嚴(yán)格地說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為我國五級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低的一級(jí)政府組織，迄今只有20多年的歷史。然而，在1983年至1985年的“社改鄉(xiāng)”結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量一直呈下降趨勢，其規(guī)模卻變得越來越大，甚至超過了人民公社解體前的平均規(guī)模。如在1986年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)一下子從1985年的91138個(gè)減少到71521個(gè)，比上年凈減少了19617個(gè)，村民委員會(huì)總數(shù)由1985年的940617個(gè)減少到847894個(gè)，比上年減少了接近10萬個(gè)。直到1996年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量又比10年前減少了26037個(gè)，村民委員會(huì)比10年前減少了10.77多萬個(gè)。特別是從１９９８年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的范圍擴(kuò)大，速度加快，由此帶來的社會(huì)后果也難以預(yù)料。截至2004年9月30日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為37166個(gè)，比1995年減少了9970個(gè)，平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)４個(gè)。另據(jù)民政部推算，近10年來全國一共精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)17280個(gè)，裁減財(cái)政供養(yǎng)人員8.64萬人，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)為8.64億元，并沒有收到預(yù)期的效果，并且出現(xiàn)了許多“按下葫蘆露出瓢”的社會(huì)衍生現(xiàn)象。
因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為國家依法設(shè)置的一種地方行政建制，應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級(jí)的有序性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，職能定位的科學(xué)性，組織制度的規(guī)范性，政權(quán)名稱的固定性，等等。這是世界各國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)方面的基本經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律。譬如，美國有16822個(gè)鄉(xiāng)（或小市鎮(zhèn)），有25962個(gè)特別區(qū)，15174個(gè)學(xué)校區(qū)，都具有獨(dú)立的法人地位，其管轄面積大小不一，管理人口也多少不等。像馬薩諸塞州一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的規(guī)模多達(dá)4萬余人，有的還不滿300人。紐約州一個(gè)小市鎮(zhèn)，有的僅為1平方英里，有的多達(dá)幾百平方英里，人口規(guī)模分別在100人至幾千人不等。法國現(xiàn)有36413個(gè)市鎮(zhèn)，平均管轄面積為14平方公里。其中，人口規(guī)模在10萬人以上的有40個(gè)，2萬人以上的有334個(gè)，1500人以下的有3.5萬個(gè)，且大多在300人左右。羅馬尼亞現(xiàn)有236個(gè)市鎮(zhèn)，還有2705個(gè)鄉(xiāng)，平均管轄面積為116平方公里，人口一般在4000人至10000人之間。總體而言，現(xiàn)代西方國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其管理方式靈活多樣，帶有“人性化”管理的特點(diǎn)。
但在中國歷史上，“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制多“因其俗以為法”，或延續(xù)或中斷，或重視或忽略，或繼承或革新，表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征，經(jīng)歷了一個(gè)漫長而又復(fù)雜的演化過程。迄今為止，世界上還沒有哪一個(gè)國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國這樣頻繁變動(dòng)，顯得極其混亂和無序。如在歷史上的許多朝代，鄉(xiāng)里組織稱謂復(fù)雜且多變，如“有‘鄉(xiāng)’、‘里’、‘區(qū)’、‘社’、‘城’、‘鎮(zhèn)’、‘鋪’、‘廂’、‘集’、‘圖’、‘都’、‘保’、‘總’、‘村’、‘莊’、‘營’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘戶’。又有所謂‘寨’、‘堡’、‘團(tuán)’、‘卡房’等等之稱者，皆于固定組織之外，復(fù)為屬于特殊情形下之特種組織”。概括起來，它主要有兩種類型：一是“趨大化”，一是“趨小化”。史載周代，“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，一萬二千五百戶”，可謂管轄面積大，管理人口多，組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，層級(jí)劃分細(xì)致，并且注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等等社會(huì)功能。秦漢以后，我國的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模變小，其地位和作用也逐漸降低。如魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉(xiāng)，三千以上置二鄉(xiāng)，五千以上置三鄉(xiāng)，萬以上置四鄉(xiāng)”，“鄉(xiāng)”建制規(guī)模在500戶至2500戶之間。但到隋唐時(shí)期，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模僅為500戶，這與以往的“萬戶之鄉(xiāng)”簡直無法相比。事實(shí)上，“鄉(xiāng)制”到了唐代，已經(jīng)名存實(shí)亡。北宋中期，王安石在全國推行“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模為250戶左右。而到元明清三代，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模僅為100戶左右。總之，為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細(xì)致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時(shí)代，甚至晚至民國時(shí)代仍行之不綴。
清朝末年，我國出現(xiàn)了“太平天國的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建立守土鄉(xiāng)官制”。按照《天朝田畝制度》規(guī)定，農(nóng)村每5家設(shè)“伍長”，每25家設(shè)“兩司馬”，每100家設(shè)“卒長”，每500家設(shè)“旅帥”，每2500家設(shè)“師帥”，每13156家設(shè)“軍帥”，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模為大約五六萬人。光緒三十四年（1908年），晚清政府開始重視學(xué)習(xí)西方憲政，制訂出了中國有史以來第一部《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》。該章程規(guī)定：城鎮(zhèn)人口10萬人以上者設(shè)為“區(qū)”，5萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)村人口5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。但到了民國時(shí)期，國民黨規(guī)定：百戶以上村者設(shè)鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者設(shè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭。1939年，國民黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模又做了補(bǔ)充規(guī)定，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)以管轄10個(gè)保為基本組織原則，一般不少于6個(gè)保或者是不多于15個(gè)保，其規(guī)模為大約1000戶左右。新中國成立后，尤其是在合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。如在1958年，全國一次性砍掉了74萬個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，將其合并為23630個(gè)人民公社。這種“政社合一”的人民公社相對于國家政府而言，只是一種國家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國家計(jì)劃的勞動(dòng)組織。1980年，全國的人民公社為54183個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為71萬個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為576萬個(gè)，若按平均每個(gè)公社配備30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)配備7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備5名干部計(jì)算，當(dāng)時(shí)需要大約3500萬名干部，這比歐洲一個(gè)中等國家的總?cè)丝谶€多，如何讓中國農(nóng)民承擔(dān)得了。于是，我國在上世紀(jì)80年代初期廢除了人民公社管理體制，建立起79306個(gè)鄉(xiāng)，3144個(gè)民族鄉(xiāng)，9140個(gè)鎮(zhèn)和94萬個(gè)村民委員會(huì)，作為農(nóng)村基層政權(quán)組織和群眾性自治組織，即實(shí)行“鄉(xiāng)政”與“村治”相結(jié)合管理模式。
但是，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國家政治體制改革起步晚、行動(dòng)慢，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的巨大變動(dòng)與其上層建筑處于“兩張皮”的分離狀態(tài)。這樣不僅造成了各地以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“精簡機(jī)構(gòu)”、“分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革一直沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而且使我國過去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交*，國家政權(quán)與農(nóng)民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等歷史遺留問題始終得不到根本解決。說到底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本問題在于劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，只有在此基礎(chǔ)上（即明確哪些事情應(yīng)該歸中央政府、省級(jí)政府和縣市級(jí)政府來管，又有哪些事情應(yīng)該歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來管），接下來才能考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制、經(jīng)費(fèi)供給等等一系列問題。如果缺乏整體性、全面性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度設(shè)計(jì)和強(qiáng)有力的法律作保障，那么單靠“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”這一招是難以奏效的。也就是說，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革既要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制，又要解決整個(gè)體制方面的問題，如國民收入的再分配、財(cái)政體制、戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、農(nóng)民義務(wù)教育和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。這就需要中央政府抓緊制定出臺(tái)一套全面、系統(tǒng)、科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革綜合配套方案，逐漸地使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步入健康發(fā)展的軌道。因此，我們應(yīng)站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程相適應(yīng)的高度去認(rèn)識(shí)和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展的總體方向，主要目標(biāo)是建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制，提高整個(gè)社會(huì)管理和服務(wù)水平。這是迄今世界上規(guī)模最大、牽涉面最廣的一場波瀾壯闊的農(nóng)村政治體制改革。
總之，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“廟小菩薩多”的問題根源在于國家政治體制設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模大小無關(guān)。今后，我們應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值取向，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)和積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的奮斗目標(biāo)，科學(xué)地、審慎地對待“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”工作，既不能由此給農(nóng)村和9億農(nóng)民帶來一系列經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的新問題和新矛盾，更不能搞“一刀切”。
作者單位：河南信陽師范學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)
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