內容摘要：城鎮化的迅速發展和新農村建設的快速推進，對傳統村莊的地理邊界、人員構成、發展形態和治理形式產生了深遠影響。近年來，浙江省嘉興市嘉善縣、湖州市德清縣等地農村以“自薦直選”完善民主選舉制度，以村民公決“八步法”優化民主決策方法，以陽光村務“七步法”加強民主監督，以集體產權量化改革明晰農民財產權，健全以行政村為基本單元的現行村民自治制度。在跨村集聚的新型農村社區自治、理順縣鄉村三級關系、村民自治下沉到村民小組等方面，也進行了有益探索。下一步，需要在農村集體產權有效實現形式、村民小組自治能力建設和鄉村社區自治形態創新等方面，繼續加大改革探索力度。
關鍵詞：村民自治，行政村，村民小組，新型農村社區，浙江
隨著城鎮化快速發展，我國傳統村莊在地理邊界、人員構成和發展形態等方面發生了深刻變化，給鄉村治理帶來一系列新挑戰。為應對這些挑戰，浙江農村主要在現行村民自治框架下，從民主選舉、民主決策、民主監督和村民自治的產權結構基礎等方面，對以行政村為單元的村民自治制度進行完善。同時，在跨村合并集聚的新型農村社區探索新的自治辦法，加強村民小組自治能力建設。這些做法對探索村民自治有效實現形式具有重要意義。
一、完善以行政村為單元的村民自治
本次調研的嘉善縣和德清縣，分別隸屬嘉興市和湖州市。嘉善縣下轄3個街道、6個鄉鎮，共有104個行政村、14個新農村社區和1個城鄉一體化新社區；德清縣有11個鄉鎮、1個開發區，下轄151個行政村。近年來，兩縣主要從完善民主選舉、優化民主決策、加強民主監督和量化集體資產等方面，對現行以行政村為單元的村民自治制度，進行了一系列改革。
（一）以自薦直選為主要形式，完善民主選舉程序
民主選舉是村民自治最重要的構成元素和最關鍵的組織制度。從最近一次的換屆選舉情況看，兩縣的民主選舉，都在村民自治的基本框架內，以自薦直選為主要形式，做好民主選舉的各個環節，發揮民主選舉在改善村民自治中的基礎性作用。與以往指定候選人不同，自薦直選方式下，符合條件的村民都可以自薦報名參加村干部選舉。實踐表明，這種做法有利于篩選優秀的村干部候選人，選出來的村干部在村民中更有威信。在完善民主選舉方面的另一個重要舉措是，做實民主選舉的每道程序。不論是嘉善縣民主選舉中提出的“先議事后選人”，還是德清縣提出的民主選舉的“四個明白”（明白今后三年干什么，明白以什么標準來選人，明白選什么人來干事，明白選的人干得怎么樣），其內在邏輯思路都在于，在選舉前通過事先村民認可的村莊發展規劃，明確村莊未來幾年發展的定位和主要任務，保持村莊發展的連續性和一致性，進而按照村莊管理和發展需要，物色合適做這類工作的候選對象。當選后，通過任期目標承諾、年度群眾及村民代表的民主評議和離任審計等方式，對村干部的行為進行恰當的規范。這些完善民主選舉程序方面的做法，不僅激發了村民在民主選舉和村民自治中的積極參與，也讓村莊管理有了更加健全的制衡機制。
（二）推行村民公決“八步法”，優化村民自治的民主決策機制
民主決策是村民自治有效運行的重要依托。源于嘉善縣洪溪村的村民公決“八步法”，是村莊民主決策方法創新的一個重要代表。洪溪村的村民公決最早發端于2004年的修路紛爭困局，現在已被應用于包括村莊道路修繕、二輪承包地調整完善、村河岸景觀修筑等一系列村莊重大事情的決策。洪溪村也因為實施了村民公決，村莊層面的公共事務管理更加民主、公開、透明、規范，由上訪大戶村轉變為“零上訪”的示范村。
所謂村民公決“八步法”，就是按照涉及的公共事務大小，確定村民公決范圍和標準（局部公決或是全村公決），通過“公決事項醞釀、公決事項論證、提出公決草案、合法性審查、完善公決方案、組織村務公決、決議實施及監督、實施結果公開”等八個步驟，讓村莊公共事項民主決策的事前溝通摸底更加充分，民主決策的事中參與更加積極有效，民主決策的事后監督更有保障，將村民參與村莊公共事務管理的權利落到實處。從運行理念看，與傳統村民自治決策因襲“民可使由之”的為民做主的做法不同，村民公決“八步法”旨在通過“民可使知之”由民做主直接參與村莊公共事務決策。從運行程序看，與傳統村民自治決策主要進行事后管理不同，村民公決“八步法”通過程序上的規范分解，讓村民全程參與村莊公共事務管理。從運行結果看，與傳統村民自治決策因事前少溝通、事中缺監督、往往事后起糾紛乃至發生上訪等群體事件不同，村民公決“八步法”通過利益主體之間的協調協商最大限度地避免了矛盾，實現了村民自治由被動向主動、由消極向積極的轉變。
（三）推行陽光村務“七步法”，加強村民自治的民主監督保障
民主監督是村民自治規范運行的重要保障。2008年以來，除了依法設立村務監督委員會這種規定性動作，源于德清縣乾元鎮的陽光村務“七步法”，進一步對凡涉及村民利益的村務事項，設定了“提案懇談、制定方案、民主聽證、票決、承諾、定期溝通、民主評議”等七個重點環節，由村兩委按程序有步驟地逐一實施，村務監督委員會全過程對照監督，確保村務監督制度化、程序化、規范化，真正落實村民的知情權、參與權、表達權和監督權。
同時，嘉善縣和德清縣還以推進陽光村務為抓手，在創新鄉村治理監督機制方面做了許多工作。嘉善縣出臺了村務公開目錄，每年下發“村務公開民主管理工作要點”，洪溪村通過村務監督的電子化、簡報化，讓村務監督信息上網入戶，提高了村務監督的可及性和常態化。兩個縣的村務監督委員會不僅對本村財務支出情況進行監督，還對村級重大事項的集體決策、工程項目的事前招投標、工程項目的開工建設、竣工事后的質量驗收以及村級聘用人員的民主評議等，進行全過程全方位的監督，確保村級重大事項的監督有提前量，重要村務事項全程被置于公開公正的陽光環境下運行。
（四）以股份量化為基本手段，為創新村民自治夯實產權基礎
產權結構是村民自治創新的權利基石，清晰的產權結構和權利邊界，有利于村民自治具體實現形式的多樣化創新探索。按照浙江省的統一部署，兩縣2011年開始啟動集體資產的股份量化管理試點工作，截至2014年底兩縣村級的股份量化到戶到人已全部完成，并在大多數村實現了股份量化的靜態管理。
兩縣集體資產股份量化改革具有以下特點：一是改革的全面性和自治性相結合。轄內所有村莊不論集體資產多寡，均進行清資核算股份改革。個人股（土地股）與集體股（不超過50%）的設定比例、爭議成員資格認定和股權分配方案等具體做法，由本村或社（組）全體戶主大會討論決定。二是管理方式的機動漸進性和權能建設探索的可操作性相結合。股權量化之后，是實行動態調整，還是逐步固化，尊重村集體成員的意愿，不搞一刀切。通過租賃、抵押、分紅系數設計、集體回購等多種方式，逐步賦予農民集體資產股份更大權能。
二、探索村民自治新的實現形式
嘉善和德清結合當地實際，在因農房集聚和合村并點發展而形成的新型農村社區如何自治、縣鄉村三級關系如何理順、組級自治能力如何加強等方面，也進行了一些探索。
（一）創新村民自治形態，破解新型農村社區居民生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區成員身份脫節的治理困局
在傳統自然村落中，雖然聚居在一起的農民以家庭為單元開展日常生產生活，但有些事務需要村落層面的共同應對，某種程度上，既是一個生產共同體，也是一種生活共同體；實行土地等生產資料集體所有制以后，集體經濟組織成員與社區常住人口高度重合。對城鎮化進程中形成的、跨村聚居的新型農村社區而言，村民自治面臨的首要挑戰是，新社區中居民從屬的生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區自治成員身份脫節。這方面，嘉善縣姚莊鎮桃源新郵的例子有一定的典型性。桃源新郵是嘉善縣姚莊鎮新農村建設的一個大型跨村集聚居住項目，2008年至今，共集聚了姚莊鎮10個行政村的1800個農戶、近7900人，但這些新居民的戶籍、集體經濟組織成員身份和權益，仍在各自原來的行政村或村民小組。
針對生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區自治成員身份脫節引發的治理困局，桃源新郵在村民自治實現形式上，做了如下創新探索：一是構建自治的合法性基礎。在民政部門注冊社區居委會的牌子，為新的社區自治構建合法性基礎。二是建設自治組織。除了成立之初鎮政府派出的管委會，逐步成立了社區黨總支、社區居民議事會和黨員議事會，進一步豐富了新社區自治的組織資源。在2013年底嘉善縣村級（社區）統一換屆選舉中，由民主選舉產生了社區黨組織和居委會，社區居委會接替社區管委會，開始正式履行民主自治主體職能。三是創新管理方式。針對生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區自治成員身份脫節問題，探索了“雙重管理模式”：一方面，和村民原隸屬的行政村探索了結對工作機制，原則上按照“生產歸原村管理，生活管理以新社區為主”對居民進行管理；另一方面，發揮黨員在原行政村和新社區的“雙崗”示范作用，在原行政村認領服務崗，在新社區認領奉獻崗，黨員的考核在原行政村和新社區同時進行。四是推進公共服務的轉移接續。探索公共服務的先行對接，即通過鎮層面的聯席會議與行政村協商公共服務對接問題，把社保、醫保、殘疾人保障等逐步轉交新社區管理，以公共服務轉移接續為引領，統籌做好居民在社區生活的各項公共服務，逐步實現戶籍與公共服務及生活管理脫鉤。
（二）理順縣鄉村分工關系，為村民自治騰出空間
在理順縣鄉村關系方面，2014年5月，嘉善縣結合群眾路線教育實踐活動，對涉村（社區）事務的減負長效機制建設下達了專門文件。一方面，對縣直各部門面向村級的各種考核、任務進行清理；另一方面，對鄉鎮向村級延伸的各項工作，進行清單式管理規范，要求新下村的事務和考核必須經過審批和備案管理，新增加給村級的任務必須有人員和經費配套下沉下達。經過清理之后，縣、鄉下達到村級的任務，由原來每年多達40項，減少至18項，使村民自治的運轉空間得到了擴充。
（三）扭轉村民小組“去功能化”趨勢，推進村民自治下沉到村民小組
強化村民小組作用，凡是土地發包主體在組層面的，征地事務、土地承包關系調整、接納外來戶口掛靠和資產分配涉及組內利益的，均由組內部自己協商解決。通常的做法是由組內開戶主大會，將投票通過的分配方案和決定，以會議紀要的形式上報村里備案。村里負責協調組間事務，并代管組資產和財務收支。跨組的村集體資產、公共事務運作管理和集體經濟發展，則由村層面全面統籌管理。
在強化村民小組的自治能力方面，兩縣也根據各自實際，在部分地方探索建立了組層面的自治組織架構，以此強化組層面的自治能力。比如，德清縣武康鎮五龍村，規模在30戶以上的村民小組配備小組長、保管員、代理委員3人，規模在30戶以下的村民小組配備小組長、保管員2人。三合鄉上楊村，村民小組按每10戶配備1名組代表，與村民小組長一并選舉產生，共同參與組級事務管理。雷甸鎮雙溪村，每個村民小組均建立了組委會，配備4到5名代理委員，分工明確，負責實施協調本組內部自治的相關事宜。
三、探索村民自治新形式存在的問題與挑戰
城鎮化的快速發展和新農村建設的深入推進，改變了千百年來村莊的固有形態，既對現行的以行政村為單元的村民自治制度造成沖擊，也給探索村民自治的新形式帶來新挑戰。
（一）新型農村社區自治仍面臨深層次矛盾
依靠行政力量推動形成的跨村集聚社區，居住其中的居民，以集體成員權為基礎的各種資產收益分配和福利享受等，仍主要以原行政村或村民小組為基本管理單元。這種生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區居民身份脫節的狀況，使得居住到新社區的居民，事實上與原行政村或村民小組仍舊存在“剪不斷、理還亂”的諸多關聯。擴展新型農村社區自治的廣度和深度仍面臨諸多掣肘。
（二）傳統村莊人口減少與公共服務的規模經濟之間存在沖突
隨著農村人口外出和居住變動，使得逐水草而居的傳統村落形態不再完整，出現了同村之內村民小組人口差別較大的情況。以德清武康鎮為例，城西村紅山二組有61戶、205人，而同村另一組只有9戶、36人；山民村白果樹組有62戶、255人，而同村的里二組只有11戶、44人。從管理效率的角度看，臨近的村民小組進行撤并似乎是題中之義，也是目前各地廣泛推行的做法。然而，在土地所有權在村民小組的地方，由于不同組的土地稟賦差異，組集體資產存在差別，成員資格認定規則也不盡相同，讓村民小組合并勢必帶來資產管理、收益分配等方面的一系列矛盾，使得一些地方的村民自治演化為基于原自然村為單位不同群體之間的利益角力。在土地所有權在行政村的地方，推進村莊合并面臨同樣的困境。在減少村民自治矛盾和提高管理效率間產生了兩難。
（三）村民小組干部配備總體較弱，小組一級的自治受重視不夠
現階段，村民小組依然是行政村自治的基本行動單元。但從調研情況看，村民小組的自治管理密切依賴于集體經濟。由于組層面大多已經沒有產生穩定收益流的集體資產，因而不少村民小組的自治管理很大程度上成為行政村的事務性分解和“傳話筒”，村民小組內部的自治架構建設不受重視。以德清縣為例，主要表現為以下幾個問題：一是小組長年齡老化，受教育程度不高，全縣2952名村民小組長中，40歲以下的僅占2.8%，高中以上學歷僅占8.3%；二是小組長長期不換、輪流擔任或空缺情況較為常見，平均任職年限達到13.3年；三是黨建薄弱，政治面貌為黨員的小組長僅占16.2%；四是經費不落實，村民小組長目前每年的補貼收入平均為1893.6元，最低的只有200元，經費來源基本上由村組自行解決，鄉鎮財政資金安排很少。村民小組環節管理層建設不力的這種局面，對村民自治的穩固發展和村組之間利益關系的有效協調不利。
（四）新型社會組織在村民自治中的角色定位有待進一步明確
除了傳統村兩委和村民代表大會架構，近些年浙江農村的村民自治還涌現了一些新型組織，比如德清的鄉賢參事會，嘉善的村務民主協商議事會。這些新組織在彌補傳統村民自治決策框架的缺陷方面有一定的創新性貢獻。但總體而言，新組織與既有自治主體之間究竟是一種什么關系，是補充、替代或對立，從目前觀察來看并不十分清晰，新型社會組織在村民自治中的角色定位有待進一步明確。
四、思考與政策建議
（一）進一步探索完善集體產權的多種實現形式，為村民自治的創新厘清邊界、延拓空間
集體資產的管理分配問題，是村民自治的基礎，也是村民自治的利益所在。特別是在城鎮化背景下，村組邊界的調整，不論是村組撤并還是跨村集聚，新村組和新社區的村（居）民自治，都面臨集體產權的土地依附顯著、生產共同體與生活共同體分離突出、集體成員身份與社區成員身份脫節的困境。為破解這種困局，當前要進一步探索完善集體產權的多種實現形式，依托農村集體產權制度改革的成果，進一步明確集體產權占有、抵押、繼承和有限轉讓的相關條件，讓農民可以帶產帶權進入新居住地點，延拓村民自治創新的權利邊界和制度空間。
（二）進一步強化村民小組的自治能力建設，為完善村民自治搭建更加有力的組織架構
現階段村民自治的提升，還需要進一步強化以村民小組為基礎單元的自治能力建設，讓行政村的村民自治有更為常態穩固的組織架構部件。鼓勵有條件的地方，以村民小組為基本單元，搭建村民自治組織架構。研究如何增加對村民小組自治工作的支持力度，把村民小組工作人員的待遇補助納入地方財政統籌，增強對村民小組工作人員的激勵。制定村民小組長能力提升計劃，對他們進行培訓，讓村民小組長切實成為村民自治的一線能手，成為溝通行政村自治和村民小組自治的有力橋梁，成為最基層村民自治的積極擔當者和領路人。
（三）進一步健全農村治理體系，讓村民自治健康發展
隨著城鎮化發展和新農村建設步伐的進一步加快，村莊發展將面臨更加復雜多樣的經濟社會發展決策和各種新型的社會治理問題。為此，應當鼓勵有條件的村莊，通過產權制度改造和管理體制變革，進一步探索多種形式的村莊行政管理與公共服務職能相分離、經濟發展職能與社會管理職能相獨立的新型農村治理體系。引導和規范農村各類新型社會組織參與到村民自治框架中，扮演好村民自治決策的協商協調等輔助補充角色。
國務院發展研究中心農村經濟研究部“村民自治有效實現形式研究”課題組，課題顧問：張軍擴，課題負責人：葉興慶、何宇鵬，執筆：何宇鵬，陳春良，葉興慶。
中國鄉村發現網轉自：國研網
(掃一掃，更多精彩內容！)
