體制創新與改革設計的目標設定，反映著改革者的理念選擇與策略考量。顯然，在討論中往往有多重目標設定，其中不可回避的重要問題，就是應當怎樣處理政府和民眾、公共權力和民眾權利之間的關系問題。這兩重關系能否取得適度平衡，至關重要。在后發型國家，改革實踐中的一個普遍性問題，即工具理性往往壓倒價值理性。近百年來我國基層體制的變遷實踐也是這樣，盡管伴隨著工具理性與價值理性的矛盾性成長，居于支配與指導地位的一直是前者，僅僅將基層體制建設作為強化國家權力控制的手段，作為一種新的更為有效的統治工具而已，而沒有同時強化其制約國家權力、維護和保障公民權利的內在價值。按柯丹青［4］的研究，在中國，即使是對村民自治和基層民主建設，人們也多是從工具主義來理解，體現的是實用理性而非價值理性。因此，一旦國家權力感到不再需要，就完全有可能將基層政權的民主自治性質拋棄不顧。這也正是近百年來農村民主管理實踐反復遭遇曲折的重要原因。
為了避免這樣的曲折，科學而合理的改革設計或政策選擇應達致實踐理性與價值理性的相統一，兼備經驗基礎與理論基礎。就改革的經驗基礎而言，據筆者20多年來的跟蹤研究，當前和今后一個時期，農村的社會與經濟結構、農民群體、社會環境均在發生大變遷，農村管理和治理的對象與環境已在發生并正在發生“大轉型”，政府與民眾之間的關系正在出現轉型。然而，農村傳統的管理體制與管理方式已越來越不適應，迫切需要改革創新。［5］
在當代中國，基層建設與治理的“原問題”，并不僅僅是基層社會自身建設的問題，更是國家建設的問題。基層建設與治理這類區域性問題之所以能放大為“國家”之域的問題，并不僅僅因為基層體制與國家體制之間的高度同構性，更因為集權體制對基層社會的超強滲透力。基層建設與治理問題關涉一些基本的社會政治理論問題，后者能為基層建設與治理的創新實踐提供重要的理論指導。
一是政治正當性理論。任何政治統治的維持，均必須取得并鞏固必要的正當性（或稱“合法性”）。一般地，政治正當性基礎主要來源于四個方面，即暴力基礎、績效基礎、程序基礎和意識形態基礎。在近現代以來的政治演進中，政治統治正當性的上述基礎及其內涵已發生深刻變化。按學界較為公認的意見，在當前我國政治格局中，正當性基礎主要來自于績效基礎、尤其是舉世公認的經濟發展成就，但法治程序化基礎相對較弱。因此，基層建設與治理創新，應當全面推進“四個基礎”的建設，尤其應強化現代法治化程序基礎的建設，進一步提升基層、地方以至國家制度的合法性。
二是現代治理理論。現代治理理論的興起，清晰揭示了從傳統社會過渡到現代社會中社會、經濟與政治力量之間互動關系的變化形態，顯示了傳統統治過渡到現代治理的特征變遷。與傳統的統治相比較，構成現代治理強調多元性、平等性、透明性、回應性與協作性，強調民主、法治與科學精神的統一。這種變化，首先意味著單一中心到多個中心的轉變，實現政府、市場和社會等多重力量的合作共治；其次，也意味著單層級制到多層級制的轉變。在傳統統治下，中央權力“水銀瀉地”，地方各級權力僅是其附庸，央地之間、各級地方政府之間是不平等的關系，僅為自上而下的單向度統治。而在現代治理體系中，不同層級的政府之間是平等關系，構成多中心之間的平等互動關系。
三是鄉村現代轉型與一體化理論。現代化并不意味鄉村社會的被消滅。在現代化后的鄉村，盡管在不同的國度或地區有其各自特色，但仍有共通之處。即：鄉村不再只是原材料的生產地，也是旅游消閑等第三產業的勝地和居民共同樂于選擇的生活地；鄉村居民不再是貧窮、落后乃至愚昧的代名詞，而是具備現代素質的新公民。現代化的鄉村與城鎮地域之間、居民之間的邊界日趨模糊甚至瓦解，換言之，城鄉之間實現了前所未有的一體化。這正是鄉村現代轉型的題中應有之義。鄉村社會的現代轉型，已日益顯著地發生在我國沿海地區與大都市城郊的鄉村，并為一些敏銳的學者所捕捉。“隨著農村市場經濟的發展，人口流動加快，農地流轉增多，已經造成農村地權關系顯著的變化，人口的雜居使傳統封閉的村落和集體組織日趨瓦解，村莊的地域邊界、人口邊界、經濟邊界、組織邊界發生了很大的變化。”［6］近來也有政府官員表示，城鎮化并非要消滅農村，而是要讓在農村人口與城市人口享受同等待遇，如允許農民房產上市、允許城里人購買農村宅基地和房子，打消農民跟市民的根本區別。［7］
對于鄉村社會的現代轉型，境外鄉村社會學界已有大量的跟蹤研究。如在英語學術界，其鄉村社會研究最近30多年來大體經歷了從現代主義到新鄉村社會學、再到鄉村研究文化轉向的流變。圍繞何謂鄉村而形成了實體論與建構論的爭論，圍繞什么是鄉村轉型而有生產主義與后生產主義之辯，以及去農業化、去社區化的爭議。［8］這些有關鄉村轉型與一體化的學術論爭與理論主張，對總結與反思國內的基層建設與治理實踐、并推動其創新，具有重要的鏡鑒與指導意義。
二、基層建設與治理創新的基本設計
在我國，基層建設與治理的創新與改革問題，也是國家建設的問題，其實質正是宏觀體制設計及其價值取向的問題。創新基層建設與治理，就應從價值轉換與體制安排等方面做系統考量與設計。
（一）基本理念與原則
首先，應當堅持黨的領導、人民民主與依法治國“三者的有機統一”。這是近十余年來中央一直所強調的政治改革原則。這一要求，在2008年中共十七屆三中全會有關“健全農村民主管理”的戰略部署中得到重申。
其次，應當堅持民主、科學與法治的統一。三者的統一，集中體現為現代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回應、問責與協作。近年來，其中一些重要理念如民主自治、“三社互動”、多元參與、強化服務和減能增效，已漸被國內的基層建設實踐所接受。
再次，應當堅持公平與正義原則。消除城鄉區域和身份對地區（如）、居民之間的區隔和差別化待遇，保障國民一體化的基本權利，推進城鄉一體化，平等待我國民。
（二）基本目標
作為國民的基本生活單元、社會細胞和社會生活共同體，基層的建設與治理應有怎樣的目標愿景？在新農村和美麗鄉村建設中，政府提出“二十字”目標，即：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。在城市和諧社區創建活動中，政府提出了“十六字”目標：服務完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福。應當說，兩種目標設定盡管用詞不盡一致，但其基本要求與精神卻是一致的，也是較為合理的，其中既有經濟和設施建設的要求，也有社會文明建設的要求，還有政治建設的要求。
如果將基層建設與治理的目標愿景予以整合，那就應回到居民生活與基層、國家治理的原點問題。其中，既包括居民生活意愿、適于樂居的目標選擇，如生活的自然環境與舒適度；也包括基層和國家的民主、有序治理問題，如社會環境和政治建設，應當建立文明而充滿活力、高效而和諧的基層民主治理結構，在縣域全面推行民主自治。換言之，從理想目標看，基層應是適合居民生活意愿、樂于人居的生活共同體，應是充滿活力、與國家治理長遠目標相適應的善治共同體。依此，我們將其目標簡化為如下二十字：生活寬裕、環境整潔、生活便捷、文明祥和、民主自治。
按分階段推進的設計，基層建設與治理創新應有可行的近期目標選擇。在基層建設方面，近階段應當著力于居民生活的環境與公共服務問題，如交通、用水、排水、治污、環境整理、通訊、購物、醫療和公共空間等問題，以達居住環境的整潔秀美、生活便捷。在基層治理方面，則應以建立健全社區民主自治為重點，同時，優化縣與鄉、村居社區之間的關系，落實相關法律，探索縣與鄉民主治理的多元化模式。
有關中期目標的安排，在基層建設方面應繼續優化、美好居民的生活環境，提升公共服務品質，致力消除差別，使社區成為國民能自由并樂于選擇的生活空間。在基層治理方面，應全面深化、精細化社區民主自治，完善縣與鄉、村居社區之間的民主合作關系，推動縣與鄉層面的自治實驗。
近些年，有關基層建設領域的目標設定已得到政府和社會日益廣泛的認同甚至推廣、實施，但縣域與鄉域的自治目標設定還僅停留在學術研究層面。有學者建議，隨著村級民主的發展，基層民主可以向上延伸至縣，讓縣民在縣域公共事務方面有更多的表達權、參與權和監督權。［9］應當推進“以民主法治為取向的真正的縣政改革”。［10］“縣政改革的根本方向和出路應該是縣政自治”，應當對縣級人大、行政與司法系統進行綜合改革，以新的權力來源實現縣行政主官對一縣政治經濟和地方民眾的真正負責。”［11］［12］以“鄉政村治”為主要標志的中國農村政治發展模式面臨困境，務必放棄，應重新構建中國新型的農村民主自治模式，把村級民主自治提升為鄉、村兩級民主自治。［13］“中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為強有力的推動者，如啟動縣鄉黨政主要領導的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好。或者說，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。”［14］
筆者以為，村居社區層面的自治之所以進入瓶頸階段，乃因集權性體制所致。從區域治理與權力運行完整性的角度看，如果沒有縣域層面的地方自治，村社自治就無法真正落到實處，基層與地方政治生態中的頑疾就難以得到有效治理。因此，務必從縣域層面規劃并落實民主自治，方可切實而真正地推進基層自治，為現代國家治理構建扎實而充滿活力的社會基礎。
三、積極整合力量，穩步推進基層建設上大臺階
比較境外成功推進基層建設與治理的實踐，實施城鄉一體化政策、長遠規劃與分階段推進的策略，乃是其共同的做法。
在發達國家或地區，其鄉村社會雖曾經歷曲折的轉型，但均已進入日益高度城鄉一體化階段。這先出現在西方發達國家，后發生在日本、韓國和我國臺灣等區域。當今，行走在這些國家或地區，已越來越難感到城鄉之間的明顯區隔與差異。以法國為例，從19世紀后半葉起，工業法國與農業法國的差別逐步在空間上分隔開來，工業在城市，農業在農村，工人在城市，農民在農村，工農之間的政治和社會對立進一步加強，各自的勞動、生活方式、生活范圍、領土等均不同。但在“二戰”前夕，該國開始了農業、鄉村、農民現代化以及城鎮化的過程，使其鄉村初步實現了現代化。二戰后，法國政府進一步推進農業、農村和農民的現代化，加速城鎮化。至20世紀八九十年代，法國城鄉關系發生了根本性變化，高度一體化，鄉村發生巨變，城市和鄉村的經濟和社會結構相互滲透。在鄉村地區，除了農業經營者外，還有工人、手工業者、商人、雇員、資產者、城市的退休者；在城市，除了原有的社會階層和群體外，還生活著農業經營者和農業工人。［15］
再看我國臺灣地區。自民國六十九年起，為加強基層建設，積極推行各項有效措施，國民黨政府在臺灣“全面推動基層建設方案”與“加強基層建設提高農民所得方案”。臺灣地區在部署和實施的全島“基礎建設”中，強調該項建設乃是“配合地方發展輔助重大建設所未及之小型建設計劃，選擇民眾迫切需要之重點項目予以系統性規劃與建設，以加速改善生活及生產環境，提升民眾生活品質并均衡地方發展。”其建設范圍包括：1.改善鄉鎮民眾日常生活環境的項目，如給水、市場、休閑活動、喪葬等設施；2.改善鄉鎮生產環境的項目，如村道路、產業道路、農田排水等；3.改善鄉鎮公共設施的項目，如村里道路、市鎮排水等。至民國七十三年，再提出14項重要建設計劃，并將“基層建設計劃”納入其中。自七十八年起，再辦理“臺灣省基層建設第一期三年計劃”，第二期改采四年計劃繼續實施。也就是說，在國民黨政府入臺后的40多年間，其鄉村建設策略設計均依照其“大同世界理想”來規劃，即：在安定中求進步，進步中謀安定；以農業支持工業，以工業帶動農業，由小康入大同，實施鄉村與都市均衡發展、物質建設與精神建設并重、重大建設與基層建設并進等基本方針，全面照顧民眾的普遍需要。這些實踐在改善民眾生活環境、增進民眾福利等方面取得顯著豐碩的成果，普遍提升了基層民眾的生活素質，極大地平衡了都市與農村的建設發展，縮短了生活水準差距。【詳見臺灣省政府新聞處1990年（民國七十九年）編印的《邁向經濟自由化之路》，第509-511頁。】（臺灣省政府新聞處，民國七十九年：509-511）
有關韓國的“新村運動”成功實踐，筆者曾做過總結，其成功之處也大體相近。［16］比較境外的成功實踐，如下經驗值得重視：
第一，應在省級及國家層面，制訂城鄉一體化的基層建設規劃，并分步實施和推進。從基層社區組織，到社區規劃；從道路、住房、水電等基礎設施，到治污、排水、垃圾處理和環境改善；從公共醫療、居民健康，到社會福利保障；從產業發展，到學校教育和農民培訓等，均應進行統一籌劃。有了切實可行的規劃后，就應一以貫之地落實，按計劃有步驟地推進，不搞形式主義，不搞反復，不瞎折騰。
第二，統合政府各部門力量，組建高效的協調性組織機構，統一調度各類資源，克服多頭管理、各自為政以致相互掣肘的現象。
第三，改進政府對鄉村建設的扶助機制，促使鄉村走上自立自強之路。如政府對鄉村建設的資金投入應改為集中投入，并強化自上而下、尤其是來自居民和社會的民主監督；政府扶助的對象應是愿自立自強的鄉村和村民，并主要面向基礎設施建設。應注意開啟民智，強化現代公民教育。
第四，引導社區積極而良性地開展自身建設，培育其強大的內生力量。如引導社區根據自身特點，民主而科學地謀劃自身的戰略定位；瞄準居民需求，不斷開發其健康、良善的需求，提升居民滿意度；積極盤活社區資源，激活社區活力，打造富含文化積淀的優質生活共同體；引導基層干部和居民學會按民主與法治的精神與方式開展基層自治。
四、積極推進基層治理能力與治理體系的現代化建設
在治理創新實踐中，如果說體制-制度是基本內核和規則框架，那么，機制就是運行載體，技術則是程序編排，三者相輔相成，不可偏廢。
（一）著力推進治理機制和治理技術的創新，推動基層治理能力質的飛躍
有關基層治理能力，人們一般多強調基層國家權力對上級政策的執行能力，以及對基層社會的整合、滲透和資源提取等方面的能力。這些方面能力固然重要且必要，但它們更側重的是政府單面向因素，卻輕忽了市場、社會的角色及其與政府之間的合作共治。實際上，正是多元主體的合作共治能力集中反映了現代治理體系及其能力的大轉型。
基層合作共治的能力建設，應著力于創新治理的機制與技術，實現地方治理的民主化、科學化、程序化和制度化。實際上，當今基層的多數管理活動仍是粗放型、個性化，且多隨意甚至任意，既不嚴謹，更乏精細，因而難以收到應有的成效。比如，有關村務的民主決策、民主管理與民主監督，各地雖均有相關規章，有相應的組織或機構如居民議事會、民主理財小組，但往往流于形式，民眾參與度低；村務雖多有公開，多數村還有民主理財小組，但多數是“假公開”、“假理財、理假財”。在一些基層社區，上級政府扶助的發展項目，往往成為地方尤其是基層干部的“唐僧肉”，難以發揮應有的效應，既效能低下，也易滋生腐敗行為。還如，在政府的強制性提倡與資助下，圖書室或閱覽室已遍布社區，但其資料的重復和低效建設，尤其使用效能十分低下等問題卻一直是各地的通病。上述問題盡管發生的領域及其表現有所不同，但確有十分相近甚至一致的根源，即相關制度本身的程序性規定缺乏科學性與“硬約束”，以致難以達到相應的民主化。相反，從創新治理機制和治理技術入手，應能較好地化解與克服上述弊端。
如擴大居民參與、提升社區管理的民主程度，不僅應完善現行的相關制度，更應建立健全必要的程序和技術安排。應當對居民代表組織的機構、居民或居民代表的實質性參與、村務和政務公開、項目及其支持額度的公開等事項實行“硬約束”，以達“信息對稱”，同時實行真正的新聞和輿論監督，將公共權力的運行及基層治理狀況置于民眾與社會的監督之下。如此，基層管理活動就難以被基層組織或少數干部操控或暗箱操作。近些年一些地方創新的好經驗也值得借鑒。如成都市政府在對社區下達“惠民專項資金項目”時，盡管向每個社區給予了基本的資金額度，但要求社區務必接受居民討論、并通過居民議事會討論確定才能予以批準；資金下達后，應予社區社會組織承接服務，同時接受社區監事會的全程監督。這些更為細致的程序安排，實際上就以惠民資金為杠桿，將居民參與民主決策和監督管理、社會組織發育等功能調度出來了，收效良好。
有關社區的圖書室建設，近期南京市已向境外學習借鑒其科學管理的經驗，值得推廣。即：為免各社區大量重復購置圖書、使用效率低下等問題，就以區、市為單位，建立統一的圖書采購、管理和借閱制度，居民可就近進入圖書閱覽室，入網登記并就近通借通還。
（二）按民主、科學與法治原則，積極推進基層治理體系的現代化建設
在創新基層治理體系方面，應從構建城鄉一體化的基層治理體系出發，注重治理體制和機制的改革創新。
1.堅持民主、科學和法治相結合的核心原則不動搖，使改革創新做到核心原則一致與多元化模式并存。不論是在村一級、還是在鄉鎮層面乃至縣市層面的政治設計和建設，都應達到這樣的目標：被配置權力的各種組織和機構既能高效運行，又能相互平衡，有著嚴密的制約機制；民眾對基層政府與組織的行為應有足夠控制的管道與能力。如在村級，核心的權力機構既可以是村民會議，也可以是村民代表會議。鄉、村的“行政首腦”既可以由民眾直選，也可以由人民代表會議選舉，還可以由人民代表會議“任命”或“聘任”（如美國村鎮的“經理制”），或者由人民代表會議或村民會議所內設或指定的委員會來承擔（如英國）。如此改革的核心在于：按民主的原則進行制度結構的重建，建立起明確的公民授權與責任政治，切實實現民主治理。
2.積極推動縣域層面的民主自治。應積極推動縣、鄉人大代表的競爭性直選，推動縣、鄉人民政府負責人經由人代會競爭性選舉產生；強化縣、鄉人大代表的履職角色、功能及其平臺建設，加強縣、鄉國家權力機關的地位和功能；縣、鄉財政實行預算改革，增加公民和人民代表質詢、辯論的程序，并須交由人代會或全體公民表決通過；積極推動縣、鄉人代會向居民和社會開放。尤為重要的是，應按民主自治的要求，規范縣、鄉、村之間的責權利關系，以及縣與其上級政府之間的關系。
3.從推進黨內民主建設入手，改革和完善基層黨政關系。積極實行黨內競爭性的民主選舉，建立黨委、黨支部對黨代會和黨員會議負責的制度，改黨代會一屆一會制為每年兩會或四會制，使黨委、支部能真正接受黨代會、黨員會議的監督和制約。
4.建立健全多元化的民眾利益保障與表達機制。“有序賦權、合理放權、切實維權”是實現基層善治的根本途徑。賦予和保障農民和基層農民的經濟權，做實公民“政治權”，下放社會自組織權，以充分保障其生產和發展權。［17］其關鍵，在于推進著眼于民權保障的司法體制改革，建立跨地區乃至全國性的農民組織（如農民協會、農民經濟合作組織等），提升農民的自組織程度和集體行動能力，改善農民及其代表在公共政策制訂中的被動地位，使其擁有對政策制訂的咨詢權、參與權，以及對政策執行的知情權和監督權。
5.從宏觀方面解除制約基層治理和發展的制度籬笆，真正賦予鄉村能相對自主、獨立發展的空間。“當前中國農村最迫切的改革是，進一步深化農村土地、產權、戶籍、金融以及集體經營體制、公共服務體制、社會管理體制等的改革。”［18］此外，應對用工、社會保障、教育、稅賦及公共財政等制度中歧視農民和農村的政策進行系統改革，讓農民、農村擁有同等的權利，將鄉村教育、農村基層公務員、鄉村公共設施等公共物品建設納入公共財政統籌的范圍。
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作者簡介：南京大學公共事務與地方治理研究中心、南京大學政府管理學院教授,博士生導師,主要從事基層治理與地方政治、政治文化與抗爭政治研究。
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2015年04期
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