中脫離出來(lái)轉(zhuǎn)而為市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)和法治的環(huán)境。
三、核心問(wèn)題：涉農(nóng)公共管理中的規(guī)則制定
當(dāng)前，涉農(nóng)公共管理在規(guī)則方面存在突出問(wèn)題，表現(xiàn)為規(guī)則的不可預(yù)期性。在農(nóng)村地區(qū)，往往很難判斷某個(gè)行為的正確與否，一方面，在不同農(nóng)村同一行為可能得到截然不同的評(píng)價(jià)，例如產(chǎn)業(yè)革命在一個(gè)地區(qū)受到鼓勵(lì)與表?yè)P(yáng)但在另一個(gè)地區(qū)可能被視為非農(nóng)化治理問(wèn)題；另一方面，同一行為在不同的階段也可能有不同的待遇，例如農(nóng)民倒土、清麥現(xiàn)象等，從微觀上看農(nóng)民擁有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但從宏觀上看法律又未對(duì)這些具體事項(xiàng)作出明確規(guī)定，致使不同階段涉農(nóng)公共管理可能出現(xiàn)矛盾。此外，近期出臺(tái)的糧食安全法列出了適用本法的糧食品種清單，將綠豆納入糧食范疇，而在南方種植面積較大的蠶豆、豌豆等卻未被列入，這無(wú)疑引發(fā)了對(duì)規(guī)則制定合理性的質(zhì)疑。
在規(guī)則制定層面，國(guó)家面臨復(fù)雜局面。一方面，中央需要統(tǒng)一制定規(guī)則以保障國(guó)家整體利益，另一方面則要適當(dāng)賦予地方一定的自主權(quán)。而具體的規(guī)則制定也要遵循一定的規(guī)則，并非僅指禁止性規(guī)則，還應(yīng)該包括階段性規(guī)則和鼓勵(lì)性規(guī)則及它們之間的相互協(xié)調(diào)，這才是規(guī)則制定的核心問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)指出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”建設(shè)監(jiān)管型政府、推行依法行政應(yīng)是政府生命力和價(jià)值所在。由準(zhǔn)正式規(guī)范和非正式規(guī)范為主的治理模式逐漸式微，取而代之的是政府在鄉(xiāng)村治理規(guī)則中的功能得到強(qiáng)化。這主要體現(xiàn)在：一是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)則秩序?qū)︵l(xiāng)村社會(huì)自然秩序的替代，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾社會(huì)行為都符合政府規(guī)則的要求；二是強(qiáng)調(diào)以政府監(jiān)管為中心的社會(huì)共治，在充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用的同時(shí)，厘清正式規(guī)則與準(zhǔn)正式規(guī)則、非正式規(guī)則之間相互配合、相互補(bǔ)充的關(guān)系，注重正式規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)的匹配程度，以此形成一個(gè)多層次的現(xiàn)代監(jiān)管體系；三是激勵(lì)性規(guī)則與約束性規(guī)則相互協(xié)調(diào)，通過(guò)資源激勵(lì)或者合法性激勵(lì)等方式引導(dǎo)合作組織朝著地方政府所期望的方向發(fā)展。
四、前瞻問(wèn)題：涉農(nóng)公共管理的福利生產(chǎn)
農(nóng)村社會(huì)福利，即農(nóng)村社會(huì)保障，是指為了滿足人們的基本生活需要，改善和提高農(nóng)民物質(zhì)生活和精神生活而提供的一系列公共產(chǎn)品的集合。它的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、公平和再生產(chǎn)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境，從而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)、穩(wěn)定、均衡和協(xié)調(diào)地發(fā)展。近期，集體經(jīng)濟(jì)組織法出臺(tái)后，經(jīng)濟(jì)并未如眾人所期望的那樣實(shí)現(xiàn)大幅發(fā)展。從本質(zhì)上看，這是一個(gè)管理問(wèn)題。在鄉(xiāng)村領(lǐng)域，最為迫切的是解決農(nóng)民福利問(wèn)題，而發(fā)展問(wèn)題應(yīng)交由市場(chǎng)來(lái)處理。在過(guò)去我們沿用生產(chǎn)力共通的體制，農(nóng)村福利和生產(chǎn)力問(wèn)題均由農(nóng)民自行解決，但如今這一情況造成了很大的不公平，或者說(shuō)是一個(gè)巨大的缺口，需要更多的投入去解決填補(bǔ)。當(dāng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用時(shí)，由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的存在和個(gè)體能力的差異，部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可能會(huì)遭遇挫敗，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的優(yōu)勝劣汰，政府不宜通過(guò)“產(chǎn)業(yè)政策”等手段過(guò)度干預(yù)，此時(shí)，通過(guò)社會(huì)福利生產(chǎn)的方式給予一定幫扶更能促進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)的良性發(fā)展。
建設(shè)福利社會(huì)，是鄉(xiāng)村治理新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)要求，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式升級(jí)的關(guān)鍵，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)“共享發(fā)展”的重要途徑。當(dāng)前，迫切需要形成福利社會(huì)建設(shè)的共識(shí)，突出政府在福利社會(huì)建設(shè)中的主體作用，實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)福利生產(chǎn)中的功能升級(jí)。首先要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利制度從消極福利向積極福利轉(zhuǎn)型升級(jí)，一方面規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)包括市場(chǎng)、家庭、集體組織和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的多元主體在福利社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮作用，另一方面強(qiáng)調(diào)政府自身的主體責(zé)任，增加民生建設(shè)方面的財(cái)政投入；其次要倡導(dǎo)“弱者優(yōu)先”的原則，在福利資源有限的情況下，優(yōu)先滿足老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的福利需要；再次要重視對(duì)人力資本的投資，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的同步發(fā)展。
五、三大功能的比較與關(guān)系調(diào)適
中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村振興需要國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民的協(xié)同努力。在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展中，政府、市場(chǎng)和農(nóng)民之間并不存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是需要同時(shí)加強(qiáng)。首先，需要強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)才能推動(dòng)中國(guó)探索出城鄉(xiāng)共同發(fā)展的一條新的道路；其次，鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)的更好融合，有更多樣化的市場(chǎng)；第三，鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)民的積極參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，由此解決鄉(xiāng)村振興需要解決在村莊層面國(guó)家的弱化、市場(chǎng)的單一和農(nóng)民缺少參與的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要頂層設(shè)計(jì)順暢地變成鄉(xiāng)村層面的行動(dòng)，這需要行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸。
據(jù)此，對(duì)發(fā)展促進(jìn)、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)三大功能進(jìn)行具體比較，可以發(fā)現(xiàn)它們對(duì)應(yīng)著不同的價(jià)值觀、價(jià)值取向以及不同的管理措施。其中，發(fā)展促進(jìn)方面重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)效率；規(guī)則制定更加側(cè)重于法律問(wèn)題以及依法行政；而福利生產(chǎn)主要是從農(nóng)民（民生）需求的角度來(lái)進(jìn)行考量。
表1 鄉(xiāng)村治理中規(guī)則、福利與發(fā)展三項(xiàng)功能性治理任務(wù)比較
六、小結(jié)
對(duì)于促進(jìn)未來(lái)涉農(nóng)公共管理改革，三中全會(huì)相關(guān)內(nèi)容仍然是重要的做法與方向指導(dǎo)。在此強(qiáng)調(diào)的是理念的轉(zhuǎn)變，核心在于妥善處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)以及各個(gè)農(nóng)民家庭之間的關(guān)系。而在實(shí)踐中容易出現(xiàn)越位的情況，如機(jī)構(gòu)合并問(wèn)題，山西省對(duì)十萬(wàn)人以下的縣進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合——人社局與民政局進(jìn)行了合并，科技部與農(nóng)業(yè)部進(jìn)行了合并；但在其他一些地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就已達(dá)到較大規(guī)模，在廣西南寧的四個(gè)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)不同縣下的村小組稱呼各有不同：除了“村”“組”之外，有的稱“坡”，還有的稱“屯”，因此作為基本單元的小組不論是機(jī)構(gòu)合并還是關(guān)系協(xié)調(diào)，都存在一定困難。
隨著全面深化改革的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利生產(chǎn)和規(guī)則治理成為了政府在鄉(xiāng)村治理中必須牢牢把握的三大功能定位，調(diào)試并平衡好三者之間的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)政府有為、市場(chǎng)有效、社會(huì)有序的必要條件。政府作為鄉(xiāng)村治理的核心行動(dòng)者，理應(yīng)把握好鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)代特征，明確并鞏固自身的功能定位。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、完善制度安排、細(xì)化政策法規(guī)、優(yōu)化績(jī)效考核，構(gòu)建以規(guī)則治理統(tǒng)攬鄉(xiāng)村治理全局的治理模式，從而解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性和根本性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府有為、市場(chǎng)有效、社會(huì)有序的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化愿景。
作者簡(jiǎn)介：左停，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)、人文與發(fā)展學(xué)院教授，杜嵐，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生；來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年第3期
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