摘要：福建省集體林權制度改革是一場由地方政府為主導推動下的農村產權制度改革，地方政府在一系列制度環境的約束范圍內，綜合運用多種制度變遷工具對林權改革制度變遷施加影響。本文以福建省林權改革實際為例，界定了林權制度改革中地方政府的概念，并構建地方政府角色、目標、環境、工具、成效等五個層次以期分析地方政府在林權改革中的行為邏輯。
關鍵詞：福建省；集體林權；改革；地方政府；行為邏輯
2003年中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》的頒布掀開了新一輪集體林權制度改革的序幕。福建省作為改革的重要試點省份，被確定為“國家林業改革與發展綜合試驗區”，走在全國集體林權改革的前列，福建省所推行的集體林權改革政策、方式方法、成效經驗都成為后續省份進行林權改革的“他山之石”而加以借鑒。福建省的集體林權制度改革是在眾多制度變遷主體的合力作用下演變的，政府作為集體林權改革的設計者、組織者和推動者，是制度變遷的第一集團，推動集體林權改革的進程，但由于帶有強制性的公共權威和濃厚的政治意識導向，使集體林權改革政策多變，進而造成了“三林”問題。基于制度變遷理論分析地方政府在集體林權改革中的行為邏輯，對后續深化林權改革有著實際意義。
一、福建集體林權制度改革的制度分析
古有“先王之制，不易則廢之”之說，認為“制”是“制度”，“要求成員共同遵守的、按照一定程序辦事的規程”[1]。現代意義上講制度是“支配人行為的規則體系”[2]。文中采用諾斯的觀點，認為制度是經濟組織結構與政府及其政治社會環境相互關系的一系列規則體系，如產權制度、交易制度、公共管理制度等，認為制度變遷是指新制度對舊制度的否定、揚棄和改變舊制度的動態過程。一般而言，制度變遷就是指新舊制度之間的相互轉換、替代的過程，表現為制度向著由均衡到非均衡再到均衡的方向演變。制度變遷沒有特定的主體，只要是對舊制度的存在表示不滿，或是有對新制度的向往，對新制度的產生施加影響的個人、集團和政府都是制度變遷的主體。個人、集團和政府都可以成為制度變遷的主體，但是他們在制度變遷過程中的作用有大小、程度深淺之分。全國推行保護生態、發展經濟、穩定社會的興林富民的林權改革，最重要的制度變遷主體應屬政府，制度作用的發揮離不開政府的保駕護航，制度是在特定的政治和社會環境中存在，它始終生活在政府的“場域”里。
諾斯認為每個人都是經濟學意義上的“理性人”，制度變遷主體只有在制度變遷的潛在利潤遠遠大于制度變遷成本時，他們才樂于組織力量促使制度的非均衡到均衡的演變。也就是說制度變遷的根本動因是基于成本—效益的核算下制度變遷主體追求制度變遷潛在利益的最大化。任何制度變革均源于現行的制度安排不合理，不能適應社會發展形勢的變化。[3]當舊式、落后的林業政策嚴重束縛經濟發展、擠壓社會不滿、破壞生態環境時，政府基于成本—效益的核算下就會在中央政策的默許框架下尋找制定變遷的時機，進而獲取因制度變遷而產生的潛在利益，促進地方林業發展。
以制度變遷理論觀集體林權制度改革，可知其內部的主體力量對比和利益分配是不均衡的，一旦原有制度外出現了新制度潛在利益，制度變遷主體就會在追求利益最大化的前提下，推進制度變遷。在變遷過程中，基于中國“強政府、弱社會”的格局下，政府由于擁有強大的力量對比優勢和資源配置能力，成為最重要的制度變遷主體。從制度變遷理論來分析集體林權制度改革，可得出中國的林權改革總體上是政府（地方政府）主導的自上而下的強制性制度變遷，這種變遷方式起初不是考慮經濟效益的增長，而帶有政治性和社會性的目的，這種政府作用的效果正好應驗了諾斯的那句名言“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。[4]
二、福建集體林權改革中的地方政府
基于集體林權改革實際，文中從廣義上，認為地方政府是由行政部門組成的政府單位，權力來源于中央政府的授權，在中央政府的委托內依法管理國家部分區域社會事務的政府，同時考慮到中國共產黨始終是中國政府的真正領導者，它在歷次集體集體林權改革中發揮了重要的作用，從而文中的地方政府除了人民政府（行政機關）外，還包括“處于執政地位的中國共產黨的組織和結構”[5]。至此，可以看出，地方政府的行為邏輯是指地方政府作為有限理性和追求效用最大化的主體，以制度變遷的潛在利益目標為動力，在一系列制度環境的約束范圍內，扮演者不同的角色，綜合運用多種制度變遷工具對制度變遷所施加的影響和效果。
三、集體林權制度變遷中的地方政府行為邏輯建構
（一）地方政府行為的角色。
集體林權制度變遷中的地方政府是“由地方政府政權機構和首腦、核心領導層、參與個體、參與組織等多方位參與者，通過地方政府職責、權利、利益、義務等多重關系形成的有機整體。”[6]地方政府作為一個有人格化的理性作用主體，一般借助三種角色來發揮作用：“（1）以第一行動集團的身份，在自己的固有職權范圍內主動進行制度變遷，如地方政府采取一定的措施，興辦鄉鎮企業、發展股份合作制和引進外資企業；（2）以代理者的身份，在中央政府的制度準入條件下進行制度變遷，如上世紀80年代試點的經濟特區（深圳、珠海、汕頭、廈門、海南省等）；（3）以第二行動集團的身份，對微觀主體的制度變遷活動予以鼓勵和扶持，使制度變遷得以實現，如20世紀80年代的家庭聯產承包責任經濟制、個體經濟和私營經濟”[7]。
（二）地方政府行為的目標。
研究者一般從政府存在的價值與國家的關系來探討政府行為或作用目標，這種研究方法源遠流長。根據新制度經濟學派的觀點，認為制度變遷的潛在利益似乎是一根指揮棒，影響著個人、群體和政府的追求，為此文中將地方政府的行為目標界定為：首先是實現地方公共的利益，是政府作用的根本目標和終極意義；其次是地方政府自身的利益，地方政府是人格化的組織，其會在成本效益分析的原則下實現個人利益的最大化；最后是地方政府官員的利益，官員是政府各項事務得以運行和落實的要件，而官員之所以要完成政府的各項管理任務是基于自身利益的考量。地方政府作用的這三個目標是分析集體林權制度變遷中地方政府作為與不作為的重要依據，但是考慮地方政府作用的目標必須將其置于各種制度環境之下。
（三）地方政府行為的環境。
地方政府在集體林權制度變遷中的行為目標與能力受到了制度環境的整體影響，“制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。”[8]可以看出影響地方政府作用的制度環境可能是正式制度與非正式制度的約束，也可能是地方政府自身和外來環境因素。根據福建省集體林權改革實踐，我們認為影響地方政府發揮作用的制度環境來自三個方面：一是憲法秩序，即中央關于地方政府的職、責、權的制度安排，以及中央有關集體林權制度的大政方針和法規；二是地方政府的制度變遷能力和干部素質，如地方政府在集體林權制度改革中的各項政策以及公務員隊伍在集體林權改革中的作風與能力問題；三是整個林區的社會狀態，如林區的意識形態、村組織的運行狀況等等。
在2003年以來的新集體林權改革階段，福建省地方政府在一定的制度環境下進行林權改革。第一，來自中央的政策環境。《關于加快林業發展的決定》首次提出了要“堅持生態效益、經濟效益和社會效益相統一，生態效益優先”，并“堅持政府主導和市場調節相結合，實行林業分類經營和管理”，“實行林業分類經營管理體制”。國家林業局先后于2005年4月、6月發表了《2005年工作要點的通知》、《國家林業局關于<繼續深入落實中共中央、國務院關于加快林業發展的決定>的意見》等重要文件，指出了要“深化林業分類經營管理體制改革”。2007年的《物權法》，對林業產權穩定再一次做出規定“林業承包期限最長可以達到70年”，還增加了“徒弟承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。2008年《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》法律文件的出臺，為地方政府的集體林權改革制度提供制度供給意愿提供了政策依據和良好的制度環境。
第二，來自地方政府的自身約束。一方面是地方政府作用的林業外部環境的變化。時代的發展要求政府改革全能型的角色，重塑林業行政管理體制，建立與市場經濟制度相協調的農民參與程度水平高的林業產權制度。另一方面是地方政府對新集體林權改革的政策制定要更符合農村經濟體制改革和市場經濟的要求。第三，來自林區的環境和林農的約束。福建以往林權改革遺留的問題急需處理，穩定林區的需要。福建省有些地方，如永安市，在進行新集體林權改革階段工作不細致，或鄉村某些干部利用職權，違規操作，損害群眾利益，自己承包了大量林地，引起群眾不滿等問題，導致林權糾紛時有發生，增加了林區的不穩定性，這些政策環境的變化時地方政府在制定林權改革政策時必須要考慮的變量。
（四）地方政府行為的工具。
政府工具（governmental tool）是指一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物。簡而言之，政府工具就是政策目標得以實現的手段。地方政府發揮作用的工具主要包括“政治手段、行政手段、經濟手段、法律手段和宣傳手段”[9]。每種手段在集體林權制度改革的不同階段的適用范圍和達到的強度力度是不相同的，而且還包含了具體的措施。地方政府在結合制度環境的約束和預期目標的指導下，有選擇地采用某種政府工具來對集體林權的制度變遷施加影響。如在2003年的新集體林權改革中，福建省地方政府推廣林權改革，綜合應用了行政性手段、組織宣傳、經濟首都和法律手段等作用工具。行政手段主要表現為成立林權改革專門領導部門，堅持“一把手”責任制，如閩清縣成立了林權登記發換證領導小組、大田鎮上京村成立了集體林權改革領導小組、永安市建立了林業要素市場、邵武市成立了林業服務中心等結構。宣傳手段，以漳州市云霄縣東廈鎮虎丘村為例。該村采用了“強化宣傳、營造氛圍”的策略：一是面上廣泛宣傳發動。據統計全村發放的有關法律法規、政策小冊子及集體林權改革問題解答材料700多份，“致林農的一封信”1200多張。同時林業局還組織鄉鎮林業工作站到村巡回播放VCD《福建省集體林權制度改革實錄》使林農進一步了解集體林權改革政策，增加；林農參與集體林權改革的積極性。二是抓住關鍵深入宣傳。村多次召開兩委會議、黨團員會議和村民代表會議學習集體林權改革相關文件和政策。三是針對林農思想顧慮開展宣傳。有些林農擔心改革會增加負擔或暗箱操作等思想顧慮，村兩委和駐村集體林權改革干部深入群眾答疑，確實使林農放下包袱，理解和支持集體林權改革，營造了更加寬松的集體林權改革工作氛圍。
（五）地方政府行為的成效。
制度為人類社會發展提供了基本結構，人們通過這個基本結構來創造秩序并減少交換中的不確定性，提高了投資的預見性。地方政府作為促使制度從均衡到非均衡再到均衡的變遷主體，其在相關的目標函數指導下，采取了實現制度目標的工具，從而對制度施加好的或壞的影響。地方政府的作用行為或效果必然會引起集體林權制度走上某一條路徑，集體林權制度會在該路徑上不斷強化，這如諾斯所言“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇，”[10]然而沿著這種路徑，林權制度變遷可能會進入良性循環的軌道，不斷正強化；又可能順著原來的錯誤路徑往下滑，導致陷入無效率或鎖定（locked-in）狀態。這兩種路徑對林業發展、林區穩定、林農增收會造成深刻影響，因此，地方政府發揮作用的程度大小會使集體林權制度改革做出不同的路徑選擇，從而評價地方政府作用的結果必須進入我們的研究視角。從本文的研究角度出發，我們認為可以通過地方政府目標的實現程度、中央政府和集體林區林農的評價、林業經濟的發展程度來對地方政府的作用結果做出評估。筆者構建了地方政府行為的這五個分析框架，試圖從動態變化的角度來比較分析地方政府在福建省集體集體林權改革中的行為邏輯。
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[10][美]道格拉斯.C.諾斯等.西方世界的興起[M].武漢:華夏出版社,1999.
作者簡介：鄭容坤，閩南師范大學法學院辦公室負責人，職稱：助理研究員。
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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