近十余年來，中央政府采取了一系列措施來改善農村治理狀況，如在2005年修訂了信訪條例，2006年明確提出建立新的“鄉村治理機制”，強調鄉村民眾的利益訴求表達的制度建設；同時，重視調整中央與地方政府間關系，在預算財政管理、干部管理、“維穩”體制等方面出臺若干重要措施。中國鄉村政治及治理運行邏輯正在悄然發生著結構性的變化，鄉村治理開始呈現現代化的治理形態。不過，我們的調查研究表明，鄉村治理的體制結構依然保持著傳統的集權化和行政化性質，民眾的公共參與不足，尚待形成和健全完善的民主與法治治理結構。
非均衡推進中的村民自治一直在徘徊運行，村莊治理體制維持著傳統的精英主導色彩
有關村民自治運行的“四個民主”，學界多年來的研究已形成基本共識，即：相對而言，民主選舉盡管在程序設計和實際操作等方面存在不少瑕疵，但總體而言已步入制度化運轉的常軌，而民主決策、民主管理和民主監督等三個民主則嚴重規范不足，尚待上正軌。對于村民自治所帶來的變化，有學者認為：民主選舉的引入，既極大地提升了當地公共產品的投入和官員對于群眾需求的回應，也帶來了鄉村政治經濟結構實質性的改變。也有學者認為，相較于過去鄉鎮指派黨支書農村“一把手”的情況，眼下農村治理結構已發生悄然而深刻的轉變，選舉產生的村委會主任越來越多地能夠在農村治理中與黨支書分享權力。但我們課題組的研究卻表明，多數村并未進行過真正意義上的村務公開；村務決策基本由少數干部操控，民主決策不落實，村民代表大會、“一事一議”等制度徒具形式，村民的公共參與程度低；村務管理混亂。大多數村的村社區合作經濟組織與村民委員會實行“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”，事實上仍維系人民公社時期“經社不分”的狀態，造成鄉村社會和社區強烈的排他性和封閉性，使村委會及村民自治組織本身封閉起來。
20余年來，以企業主為主體的經濟能人和強人轉化為村莊政治精英，走向“精英治村”，已成為村級治理中日益普遍的現象。有學者在浙江省的長期研究發現：在現階段浙江，私營企業主主政村莊的公共權力結構基本是管理者控制型和權勢精英主導型，均由少數精英人士執掌村莊主要公共權力，屬于精英權力結構。私營企業主主政的村莊治理表現為能賢治村，基本處于干部治理或精英治理的發展階段。
自上而下對基層不斷強化的限權，致使農村基層治理的向上集權化、村治行政化和權力監督虛化三重趨勢日益加重
多年來，我國縣（市）、鄉鎮與村級之間已形成“壓力型”行政關系。自20世紀90年代中期加強垂直管理、再度中央集權化以來，這一“壓力型”關系愈益得到強化。在縣鄉關系層面，按趙樹凱的說法，鄉鎮權能弱化的主要表現在：從財政體制的演變來看，鄉鎮作為一級政府財政正在消失。到2011年底，全國實行鄉財縣管的鄉鎮29300個，約占全國鄉鎮總數的86%。鄉鎮政府更像是縣級政府的行政部門和辦事機構，大部分設立在鄉鎮的行政性部門由縣市垂直管理，事權從鄉鎮向縣市集中。從近些年新興的大量民生項目來看，諸如農業直補、困難戶補貼等資金發放，基本上都是縣市政府直接辦理，鄉鎮的主要作用是信息收集整理。經濟建設方面的權力，比如投資項目、征地拆遷等審批權限，鄉鎮均無權染指。鄉鎮作為一級政府，不僅沒有明確的執法權力，而且連一些具體的行政管理權力也沒有。
在鄉村關系方面，按戴慕珍等學者的研究，自20世紀90年代以來，伴隨著調整央地稅權分配的分稅制改革，中央再度集權，通過一系列政策限制基層權力，并加強對村鎮級干部的控制。在行政監管方面，派出“駐村干部”，同時實施“上級發放工資”，村干部的工資不再由本級財政支付，而是來自縣級財政。在財政監管方面，不同地方也采取了多種政策對村鎮干部進行限權。如“村賬鄉（鎮）管”，即村級賬本由鄉鎮一級的經濟管理站進行管理，村級不再擁有獨立賬戶。
上述政策自90年代中期到2000年之后變得十分普遍。比如，1995年時，被研究的村子中只有28%實行了駐村干部制度；到2005年，這一數據達到了71%。1995年，上級支付工資的村子只有15%，2005年則達到91%。此外，限權、收權不僅發生在村一級，還發生在鄉鎮一級。中央加強對村鎮的控制，也從基層收回財權，二者同步進行。這類強化基層政府對于村級組織直接控制政策的結果，使得村級組織越來越作為政府體系的一個部分，行政化趨勢日益加重。
鄉村權力結構層面本身的集權化趨勢也加重，鄉村黨政組織及其負責人的權力缺乏應有的制衡與約束
自世紀之交始，國內多地出現多例鄉村基層創新實踐。然而，我們的分析表明，這些實踐多僅是治理技術類而非體制類創新，且絕大多數僅是曇花一現。如從2010年開始，深圳市鹽田區開展民意暢達工作，通過組織黨代表、人大代表、政協委員進入社區，走訪群眾，開展民情收集和訴求代理，暢通社情民意表達的渠道，以探索通過民主創新優化基層治理的有效路徑。近年這一做法已在國內多地得到推廣，但它仍然僅是治理技術的創新，且難以提升為體制、制度層面的創新。再如浙江省溫嶺市的“民主懇談會”，它是從體制外的實驗走向體制內的聯結，透過人大來進行改革。有學者認為，民主懇談若能將人民的選舉權再進行制度嫁接，人大代表會更有主動性；民主懇談制度必須能擴散，并朝向嚴謹的監督制度邁進，否則終究只是曇花一現。
在近年來鄉村治理的日常實踐中，基層黨組織民主建設卻出現徘徊甚至退化，黨組織負責人的選拔貫徹“組織意圖”強烈，尊重黨員民主權利不足；黨員參與黨內決策和黨內官員選舉與監督嚴重不足。為此，本應在基層黨組織內享有最高權力的黨代會以及在基層政權中享有最高權力的人代會，卻難以對同級黨委和政府發揮應有的制衡作用，后者的權力難以受到必要的制約。正如墨寧的研究所顯示，盡管基層人大代表正從“流于形式”向“貨真價實”轉變，但人大制度本身的局限性決定了他們只能通過非立法的方式與群眾互動。也就是說，縣鄉民主治理并無實質性的推進。同類的問題也同樣出現在村治層面。顯然，權力制約和監督的虛化，必然導致基層政府和組織與鄉村社會的日益脫節，引發社會矛盾與沖突。
農村居民在鄉村治理中的參與嚴重不足，嚴重落后于農民日益提升的權利意識和參與要求
我們基于1999-2011年十三年間五波田野調查數據的研究表明，近十余年來農民的政治價值觀呈現現代化或世俗化的總體趨勢。其中，多數政治價值觀處于從傳統向現代的過渡階段，如民主觀、法治觀、政黨觀均以過渡型為主導，權利觀已走向現代主導型，只有政府觀仍以傳統型為主導。就變遷方向而言，除了法治觀為逆向變遷外，民主觀、權利觀與政府觀呈正向變遷，均由傳統向現代轉變。顯然，與農民的權利意識和參與要求相比，鄉村現有的公共參與和表達機制嚴重不足。
正是基于這類反差等復雜原因，我們的分析顯示，農民對村務管理的參與明顯不足。其基本特點為：第一，農民對村務管理的參與較為平穩，但總體參與水平并不高；第二，農民的村務管理參與在不同面向上存在差異，決策參與和管理參與率要明顯高于監督參與率；第三，與選舉參與相比，農民的村務管理參與率相對較低。其他學者的研究也表明，由于公共生活空間受限，包括選舉在內的一系列制度性的政治參與對決策的影響有限，因而除了常見的日常抵抗和依法抗爭外，農村居民主動參與基層自治選舉的積極性也相對不足。
中國鄉村發現網轉自：北京日報2015年6月29日
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