摘要：福建省集體林權(quán)制度改革是一場(chǎng)由地方政府為主導(dǎo)推動(dòng)下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，地方政府在一系列制度環(huán)境的約束范圍內(nèi)，綜合運(yùn)用多種制度變遷工具對(duì)林權(quán)改革制度變遷施加影響。本文以福建省林權(quán)改革實(shí)際為例，界定了林權(quán)制度改革中地方政府的概念，并構(gòu)建地方政府角色、目標(biāo)、環(huán)境、工具、成效等五個(gè)層次以期分析地方政府在林權(quán)改革中的行為邏輯。
關(guān)鍵詞：福建省；集體林權(quán)；改革；地方政府；行為邏輯
2003年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》的頒布掀開(kāi)了新一輪集體林權(quán)制度改革的序幕。福建省作為改革的重要試點(diǎn)省份，被確定為“國(guó)家林業(yè)改革與發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”，走在全國(guó)集體林權(quán)改革的前列，福建省所推行的集體林權(quán)改革政策、方式方法、成效經(jīng)驗(yàn)都成為后續(xù)省份進(jìn)行林權(quán)改革的“他山之石”而加以借鑒。福建省的集體林權(quán)制度改革是在眾多制度變遷主體的合力作用下演變的，政府作為集體林權(quán)改革的設(shè)計(jì)者、組織者和推動(dòng)者，是制度變遷的第一集團(tuán)，推動(dòng)集體林權(quán)改革的進(jìn)程，但由于帶有強(qiáng)制性的公共權(quán)威和濃厚的政治意識(shí)導(dǎo)向，使集體林權(quán)改革政策多變，進(jìn)而造成了“三林”問(wèn)題。基于制度變遷理論分析地方政府在集體林權(quán)改革中的行為邏輯，對(duì)后續(xù)深化林權(quán)改革有著實(shí)際意義。
一、福建集體林權(quán)制度改革的制度分析
古有“先王之制，不易則廢之”之說(shuō)，認(rèn)為“制”是“制度”，“要求成員共同遵守的、按照一定程序辦事的規(guī)程”[1]。現(xiàn)代意義上講制度是“支配人行為的規(guī)則體系”[2]。文中采用諾斯的觀點(diǎn)，認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)與政府及其政治社會(huì)環(huán)境相互關(guān)系的一系列規(guī)則體系，如產(chǎn)權(quán)制度、交易制度、公共管理制度等，認(rèn)為制度變遷是指新制度對(duì)舊制度的否定、揚(yáng)棄和改變舊制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。一般而言，制度變遷就是指新舊制度之間的相互轉(zhuǎn)換、替代的過(guò)程，表現(xiàn)為制度向著由均衡到非均衡再到均衡的方向演變。制度變遷沒(méi)有特定的主體，只要是對(duì)舊制度的存在表示不滿(mǎn)，或是有對(duì)新制度的向往，對(duì)新制度的產(chǎn)生施加影響的個(gè)人、集團(tuán)和政府都是制度變遷的主體。個(gè)人、集團(tuán)和政府都可以成為制度變遷的主體，但是他們?cè)谥贫茸冞w過(guò)程中的作用有大小、程度深淺之分。全國(guó)推行保護(hù)生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)的興林富民的林權(quán)改革，最重要的制度變遷主體應(yīng)屬政府，制度作用的發(fā)揮離不開(kāi)政府的保駕護(hù)航，制度是在特定的政治和社會(huì)環(huán)境中存在，它始終生活在政府的“場(chǎng)域”里。
諾斯認(rèn)為每個(gè)人都是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“理性人”，制度變遷主體只有在制度變遷的潛在利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度變遷成本時(shí)，他們才樂(lè)于組織力量促使制度的非均衡到均衡的演變。也就是說(shuō)制度變遷的根本動(dòng)因是基于成本—效益的核算下制度變遷主體追求制度變遷潛在利益的最大化。任何制度變革均源于現(xiàn)行的制度安排不合理，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化。[3]當(dāng)舊式、落后的林業(yè)政策嚴(yán)重束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擠壓社會(huì)不滿(mǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境時(shí)，政府基于成本—效益的核算下就會(huì)在中央政策的默許框架下尋找制定變遷的時(shí)機(jī)，進(jìn)而獲取因制度變遷而產(chǎn)生的潛在利益，促進(jìn)地方林業(yè)發(fā)展。
以制度變遷理論觀集體林權(quán)制度改革，可知其內(nèi)部的主體力量對(duì)比和利益分配是不均衡的，一旦原有制度外出現(xiàn)了新制度潛在利益，制度變遷主體就會(huì)在追求利益最大化的前提下，推進(jìn)制度變遷。在變遷過(guò)程中，基于中國(guó)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局下，政府由于擁有強(qiáng)大的力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)和資源配置能力，成為最重要的制度變遷主體。從制度變遷理論來(lái)分析集體林權(quán)制度改革，可得出中國(guó)的林權(quán)改革總體上是政府（地方政府）主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，這種變遷方式起初不是考慮經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，而帶有政治性和社會(huì)性的目的，這種政府作用的效果正好應(yīng)驗(yàn)了諾斯的那句名言“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。[4]
二、福建集體林權(quán)改革中的地方政府
基于集體林權(quán)改革實(shí)際，文中從廣義上，認(rèn)為地方政府是由行政部門(mén)組成的政府單位，權(quán)力來(lái)源于中央政府的授權(quán)，在中央政府的委托內(nèi)依法管理國(guó)家部分區(qū)域社會(huì)事務(wù)的政府，同時(shí)考慮到中國(guó)共產(chǎn)黨始終是中國(guó)政府的真正領(lǐng)導(dǎo)者，它在歷次集體集體林權(quán)改革中發(fā)揮了重要的作用，從而文中的地方政府除了人民政府（行政機(jī)關(guān)）外，還包括“處于執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和結(jié)構(gòu)”[5]。至此，可以看出，地方政府的行為邏輯是指地方政府作為有限理性和追求效用最大化的主體，以制度變遷的潛在利益目標(biāo)為動(dòng)力，在一系列制度環(huán)境的約束范圍內(nèi)，扮演者不同的角色，綜合運(yùn)用多種制度變遷工具對(duì)制度變遷所施加的影響和效果。
三、集體林權(quán)制度變遷中的地方政府行為邏輯建構(gòu)
（一）地方政府行為的角色。
集體林權(quán)制度變遷中的地方政府是“由地方政府政權(quán)機(jī)構(gòu)和首腦、核心領(lǐng)導(dǎo)層、參與個(gè)體、參與組織等多方位參與者，通過(guò)地方政府職責(zé)、權(quán)利、利益、義務(wù)等多重關(guān)系形成的有機(jī)整體。”[6]地方政府作為一個(gè)有人格化的理性作用主體，一般借助三種角色來(lái)發(fā)揮作用：“（1）以第一行動(dòng)集團(tuán)的身份，在自己的固有職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行制度變遷，如地方政府采取一定的措施，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展股份合作制和引進(jìn)外資企業(yè)；（2）以代理者的身份，在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下進(jìn)行制度變遷，如上世紀(jì)80年代試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)（深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)、海南省等）；（3）以第二行動(dòng)集團(tuán)的身份，對(duì)微觀主體的制度變遷活動(dòng)予以鼓勵(lì)和扶持，使制度變遷得以實(shí)現(xiàn)，如20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任經(jīng)濟(jì)制、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)”[7]。
（二）地方政府行為的目標(biāo)。
研究者一般從政府存在的價(jià)值與國(guó)家的關(guān)系來(lái)探討政府行為或作用目標(biāo)，這種研究方法源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，認(rèn)為制度變遷的潛在利益似乎是一根指揮棒，影響著個(gè)人、群體和政府的追求，為此文中將地方政府的行為目標(biāo)界定為：首先是實(shí)現(xiàn)地方公共的利益，是政府作用的根本目標(biāo)和終極意義；其次是地方政府自身的利益，地方政府是人格化的組織，其會(huì)在成本效益分析的原則下實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化；最后是地方政府官員的利益，官員是政府各項(xiàng)事務(wù)得以運(yùn)行和落實(shí)的要件，而官員之所以要完成政府的各項(xiàng)管理任務(wù)是基于自身利益的考量。地方政府作用的這三個(gè)目標(biāo)是分析集體林權(quán)制度變遷中地方政府作為與不作為的重要依據(jù)，但是考慮地方政府作用的目標(biāo)必須將其置于各種制度環(huán)境之下。
（三）地方政府行為的環(huán)境。
地方政府在集體林權(quán)制度變遷中的行為目標(biāo)與能力受到了制度環(huán)境的整體影響，“制度環(huán)境是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。”[8]可以看出影響地方政府作用的制度環(huán)境可能是正式制度與非正式制度的約束，也可能是地方政府自身和外來(lái)環(huán)境因素。根據(jù)福建省集體林權(quán)改革實(shí)踐，我們認(rèn)為影響地方政府發(fā)揮作用的制度環(huán)境來(lái)自三個(gè)方面：一是憲法秩序，即中央關(guān)于地方政府的職、責(zé)、權(quán)的制度安排，以及中央有關(guān)集體林權(quán)制度的大政方針和法規(guī)；二是地方政府的制度變遷能力和干部素質(zhì)，如地方政府在集體林權(quán)制度改革中的各項(xiàng)政策以及公務(wù)員隊(duì)伍在集體林權(quán)改革中的作風(fēng)與能力問(wèn)題；三是整個(gè)林區(qū)的社會(huì)狀態(tài)，如林區(qū)的意識(shí)形態(tài)、村組織的運(yùn)行狀況等等。
在2003年以來(lái)的新集體林權(quán)改革階段，福建省地方政府在一定的制度環(huán)境下進(jìn)行林權(quán)改革。第一，來(lái)自中央的政策環(huán)境。《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》首次提出了要“堅(jiān)持生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一，生態(tài)效益優(yōu)先”，并“堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，實(shí)行林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)和管理”，“實(shí)行林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制”。國(guó)家林業(yè)局先后于2005年4月、6月發(fā)表了《2005年工作要點(diǎn)的通知》、《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于<繼續(xù)深入落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定>的意見(jiàn)》等重要文件，指出了要“深化林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制改革”。2007年的《物權(quán)法》，對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定再一次做出規(guī)定“林業(yè)承包期限最長(zhǎng)可以達(dá)到70年”，還增加了“徒弟承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”。2008年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》法律文件的出臺(tái)，為地方政府的集體林權(quán)改革制度提供制度供給意愿提供了政策依據(jù)和良好的制度環(huán)境。
第二，來(lái)自地方政府的自身約束。一方面是地方政府作用的林業(yè)外部環(huán)境的變化。時(shí)代的發(fā)展要求政府改革全能型的角色，重塑林業(yè)行政管理體制，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相協(xié)調(diào)的農(nóng)民參與程度水平高的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。另一方面是地方政府對(duì)新集體林權(quán)改革的政策制定要更符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。第三，來(lái)自林區(qū)的環(huán)境和林農(nóng)的約束。福建以往林權(quán)改革遺留的問(wèn)題急需處理，穩(wěn)定林區(qū)的需要。福建省有些地方，如永安市，在進(jìn)行新集體林權(quán)改革階段工作不細(xì)致，或鄉(xiāng)村某些干部利用職權(quán)，違規(guī)操作，損害群眾利益，自己承包了大量林地，引起群眾不滿(mǎn)等問(wèn)題，導(dǎo)致林權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，增加了林區(qū)的不穩(wěn)定性，這些政策環(huán)境的變化時(shí)地方政府在制定林權(quán)改革政策時(shí)必須要考慮的變量。
（四）地方政府行為的工具。
政府工具（governmental tool）是指一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物。簡(jiǎn)而言之，政府工具就是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的手段。地方政府發(fā)揮作用的工具主要包括“政治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和宣傳手段”[9]。每種手段在集體林權(quán)制度改革的不同階段的適用范圍和達(dá)到的強(qiáng)度力度是不相同的，而且還包含了具體的措施。地方政府在結(jié)合制度環(huán)境的約束和預(yù)期目標(biāo)的指導(dǎo)下，有選擇地采用某種政府工具來(lái)對(duì)集體林權(quán)的制度變遷施加影響。如在2003年的新集體林權(quán)改革中，福建省地方政府推廣林權(quán)改革，綜合應(yīng)用了行政性手段、組織宣傳、經(jīng)濟(jì)首都和法律手段等作用工具。行政手段主要表現(xiàn)為成立林權(quán)改革專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，堅(jiān)持“一把手”責(zé)任制，如閩清縣成立了林權(quán)登記發(fā)換證領(lǐng)導(dǎo)小組、大田鎮(zhèn)上京村成立了集體林權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組、永安市建立了林業(yè)要素市場(chǎng)、邵武市成立了林業(yè)服務(wù)中心等結(jié)構(gòu)。宣傳手段，以漳州市云霄縣東廈鎮(zhèn)虎丘村為例。該村采用了“強(qiáng)化宣傳、營(yíng)造氛圍”的策略：一是面上廣泛宣傳發(fā)動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)全村發(fā)放的有關(guān)法律法規(guī)、政策小冊(cè)子及集體林權(quán)改革問(wèn)題解答材料700多份，“致林農(nóng)的一封信”1200多張。同時(shí)林業(yè)局還組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站到村巡回播放VCD《福建省集體林權(quán)制度改革實(shí)錄》使林農(nóng)進(jìn)一步了解集體林權(quán)改革政策，增加；林農(nóng)參與集體林權(quán)改革的積極性。二是抓住關(guān)鍵深入宣傳。村多次召開(kāi)兩委會(huì)議、黨團(tuán)員會(huì)議和村民代表會(huì)議學(xué)習(xí)集體林權(quán)改革相關(guān)文件和政策。三是針對(duì)林農(nóng)思想顧慮開(kāi)展宣傳。有些林農(nóng)擔(dān)心改革會(huì)增加負(fù)擔(dān)或暗箱操作等思想顧慮，村兩委和駐村集體林權(quán)改革干部深入群眾答疑，確實(shí)使林農(nóng)放下包袱，理解和支持集體林權(quán)改革，營(yíng)造了更加寬松的集體林權(quán)改革工作氛圍。
（五）地方政府行為的成效。
制度為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展提供了基本結(jié)構(gòu)，人們通過(guò)這個(gè)基本結(jié)構(gòu)來(lái)創(chuàng)造秩序并減少交換中的不確定性，提高了投資的預(yù)見(jiàn)性。地方政府作為促使制度從均衡到非均衡再到均衡的變遷主體，其在相關(guān)的目標(biāo)函數(shù)指導(dǎo)下，采取了實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的工具，從而對(duì)制度施加好的或壞的影響。地方政府的作用行為或效果必然會(huì)引起集體林權(quán)制度走上某一條路徑，集體林權(quán)制度會(huì)在該路徑上不斷強(qiáng)化，這如諾斯所言“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，”[10]然而沿著這種路徑，林權(quán)制度變遷可能會(huì)進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，不斷正強(qiáng)化；又可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，導(dǎo)致陷入無(wú)效率或鎖定（locked-in）狀態(tài)。這兩種路徑對(duì)林業(yè)發(fā)展、林區(qū)穩(wěn)定、林農(nóng)增收會(huì)造成深刻影響，因此，地方政府發(fā)揮作用的程度大小會(huì)使集體林權(quán)制度改革做出不同的路徑選擇，從而評(píng)價(jià)地方政府作用的結(jié)果必須進(jìn)入我們的研究視角。從本文的研究角度出發(fā)，我們認(rèn)為可以通過(guò)地方政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、中央政府和集體林區(qū)林農(nóng)的評(píng)價(jià)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度來(lái)對(duì)地方政府的作用結(jié)果做出評(píng)估。筆者構(gòu)建了地方政府行為的這五個(gè)分析框架，試圖從動(dòng)態(tài)變化的角度來(lái)比較分析地方政府在福建省集體集體林權(quán)改革中的行為邏輯。
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作者簡(jiǎn)介：鄭容坤，閩南師范大學(xué)法學(xué)院辦公室負(fù)責(zé)人，職稱(chēng)：助理研究員。
來(lái)源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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