【摘要】鑒于城鄉(xiāng)概念模糊所引起的諸多政策操作難題，確定城鄉(xiāng)概念的現(xiàn)實意義重大。發(fā)達(dá)國家沒有統(tǒng)一的界定城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)，但國外學(xué)者的社會經(jīng)濟理論研究仍為我們嘗試提出關(guān)于我國劃分城鄉(xiāng)的立法標(biāo)準(zhǔn)提供了諸多啟示。
城鄉(xiāng)人口流動均衡的形成在理論上是可以成立的，依據(jù)這種均衡分析可以勾畫出未來我國城鄉(xiāng)人口分布的基本態(tài)勢。城鄉(xiāng)界定的研究有助于深化對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識，也有助于為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系政策提出具有看操作性的建議。
什么是城市？什么是鄉(xiāng)村？如果這兩個概念不清楚，何以談城鄉(xiāng)關(guān)系？如果對這兩個概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的政策的指向性？如果我們不提出這些問題，似乎可以認(rèn)為這些問題不存在；而一旦提出這些問題，會感到回答這些問題并不容易。
本文試圖探討這些問題。
一、確定城鄉(xiāng)邊界的實踐意義
我國目前界定城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)比較含混，給相關(guān)政策的制定及政策操作帶來不少問題。在行政管理及科層設(shè)置上，我國實行“市管縣”制度，“胡煥庸線”以東的人口稠密區(qū)幾乎全部歸于某某“市”。在人口登記制度上，我國在上世紀(jì)60年代區(qū)分了農(nóng)村與城市戶籍以后，除少數(shù)管道（國家招聘、國有企業(yè)正式就業(yè)、考入國立大學(xué)或?qū)？圃盒５龋┩猓谐錾谶@種家庭的人口，都被稱作“農(nóng)民”，他們所居住的地方，習(xí)慣上被看做鄉(xiāng)村。在統(tǒng)計制度上，我國把建制鎮(zhèn)以上的大的居民點都看做城市，而農(nóng)村被稱為鎮(zhèn)的居民點幾乎都是建制鎮(zhèn)，但實際上，一些地區(qū)的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模要小于一些被稱為行政村的居民點。
城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊。目前，我國一系列涉農(nóng)政策與城鄉(xiāng)界定有關(guān)；城鄉(xiāng)界定不科學(xué)，給涉農(nóng)政策的運行帶來了麻煩。
我們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基礎(chǔ)設(shè)施投入一般列入支持“三農(nóng)”工作的范疇，但事實上有一大批建制鎮(zhèn)的建成區(qū)的居民與農(nóng)業(yè)關(guān)系不大。
我國在城市與鄉(xiāng)村之間實行不同的“計劃生育”政策，而事實上一些享受鄉(xiāng)村“計劃生育”政策的居民與農(nóng)業(yè)沒有關(guān)系。
從財政關(guān)系看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與上級政府之間沒有明確規(guī)范的分稅制關(guān)系，彼此間分享財政收入時常常實行討價還價模式，這意味著一大批未取得建制的小城市沒有預(yù)期穩(wěn)定的獨立財政，更沒有自己可以獨享的稅種。
如果將大部分有條件的建制鎮(zhèn)改設(shè)為合規(guī)城市，情形會有不同。
從人們使用城市與鄉(xiāng)村這兩個詞語的傳統(tǒng)看，可以用產(chǎn)業(yè)類型或一定面積上的人口密度定義城市或鄉(xiāng)村。從我國社會管理政策的實施看，這兩種標(biāo)準(zhǔn)事實上是混合使用的。在經(jīng)濟發(fā)展水平比較低的時候，這兩種標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別不大。農(nóng)業(yè)區(qū)域的人口較為分散，工商業(yè)密度高的地區(qū)則人口密度也較高。在經(jīng)濟發(fā)展的一個過渡期內(nèi)，這兩個標(biāo)準(zhǔn)的使用后果就有了不一致的情形。目前，我國農(nóng)業(yè)區(qū)的人口密度較高，其中規(guī)模較大的居民點，也會有農(nóng)民居?。灰恍┏鞘薪紖^(qū)實際上農(nóng)業(yè)仍很重要，但卻被看做城市的一個區(qū)。
但從更長遠(yuǎn)的趨勢看，以一定面積上的人口密度為標(biāo)準(zhǔn)定義城市，更為合理。農(nóng)業(yè)越是現(xiàn)代化，農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模會越大，他們更適合分散居住。據(jù)我測算，如果以農(nóng)戶的人均收入接近城市標(biāo)準(zhǔn)為條件，動態(tài)地看，我國農(nóng)業(yè)人口需要減少到3000萬左右，這是現(xiàn)在被看做是農(nóng)村人口的總的數(shù)量約七分之一，這意味著農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口會相當(dāng)分散。
確定城鄉(xiāng)界限，給出一個區(qū)分城市與鄉(xiāng)村的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，對理順城鄉(xiāng)關(guān)系、制定有針對性的城鄉(xiāng)發(fā)展政策有現(xiàn)實意義。
一是有利于制定合理的環(huán)境保護(hù)政策。環(huán)境科學(xué)的研究表明，人口密度及其經(jīng)濟活動總量不同，各種排放的自然凈化的社會成本不同。低于一定密度的人群所產(chǎn)生的排放可能不需要做工程化處理。
二是有利于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的權(quán)利平等。一些規(guī)模較大的居民點因為被看做鄉(xiāng)村，公共財政可能不會去承擔(dān)必要的責(zé)任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉(xiāng)村地區(qū)，因為居民與政府的關(guān)系特殊，例如居民點被列為某某示范區(qū)，卻可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調(diào)查中相當(dāng)多見。一些農(nóng)業(yè)區(qū)不適當(dāng)?shù)匦拗^寬的鋪裝道路，不是根據(jù)實際常住農(nóng)業(yè)人口安排公共設(shè)施建設(shè)，過早助推我們這樣一個還不發(fā)達(dá)的國家出現(xiàn)明顯的”逆城市化“現(xiàn)象，使一些本來的農(nóng)區(qū)居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產(chǎn)生了土地的低效率利用。
三是有利于形成促進(jìn)城市體系均衡發(fā)展的政策。一些較大的居民地實際上已經(jīng)是小城市，只是因為在政策上被看做農(nóng)村，沒有被納入城市體系去考慮政策調(diào)整，嚴(yán)重影響其發(fā)展空間。這種小城市未能成為大型產(chǎn)業(yè)項目的落腳地，大型產(chǎn)業(yè)項目均被集中于省市級各類開發(fā)區(qū)，使小城市成為依附上級政府財政轉(zhuǎn)移的低水平的寄生型經(jīng)濟體，產(chǎn)生一系列社會病。
四是有利于建立規(guī)范的國家科層管理體制，形成合理的地方政府之間的縱向關(guān)系。目前，在我國地方政府序列中增設(shè)一個“市”，通常要通過“縣改市”實現(xiàn)，需要上報國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)；這種審批權(quán)力包含一定裁量自由，權(quán)力行使不規(guī)范。一些區(qū)域的建制鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模超過了上級政府的在住所的經(jīng)濟規(guī)模，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人行政級別被置于上級政府主管局長之上，使上級政府職能部門難于行使權(quán)力，徒增政府治理能力的羈絆。
二、城市最小規(guī)模討論
一個居民點達(dá)到什么樣的規(guī)模、什么樣的人口密度就可以設(shè)為“市”？這是我們需要進(jìn)一步討論的問題。
一個城市的合理規(guī)模與政府設(shè)立一個城市的最低人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，是相互關(guān)聯(lián)又不完全相同的兩個問題。為了對后一問題提出有意義的分析，先對前一個問題做一個概略分析。
（一）城市的“合理規(guī)模”難確定
由政府提出一個城市的最佳規(guī)模沒有可能性。城市是人口在一定面積的土地上的居住形態(tài)。理論上可以假設(shè)，人們選擇某地生活，或企業(yè)選擇某地投資，均經(jīng)過算計。
對于消費者，假設(shè)在完全競爭狀態(tài)下，城市人均福利的邊際量隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴大而下降，當(dāng)這個值為零時，城市的人口規(guī)模達(dá)到均衡，城市規(guī)模不再變化。對于廠商，也假設(shè)在完全競爭狀態(tài)下，若其他條件不變，每一個企業(yè)有可能實現(xiàn)在某城市的土地要素投入的邊際產(chǎn)出為零，并可實現(xiàn)零利潤均衡。理論上說，消費者均衡與廠商均衡可以同時達(dá)成。
但這種描述只具有分析意義，政府很難用這種分析模式計算出城市的“合理規(guī)?！薄＠纾M者的住房租金成本、企業(yè)的租地成本，實際是土地市場供需競爭決定的，而其中一些消費者需求的偏好與影響廠商需求的技術(shù)等因素，均是變化莫測的。在較長的時間跨度里，收入水平、交通改善、境外移民壓力，是促成城市中心貶值、城市郊區(qū)化發(fā)展的重要因素，并對城市規(guī)模變化發(fā)生影響。如果引入基本不具有競爭性特點的城市公共部門的行為，更難以確定城市的“合理規(guī)模”。
盡管研究發(fā)現(xiàn)城市的“合理規(guī)?！边h(yuǎn)不是一個工程技術(shù)問題那么簡單，但通過大量研究，還是有了共識程度高的發(fā)現(xiàn)。大量企業(yè)集中在一個城市所產(chǎn)生的外部規(guī)模經(jīng)濟（集中效應(yīng)），主要是局部化的規(guī)模經(jīng)濟，即與同類關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)高度集中有關(guān)，而與都市總規(guī)模無關(guān)（Mills,E.S.and Tan,J.D.1980.A comparison of urban population density functons in
developed developing countries.Urban Sdudies 17(3),October,313-21.）。這個研究表明，小城市可以是有效率、有活力的城市。
不同城市規(guī)模的利弊得失，無法通過實驗方法確定，但可以通過城市的歷史演變，分析城市規(guī)模變化與政府控制之間的關(guān)系。與歐洲國家相比，美國聯(lián)邦政府對城市規(guī)模不做控制，更不會用人口登記辦法和掌控城市建制設(shè)置的辦法來限制城市發(fā)展。實際情形是，美國在第二次世界大戰(zhàn)以后，幾個主要大城市的首位度降低，一大批中小城市得到迅速發(fā)展，全國各類城市的居民收入出現(xiàn)世界罕見的某種均等性。這個觀察結(jié)論的啟示是，政府不必去人為設(shè)定城市的“合理規(guī)模”，而應(yīng)盡可能為要素在空間的自由轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，使城市自行演化發(fā)展。這種發(fā)展模式，無論從平等還是效率的角度看，其結(jié)果都勝于人為對城市發(fā)展的控制。
（二）社會治理成本與最小城市人口規(guī)模的下限
不承認(rèn)一個事實上的城市為城市，實際上也是變相干預(yù)城市發(fā)展。那么，什么是一個事實上的城市？一個居民點的人口規(guī)模達(dá)到什么水平，可以被看做城市？在城市研究中，學(xué)者們很少提出或回答這個問題，但這不等于這個問題沒有意義。
在法理上，城市可以被看作一個社團法人，通常它應(yīng)該有一個社團行動的權(quán)威機構(gòu)，當(dāng)這個社團擁有公共財政預(yù)算、民選議事機構(gòu)、行政機構(gòu)以及維護(hù)秩序的強制權(quán)實施機構(gòu)時，這個社團就被看做擁有一個政府；這個社團所在區(qū)域可以被看做行政區(qū)，而如果這個行政區(qū)的人口密度達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，就可以被看做一個城市。
城市人口規(guī)模的上限很難確定。我國有一些世界級的超大型城市，其中有的是行政區(qū)劃意義上的城市，如重慶；有的是經(jīng)濟意義上的城市，如深圳。還有的則兼有這兩種意義，如北京、上海，實際上可被看做都市區(qū)或緊密型城市群。但作為城鄉(xiāng)界定的研究，重要的是確定最小城市的底線規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；小于這個標(biāo)準(zhǔn)，可被看做鄉(xiāng)村，大于這個標(biāo)準(zhǔn)，則可被看做城市。
按人類學(xué)最新的研究成果，當(dāng)人數(shù)在150人（Dunbar指數(shù)）以下時，不論是社群、公司、社會網(wǎng)絡(luò)，只要大家都相互認(rèn)識，彼此可以互通消息，就不需要設(shè)立正式的權(quán)威機構(gòu)，不需要制定正式的行為規(guī)范，一切公共事務(wù)可以通過約定俗成的規(guī)矩得到處理（[以色列]尤瓦爾.赫拉利，人類簡史，中信出版社，2015，28頁；R.A.Hill and R.I.M.Dunbar,Social Network Size in Humans,Human Nature 14-1(3003)65.）。這意味著，在150人以下的人類群體中，不必建立政府，自然也不必建立有強制力的公共預(yù)算。這個發(fā)現(xiàn)，可以幫我們形成這樣一個認(rèn)識：大約小于150人的群體，可以在法律上設(shè)定為社團；也即沒有必要將一個合法小城市的人口規(guī)模的下限設(shè)定在150人以下。
那么，是不是大于150人的人群在人口密度達(dá)到一定程度以后，就可以承認(rèn)為一個城市？應(yīng)該不是。一個城市最直接的特征，是一定區(qū)域里的人口總量大、密度高?？偭康淖钚≈蹬c密度的合理值是下面需要討論的問題。
（三）最小城市的合理人口規(guī)模：公共財政可持續(xù)為約束條件
一個城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)通常不是農(nóng)業(yè)，如前所述，如果按工業(yè)企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置城市，城市的規(guī)模會很不相同。一個數(shù)千人的人口聚落可能會產(chǎn)生有優(yōu)勢的局部性規(guī)模經(jīng)濟效益，但通常擁有這種效益的人口聚落會在數(shù)萬人以上。與經(jīng)濟部門相比，一個城市的公共部門的結(jié)構(gòu)與運行更需要穩(wěn)定，因此，以公共預(yù)算為核心因素，來考量一個小城市的人口規(guī)模下限，是一個較為可行的思路。
按照國際上較為通行的政府體系的功能定位，一個小城市通常只負(fù)責(zé)城市的市政設(shè)施維護(hù)、一般性的國民基礎(chǔ)教育、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、城市基本文化活動以及常規(guī)性社會救助等。超出這些功能的其他功能，由上級政府承擔(dān)。這種小城市的財政預(yù)算收入一般由財產(chǎn)稅支撐。按這個比較符合實際的構(gòu)想，決定一個小城市最低人口數(shù)量可考慮以下因素：
1、維持小城市運轉(zhuǎn)的一個廣義的政府服務(wù)系統(tǒng)所需要的公務(wù)員（這里指凡領(lǐng)取政府財政支付的工資的所有人員）數(shù)量（C）。廣義的政府服務(wù)系統(tǒng)包括政府行政機構(gòu)、民選議事機構(gòu)、司法機構(gòu)、社會活動服務(wù)機構(gòu)以及其他市政活動支撐機構(gòu)等。
2、公務(wù)員人均公共財政支出水平（F）。可以直接將國家的同類指標(biāo)作為小城市的指標(biāo)，以確保小城市的公共服務(wù)能力。
3、財產(chǎn)稅率。財產(chǎn)稅率可在1-3%之間（R）。
4、國民人均擁有的可資征收財產(chǎn)稅的財產(chǎn)價值額（V）。此項包括居民的住房及占地的價值，工商企業(yè)的耐久性設(shè)施及占地等。某些小城市轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的耐久性設(shè)施通常享受免稅待遇，但其中的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營設(shè)施（如鄉(xiāng)村旅游服務(wù)）可適用財產(chǎn)稅征收。
由以上因素，可大體推算出小城市的最低人口規(guī)模（S）。
S=[（C*F）/R]/V
以上元素所涉及的都是國民經(jīng)濟活動的常規(guī)數(shù)據(jù)，其中可資課稅的財產(chǎn)價值額目前在我國沒有數(shù)據(jù)，但可以大致作出推算。例如，一般來說，在市場化國家，地租總量占國民收入的比重比較確定，多為8%左右，借助其他數(shù)據(jù)可以推算工商業(yè)所占土地的價值；資本與國民收入的比例也比較確定，資本總量中固定資本與流動資本的比例也比較確定，由此可以推算出耐久資本的價值總量。
這里不做詳細(xì)的數(shù)據(jù)精確性考量，經(jīng)筆者大略推算，在我國目前條件下，如果財產(chǎn)稅作為小城市的主要稅種，且稅率為1%，則小城市的的人口規(guī)模下限為5萬；稅率為3%，人口下限則可以為1.7萬人。這是一個簡化的平均數(shù)分析，所以沒有涉及“最大化”的均衡問題。鑒于這個估算以公共預(yù)算可持續(xù)為約束條件，所以，在實行稅制改革的條件下，這種規(guī)模的小城市大略不會有負(fù)債，不需要搞“土地財政”，且城市居民的收入水平及富裕水平應(yīng)該與社會平均水平接近。如果能改變區(qū)域經(jīng)濟布局政策，抑制各類開發(fā)區(qū)的發(fā)展，鼓勵一批大型企業(yè)及機構(gòu)進(jìn)駐小型城市，它們的經(jīng)濟活力是有保證的。
（四）最小城市的合理人口密度：居民心理健康為約束條件
關(guān)于城市的人口密度，經(jīng)濟學(xué)與規(guī)劃學(xué)者均有大量研究，結(jié)論不盡一致。但是，研究者一般認(rèn)為，在較大尺度的區(qū)域里，人口過密或過稀，都會對人的生存品質(zhì)產(chǎn)生負(fù)面影響（見[美]愛德華?格萊澤：《城市的勝利》，劉潤泉譯，上海社會科學(xué)院出版社2012年版，第87頁）；同樣人口密度下，人口布局也有不同方式，也會對人的生存品質(zhì)發(fā)生影響（前引20，Serge Salat，《城市與形態(tài)——關(guān)于可持續(xù)城市化的研究》，陸陽、張艷譯，中國建筑工業(yè)出版社2012年版。第110頁以下）。環(huán)境心理學(xué)對高密度居住環(huán)境與人的心理和生理惡變之間關(guān)系的研究表明，住在多層或高層住宅中的孩子，容易受到身心。住在高密度住宅區(qū)內(nèi)，會導(dǎo)致更強烈的擁擠感，容易產(chǎn)生“擁擠綜合癥”（見[美]S.E.Taylor等：《社會心理學(xué)》，謝曉非等譯，北京大學(xué)出版社2004年版）。
另據(jù)筆者對一些城市人口分布的觀察，同樣的平均人口密度，可以有很不相同的居住品質(zhì)。我國東部人口稠密區(qū)，城市的居民區(qū)占城市建成區(qū)的面積平均在26%左右（見天則經(jīng)濟研究所課題組研究報告：《行政部門配置資源的效率與公正研究》（內(nèi)部刊印），2013年），而國外大都市的同一指標(biāo)約為45%（見石憶邵等：《國際大都市建設(shè)用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)比較研究》，中國建筑工業(yè)出版社2010年版）。日本東京，城市建成區(qū)（不包括自然公園）占城市轄區(qū)總面積57.7%，住宅用地占城市建成區(qū)的面積59.2%，其中獨立住宅區(qū)（即獨棟房屋區(qū)域）占地比重33%，集合住宅（即樓房）占地比重26.2%（東京都都市計劃局編：《東京之土地利用》，平成23年（2011年），東京都生活文化局広報広聽管理課，第8頁）。
在日本這樣一個算是典型的人多地少的國家，特別在東京這樣一個人口稠密的都市區(qū)，多數(shù)居民居然有獨棟房屋，實在令人感慨。個中奧秘在此深入討論會偏離本文主題；這里只需要指出這樣一個事實：平均人口密度高的城市，只要由好的城市管理理念以及先進(jìn)的規(guī)劃思想，居民可以有密度適當(dāng)?shù)木幼^(qū)，可以住得舒服。具體說，1平方公里1萬人的平均人口密度，可以做到讓城市三分之二以上的家庭有獨棟房屋居住，而獨棟房屋是城市中產(chǎn)階層的重要的財富持有形態(tài)。當(dāng)然，這個條件下的獨棟房屋不能是豪宅，不能出現(xiàn)美國中小城市特有的高比例的大宅大院。
（五）城鄉(xiāng)界定的法律規(guī)范
由上述討論，我們現(xiàn)在大體上可以提出一個界定城鄉(xiāng)的法律規(guī)范。
抽象地說，如果一定的、在空間上相對分立的區(qū)域的居民群體人數(shù)總量達(dá)到一定規(guī)模，且這個區(qū)域內(nèi)一定面積的核心地帶的人口密度達(dá)到一定水平，這個居民群體就可以在多數(shù)人員愿意的條件下，按城市建制組成一個法人社團。這個城市按照國家法律，可隸屬于一定層級的政府轄區(qū)。
按前文討論意見，考慮到本文未做討論的目前我國具體情況，我國最小城市的設(shè)立條件可表述為：若一個區(qū)域的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)到5萬，且這個區(qū)域的人口稠密區(qū)地帶每平方公里的平均人口密度在8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或人口稠密區(qū)處于相對分立的不連片的狀態(tài)，則可在這個地方設(shè)立一個城市。
在城市設(shè)立制度實施一個時期以后，上述規(guī)定可以放寬，例如，總?cè)丝谝?guī)?？蓽p少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進(jìn)一步還可以由省級人民政府或人民代表大會自行決定設(shè)立城市的下限標(biāo)準(zhǔn)。
若合理地把城市看做是規(guī)模較大的點狀居民區(qū)，而不是把城市看做行政轄區(qū)，則包括全部小城市在內(nèi)的城市范圍以外的區(qū)域，可被定義為鄉(xiāng)村地區(qū)。
三、城鄉(xiāng)分界形成的國際經(jīng)驗
國際上并沒有成熟的、被人們普遍認(rèn)可的城鄉(xiāng)界定準(zhǔn)則，但這不是說在區(qū)域經(jīng)濟管理中說沒有城鄉(xiāng)概念。如果概念的模糊不妨礙政策操作，人們可能不去自找麻煩去界定政策術(shù)語。在歐美發(fā)達(dá)國家，因為農(nóng)業(yè)人口少，城鄉(xiāng)分野比較清楚，針對農(nóng)村人口的專業(yè)農(nóng)民與非農(nóng)民的分類區(qū)別政策可以直接按人口的職業(yè)性質(zhì)去操作，不必將基本政策劃分為城市政策與農(nóng)村政策兩個類別，更不必有“三農(nóng)”這樣的模糊概念。在大量的涉及社會經(jīng)濟管理的法律文件中，需要區(qū)別城市與農(nóng)村的情形并不重要。甚至在他們的官方統(tǒng)計中，也只有很不重要的篇幅單獨涉及農(nóng)村情況。盡管如此，歐美國家涉及城市設(shè)立、城鄉(xiāng)劃界的理論與政策還是值得我們注意。
（一）城市設(shè)置的自治制度基礎(chǔ)
在當(dāng)代法制國家，自治原則被普遍實行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機構(gòu)能處理的事務(wù)，包括某些公共事務(wù)，最大限度地允許其自己處理。二是在向下包括的國家及各級地方治理系統(tǒng)中，公共事務(wù)最大限度地交由下一層級的公共機構(gòu)或地方政府處理，只有不得不由上一級公共機構(gòu)或政府辦理的事務(wù)，才由它們辦理。三是任何一級立法機構(gòu)都具有立法權(quán)。四是不論什么層級的政府，在法律面前一律平等；下級立法機構(gòu)制定法律只要不違反上位法，總具有合法性。上級政府也必須遵守下級政府制定的法律，除非經(jīng)由憲法法院或上級法院裁定下級立法機構(gòu)制定的法律不具效力。五是能不設(shè)公共權(quán)威機構(gòu)的小型社區(qū)，盡可能不設(shè)公共機構(gòu)。
現(xiàn)代法制國家一般不對城市的最小人口規(guī)模做出法律界定，但這不等于任意小的居民點會被當(dāng)成一個城市。筆者訪問美國衣阿華州時曾了解到一個很有意思的情況。該州規(guī)定，如果一個居民點的居民全體同意設(shè)立具有法人社團性質(zhì)的共同體，且基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，又經(jīng)過州議會同意，法人團體的地位便得到允準(zhǔn)。這個社團的法律地位與城市相當(dāng)。曾有一個人口較多的家庭向州議會申報這種法律地位，但沒有得到允準(zhǔn)。應(yīng)該說在絕大多數(shù)情況下，一定數(shù)量的居民群體不會隨意提出設(shè)立城市的要求，特別是居住分散的群體不會提出這種要求，原因應(yīng)該是城市設(shè)立以后的稅負(fù)增加有關(guān)。
（二）人口稠密區(qū)概念
國際上關(guān)于人口分布的討論中，有一個“人口稠密區(qū)”（DID，Densely Inhabitant District）概念。如果人口總計5000人以上，且1平方公里面積上的人口密度超過4000人，即算作人口稠密區(qū)。在人口分布研究中，這個概念已經(jīng)具有研究的可操作性。可以不論一個居民區(qū)是否擁有社團或城市的法律地位，符合這個要求的居民點，如果與毗鄰的類似居民區(qū)在空間上有一定分離度，這個居民點就可以被看做小型城市。從歐美國家的人口分布情況看，即使是這種小城市，也不可能太多。
美國各州對城市沒有統(tǒng)一定義，而聯(lián)邦政府的統(tǒng)計部門也是從人口集中度來區(qū)別城市與鄉(xiāng)村。它的規(guī)定是將總量超過3000人，且人口聚落區(qū)的核心區(qū)1平方英里（約2.6平方公里）人口達(dá)到2500人以上的區(qū)域看做城市。
（三）鄉(xiāng)村的小型居民點概念
歐美國家城鄉(xiāng)分野的形成，基本是一個自然過程。隨著城市化的逐步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)農(nóng)戶的耕作面積越來越大，農(nóng)戶居住也越來越分散。專業(yè)農(nóng)戶的分散居住方便耕作，而脫離農(nóng)業(yè)的居民集中到城市居住，也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內(nèi)自然形成。農(nóng)業(yè)迅速現(xiàn)代化的國家，專業(yè)農(nóng)戶可能與其他非農(nóng)業(yè)居民毗鄰而居。因為專業(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)設(shè)備對土地使用有某種特殊性，例如，專業(yè)農(nóng)戶的車輛與農(nóng)機對道路的要求很不同于城市的要求。專業(yè)農(nóng)戶的日常生產(chǎn)活動會給其他居民帶來負(fù)的外部性。政府按城市標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，也會降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規(guī)要求農(nóng)場主的常住地必須是自己的農(nóng)場。類似法規(guī)強化了鄉(xiāng)村地區(qū)居民分散居住的趨勢。
一些國家的“土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”（TDR,Transfer Development Rights）政策也促成了農(nóng)場主居住的分散化。此概念最早起源于美國，是一種創(chuàng)新性的土地開發(fā)控制手段，其最早在紐約等大城市進(jìn)行嘗試，后在其它地區(qū)得到推廣（PICCUD《國地資訊》，2015-03-20；American Planning Association,Planners Advisory Service Memo,May/June 2010）。因為地方政府的土地分區(qū)規(guī)劃政策限制了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的自由權(quán)利，等于剝奪了農(nóng)業(yè)用地主人的發(fā)展權(quán)，可能造成業(yè)主的利益損失（高新軍，美國“分區(qū)制”土地管理的由來及變化，中國經(jīng)濟時報，2011年01月12日）。補償?shù)霓k法是將業(yè)主的發(fā)展權(quán)資本化，允許他們出售給需要建設(shè)用地的投資者。這種能被資本化的土地面積由政府按一定規(guī)則予以核定，面積大小通常與農(nóng)場的總面積有關(guān)。這種政策類似于我國政府實施的“增減掛鉤”試點政策。在這一政策之下，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)場主便減少了在自己土地上的非農(nóng)業(yè)開發(fā)，使得農(nóng)業(yè)區(qū)人口更加稀疏，以致鄉(xiāng)村地區(qū)多分布由一兩戶人家構(gòu)成的小型居民點。
從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同管道，來滿足自己對公共品的需求，并非處于一個架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的政府的管轄之下。
典型情形如美國。教堂、學(xué)校、合作社等機構(gòu)都可能為農(nóng)區(qū)居民提供公共服務(wù)，縣政府則可能為他們提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。他們在“選區(qū)”參加政治活動，而毗鄰的城市政府則可能承擔(dān)與選舉有關(guān)的服務(wù)事項。一定片區(qū)的農(nóng)場主構(gòu)成一個熟人社會，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務(wù)，但如前述Dunbar指數(shù)揭示的意義，在這種熟人社會結(jié)構(gòu)中，可以存在某種秩序，也是某種服務(wù)，但卻沒有正式的公共權(quán)威，大家不需要為這個系統(tǒng)納稅。這種情形使得美國農(nóng)場主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為共和黨的政治基礎(chǔ)。這種政治傾向會加強農(nóng)場主保護(hù)農(nóng)場環(huán)境、反對政府干預(yù)的鮮明態(tài)度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發(fā)達(dá)的國家，還會存在具有顯著的傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會。
我們由此受到的啟示是，解決所謂“城不像城，鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的問題，不是一個簡單的事情。
四、與城鄉(xiāng)界定相關(guān)的若干現(xiàn)實問題及政策調(diào)整討論
由政府實行區(qū)別城鄉(xiāng)的合理的法定標(biāo)準(zhǔn)雖然重要，但并不意味著，有了這個標(biāo)準(zhǔn)就易于解決涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的其他問題。下面是幾個與城鄉(xiāng)劃界相關(guān)的值得討論的重要問題。
（一）關(guān)于城鄉(xiāng)人口均衡分布的一個簡化分析
城鄉(xiāng)人口分布狀況其實是宏觀意義上的城鄉(xiāng)邊界。在一定條件下，有沒有可能形成相對穩(wěn)定的城鄉(xiāng)人口分布狀態(tài)？在理論上，這個可能性是存在的。
如果不考慮逆城市化中的人口流動問題，即把農(nóng)村人口看做專業(yè)農(nóng)戶的居住區(qū)域，同時我們也不考慮農(nóng)場主在城鄉(xiāng)之間的流動成本，不考慮農(nóng)場主在非農(nóng)領(lǐng)域的兼業(yè)，那么，城鄉(xiāng)人口均衡分布問題的考察就會比較容易。我們可以把農(nóng)場看做一個廠商，把農(nóng)業(yè)看做一個行業(yè)，廠商均衡與行業(yè)均衡就是一個普通的經(jīng)濟學(xué)的最大化分析問題。
農(nóng)場主是自我雇傭的一個廠商，他可以把城市的平均工資看做自己勞動的機會成本。在自由競爭狀態(tài)下，農(nóng)場主會得到一個勞動機會成本獲得補償?shù)?、利潤率為零的長期均衡。如果利潤率不等于零，就會有農(nóng)場主的退出或進(jìn)入，直至均衡的形成。農(nóng)場主勞動的機會成本能否得到補償，是一個可以轉(zhuǎn)化為利潤率大小的問題，即如果得不到補償，可以看做利潤率為負(fù)數(shù)。所以，農(nóng)場主勞動成本得到補償，即農(nóng)場主的平均勞動收入達(dá)到城市勞動者的平均水平（假設(shè)城鄉(xiāng)勞動者的質(zhì)量無差異），是決定農(nóng)戶是否轉(zhuǎn)換職業(yè)、是否在城鄉(xiāng)之間流動的主要因素。
基于上述認(rèn)識，筆者選定一組數(shù)據(jù)，包括人均收入水平的增長、農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的潛力、農(nóng)產(chǎn)品價格變化、人口變動等，同時假設(shè)其他因素不變，則有如下結(jié)論：我國農(nóng)戶人均年收入達(dá)到城市居民水平，全國大約只需要約3000萬各類專業(yè)農(nóng)戶；實現(xiàn)這個目標(biāo)大約還需要25年左右。
逆城市化問題當(dāng)然需要考慮。按美國的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村人口的數(shù)量是農(nóng)業(yè)人口的7倍。鑒于中國的政策環(huán)境以及本文前述假說，中國未來農(nóng)村人口總量為農(nóng)業(yè)人口3倍左右比較合適，即我們估計，未來中國城鄉(xiāng)人口分布相對穩(wěn)定的情形，大約是農(nóng)村人口9000萬戶左右，其余約3億3000萬戶為城市人口。每戶平均人口為3.5人，人口高峰期為4.2億戶。城市化率約為79%。
大略以我國現(xiàn)有農(nóng)村自然村的分布格局為基礎(chǔ)，我國將來會有約500萬個小型專業(yè)農(nóng)戶居民點，每個居民點大約平均5個專業(yè)農(nóng)戶。其余農(nóng)戶以及逆城市化人口，會分布在規(guī)模較大、但又達(dá)不到城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的村落或居民區(qū)中。鑒于這種居民區(qū)不需要是Dungbar指數(shù)所反映的熟人社會，可以大于150人，可以并需要設(shè)立公共權(quán)威機構(gòu)，不妨假設(shè)，這種居民區(qū)的人口規(guī)?？梢赃_(dá)到目前我國村落的平均戶數(shù)，即340戶，則我國將來大約需要有約19萬個這樣的居民區(qū)或新型村莊。這意味著目前我國67%左右的行政村會消失或轉(zhuǎn)化為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點。
數(shù)據(jù)不可靠的精確分析，并不比數(shù)據(jù)簡單、但邏輯正確的簡化分析更靠譜。筆者不敢說以上分析的數(shù)據(jù)內(nèi)容很可靠，但相信它作為一種趨勢的刻畫，應(yīng)該是可信的。按這個分析，今后我國的新農(nóng)村建設(shè)怎么搞，農(nóng)村投資怎么把握縱深度，都是應(yīng)該重新考量的。
（二）形成合理的城鄉(xiāng)治理社會政治平臺
本文前述分析已經(jīng)包含了關(guān)于城鄉(xiāng)社會治理的某些政策調(diào)整涵義。筆者以為，以下改革是可以考慮的。
第一，可以考慮全面取消“市管縣”體制，建立“縣轄（?。┦小斌w制。一個縣可以下轄多個小城市。同時可考慮將農(nóng)業(yè)比重大的縣做適度合并，提高縣域經(jīng)濟的總規(guī)模。特大型城市可以歸中央直轄，一般大中城市與下轄小城市的縣為同一級行政區(qū)，歸省統(tǒng)轄。
第二，在縣域內(nèi)，其下轄的小城市以外的鄉(xiāng)村地區(qū)可建立多樣化的治理方式，如農(nóng)民自治體、農(nóng)業(yè)管理區(qū)、村莊社團等，且一并歸縣級政府直接統(tǒng)轄，不能劃歸小城市統(tǒng)轄。
第三，小城市、農(nóng)民自治體或村莊社團的設(shè)立，可嘗試實行“申請核準(zhǔn)制”。有了明確的小城市設(shè)立的法律規(guī)范以后，可以由一定區(qū)域的居民按一定程序向省級人民代表大會提出設(shè)立城市的要求，由其核準(zhǔn)后正式設(shè)立。鄉(xiāng)村地區(qū)的居民可以向縣級人民代表大會提出設(shè)立農(nóng)民自治體或村莊社團的申請，由后者核準(zhǔn)后正式成立。
（三）城鄉(xiāng)劃界的發(fā)展權(quán)問題
城鄉(xiāng)關(guān)系的變革，特別是土地分區(qū)規(guī)劃的實施，必然涉及“發(fā)展權(quán)”的保護(hù)及受損補償問題。這種情形主要發(fā)生在農(nóng)區(qū)劃分的規(guī)劃管理實踐中，其中農(nóng)民或者農(nóng)地的主人，通常認(rèn)為自己的土地被限制在農(nóng)業(yè)用途上，形成了權(quán)利的犧牲。這被看做對“土地發(fā)展權(quán)”的侵犯。這種判斷自然有合理性。有學(xué)者主張按機會成本補償農(nóng)民的損失（[美]文貫中，2014，用途管制要過濾的是市場失靈還是非國有土地的入市權(quán)？《學(xué)術(shù)月刊》，201407），體現(xiàn)了市場化改革的意圖，值得重視。
前文已經(jīng)介紹了美國解決發(fā)展權(quán)受損補償問題所實行的“土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”政策，筆者以為是行之有效的。筆者總體上認(rèn)為，這個問題不像人們想象的那么嚴(yán)重。
合法規(guī)劃權(quán)是節(jié)省交易成本的一種制度安排，不免與市場定價不完全匹配。其中的技術(shù)難題是對“外部性”的計量很困難。需要注意，即使在市場化條件下，即政府不做任何土地分區(qū)規(guī)劃，每個土地業(yè)主的等量土地所承載的“發(fā)展權(quán)價值量”并不相等，因為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對建設(shè)用地的需求有限，且這種需求往往追求集聚效應(yīng)，大部分農(nóng)村土地業(yè)主得不到“發(fā)展權(quán)”的價值實現(xiàn)的機會。從社會平等的意義上說，少數(shù)農(nóng)民的“發(fā)展權(quán)”變現(xiàn)，是一種工商業(yè)進(jìn)步的效果溢出，這種效果在所有農(nóng)戶之間做適當(dāng)?shù)钠骄峙涫枪?。發(fā)展權(quán)可以通過“交易”，在一定程度上體現(xiàn)效率。但交易的“底價”及數(shù)量與規(guī)劃有關(guān)。一個農(nóng)場上，可能只有一定的面積進(jìn)入發(fā)展權(quán)交易系統(tǒng)，更多的土地則不能交易，且政府不予補償。這種情形，在性質(zhì)上可能與“完全市場”的作用并不矛盾，因為即使市場作用，也不會到處去占用農(nóng)田建立城市。
基于這種認(rèn)識，筆者以為我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點可以在更多引入市場機制后，在農(nóng)村全面實施。這個改革實施以后，農(nóng)村景觀將會發(fā)生較大變化，將會為實現(xiàn)“城市像城市，農(nóng)村像農(nóng)村”的愿景增添動力。
（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞網(wǎng)
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