摘要：黨的二十屆三中全會提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求?！蓖七M城鄉融合發展，必須立足中國式現代化這一目標。當前，城鄉發展正面臨來自人口規模、共同富裕、生態文明、文化傳承、糧食安全等多方位的現代化挑戰，凸顯著市場經濟體制與城鄉二元體制、城鄉區域結構與整體發展需要、短期發展導向與長期發展目標之間的矛盾。實現中國式現代化，不能簡單尋求城鄉關系改善，而要從體制、結構、標的三個層面深度融合城鄉，加快城鄉要素市場化改革、構建協調緊湊空間布局、引導發揮城鄉比較優勢。
關鍵詞：城鄉融合發展；中國式現代化；必然要求；實現路徑
黨的二十屆三中全會提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求?！边@一論斷有兩點重要意義：一是指出城鄉融合發展是中國式現代化的底線要求，沒有城鄉融合發展就無法實現中國式現代化；二是確立城鄉融合發展的內在規定性，城鄉融合發展需要立足中國式現代化確立其內涵。正如習近平總書記所說：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗?！比绾卫斫獬青l融合發展與中國式現代化的內在聯系？需要基于中國現實國情，分析當前的城鄉發展與中國式現代化目標之間的落差，準確把握城鄉關系中的主要矛盾，從而提出未來城鄉融合發展的方向。
一、問題的提出
“一切發達的、以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離?？梢哉f，社會的全部經濟史，都概括為這種對立的運動”?？v觀人類發展史，城鄉矛盾是世界上任何國家推進現代化都必須面對的問題。西方經濟學將城鄉發展視作經濟發展的自發過程。代表性觀點如城鄉二元結構理論，認為由于工農生產率的相對落差，發展中國家農村剩余勞動力會持續向城市轉移，直至達到“劉易斯拐點”。費景漢和拉尼斯修正了劉易斯模型，認為城市擴張的同時也需同步提高農業生產率，才能實現“商業化點”之后的現代化進程。在這種邏輯下，工業化成敗決定了現代化成敗，“以工補農”是發展中國家解決城鄉矛盾的主要手段。
現有學者普遍承認，中國式現代化與西方式現代化是不同的，因此中國化解城鄉矛盾的路徑也具有特殊性。新中國成立以來，中國城鄉關系呈現出“城鄉二元-城鄉統籌-城鄉一體-城鄉融合”的階段轉變。自黨的十九大正式提出“城鄉融合發展”以后，學界對其進行了豐富探討。
一是梳理城鄉融合發展的生成理路。馬克思城鄉關系演變理論指出隨著生產力發展，城鄉關系會經歷“混沌-對立-融合”三個階段。我國的城鄉關系演進包括社會主義革命和建設時期的快速工業化的“城鄉兼顧”階段、新時期改革開放和社會主義現代化建設的“城鄉互動”階段，以及新時代全面建設社會主義現代化國家進程中的“城鄉融合”階段。城鄉融合發展旨在進一步解決城鄉二元體制帶來的發展不充分、不均衡問題。
二是剖析城鄉融合發展的概念內涵。從政策話語變遷的視角出發，城鄉融合發展是對“城鄉統籌”與“城鄉一體化”的繼承和升華。城鄉一體化是目標、城鄉統籌是手段、城鄉融合發展是過程，其是城鄉要素、產業、居民、社會、生態的全面融合，本質上是共建共享共榮的“城鄉生命共同體”。區別于“以工補農”或“以城帶鄉”，城鄉融合發展指城鄉兩極雙向推進下的協同交融發展。
三是探究城鄉融合發展的實踐進路。制度視角下，要推進土地制度改革以加速城鄉融合與經濟增長，也要在一般均衡視角對戶籍制度、公共服務均等化制度、土地市場一體化制度進行聯動改革。也有學者基于新型城鎮化、鄉村振興、縣域經濟發展的視角提出了城鄉融合發展的改革方案。社會學視角下，城鄉融合發展還需理順鄉土社會關系，以鄉村內生性的本土社會資源撬動產業發展。
既有研究對我國城鄉融合發展進行了有益探索，并提出了一些改革路徑。然而，大多研究的基點是城鄉在經濟發展中自發呈現的問題，而未將城鄉融合發展納入到中國式現代化這一宏大背景當中；同時，既有研究也大多將中國城鄉發展中出現的問題視作單一制度或經濟問題，缺乏多維視角的分析。黨的二十屆三中全會立足中國式現代化，為城鄉融合發展指出了方向。只有把握中國式現代化這一目標，明確中國城鄉發展的現狀特征和未來趨勢，才能準確提出契合中國本土特征的推進路徑。
為此，本文從“中國式現代化”的視閾對城鄉融合發展進行考察，從“人口規模、共同富裕、生態文明、文化傳承、糧食安全”五個方面分析城鄉發展中的挑戰；并將其進“城鄉體制-空間結構-發展標的”三維分析框架當中，剖析復雜艱巨挑戰背后的矛盾成因，揭示中國城鄉發展挑戰是由于特殊的城鄉體制安排、空間結構差異以及發展目標失衡所共同導致的結果，進而回應以下問題：中國式現代化進程中城鄉發展的面臨什么挑戰？其所反映的深層次矛盾是什么？中國城鄉融合發展的進路是什么？
二、中國式現代化中的城鄉發展挑戰
黨的二十大報告指出，中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現代化規定了城鄉發展的“應然”方向，但城鄉發展的“實然”展現與之存在落差。這里圍繞中國式現代化五大特征：超大規模人口、共同富裕、人與自然和諧相處、物質與精神文明相協調、走和平發展道路，分析當前城鄉發展中的多重挑戰。
（一）人口規模挑戰：人地關系緊張且人力資本短缺
黨的二十大報告指出：“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”。第七次全國人口普查顯示，截止2021年我國人口總數為14.4億，約占全球的18%。要保障如此巨大規模的人口整體邁入現代化社會，需要平衡人口與資源的緊張關系，也要促進勞動力要素實現高效配置。然而，當前城鄉發展面臨人地關系緊張且人力資本短缺的復雜境況。
首先，人地關系緊張與勞動力配置不合理并存。在其他要素不變的情況下，人口規模巨大意味著人均資源占有量處于相對不利的地位。對于農業發展而言，我國呈現出顯著的“人地矛盾”。據統計，2023年中國人均耕地面積只有0.089公頃，遠低于其他經濟體同期水平。與此同時，較少的耕地卻集中了巨大比例的勞動人口，農業勞動生產率較低。2022年，中國農業勞動力占比為24.1%，農業勞動生產率為5萬元/人，相比其他中高等收入國家，我國農業從業人員相對份額較高、農業勞動生產率卻較低。
其次，人口規模巨大與人力資本短缺并存。從城市來看，受全球貿易影響，就業于低端制造業和服務業的農民工面臨擠出效應，非技術型勞動力可能會面臨就業危機，農村勞動力質量難以適配城市產業轉型。從農村來看，到2035年，我國農業科技進步貢獻率要超過70%，農作物耕種收綜合機械化率為要超過85%，隨著技術進步與規?；C械化生產的推廣，農村勞動力需求更少、勞動力質量要求更高。而根據第三次全國農業普查，2016年，我國初中以上受教育程度的農業生產經營人員僅占8.2%，這不符合未來農村發展的人力資本要求。同時，未來農村將會進入深度老齡化階段，加劇人力資本短缺態勢。
（二）共同富裕挑戰：城鄉差距過大
實現全體人民的共同富裕是中國式現代化的本質要求。2023年，我國人均GDP達1.268萬美元，超過世界平均水平；人均GNI達12597美元，已非常接近高收入國家門檻。經濟發展所取得的巨大成就，不能以城鄉貧富差距為代價。習近平總書記強調：“如果在現代化過程中把農村四億多人落下，到頭來‘一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的農村’，這不符合我們黨的執政宗旨，也不符合社會主義的本質要求?！?/span>
當前，城鄉收入差距問題仍然嚴峻?！笆奈濉币巹澲赋觯骸拔覈l展不平衡不充分問題仍然突出”，“城鄉區域發展和收入分配差距較大”是重要問題。近十年來，我國城鄉人均收入比值逐漸縮小，但絕對值差與中位數差正顯著增大（見圖1）。2023年我國城鄉人均可支配收入比為2.39，逐年降低；而絕對值差與中位數差分別為30130元28374元，較2014年分別擴大了64.2%和65.6%。而從比值來看，美國等OCED國家的城鄉人均收入比大多處在1.25以下。參照此標準，如果按照當前我國城鄉收入比每年0.06左右的下降速率，我國至少還需要19年的時間才能對標OCED經濟體。
圖1 2014-2023年我國城鄉收入絕對值差與比值
數據來源：2014-2023年《國民經濟和社會發展統計公報》。
圖2 2017-2022年我國農村基礎設施普及率
數據來源：2017-2022年《中國城鄉建設統計年鑒》。
除收入差距外，城鄉物質生活條件的差距也很明顯（見圖2）。其一，農村基礎生活設施較為落后。據統計，2022年我國農村供水普及率為86.02%，燃氣普及率為39.93%，意味著仍有七千多萬的農村人口無法享受到便利安全的用水條件，三億多的農村人口仍使用木材或煤炭作為燃料。黨的二十大報告指出，到2035年要基本實現現代化，其中農村要具備基本現代化生活條件，顯然較這一目標仍有差距。其二，城鄉教育、醫療等民生服務以及社會保障差距較大。以每千人執業醫師數量為例，城鄉長期維持在2-2.2倍的差距，且農村普遍缺乏能夠長期留下來的教育、醫療人才。從養老保障來看，2023年我國城鎮職工基本養老保險年人均養老金為44913元，而城鄉居民基本養老保險年人均養老金僅為2671元，農村居民的養老保障水平僅為城鎮職工的6%。
（三）生態文明挑戰：可持續發展問題
堅持人與自然和諧相處是中國式現代化的基本特征之一。馬克思認為，資本主義生產模式下的城市集中，忽視人與自然的交換關系，帶來生態破壞問題。避免發展對生態文明造成的破壞，是中國式現代化的應有之義。然而，在我國推進城鎮化進程中，不可避免地帶來一系列仍待解決的環境問題，中國式現代化面臨可持續發展挑戰。
改革開放以來，城市和鄉村雙雙陷入到經濟發展的大漩渦之中。一些耗能高、污染重的化工、造紙等行業以聯營、分廠等名義進入農村地區。由于監管缺失，鄉鎮企業一方面未經處理將“三廢”排入環境中，另一方面大量砍伐森林和占用耕地，使農村農業生態成為了鄉鎮企業蓬勃發展的犧牲品。20世紀90年代以后，我國進入到壓縮式工業化的快速發展階段，但快速擴張的城市空間以及不合理的發展策略，也帶來了資源相對短缺、生態環境脆弱、環境容量不足等重要問題。近些年來，得益于黨和國家對生態文明的高度重視以及相關法律法規、政策文本的出臺，我國城鄉環境問題得到顯著改善。但同時，以大氣污染為主的“城市病”以及農村面源污染等諸多生態問題仍有顯現，人與自然的緊張關系仍然沒有得到根本上的扭轉，自然環境被破壞所帶來的可持續發展問題仍待進一步解決。
（四）文化傳承挑戰：城鎮化進程中的文化危機
中國式現代化是物質文明與精神文明相協調的現代化，保護鄉村文化實現精神文明的重要任務?！班l村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力”。推進中國式現代化，要保護好發源自農村的文化遺產，讓城鄉文明交相呼應、融合互鑒，不能讓農村變成荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。
我國農村擁有大量的文化遺產，但在城鎮化進程中面臨傳承挑戰。我國通過認定的全球重要農業文化遺產總數達到18項，是世界上通過認定數量最多的國家。同時，我國也是目前世界上擁有非物質文化遺產數量最多的國家，其中有73%以上的非遺項目保存在農村，與鄉村生活息息相關，與鄉村發展血脈相連。然而，在城鎮化的進程中，農村豐富的文化遺產正不斷被破壞。據統計，2000年到2020年，我國自然村數量從363萬下降到236萬，在二十年的時間內減少了127萬個，其中包含大量傳統村落。同時，由于城鄉經濟懸殊，鄉村文化價值被扭曲、鄉村文化魅力消失的問題也很嚴重。產生的后果是，城市文化對鄉村文化進行暴力改造，對于傳統村落強硬復刻城市文化價值體系，造成大量文化資源遭到破壞，造成“千城一面”、“千村一面”的景象。
（五）糧食安全挑戰：糧食生產保障問題
中國式現代化要走和平發展的道路，糧食安全是我國應對不斷變化的國際局勢的基石與底氣。新冠疫情以來，40余國出臺100多項限制糧食等農產品出口措施；2023年全球約21.5%的人口面臨極端糧食不安全問題。面對全球糧食供應的不確定性與風險，必須“全方位夯實糧食安全根基”“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。然而，當前糧食安全面臨兩大挑戰。
一是糧食表觀自給率逐漸下降。“在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決?！弊鳛榇_保國家安全的“壓艙石”，糧食安全要求將糧食自給率保持在較高水平。近年來，隨著城鎮化進程加速、城鄉居民生活水平提高以及膳食結構變化，我國居民糧食消費水平不斷增長，然而糧食產量增幅與糧食消費增幅難以協調。按照農業農村部公布數據，2023年，我國糧食表觀自給率僅為81.3%。這意味著當前我國有將近20%的糧食依賴進口，糧食安全問題愈發嚴峻。
二是保障糧食安全與促進農民增收存在矛盾，耕地面積不斷減少。在人地關系緊張的背景下，我國土地租金較高，造成糧食生產成本較高，但糧食價格的上漲幅度受限，這使得種糧的收益較低。2019-2021年種植蔬菜、水果的平均成本利潤率為種植糧食的17.3倍和5.0倍，相較于種植其他作物的村莊，糧食為主要種植物的村莊人均收入低約20%。糧食收入的比較收入低，也損害著農民的種糧積極性，“非糧化”、耕地撂荒等現象嚴重，糧食作物播種面積占比整體上呈下降局勢（見圖3）。同時，比較“一調”和“三調”，除黑龍江、新疆、遼寧、吉林、內蒙古外，其余省份的耕地面積都有不同比例的降低，甚至逼近基本農田保護面積指標，這直接影響著糧食生產的基礎。
圖3 2012-2022年農作物、糧食作物播種面積變化
數據來源：根據國家統計局《中國統計年鑒2023》相關數據制作
三、中國式現代化視閾下城鄉發展的三組矛盾
中國式現代化進程中的城鄉發展挑戰兼具復雜性與艱巨性，需要對其內在矛盾進行系統分析。西方經典理論將城鄉關系視作簡單經濟學問題，以效率提高或經濟增長為研究主旨，顯然對中國式現代化進程中的城鄉挑戰缺乏解釋力。本文認為，之所以存在上述挑戰，需要從體制、結構、標的三個維度進行分析。
（一）市場經濟體制與城鄉二元體制之間的矛盾
我國城鄉關系最顯著的特征表現為城鄉二元體制，即國家在推進現代化進程中差異化地塑造了城鄉發展戰略。在社會主義革命和建設時期，為適應生產力發展，加快將我國從落后農業國變為工業國，國家采取了迅速工業化的策略，通過工農產品價格“剪刀差”的經濟政策與戶籍遷移限制政策，形成了農村支持城市的城鄉二元體制。
改革開放初期，隨著家庭聯產承包責任制的推廣，糧食產量和農業生產率顯著提升，城市的改革相對緩慢，城鄉人均收入比不斷縮小，在1978年達到2.17。但隨后出臺的城市偏向型政策以及城市價格體系和金融體制改革，使得城鄉收入差距不斷擴大。與此同時，城市和鄉村的流動限制也逐漸消解，大量農村勞動力流入城市。尤其是加入世貿組織以后，農村為城市制造業發展提供了大量勞動力，塑造了超大規模的人口流動浪潮。然而國家對農村的市場化改革仍實行具有限制性的體制安排，在“居民權利、要素配置、公共服務、產業布局”上采取了一系列二元制度，這導致即便勞動力大量轉移后，二元結構仍未消除。
可以說，改革開放以后，中國的經濟發展呈現出市場經濟體制與城鄉二元體制交織的局面，伴隨現代化進程不斷推進，這兩種體制的內在矛盾愈發凸顯。不可否認，在一定發展時期內，城鄉二元體制具有“保護型”特征，農村在現代化進程中發揮著“蓄水池”功能，農民在面臨高度競爭的城市環境時，可以選擇性地返回農村，避免了許多發展中國家出現的“城市貧民窟”現象。但也正因為城鄉差異性的體制安排加大了市場對于農村資源配置的交易成本，使得農村土地、勞動力等要素在市場經濟發展中的配置效率較低，城鄉差距不斷固化。
第一，城鄉要素流通不暢，降低了資源配置效用。通過市場在資源配置中發揮決定性作用，競爭型的市場體制顯著地推動了中國經濟發展。然而，由于城鄉體制差異，城鄉要素存在權能不對等的現象，阻礙城鄉要素的雙向流動，使得農村要素難以有效與市場銜接。作為農村最重要的資源，土地交易受到國家嚴格管控，使得土地難以通過市場化機制發揮其應有經濟效益，嚴重制約著農業農村的發展能力。同時，國家對于資本等要素進入農村也存在著相應的限制。農村要素確權改革、土地抵押、宅基地轉讓等改革等相對滯后，完善的價格機制尚未形成，資本進入農村容易面臨價格信號失靈、制度成本較高的問題。在要素無法充分與市場融合時，農村發展就會受到制約。
進一步，城鄉二元體制也限制了農民公平參與市場競爭并獲得合法收益的權利。從收入來源上看，2023年城鄉居民財產性收入比值為9.99，顯著高于其他收入比值（見表1）。這反映在城鄉二元體制和市場經濟體制交織下，城鄉居民的收入分配機制存在不公平。城市居民更容易通過房產等資產獲取收益并積累財富，而在農民的收入則呈現單一化，農民利用土地、房屋等獲利能力較弱。同時，2023年城鄉居民工資性收入差值為22158元，是導致收入絕對值差的主要原因。這既是由于農民參與市場競爭的能力較弱，也是由于戶籍歧視導致農民工無法獲得公平工資的現象仍然嚴重。換句話說，盡管農民的生產生活遵循市場邏輯，但農民的收益分配并不完全以市場決定，這導致了城鄉居民收入差距的擴大。
表1 按收入來源劃分城鄉居民人均可支配收入與比值
數據來源：根據國家統計局《2023年居民收入和消費支出情況》相關數據測算
第二，即便城鄉逐步形成了相對自由的勞動力流動，但戶籍制度造成了農民權利和能力的隱性剝奪。阿馬蒂亞森曾就貧困產生的原因進行了分析，認為貧困不僅是指收入層面，而是能力和權利的失敗，這意味著貧富差距的產生并不能簡單歸咎于經濟能力，而是多個維度的能力和權利的不平等。聚焦我國城鄉發展歷程，城鄉二元體制性差異以及城鄉權利開放的差異，固化并加劇了城鄉不平等。改革開放以后，我國農民大規模向城市流出，形成了一個涵蓋城鄉的勞動力市場，勞動力價格一定程度由市場配置決定。但同時，城鄉二元體制下，戶籍制度使得農民以及農民工無法享有與城市居民同等的子女教育、住房保障、醫療保障、養老保障等。長期來看，且既有的城鄉社會保障體系與公共服務體系存在巨大鴻溝。當農民缺乏平等獲得社會保障與公共服務的權利，農民的生存和發展能力會受到更為長遠的影響，當農民遇到重大變故時更缺乏風險防范的能力，例如當農民失業返鄉或失能時，其養老金水平遠低于農村最低收入標準，如果不謀求其他勞動收入，仍需要通過農村最低生活保障維系其生計。另外，在城鄉教育資源差距下，農民也更難提升自我人力資本，更難在高度競爭的勞動力市場中獲得發展機會，反而可能會加劇社會流動受阻、城鄉貧富差距固化。
盡管自黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”以來，我國出臺稅費改革、農業補貼等大量“以工促農、以城帶鄉”政策，但資源配置不優、城鄉收入差距并未得到根本解決。城鄉人均收入比在一定時期內還在不斷攀升，在2009年達到3.33的峰值。相較于韓國等國家在20世紀后期實行的鄉村發展戰略帶來的城鄉收入差距的快速降低甚至扭轉，我國城鄉收入差距比值起點高、降速慢，也遠沒有從根本上扭轉城鄉收入差距不對等關系。面對城鄉二元體制和市場經濟體制交織的獨特國情，以財政轉移為主的政策設計并不能高效地轉化為農業農村的市場競爭優勢，更無法轉化為農民參與并贏得市場競爭的權利和能力。因此，如果無法根本上化解市場經濟體制與城鄉二元體制之間矛盾，政府對于農村的相關投入就很難發揮效用，資源高效配置以及城鄉共同富裕就難以實現。
（二）城鄉區域結構與整體發展需要之間的矛盾
中國現代化進程的另一個顯著特征表現在，時空條件下的城鄉區域發展不均衡。相比起美歐等先發國家，中國需要在幾十年的時間內對西方200年現代化進程進行超越，需要尋求不同的發展策略。中國原有的發展策略是圍繞大城市和沿海地區的，使得空間結構呈現兩大特征：一是資本、勞動向大城市與超大城市集聚，相關的財政、產業、技術政策也促進了這種城市極化效應；二是區域的工業化和城市化也呈現出極化現象，東中西發展不均衡。
德國發展經濟學家赫希曼（A.O. Hirshman）曾提出“極化-涓滴效應”，用以解釋區域發展的差異性。在市場經濟推動下，經濟活動會向區位條件優越的地區集聚從而產生“極化效應”；而長期來看，增長極會反過來向落后地區轉移生產要素，從而產生“涓滴效應”。而從我國的區域發展差異來看，以大城市和東部地區為主的增長極對我國經濟騰飛提供了助力，然而這種極化效應所產生的擴散效果還比較弱。截至2018年，“京津冀、長三角、珠三角”三大城市群用不足7%的國土面積，匯聚了全國28.7%的人口，創造了41.9%的國內生產總值。但是，當前極化所帶來的經濟效應正呈現衰減態勢，但“涓滴效應”還不顯著。極化和涓滴的斷裂，體現了城鄉發展和區域發展之間的結構性失衡，帶來城鄉發展挑戰。
首先，大城市的極化效應制約著城鄉整體發展。我國早在2001年就提出要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”。然而，在全球化和經濟發展需要的導向下，中國的城市化不可避免出現兩極分化。一是大城市，尤其是特大、超大城市的集聚效應愈發顯著，逼近資源承載力極限；二是絕大多數小城市和小城鎮由于缺乏產業支撐和公共服務，呈現出萎縮態勢。理論上，城市集聚發展能夠帶動周邊農村地區發展，產生外溢效用，然而中國面臨的情境是，大城市的產業結構缺乏與農村產業結構的聯系，連接農村的小城鎮發展動力不足，梯度城鄉發展體系沒有構建起來，無法形成相應的價值鏈，大城市積累的資源和技術也無法向鄉村擴散，城鄉在分工協作、經濟循環中存在壁壘。
同時，大城市的極化效應帶來城市生活環境惡化與生活成本激增，增加了城市對于農業轉移人口的推力，不利于深度城市化。由于中小城市缺乏吸引力，大量農業轉移人口不斷向大城市集聚，當人口規模超過了城市自身的承載力，就會出現各類城市病；城市生活成本也隨人口密度增大而激增，降低農業轉移人口的落戶意愿和落戶能力，農民只能不斷往返于城鄉之間。2023年底，我國常住人口城鎮化率達到了66.16%，而戶籍人口城鎮化率為48.3%，全國農民工總數量達到2.97億，約占全國總人口的20%。當農業轉移人口市民化程度較低，農村土地等要素也就難以得到釋放和活化，城鄉差距會進一步拉大，城鄉發展陷入惡性循環。
其次，區域的極化效應也制約著城鄉整體發展。當前，大部分東部沿海地區已進入工業化后期，而中西部地區仍處在工業化中期，整體上呈現大中小城市和小城鎮零散分布、都市圈在東南沿海地區集中的局面。東部沿海地區的極化效應，一定程度上形成了對中西部地區發展機會的剝奪，固化了區域之間的不均衡格局。一方面，區域壁壘導致東部發展成果無法向中西部擴散，并強化著東部地區的集聚效應；另一方面，東部地區具備較為完善產業結構和功能，增加了產業向中西部地區進行轉移的粘性。從農民工流動幅度來看， 2023年中部和西部地區農民工的跨省流動比例仍高達51.7%和44.5%，遠高于東部地區的13.8%，反映著中西部地區城市就業機會欠缺，后果是大量人力資本流出，反過來也制約著中西部進一步發展。同時，東部地區由于有較好的產業基礎，城市對于農村的擴散效應也會更強，相較于中西部地區，東部地區農民的人均可支配收入增長幅度更大（見圖4）。根據第七次人口普查，當前我國東部地區的常住人口城鎮化率為70.76%，而中西部則分別為59%和57.27%，中西部農村人口比例遠高于東部。意味著中西部地區是未來推進城鎮化、縮小城鄉收入差距的主戰場。如果不解決區域極化現象，大量中西部農村的發展就會受到制約，全國意義上的共同富裕也就難以實現。
圖4 2013-2022年東部、中部、西部地區農村人均可支配收入絕對值變化
數據來源：根據國家統計局《中國農村統計年鑒2023》相關數據制作
（三）短期發展導向與長期發展目標之間的矛盾
顯然，中國式現代化是全面的現代化，不僅要考慮短期收益，更要長期可持續。為此，城鄉發展也應當是全面的，在經濟發展時也要充分考慮生態、文化、糧食安全目標，才能真正實現中國式現代化。然而，在我國發展的進程中，大量政策以經濟發展作為短期發展導向，忽視其他方面的各個要求，帶來生態、文化、糧食安全的發展挑戰，不符合長期發展目標。本質上，短期導向與長期目標的矛盾反映城鄉價值目標割裂，城鄉比較優勢難以彰顯。
首先，經濟發展指標曾一度成為地方政府的主要目標，其后果與中國式現代化的長期發展目標不符。中國的經濟增長與政府體制密切相關，政府內部通過對將地方政府經濟發展績效與地方官員的政治績效相掛鉤，塑造了具有“強激勵”性質的“晉升錦標賽”?！皶x升錦標賽”導致地方政府往往為了爭奪上級注意力，過分追求經濟發展的短期效益。相較于農業資源開發過長的回報周期，工業追求利潤和效益，往往見效較快，因此地方政府普遍采取簡單的、粗放式的經濟發展方式。一是發展鄉村工業，但由于產業同質化嚴重、造成了大量污染問題以及工資比較優勢缺乏的原因，鄉村工業難以在與城市工業競爭中生存下來，不僅造成城鄉資源誤置，更對鄉村生態資源、土地資源造成不可逆的破壞。二是著重發展城市工業，帶來的后果就是城市始終掌握發展正義的話語權，農村價值往往被剝離在經濟發展之外，農村的生態保護、文化保護以及耕地保護需要讓步于城市發展，城市發展也對農村的生態、文化以及農產品供給造成大量的負外部性影響。
短期發展導向與長期發展目標之間的矛盾，更反映出相應的制度設計中缺乏對于城鄉比較優勢的考察。大衛·李嘉圖曾提出比較優勢理論，認為在國際貿易中不同國家根據比較優勢形成國際分工可以優化貿易體系，對于解釋當前城鄉發展存在的挑戰也有啟發意義。城市和農村本就在功能上有差異，城市在資源集聚與技術發展具有優勢，而農村則在自然資源、文化資源與土地資源方面有優勢，只有充分發揮城鄉之間的比較優勢，才能實現城鄉共贏。由于生態、文化、國家安全等目標無法快速且直接地轉化為經濟績效，農村的生態資源、文化資源并未被合理利用，反而許多地方政府打著經濟發展的旗號，將城市的污染向農村轉移、忽視農村寶貴的文化遺產、大量耕地被違法違規占用于城市發展，從而帶來城鄉發展陷入扭曲和割裂的局面。當中國式現代化對生態文明、文化傳承、糧食安全做出要求時，現有的城鄉發展面貌無法做出及時回應。
其次，隨著鄉村振興戰略的實施，農村所具有的比較優勢逐漸彰顯出來，但實踐中受制于城鄉價值體系的斷裂，農村的生態、文化、耕地價值并未被最大程度激活。2021年通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》總則第三條指出：“充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能”。鄉村振興戰略所強調的農村功能，與中國式現代化對于城鄉發展的內在規定具有高度一致性，彰顯著農村的比較優勢。然而，雖然國家出臺了一系列圍繞農村生態保護、文化保護與糧食種植補貼政策，但大多遵循限制或補貼策略，強調對先前所造成的環境污染、文化破壞、耕地損失進行彌補，并未將農村所具有的資源真正進行活化。根本上，雖然農村價值得到了強調，但城鄉價值體系沒有融合，農村的生態資源、文化資源、耕地資源難以轉化為經濟效益，對于城市的資本、技術等要素的吸引力和附著力較低，農村的比較優勢并未被高效利用起來。甚至由于限制型的發展策略，可能會潛在地剝奪農民的發展正義，農村的比較優勢缺乏長效可持續的發展路徑。因此，要充分發揮城鄉比較優勢，不能割裂化地看待城鄉價值，而是需要轉變發展思路，尋求農村的生態、文化、耕地資源的經濟價值，將其與城市優勢要素結合，讓農村的生態價值、文化價值、安全價值在持續得以彰顯。
四、中國式現代化視閾下城鄉融合發展的出路
圍繞上述三重矛盾，中國式現代化視閾下城鄉融合發展應從“體制-結構-標的”三個維度探索改革進路，以此解決當前城鄉發展所面臨的挑戰。因此，本文圍繞城鄉要素市場化改革、協調緊湊空間布局以及發揮城鄉比較優勢三個方面入手，探討實現城鄉體制融合、結構融合與標的融合的路徑。
（一）加快城鄉要素市場化改革，推進城鄉體制融合
城鄉二元的體制安排使得農村各類要素無法高效銜接市場，造成資源配置的低效性并擴大著城鄉不平等。因此，解決城鄉發展所面臨的人口規模挑戰與共同富裕挑戰，首先應打破城鄉體制障礙，構建城鄉統一的要素市場。一方面要打破城鄉要素雙向流動的體制機制壁壘，解決要素交易中的合法性與渠道缺失的問題，促進要素自由流動。另一方面要逐步消解城鄉要素的權能差異，推進城鄉要素“地位平等”。同時，“有為政府”要與“有效市場”結合，政府應將公共事業建設的重點放在農村，并有序推進城鄉融合進程。這里從三個方面提出改革進路。
第一，健全城鄉統一土地市場，解決“三塊地”改革中的難點堵點，提高土地資源配置效率。一是加快推進農村承包地與宅基地“三權分置”，放寬宅基地使用權流轉限制，將農民住房、閑置農房通過出租、入股、合作等方式盤活增值，與鄉村文旅、旅居等新業態結合，提高農民財產性收入與生計能力。二是建立城鄉土地產權交易平臺，形成規范化、公平化的流轉交易程序，保障集體經營性建設用地同等入市、同價同權。在形成科學價格評估機制的基礎上，完善農民承包地、宅基地自愿有償退出機制。同時，保障退出的農民享有集體收益分配權，通過股權量化到個人，持續為進城農民提供收益；也應保留農民于集體內部優先再次受讓承包地、宅基地的權利，為進城農民返鄉塑造彈性空間，這樣既可以為農民減輕顧慮，提高農民退出的積極性，又能夠持續發揮農村“蓄水池”功能。三是發揮政府監管作用，建立資格審查、規?？刂?、價格引導制度，構建政府、企業、集體、村民之間的多主體利益聯結機制，對不具備履約條件的主體進行排查，對擾亂要素價格的行為依法處罰。四是發揮政府對土地利用的統籌協調功能。對于城鎮化程度較高的東部沿海地區農村，土地上往往附著巨大利益，因此應加強土地管理的規范化運作，進一步優化城市規劃，提高土地利用效率并設立合理的地利分配制度；對于土地規模龐大但附加價值較低的中西部農村而言，則更需在保障農民土地權利的基礎上，依托集體的統籌功能進行機制創新，解決農業土地細碎化的問題并提高農業經營服務效率。
第二，健全城鄉統一勞動力市場，推進城鄉居民雙向流動。城鄉融合發展要求破除城鄉戶籍制度限制，推動農村剩余勞動力充分轉移，優化人力資源配置，為提高農業生產率創造條件。一是進一步推動戶籍制度改革，地方政府需落實以常住人口居住證作為提供公共服務的依據的政策要求，將為農業轉移人口提供與城市居民同等的社會保險、住房保障、子女教育納入當地政府的財政和發展規劃；同時，要打破農民工獲取公共服務的可及性障礙，提高屬地政府主體責任，提高農民工表達需求的能力，建立供給成本分擔機制。二是健全農民工就業保障體系，制定相關法律法規避免就業中的戶籍歧視；健全城鎮職工基本養老保險、醫療保險參保機制，督促企業為符合條件的農民工繳納保費，做到應保盡保。三是加大農村人力資本投入。隨著城鄉戶籍制度松綁，影響居民自主選擇的關鍵是勞動者素質與市場的匹配程度。尤其是，科技進步引發產業變革，對農村人力資本提出新的要求。面向未來城市產業布局，對農村新生勞動力和擬轉移勞動力開展就業、創業技能培訓；面向職業農民和有意扎根農業的年輕農民、返鄉農民，圍繞規?；?、機械化、綠色化、智能化、數字化提供農技培訓，打造具有現代化知識和技能的農業從業者。
第三，逐步消除城鄉居民的社會保障與公共服務差異。實現城鄉社會保障與公共服務均等化，是縮小城鄉收入差距的重要環節，也是實現城鄉勞動力要素地位平等與雙向流動的基礎條件。從社會保障來看，首要任務是提高財政對于農村社會保障的補貼水平與覆蓋范圍，重點是提高農民基礎養老金的發放標準，逐漸縮小城鄉差距；同時應完善農村社會保障體系，建構城鄉居民基本養老保險繳費檔次標準調整機制，根據地方居民收入設定合理的參保最低標準，并逐步提高農村社會保障服務和管理質量。從公共服務來看，一是圍繞新發布的《國家基本公共服務標準》，完善城鄉統籌的基本公共服務經費保障機制，合理劃分央地財政事權與支出責任；二是持續推進農村人居環境整治，因地制宜推進農村市政服務設施建設、環境綠化、廁所革命等內容；三是完善鄉村教育、醫療人才資源的培育與引進機制，提高農村基層教師、衛生服務人員的工資水平，推動優質醫療、教育資源向農村流動。另外，有條件的集體經濟組織可以利用集體經營獲利反哺組織成員或供給村社服務，彌補現有的農村社會保險與公共服務供給的不足。
（二）構建協調緊湊空間布局，推進城鄉結構融合
當前，空間發展的結構性失衡，既不符合空間正義要求，也制約著共同富裕的實現。因此，推進城鄉融合發展應當遵循系統集成的原則，破除割裂化或集中化思維，系統化推進區域均衡與城鄉一體的整體布局。其一，要根據未來的發展趨勢與城鄉融合發展的要求形成全域均衡的發展結構，規避要素集中對后發地區發展帶來的不利影響，推動國內大循環實現，增強后發地區城市輻射作用、縮小區域間貧富差距。其二，堅持城鄉一體的發展理念，建設合理的城市布局與梯度銜接體系。
第一，建構東中西協調發展格局。首先，建立區域合作平臺與聯動機制，推動區域間優勢互補與產業鏈合作。改革開放以后，在出口型政策引導下，東部地區集聚了豐富的資本和技術要素，中西部地區則擁有更多的自然資源與勞動力優勢。國家層面可以圍繞新能源汽車、半導體、醫藥健康產業等新興核心產業進行區域化布局，推動東部高端制造和技術研發產業與中西部原材料供應、基礎制造和勞動力密集型產業形成產業鏈的上下游聯動，構建跨省、跨區域的產業合作平臺，進一步提升中西部的產業發展潛力。
其次，引導工業向中西部轉移，培育和壯大西部的都市圈和城市群，強化中西部地區城市的經濟發展和輻射能力，提高中西部農業勞動力就地、就近轉移比例。2024年9月中央和國務院提出：“引導資金、技術、勞動密集型產業從東部向中西部、從中心城市向腹地有序轉移”。這一政策具有兩點啟示：其一，中西部地區需抓住本輪產業調整機遇，為企業提供土地優惠、融資支持等政策。其二，相較于東部地區，中西部地區城市群與城市群外部、省內中心城市與其他城市的差距更大，因此需要根據不同地區的資源稟賦、人口規模和產業基礎，合理分布中心城市與腹地城市的產業分工，提高城市群、省域內部的產業發展效率。
第二，構建大中小城市緊湊發展結構。首先，提高作為城鄉樞紐的中小城市的發展水平。政策應鼓勵產業由中心城市向周邊及外圍中小城市轉移，并加大對中小城市的交通與信息基礎設施、產業配套設施建設的財政支持力度，提高中小城市的產業發展能力與人口承載能力。應重點支持縣域建設，推動教育、醫療等公共政策向縣城傾斜，培育縣域優勢產業。其次，推動城鄉梯度銜接，構建“城鄉連續體”。不同類型的城市具有不同的發展路徑，需要因地制宜、循序漸進地推進城鄉梯度銜接。對于經濟實力較強的都市圈，城鄉收入差距較小且具有較強的公共服務能力，應在內部推進產業從城區到郊區再到縣城的轉移，實現城鄉產業銜接的同時構建城鄉一體化的公共服務體系；對于中心極化較強的大城市，應當推進市區與郊區的空間融合、要素再配置和產業再分工；對于經濟實力較弱縣域而言，則應圍繞一二三產業融合以及新業態進行產業布局，并以重點鎮為節點推進城鄉融合。
（三）引導發揮城鄉比較優勢，推進城鄉標的融合
在現代化的進程中，城市因其具有資源集中、規模化生產的優勢備受關注，而農村的生態文明、文化傳承以及糧食安全的價值則被忽略，造成了大量負面后果。為此，需要破除城鄉分立的發展思路，尋求城鄉價值的雙向互嵌，發揮城鄉比較優勢。其一，應當在發展中更加凸顯出農村角色地位，引導激活農村在生態、文化、糧食生產方面的資源優勢，圍繞農村價值推進鄉村振興。其二，推進城鄉價值聯動與功能互嵌，形成城鄉一體的發展目標，并構建城鄉優勢要素互補機制，形成更加緊密的、更可持續的互動關系。
第一，激活農村資源價值，確立農村價值定位。激活農村資源價值，具體可以分三步。其一，現階段的首要任務是圍繞生態資源、文化資源、耕地資源構建全國統一的價值核算標準，在農村進行資源摸排并明晰資源權屬，建立生態、文化、耕地保護紅線，完善生態損害、文化損壞、糧食生產補償機制。其二，健全多樣化的目標激勵機制，轉變單一化經濟指標，引導地方政府結合本土特色產業優勢創新資源價值實現方式。比如，延慶開展生態產品總值（GEP）核算，有效提高了地方政府的生態價值實現積極性與主體性。其三，有條件的地方可以有序推進生態、文化資源的市場化，建立相應的產權交易平臺，提高各類資源要素的經濟效益，凸顯農村價值的同時也能夠推進實現共同富裕?？山梃b國內外已有的先進經驗，結合本土特征進行推廣。以生態資源為例，美國上世紀80年代創立“濕地緩解銀行”，為因開發導致的濕地生態價值和功能喪失提供一種替代選擇，促進了濕地生態價值的保護與濕地經濟價值的轉化；澳大利亞針對生態多樣性保護建立了“生態銀行”、“生物多樣性補償制度”等。國內來看，浙江衢州開展“兩山銀行”試點，對區域內自然生態資源進行清查、定價、確權，將碎片的生態資源進行整合并實現其資產化，提升了生態資源的經濟價值。
第二，推進城鄉優勢互補，推進城鄉目標協同。首先，引導城鄉形成功能互補的產業鏈與價值鏈，利用農村豐富的生態、文化、耕地資源為城市提供服務。應當圍繞各地資源稟賦與發展特征差異，明確村莊發展定位。例如，對于東部地區，例如廣東、浙江等地而言，近郊村主要為城市的制造業提供配套服務，因此重點應當圍繞產業結構綠色化轉型與改造升級村工業園區；對于中西部地區，例如具有豐富民族文化、歷史遺產、自然景觀的四川、云南等地，則應注重發展文旅產業、文化創意產業、民族手工藝品等特色產業，為城市供給更為優質的生態、文化產品與服務；但對于缺乏區位優勢且無特色資源的外圍鄉村而言，則應立足本地市場需求圍繞第一產業進行發展，引導村莊抱團式聯村發展，引導農業產業向規?；⑸罴庸?、品牌化方向發展。
其次，挖掘城市資本、技術、數據、知識、管理要素在農村的應用場景，完善各類要素的供給機制，促進要素在不同生產環節中的優化整合。一是培育農村金融市場，完善中小銀行和農村信用社結構，以數字金融體系建設增強農村金融普惠性，解決城鄉資本配置失衡問題。二是加快鄉村數字化轉型發展。數字技術在促進鄉村生態文旅宣傳、農產品銷售方面具有關鍵作用。然而，截至2023年12月底，農村互聯網普及率為66.5%，與城市相差16.8個百分點，應加大力度推進鄉村數字基礎設施建設，補齊農村數字基礎設施短板。在此基礎上，在農村大力推廣應用電子商務平臺，鼓勵政府、企業、集體經濟組織三方合作推進農業商品銷售和服務的線上化，并配給相應的倉儲物流保障。從地域差異看，西部地區的數字鄉村建設整體建設水平以及農產品網絡銷售額占比都顯著低于東部和中部地區，國家層面應加大對西部地區鄉村數字化轉型的財政支持力度。三是推進技術向農業生產領域的轉化。建立產學研一體的技術轉化平臺，加大對智慧農機、農業監測設備的政策性補貼，提高農業的智能化與精細化程度；同時圍繞能源技術、生命科學技術變革進行城鄉統籌的戰略部署，比如利用農村的巨大的空間資源與生物質材料資源率先在農村推廣全面電力化，為城鄉能源結構綠色轉型提供支撐；再比如可利用無土栽培技術在城市空間推進農業生產，為糧食安全提供保障。四是推動管理要素向農村流動，完善農業職業經理人的培育、引進政策體系，打造一批既懂專業技術又有現代化管理能力的復合型人才，提高農業經營管理水平。
結語
改革開放以后，中國城鄉關系得到改善，城鄉發展取得顯著成就。然而，以中國式現代化為目標，城鄉發展仍面臨許多挑戰。在超大人口規模的國情下，農村人地關系緊張且人力資本短缺；城鄉居民收入、物質生活條件差距較大；城鄉生態環境破壞威脅可持續發展；鄉村傳統文化面臨存續危機；在走和平發展道路的進程中，糧食安全遭受挑戰。分析問題產生的原因，根本在于三點矛盾。一是市場經濟體制與城鄉二元體制矛盾，城鄉發展割裂；二是城鄉區域結構與整體發展需要矛盾，導致結構性失調；三是短期發展導向與長期發展目標矛盾，城鄉比較優勢難以彰顯。
為此，本文圍繞“體制-結構-標的”三個維度，提出了三條路徑。一是加快城鄉要素市場化改革，引導土地和勞動力能夠在城鄉之間自由流動，彌合城鄉居民社會保障與公共服務的差距，逐步提高土地和勞動力配置效率與農村居民的生存發展能力；二是構建協調緊湊的空間布局，推動區域之間形成更合理緊密的產業結構與城鄉梯度銜接體系，將城市的發展成果更大程度擴散到農村；三是引導發揮城鄉比較優勢，充分激活鄉村生態、文化與耕地資源價值，形成優勢互補、互融互通的城鄉發展格局。當城鄉在體制、結構、標的形成融合體系，城鄉發展所顯露出的挑戰會逐步化解，也能夠更好地推進中國式現代化目標的實現。
作者簡介： 解安，清華大學馬克思主義學院長聘教授、博士生導師，清華大學城鎮化與城鄉統籌研究中心副主任；張承文,清華大學馬克思主義學院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：《教學與研究》2025年第3期
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