編者按:“保障進城農民的土地承包權”，是當前圍繞農地制度的討論中很有影響力的一個觀點，充滿了道德正義感，似乎是保護了作為弱勢群體的農民，為進城農民提供了可進可退的回旋空間和最低限度的社會保障。
對此，胡靖教授針鋒相對地指出，這種觀點似是而非，那些進了城的農民，實際上已經不再從事農業生產，土地繼續掌握在他們手中，不能得到合理利用。這種對土地承包權的過度強化，逼近事實上的土地私有，破壞了農村的整體性，不利于農業的適度規模經營。國家應該為進城的農民工提供社會保障，使其真正轉化成城市居民，而不能繼續把土地作為農民的社會保障。
正文
中國市場化、城市化和農地制度的改革，已經在各個村莊內部形成了嚴重的農民分化。目前，各類農民，只要他們沒有改變其村民戶籍，在中央政府的各類文件中，都是一個稱謂“農民”、或“農戶”。這種粗糙的概念使用。其實就是刻舟求劍。使得政策遠遠不能達致其預想的效果。也使得政策里的私貨越來越多。最典型的是2006年以后，政府對農業實行的直接補貼政策。本來這種政府補貼應該是對生產過程的補貼，以保護農民作為生產者的利益。但是，在各個村莊，政府卻是按照承包權證進行補貼劃撥，直接把補貼打到各個承包戶村民的賬戶上。而很多外出打工的農戶，并沒有務農。卻享受了這種補貼的大部分。所以，這種補貼其實就是“承包權”補貼。
農民的分化已經形成了不同類型的村民。很多村民不一定是農民。但農民一定是村民。村莊里的村民大體可以分為三類：第一是真正在村里居住、務農的農民。他們具備了農民的100%的性質。國家的農業政策應該主要是針對他們、保護他們。而不是剝削他們、欺壓他們。他們才是社會的最弱勢群體。這是第一類農民。第二是半城市化的農民。即戶籍仍然是村民戶籍。但是工作在城鎮、生活也多數時候在城鎮。這部分村民是村民中的大多數。他們是第二類村民。第三部分是已經或基本城鎮化了的農民。這部分農民已經改變了村民戶籍。工作在城鎮、生活也在城鎮。已經市民化。但是仍然保有村莊農地的承包權。按照政策，村集體不可能收回重新發包。這是第三類村民。這三類農民在土地上的利益并非一致。第一類村民嚴重依賴農地和農業。第二類村民主要依靠打工。第三類村民取決于其在城鎮的就業狀況。與其村民身份幾乎沒有任何關系。但是改革對此卻一直不加區別。政府在提“保護農民權益”的時候，胡子眉毛一把抓，多數時候其實就是在犧牲第一類村民的利益，實實在在保護第二、第三類村民的“利益”。因為這符合國家目前工業化、城市化的利益格局。符合目前這種暫時穩定的社會需求。
陳錫文主任2015年12月8日在《人民日報》發表文章說“切實保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，對于提高農民進城落戶積極性、順利推進戶籍制度改革、促進新型城鎮化健康發展至關重要。”就是在繼續強調保護第二、第三類村民的利益。目的性很強。但是這種“保障”對于沒有進城的第一類村民會產生怎樣的后果呢？陳主任沒有說。沒有說，并不等于這一一貫的農業政策對第一類村民的嚴重掠奪、損害就不存在。而事實上，就在改革頂層不斷強調要“穩定承包權”、“保障進城農戶承包權”的同時，全國多數村莊第一類村民的痛苦的處境越來越嚴重。全國多數村莊的凋敝、污染越來越嚴重。從制度改革到這種嚴重后果，完全存在必然的邏輯關聯。
追蹤索源，農地改革的錯誤，在1984年取消集體經濟組織的發包權的第一顆扣子錯了以后，就基本上是一個一錯再錯、錯上加錯的“路徑依賴”。陳錫文所說的“保障進城農民的承包權”，和以前的“15年不變”、“三十年不變”、“長久不變”沒有本質區別。都是同義反復。由于已經形成龐大的決策集團的利益格局，要矯正這種錯誤的路徑，非常困難。
首先、發軔于1979年以后的農地經營制度改革。在1984年以后，逐漸偏離了正確的方向。這是一種逆組織化的改革方向和過程。是政策錯誤、理論錯誤、輿論錯誤共同喧囂的結果。什么才是正確的方向呢？無論從馬克思的政治經濟學，還是現代資本主義的產業組織理論看，組織化才是現代產業，包括是農業發展的唯一正確的方向。原因很簡單，只有組織化才能實現斯密分工和技術進步。但是，農業中的組織化并不等于企業化、公司化。也并不等于必須采取呆板的集體經營、集體勞動。組織化應該有非常豐富的方式。1958年以后的人民公社在組織化的大的方向上是正確的。也成功地通過組織化實現了斯密分工，大大提高了農業生產力。在中國基本上實現了水利化。其30年歷史，留下來的8萬多座大大小小的水庫、數十萬公里的灌溉渠道，就是例證。它足以說明組織化確實是鄉村發展的一個正確的方向。是農業經營制度的一個本質的突破。但是，人民公社在農業生產過程中的組織方式，或經營方式有一定的缺陷。即多數生產隊基本上是以企業化管理替代了農業需要的特殊、靈活的統一經營管理。以致在生產過程中出現了激勵問題。這些在激勵機制上的問題演化成為了生產隊的不同績效。按照杜潤生、萬里等改革權威的說法，就是三個1/3。1/3的村莊搞得好，1/3的村莊一般，1/3的村莊搞得差。面對歷史，這些權威其實也不是在搞全盤否定。生產隊的這種激勵問題后來被輿論一致批判為“大呼隆”、“磨洋工”、“瞎指揮”。這種對經營方式的批判以偏概全、走向極端，但多少還是有些道理，揭示了人民公社在生產過程中的具體的經營制度的問題，即在農業生產過程中，由于農業的分散性、季節性、多樣性的特點，不能采取企業化的管理方式。而是應該是家庭經營方式。讓農業勞動者有更大的靈活性、適應性。如果改革局限于對人民公社經營方式的改革和調整。則中國農業、農村和農民的組織化就不會中斷，就可以延續下去。不至于出現愈演愈烈的“三農”問題。不幸的是，“真理超出一步就是謬誤”。改革將對人民公社經營方式的批判，上升為對人民公社集體產權的否定和對農業組織化的全盤否定。
改革，在剛剛啟動時，以家庭經營替代集體勞動。取得了一定的成效。這首先是因為當時的人民公社已經基本上完成了水利化。抬高了村莊農業的生產曲線。其次，才是因為家庭經營比較適應農業的生產力特征。所以在水利化的基礎上，才可能有1979~1984年農業的迅速增長。林毅夫、杜潤生等，在這個問題上，作為理論家，嚴重誤導了國家的政策和輿論。但是家庭經營，并不等于小農經營。小農經營是一種土地產權私有的家庭經營狀態。是一種缺乏組織化的“原子化”狀態。它幾乎不可能自發衍生出新的生產力。中國數千年的歷史，已經證明這種小農經營方式，一定會對農業生產力形成嚴重的桎梏和倒退。其原因就是因為它完全違背了產業組織化的方向。所以，小農經營方式，一定是一種陳舊、落后經營方式。并且，在現代市場經濟條件下，由于農藥、化肥等現代化工元素的介入，在缺乏集體經濟組織的統籌管理下，其對村莊農業可持續性的破壞往往會比歷史上的小農經濟更加嚴重。
1984年一號文件以“承包權15年不變”將家庭經營轉向為小農經營。這種對概念的混淆、誤解改變了中國農地改革的性質。啟動了對農業組織化的徹底的破壞過程。中央政府甚至嚴令限制、解散集體經濟組織。村莊的整體性隨之消失。在市場化、私有化喧囂的改革場域中，中央政府陶醉于家庭經營暫時的成功。完全沒有意識到對農村、農業和農民組織化的破壞是一個十分危險的方向。1998年以后的“三十年”不變，和2008年的“長久不變”，基本上使得中國的農業經營方式被定格在小農經營模式上。《憲法》第八條規定的“統分結合、雙層經營”被實質性拋棄。這對于中國的法制建設的政府誠信也是一個嚴重的破壞。既然中國發展的方向是要建設法制社會，為什么改革就可以無法無天？農地改革，以漸進式的策略走向實質性的私有化。這種逆組織化的經營制度改革和產權制度改革，使得農村、農業和第一類村民越來越遠離發展必須的分工與合作。所以，中國的“三農”基本失去了發展的希望。同時，這也是“民工潮”產生的另外一種原因。村民改變自己處境的方式就只能是通過打工、經商方式。想方設法使自己由第一類村民轉變為第二類村民和第三類村民。這種轉變，可以部分改變其收入狀況。但是，卻非常容易掩蓋第一類農民在村莊里失去組織化以后的艱難的處境。
所以，對于中國的“民工潮”，不能簡單誤讀為是一種劉易斯意義的勞動力轉移或城鎮化。其背后是改革導致的農村環境的全面惡化。
村莊環境的惡化來源與兩個方面。第一是農業組織化被破壞以后。小農的農業經營成本憑空上升。對于第一類村民，要完成農業生產，哪怕是只有一季，都需要備齊各種生產資料。尤其是農業機械和各種灌溉設備。如耕地、運輸，需要拖拉機，抽水灌溉需要抽水機。還有插秧機、收割機等等。沒有這些農業機械，要依靠人力從事農業生產，則非常辛苦、且效率非常低。但是，這些農業機械作為固定資產，價值不菲。其利用只有在一定規模上才有效率。才能降低分攤的成本。比如一個生產隊、或村民小組，在1000畝左右的規模上，擁有拖拉機、收割機等農業機械。利用效率就會大大提高。每畝的平均分攤成本就會大大下降。但是，改革在破壞人民公社的管理體制的同時，也徹底破壞了農業的規模化。目前在廣東很多村莊，在水稻收割時節，農民不得不依靠手工收割就是這個原因。因為家庭規模太小，農業機械很難有經濟可行性，所以他們只能延續手工勞作。第二是勞動的合作消失以后，斯密分工消失。小規模的小農經營方式不可能產生豐富的、科學的斯密分工。由此導致第一類村民的勞動效率急劇下降。每戶農戶都要把農業的產前、產中、產后的所有必須的工作全部包攬下來，才能完成全過程。為了幾分地的種子，為了一包農藥，為了一包飼料，他可能就要不停地騎上摩托車往返到鎮上，或者在田坎間跑來跑去。“小而全”必定就是高勞動成本，它使得第一、第二類村民根本就不可能安心務農。所以，中國的農業在這種“無組織化”的農地制度下，逐漸演變成為了一種十分無奈的“老人農業”。只有部分失去勞動能力的老人，才不得不在家里務農。農業成為其逃避市場、自給自足、勉強為生的依靠。
其次，人民公社的解體，使得各個村莊的非經濟要素的組織化消失。村莊內的要素遠遠不僅是生產性要素。還有很多非經濟要素。如生態要素、社會要素、文化要素等。這些要素或環境，同樣決定著村民的生存質量和農業生產的效率。在現代市場經濟下，它不可能依靠“無為而治”。必須要有一個組織機構對其進行日常的監督、組織和管理。這正是人民公社“政社合一”的關鍵的生產力依據。毛澤東在1958年，推動人民公社的建立，大的方向不僅沒有錯。相反現在看來，非常高瞻遠矚。他看到了市場的局限。也看清楚了未來村莊治理的大方向。但是，1983年人民公社被強行解體后，在市場化改革的驅動下，鄉、村、組三級機構，不再承擔這些非經濟要素的組織、管理責任。而單戶農民又不能承擔這種公共管理責任。由此，在這些重要的領域就形成了監督真空、組織真空、管理真空。由于這些非經濟要素的市場定價完全失敗，結果這些要素和領域成為了村民追逐單一的經濟利潤的各種“負外部性”的排放場所。污水的排放、垃圾的扔棄，在這種組織真空下，愈演愈烈。一些小化工、小漂染、小五金，為了逃避城市的監管，就將工廠建在農村。結果工業污水導致附近村莊的水系全部被污染。村民基本的飲水都成為問題。很多本來應該是“小橋流水人家”、環境優美的村莊，現在反而是污不忍睹。甚至發展成為“癌癥村”。這種村莊生態環境的不斷惡化，使得村民的基本生活受到史無前例的嚴重的威脅。而要逃避這種威脅，就只有逃離村莊一條路。
中國村莊環境的不斷惡化，就是錯誤的農地改革的結果。所以，在北上廣深這些大城市，常常可以看到一些高齡農民在流浪、乞討。他們其實就是農地改革制造出來的難民。他們有承包地，為什么要在城市流離失所呢？如果按照鄧小平的“生產力”標準來決策，就應該立即對錯誤的農地改革進行改革。而不是繼續“路徑依賴”。
中國的農業、農村和第一類村民，一直在為改革支付巨大的代價。這一代價究竟能夠支撐多久呢？肯定不可能無限支撐下去。其中一個重要的原因是是因為“家庭承包經營”制度直接、間接導致的農村生態環境的全面惡化，有可能在未來的某一天引爆涵蓋城鄉的全面的生態危機、農業危機。由于農村組織化不斷被錯誤的改革破壞，各個村莊陷入全面的組織真空、管理真空。所以，各種發生在村莊的生態環境災難，如洪水、干旱、泥石流等會越來越頻繁。并且，它們還會由鄉村波及到各個城鎮。所以，所謂“保障進城農戶承包權”的邏輯，其實就是要繼續摧毀中國村莊、中國農業的整體性的邏輯。它沒有絲毫反思改革錯誤的意思。對于2.6億第二類農民工的市民化，改革頂層一直在強調一個有意思的理由，即由于經濟能力有限，城市不可能為所有的農民提供社會保障。意思就是農民進城打工可以，但市民化做不到是應該的、合理的、可以理解的（或者中國特色的）。意思就是城市可以分享來自農民工的“人口紅利”，但不能承擔城市化的代價。“紅利”主要由城市分享，代價卻一直要由農村承擔。意思就是富裕的城市承擔不了的代價，就必須要由貧窮的村莊繼續承擔。就好比一個地主老財，天天山珍海味、美輪美奐，然后一臉知性地對一個長工說，由于經濟發展有限，我沒有能力讓你一年吃一次回鍋肉。但發霉的燒餅有保障。你吃吧，吃了就不要造反了。這在歷史上一定是最荒謬的邏輯之一。改革不能動、不敢動、不愿動城市利益集團的奶酪，就只有繼續打第一類農民土地的主意。“保障進城農戶承包權”就是改革在為城市利益集團推卸責任。
其次，“保障進城農民承包權”其實就是容許第二、第三類村民“帶地入城”。中國的城市化趨勢是第一類村民，即真正的農民的絕對數量會越來越少，最后大概只有兩、三億村民會以農民的身份繼續在村莊居住、務農。占目前村民總量的30%左右。也就是說，會有70%的村民會“帶地進城”。他們也會帶走70%的土地承包權、使用權。甚至更多。這一龐大的村民群體擁有被政府一再偏愛、保護的“承包權”。他們會干什么呢？首先，他們肯定不會直接務農。方式上，要么是直接撂荒。目前在廣東農村很多土地就處于這種狀態。頂層精英說可以通過流轉解決這個問題。但是，在村莊組織化消失的背景下，制度性成本憑空上升。務農很可能就意味經營失敗。有多少農民會愿意流轉本來就是“碎片化”的土地來務農呢？尤其直接種植糧食作物。經濟作物，市場彈性大，風險其實也相當大。同時，這些細碎的土地，沒有連片、沒有規模化，基本上只有最基本的保障意義，而沒有經濟意義。對于第二類村民，打工的風險隨時都可能發生。各地政府又基本拒絕提供失業保障、養老保障。他們為什么要“流轉”出具有這些保障意義的土地呢？所以政府指望依靠農民的“自愿”、“流轉”來解決農地細碎化難題根本辦不到。農地流轉也不是不可能。一些農戶在農業經營順利的時候，也可能通過流轉土地擴大規模。但他們必須承擔正常的農業生產成本以外的另外一種制度性成本——地租。地租的價格每畝在500元~1000元之間。這就意味著本來就收益微薄的農業，將面臨地租的“雪上加霜”。地租，幾乎將農業的物質成本翻了一倍。這是改革強加給第一類農民的一種制度性“剝削”。可以確鑿地證明農地改革就是一種失敗、錯誤。中國的土地革命，本來就是因為消滅地主和地租，順應了歷史發展的方向。所以才得到了大多數農民的支持。才推動了中國的工業化、現代化。但是改革卻通過“保障進城農戶的承包權”，憑空產生大量的地主。讓第二、第三類村民“長久”地趴在村莊，成為第一類農民身上的寄生蟲。在農村認為制造農民的分化、分裂。
在現代社會，土地肯定不是主要的保障形式。所以以社會保障替代土地保障才是中國城市化、工業化、現代化的正確的方向。才是徹底解決“三農”問題的方向。可惜，在城鄉差距持續放大的今天，在“三農”問題不斷惡化的今天，改革還在繼續“保障進城農戶的承包權”。老調重彈、故伎重演，就是要推卸責任，把中國的農業、農村和農民繼續推向深淵。
（2015年12月22日，廣州）
中國鄉村發現網轉自：人民食物主權論壇
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