發(fā)展促進、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)
——現(xiàn)代化愿景下的涉農(nóng)公共管理放管服改革
2015年，中國政府開始提出提出“放管服”改革方案，要求簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)調(diào)推進。聚焦治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實問題，“放管服”是中國政府在公共管理轉(zhuǎn)型過程中通過頂層設(shè)計和基層探索相結(jié)合的實踐探索方式逐步走出了一條適應(yīng)性變革之道。但“放管服”在農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域的探討相對較少，而從各地基層實踐來看，“管什么”“怎么管”仍然讓大多數(shù)基層農(nóng)口干部存在困惑——過去常常什么都管，卻容易管錯，或是曾被鼓勵之事過幾年卻又不可為，致使政府陷入尷尬境地。因此，在推動國家現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，鄉(xiāng)村治理作為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)被賦予了更高的使命，更需要進行自我反思。
大多數(shù)農(nóng)村問題并非“農(nóng)村管理”的問題，還可能涉及農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的問題，因而“涉農(nóng)公共管理”概念更為廣泛。涉農(nóng)公共部門管理的任務(wù)在有的方面要“放”，有的要“強管”，有的則要轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，即形成了涉農(nóng)公共管理的三大領(lǐng)域——發(fā)展促進、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)。
一、“涉農(nóng)”公共管理改革問題的緣起
對于“涉農(nóng)”的含義，傳統(tǒng)上提及“三農(nóng)”，而學(xué)界也有了“四農(nóng)”的拓展——包括了農(nóng)地、農(nóng)政等方面，表明了涉農(nóng)問題不僅局限于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，還涉及農(nóng)村自然環(huán)境、文化傳承以及政治功能等多個層面。涉農(nóng)人口的情況也存在復(fù)雜性。在一個家庭中，成員的身份也可能存在差異，比如有的成員擁有經(jīng)濟組織成員權(quán)而有的則沒有或有的具備選舉權(quán)有的則無選舉權(quán)。在湖北省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在同一個村調(diào)研的4戶家庭中，家庭成員在成員權(quán)、是否具備村民身份以及選舉權(quán)方面都存在差別。
對于管理的主體，則呈現(xiàn)出多元化，對應(yīng)的是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部+”的多元管理格局，如環(huán)境污染、大工坊、非農(nóng)化與非糧化等問題都與自然資源部門等機構(gòu)密切相關(guān)，總體上呈現(xiàn)出多頭管理的態(tài)勢。例如，在成都市大邑縣，分管農(nóng)業(yè)的副縣長不再負責(zé)防汛工作（已歸應(yīng)急管理部）以及林業(yè)相關(guān)的森林防火工作（林業(yè)部門已歸自然資源部門管理）。管理主體的多元化也使得管理任務(wù)不再僅僅聚焦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還可能涉及生態(tài)安全紅線、糧食安全紅線以及耕地紅線等多方面。而在此提及涉農(nóng)公共管理相關(guān)問題時，延伸至“公共治理”更為準確。過去使用的“公共管理”主要是以政府為主體的管理形式，若當(dāng)論及治理，其范圍更為廣泛，包括的對象涵蓋了其他相關(guān)主體，如社會組織、市場、農(nóng)民個體等。各主體之間雖有共同目標，但在實際上并非全然一致，如因各方利益不同，有些事務(wù)涉及國家層面與農(nóng)民沒有直接關(guān)聯(lián)，農(nóng)民個體主要的考慮仍然是經(jīng)濟收入相關(guān)的事宜。
因此，此處所指的涉農(nóng)公共管理，其關(guān)鍵在于管理形式、載體、目標以及目的分別是什么，故將涉農(nóng)公共管理表述為：政府主導(dǎo)的、鄉(xiāng)村社會組織以及農(nóng)民個人等多元主體參與為促進經(jīng)濟發(fā)展、增進農(nóng)民福祉、實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共場域“善治”而進行的互動和合作過程。
在涉農(nóng)公共管理如此復(fù)雜的情況下，推進現(xiàn)代化面臨著諸多困境。如何在這種復(fù)雜的環(huán)境中協(xié)調(diào)各方管理主體、應(yīng)對多元的管理任務(wù)、適應(yīng)變化的場域以及處理復(fù)雜的涉農(nóng)人口問題，實現(xiàn)涉農(nóng)領(lǐng)域的現(xiàn)代化，是一個亟待思考與解決的問題。“放管服”則恰如其分地對應(yīng)了涉農(nóng)公共管理的三個主要方面：發(fā)展促進、規(guī)則制定與社會福利生產(chǎn)。發(fā)展促進對應(yīng)著傳統(tǒng)發(fā)展問題，本質(zhì)上是經(jīng)濟問題，而經(jīng)濟問題由來已久、難度較大且存在爭議——政府在市場中應(yīng)該發(fā)揮多大的作用，如何更好地發(fā)揮政府這只“手”的作用成為關(guān)鍵問題。規(guī)則制定則強調(diào)需要強化。規(guī)則制定源于治理本質(zhì)上是治理者與被治理者根據(jù)一定的規(guī)則在互動中對公共資源進行配置，對基本秩序進行構(gòu)建。而福利生產(chǎn)在過去是被忽視的部分，過去主要由家庭和基層自行管理，而現(xiàn)在政府需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。
二、基礎(chǔ)問題：涉農(nóng)公共管理中的農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展促進
“政府是否應(yīng)該介入”“政府多一點還是市場多一點”這樣的命題是“三農(nóng)”學(xué)者近年來爭論的焦點之一。在發(fā)展主義語境下，經(jīng)濟發(fā)展是社會進步的先決條件，成為政府追求的主要目標。對于發(fā)展中國家來說，發(fā)展就是基礎(chǔ)任務(wù)，改革開放以來我國的發(fā)展主義意識形態(tài)和發(fā)展型政府迅速形成，“發(fā)展”成為當(dāng)時中國的時代主題。政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演著積極主動的角色，試圖采用產(chǎn)業(yè)政策、扶植特定產(chǎn)業(yè)等行政主導(dǎo)的方式確保經(jīng)濟社會發(fā)展形勢符合政府的發(fā)展規(guī)劃。在這種意識形態(tài)的作用下，政府專注于回答如何實現(xiàn)發(fā)展的問題，并堅信“發(fā)展中遇到的問題，要靠進一步的發(fā)展來解決”。
中國的實踐經(jīng)驗表明，遵循發(fā)展主義邏輯產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)政策、強激勵的官僚體制與緊密的政企關(guān)系在“發(fā)展階段”對于經(jīng)濟的快速增長具有積極的推動作用，但是由此也衍生出了尋租腐敗現(xiàn)象嚴重、貧富差距拉大以及生態(tài)環(huán)境遭到破壞等一系列社會問題。如果在新一輪鄉(xiāng)村建設(shè)運動中完全沿用發(fā)展主義邏輯來進行鄉(xiāng)村治理，那么上述社會問題非但難以避免，而且容易造成中國鄉(xiāng)村的邊緣處境進一步固化。
而根據(jù)中國的國情來看，“如何發(fā)展”并非一成不變的，需要政府在不同發(fā)展階段適應(yīng)性地塑造自身的功能，使之與市場和社會相契合。立足當(dāng)下，政府通過自上而下的方式向鄉(xiāng)村輸入社會經(jīng)濟資源成為一種必然選擇。鄉(xiāng)村治理新常態(tài)下的大部分中國鄉(xiāng)村尚處于“落后階段”，市場環(huán)境有待成熟，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱且自我發(fā)展能力較弱，政府瞄準時機通過配置關(guān)鍵性資源和扶持關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式能有效驅(qū)動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。在過去政府直接組織生產(chǎn)，但展望未來，“組織”應(yīng)變?yōu)椤按龠M”，隨著市場經(jīng)濟不斷成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于完善，政府應(yīng)該從“主導(dǎo)發(fā)展”中脫離出來轉(zhuǎn)而為市場提供公平競爭和法治的環(huán)境。
三、核心問題：涉農(nóng)公共管理中的規(guī)則制定
當(dāng)前，涉農(nóng)公共管理在規(guī)則方面存在突出問題，表現(xiàn)為規(guī)則的不可預(yù)期性。在農(nóng)村地區(qū)，往往很難判斷某個行為的正確與否，一方面，在不同農(nóng)村同一行為可能得到截然不同的評價，例如產(chǎn)業(yè)革命在一個地區(qū)受到鼓勵與表揚但在另一個地區(qū)可能被視為非農(nóng)化治理問題；另一方面，同一行為在不同的階段也可能有不同的待遇，例如農(nóng)民倒土、清麥現(xiàn)象等，從微觀上看農(nóng)民擁有經(jīng)營自主權(quán)，但從宏觀上看法律又未對這些具體事項作出明確規(guī)定，致使不同階段涉農(nóng)公共管理可能出現(xiàn)矛盾。此外，近期出臺的糧食安全法列出了適用本法的糧食品種清單，將綠豆納入糧食范疇，而在南方種植面積較大的蠶豆、豌豆等卻未被列入，這無疑引發(fā)了對規(guī)則制定合理性的質(zhì)疑。
在規(guī)則制定層面，國家面臨復(fù)雜局面。一方面，中央需要統(tǒng)一制定規(guī)則以保障國家整體利益，另一方面則要適當(dāng)賦予地方一定的自主權(quán)。而具體的規(guī)則制定也要遵循一定的規(guī)則，并非僅指禁止性規(guī)則，還應(yīng)該包括階段性規(guī)則和鼓勵性規(guī)則及它們之間的相互協(xié)調(diào)，這才是規(guī)則制定的核心問題。十八屆三中全會指出：“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)?！苯ㄔO(shè)監(jiān)管型政府、推行依法行政應(yīng)是政府生命力和價值所在。由準正式規(guī)范和非正式規(guī)范為主的治理模式逐漸式微，取而代之的是政府在鄉(xiāng)村治理規(guī)則中的功能得到強化。這主要體現(xiàn)在：一是實現(xiàn)政府規(guī)則秩序?qū)︵l(xiāng)村社會自然秩序的替代，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和民眾社會行為都符合政府規(guī)則的要求；二是強調(diào)以政府監(jiān)管為中心的社會共治，在充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用的同時，厘清正式規(guī)則與準正式規(guī)則、非正式規(guī)則之間相互配合、相互補充的關(guān)系，注重正式規(guī)則與鄉(xiāng)村社會的匹配程度，以此形成一個多層次的現(xiàn)代監(jiān)管體系；三是激勵性規(guī)則與約束性規(guī)則相互協(xié)調(diào)，通過資源激勵或者合法性激勵等方式引導(dǎo)合作組織朝著地方政府所期望的方向發(fā)展。
四、前瞻問題：涉農(nóng)公共管理的福利生產(chǎn)
農(nóng)村社會福利，即農(nóng)村社會保障，是指為了滿足人們的基本生活需要，改善和提高農(nóng)民物質(zhì)生活和精神生活而提供的一系列公共產(chǎn)品的集合。它的目標是促進社會的穩(wěn)定、公平和再生產(chǎn)，為社會經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境，從而使國民經(jīng)濟得以持續(xù)、穩(wěn)定、均衡和協(xié)調(diào)地發(fā)展。近期，集體經(jīng)濟組織法出臺后，經(jīng)濟并未如眾人所期望的那樣實現(xiàn)大幅發(fā)展。從本質(zhì)上看，這是一個管理問題。在鄉(xiāng)村領(lǐng)域，最為迫切的是解決農(nóng)民福利問題，而發(fā)展問題應(yīng)交由市場來處理。在過去我們沿用生產(chǎn)力共通的體制，農(nóng)村福利和生產(chǎn)力問題均由農(nóng)民自行解決，但如今這一情況造成了很大的不公平，或者說是一個巨大的缺口，需要更多的投入去解決填補。當(dāng)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用時，由于市場風(fēng)險的存在和個體能力的差異，部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能會遭遇挫敗，這是市場經(jīng)濟體制下的優(yōu)勝劣汰，政府不宜通過“產(chǎn)業(yè)政策”等手段過度干預(yù)，此時，通過社會福利生產(chǎn)的方式給予一定幫扶更能促進市場和社會的良性發(fā)展。
建設(shè)福利社會，是鄉(xiāng)村治理新常態(tài)的現(xiàn)實要求，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展模式升級的關(guān)鍵，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)“共享發(fā)展”的重要途徑。當(dāng)前，迫切需要形成福利社會建設(shè)的共識，突出政府在福利社會建設(shè)中的主體作用，實現(xiàn)政府在社會福利生產(chǎn)中的功能升級。首先要推進農(nóng)村社會福利制度從消極福利向積極福利轉(zhuǎn)型升級，一方面規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)包括市場、家庭、集體組織和社會網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的多元主體在福利社會建設(shè)中發(fā)揮作用，另一方面強調(diào)政府自身的主體責(zé)任，增加民生建設(shè)方面的財政投入；其次要倡導(dǎo)“弱者優(yōu)先”的原則，在福利資源有限的情況下，優(yōu)先滿足老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的福利需要；再次要重視對人力資本的投資，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會福利的同步發(fā)展。
五、三大功能的比較與關(guān)系調(diào)適
中國農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村振興需要國家、市場和農(nóng)民的協(xié)同努力。在中國農(nóng)村發(fā)展中，政府、市場和農(nóng)民之間并不存在此消彼長的關(guān)系，而是需要同時加強。首先，需要強有力的頂層設(shè)計才能推動中國探索出城鄉(xiāng)共同發(fā)展的一條新的道路；其次，鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村經(jīng)濟與市場的更好融合，有更多樣化的市場；第三，鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)民的積極參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，由此解決鄉(xiāng)村振興需要解決在村莊層面國家的弱化、市場的單一和農(nóng)民缺少參與的問題。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要頂層設(shè)計順暢地變成鄉(xiāng)村層面的行動，這需要行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸。
據(jù)此，對發(fā)展促進、規(guī)則制定與福利生產(chǎn)三大功能進行具體比較，可以發(fā)現(xiàn)它們對應(yīng)著不同的價值觀、價值取向以及不同的管理措施。其中，發(fā)展促進方面重點關(guān)注市場效率；規(guī)則制定更加側(cè)重于法律問題以及依法行政；而福利生產(chǎn)主要是從農(nóng)民（民生）需求的角度來進行考量。
表1 鄉(xiāng)村治理中規(guī)則、福利與發(fā)展三項功能性治理任務(wù)比較
六、小結(jié)
對于促進未來涉農(nóng)公共管理改革，三中全會相關(guān)內(nèi)容仍然是重要的做法與方向指導(dǎo)。在此強調(diào)的是理念的轉(zhuǎn)變，核心在于妥善處理好政府、社會、市場以及各個農(nóng)民家庭之間的關(guān)系。而在實踐中容易出現(xiàn)越位的情況，如機構(gòu)合并問題，山西省對十萬人以下的縣進行了機構(gòu)整合——人社局與民政局進行了合并，科技部與農(nóng)業(yè)部進行了合并；但在其他一些地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就已達到較大規(guī)模，在廣西南寧的四個縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)不同縣下的村小組稱呼各有不同：除了“村”“組”之外，有的稱“坡”，還有的稱“屯”，因此作為基本單元的小組不論是機構(gòu)合并還是關(guān)系協(xié)調(diào)，都存在一定困難。
隨著全面深化改革的深入推進，經(jīng)濟發(fā)展、福利生產(chǎn)和規(guī)則治理成為了政府在鄉(xiāng)村治理中必須牢牢把握的三大功能定位，調(diào)試并平衡好三者之間的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是實現(xiàn)政府有為、市場有效、社會有序的必要條件。政府作為鄉(xiāng)村治理的核心行動者，理應(yīng)把握好鄉(xiāng)村社會的時代特征，明確并鞏固自身的功能定位。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、完善制度安排、細化政策法規(guī)、優(yōu)化績效考核，構(gòu)建以規(guī)則治理統(tǒng)攬鄉(xiāng)村治理全局的治理模式，從而解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性和根本性問題，實現(xiàn)政府有為、市場有效、社會有序的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化愿景。
作者簡介：左停，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、人文與發(fā)展學(xué)院教授，杜嵐，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年第3期
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