改革應當以取消所有特權為指向，而不應當在同樣的城市中、在同一行政層級中制造出越來越多的各種各樣的特權來。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，應當僅僅是不同區(qū)域的名稱，區(qū)域之間應當享有平等的權利，越來越“扁平化”。
中國究竟有多少個城市？官方統(tǒng)計為657個，但這個數字和人們的認知和感受十分不同。
先從一份官方文件說起。2014年7月21日，國家住建部、發(fā)展改革委等7部門發(fā)布《關于公布全國重點鎮(zhèn)名單的通知》（以下簡稱《通知》），稱決定將北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)等3675個鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)并予以公布，原2004年公布的全國重點鎮(zhèn)名單同時廢止。作為推進新型城鎮(zhèn)化的一個舉措，這個重點鎮(zhèn)名單的公布引起了人們的普遍關注。
但查看《通知》及所附重點鎮(zhèn)名單時，也會讓人產生疑問：《通知》所列重點鎮(zhèn)，有的早已經成為頗具規(guī)模的城市。比如浙江溫州的柳市鎮(zhèn)，據中國柳市網“柳市簡介”介紹，該鎮(zhèn)戶籍人口21.5萬、外來人員24萬多（未注明年份，根據上下文推測為2011年）；浙江瑞安的塘下鎮(zhèn)，據“中國·塘下”網“文明塘下”介紹，根據瑞安市人口六普數據，2011年塘下鎮(zhèn)常住人口34萬（未提供戶籍人口數，文中提及2007年外來人口為11.03萬人）；浙江溫州的龍港鎮(zhèn)，據龍港政務網“龍港概況”介紹，2011年該鎮(zhèn)總人口達50萬，等等。
按照聯合國以2萬人作為定義城市人口下限、10萬人作為劃定大城市下限的統(tǒng)計口徑，這些鎮(zhèn)都已經達到大城市的標準，為什么還只是“重點鎮(zhèn)”呢？
事實上，我國許多縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已經成長為中小城市卻得不到應有的確認，以至于城市數目長期定格在1998年的統(tǒng)計數上（不含港澳臺地區(qū)為668個）。只是因一些縣級市撤市改區(qū)，城市數量有所減少。根據國家民政部區(qū)劃地名司主辦的中國行政區(qū)劃網公布的《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》（截至2011年12月31日），數字是657個。
很明顯，現階段我國城市主要是依據行政區(qū)劃及其相關行政層級進行統(tǒng)計的。根據《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》，657來自于“4個直轄市+284個地級市+369個縣級市”。這就是說，所謂城市，就是“設市城市”；在當今中國，行政區(qū)劃的名稱上不帶“市”字的地方，是不能稱為城市的。不僅縣、旗（首府）不是城市，地、州、盟（首府）也不是，似乎帶“市”的地方是城市，按照城鄉(xiāng)二元體制，其他地方都是農村。
當然，對于7部委重點鎮(zhèn)名單來說，一部分重點鎮(zhèn)能不能稱為城市并不是重點，重點在于，這樣來推進的城鎮(zhèn)化，是不是真的是“新型”城鎮(zhèn)化。
名單里的舊思維
此次7部委《通知》不僅在確認誰是重點鎮(zhèn)的問題上顯示了計劃經濟體制的“硬度”，《通知》仍然要求各地各有關部門“在政策、土地及項目安排上對全國重點鎮(zhèn)建設發(fā)展予以扶持”，顯示了其計劃經濟舊思維的“強度”，而沒有顯示出新型城鎮(zhèn)化應有的“新”來。
上級領導機關以行政手段提供資源來促進重點鎮(zhèn)發(fā)展，有利于強化上級政權機關對重點鎮(zhèn)地區(qū)的控制力，但十分不利于培育重點鎮(zhèn)發(fā)展的自主性和創(chuàng)造力。計劃經濟體制最大弊端之一就是壓抑地方基層的主動性和創(chuàng)造力，而其壓抑地方和基層的一個重要手段和方式，就是所謂的“扶持”。
計劃經濟體制下的城市化，是掌權者把資源聚集在自己周圍，削弱了小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域的發(fā)展條件。看上去是大城市、特大城市得到了好處，其實，像北上廣深這樣的城市資源過度集中之后，盡管也得到了很多特權帶來的好處，但也降低了生活質量、提升了生活成本。
即使要把一部分資源從特大城市疏散到中小城市、小城鎮(zhèn)、農村去，也不需要像計劃經濟時代那樣以權力去剝奪一部分人的利益，而應當以利益引導的方式來加以推進。比如說北京大學，如果它要擴大規(guī)模、加快外延發(fā)展，在北京市內找地方不僅很難，成本也非常高，但假如由政府牽線搭橋，找到一個重點鎮(zhèn)，在那個鎮(zhèn)里建一個北京大學分校區(qū)，不僅成本很低，更可以促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，政府對教育的投入也會更有效益。政府主導的新型城鎮(zhèn)化應當是這樣一種資源向小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域的流動和重新組合，而不應當是其他。
同時，這樣的“扶持”也有可能引發(fā)以重點鎮(zhèn)為主體的新一輪“跑部錢進”運動。既然掌權者仍然要把資源抓在自己手里以便于“扶持”別人，那么重點鎮(zhèn)的領導干部還能怎么辦呢？同時，該《通知》還宣布有關部委要“建立全國重點鎮(zhèn)動態(tài)調整機制”，非重點鎮(zhèn)的領導干部也得積極爭取進入重點鎮(zhèn)名單，向7部委跑去。以老思路、舊思維指導新型城鎮(zhèn)化，不能不令人擔憂。
城市統(tǒng)計口徑問題
重點鎮(zhèn)名單體現了7部委推進城鎮(zhèn)化指導思想上的問題，體現了其“城市觀”、“城鎮(zhèn)觀”的局限性。而要改變，一個關鍵和基礎性的舉措在于，改變以行政區(qū)劃和相應行政級別作為統(tǒng)計口徑的城市、城鎮(zhèn)統(tǒng)計方式及統(tǒng)計制度。
由原有計劃經濟體制所安排，我國城鄉(xiāng)社會的一個顯著特征，是按照行政級別高低建立了從特大城市到大城市、到中小城市、到小城鎮(zhèn)再到農村區(qū)域的金字塔型人類居住區(qū)體系。在城市部分，現階段我國的“市”有直轄市、副省級市、省轄市、地級市、縣級市。最近一些年，浙江省試驗設立了“鎮(zhèn)級市”，河南省濮陽縣西辛莊村自行設立了“村級市”。不同行政級別的城市掌控著數量質量不同的資源，從而人為加大了資源的集中度和人口吸附能力，也難以平等地發(fā)揮城市功能，更進一步加劇了社會結構的不平衡。
問題在重點鎮(zhèn)名單中也有體現。北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)，名列重點鎮(zhèn)名單第一，但該鎮(zhèn)人口才11744人（潭柘寺鎮(zhèn)網站上的人口數字沒有注明年份，可見統(tǒng)計很不規(guī)范），跟前文提及的龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)等相比差別極大。
事實上，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》第31章也已經提出要“規(guī)范統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標準和統(tǒng)計制度方法”。根據不久前公布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，我國將取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。
按照即將建立的居住證制度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口必須要按常住人口進行統(tǒng)計。比如，我國常住城鎮(zhèn)人口達到2萬至5萬的小城鎮(zhèn)、5萬至50萬的小城市、50萬至100萬人口的中等城市、100萬至500萬的大城市、500萬以上的特大城市有多少，如果這樣來統(tǒng)計，我國的城市將遠超過657個。
以常住人口來統(tǒng)計城市鄉(xiāng)村，不僅是在新的居民登記制度下政府為居民提供公共服務的必然要求，事實上也是取消戶籍制度以后城鄉(xiāng)社會治理的必要條件，尤其是發(fā)展基層群眾自治制度的基礎性前提。常住人口常住一個地方，就應該成為那個地方的選民。參與居住地的社會政治生活不僅是他們應有的民主權利，也是他們融入當地社會的前提條件。過去是戶籍制度阻礙了常住人口參與居住地的社會政治生活，現在人們已經沒有理由阻止一個人參與自己生存空間內的社會政治生活了。迄今為止，許多農村常常不得不花費很大成本讓農民工回農村老家參加村民選舉，而且選舉之后他們再回到城市打工，并不能參與本村的公共生活，參與選舉沒有什么意義，村民自治事實上也幾乎與他們無關。可以說，以常住人口統(tǒng)計人口，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要條件。
統(tǒng)計方法的改變，勢必真正改變城市的數量。為此，十八屆三中全會的決定和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做出了“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市”的規(guī)定。
筆者認為，最重要的是，改革應當以取消所有特權為指向，而不應當在同樣的城市中、在同一行政層級中制造出越來越多的各種各樣的特權來。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，應當僅僅是不同區(qū)域的名稱，區(qū)域之間應當享有平等的權利，越來越“扁平化”。
但重點鎮(zhèn)的例子告訴人們，要真正告別行政化的城市制度，我們還有很長的路要走。
（作者系民革中央“三農”委員會副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《南風窗》2014年18期
(掃一掃，更多精彩內容！)
