——以內(nèi)蒙古自治區(qū)阿魯科爾沁旗探索農(nóng)村村務(wù)契約化管理為例
[摘要]村務(wù)契約化管理，是近年來我國農(nóng)村基層組織創(chuàng)造的、系統(tǒng)化的民主管理模式。這一模式順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合現(xiàn)代治理理念、農(nóng)民樸實(shí)品質(zhì)和社會主義民主政治方向，有助于落實(shí)村民自治、改善農(nóng)村干群關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效載體，具有重大實(shí)踐價(jià)值和廣闊發(fā)展前景。
[關(guān)鍵詞]村務(wù)契約化；農(nóng)村民主管理；村民自治；基層民主；法治
改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,推動各地的基層民主政治建設(shè)取得長足進(jìn)步。各地創(chuàng)造的大量鮮活的基層民主管理模式，奠定了基層民主制度作為我國主要民主制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。其中，“農(nóng)村村級事務(wù)契約化管理”就是一種典型模式。數(shù)據(jù)顯示，目前，全國已有14個省市自治區(qū)的一些社會基層組織自發(fā)地推行這一管理模式。這里，重點(diǎn)結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗(本文簡稱“阿旗”)實(shí)施農(nóng)村村級事務(wù)契約化管理的探索，探討這一管理模式的基本內(nèi)涵、實(shí)踐成效、重大價(jià)值。
一
所謂“村務(wù)契約化管理”，就是根據(jù)法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約理論，按照一定程序，運(yùn)用合同、協(xié)議等契約文本安排農(nóng)村村級事務(wù)，明確本村組織之間、本村村民之間、本村組織與本村村民之間、村內(nèi)與村外之間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，進(jìn)而形成的雙向制約、平等互利、公開透明的村務(wù)管理平臺。實(shí)踐證明，推行村務(wù)契約化管理，有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，完善村民自治，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式。
阿魯科爾沁旗探索村級事務(wù)契約化管理，始于2002年，逐步推廣于2008年，至今已經(jīng)取得明顯成效。他們的主要做法是：
——堅(jiān)持基本原則。一是合法性原則。邀請政法機(jī)關(guān)和相關(guān)執(zhí)法部門的人員參與制作各類契約文本，根據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)確定文本中的各項(xiàng)條款，確保要件齊全、合法有據(jù)。二是民主性原則。凡是契約涉及的范圍、內(nèi)容和形式，均由村級組織和村民代表會議展開討論，公開征求群眾意見，充分體現(xiàn)群眾意愿，保證村務(wù)管理全程透明,便于監(jiān)督。三是書面性原則。凡是確定的契約事項(xiàng)都要落實(shí)在紙面上，不能以口頭承諾代替書面字據(jù)。四是實(shí)效性原則。堅(jiān)持具體情況具體對待，不搞一刀切，協(xié)議事項(xiàng)力求明確規(guī)范，實(shí)際實(shí)用，簡便易行。
——實(shí)施分類管理。方方面面的村級事務(wù)劃分為集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)、社會事務(wù)、基層組織等5個大類，實(shí)行3個層面的契約化管理：一是對村級重大事務(wù)實(shí)行契約化管理，包括集體資產(chǎn)承包、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、社會和諧穩(wěn)定與其他涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)和熱點(diǎn)問題。二是對村“兩委”班子的承諾事項(xiàng)實(shí)行契約化管理，包括村委會主任候選人進(jìn)行“競職創(chuàng)業(yè)承諾”，村黨支部同鎮(zhèn)黨委簽訂承諾契約書確定“任期目標(biāo)”、“年度目標(biāo)”等。三是對村黨員隊(duì)伍建設(shè)實(shí)行契約化管理。村黨支部根據(jù)本村實(shí)際為黨員設(shè)崗定責(zé)，黨員自主選擇崗位，依崗簽訂履責(zé)承諾書，村黨支部依據(jù)承諾書考核、管理黨員。契約的文書形式有合同、協(xié)議兩種。承包土地、資產(chǎn)、廠礦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)類村務(wù)，以合同的形式進(jìn)行管理;涉及公益事業(yè)、村莊規(guī)劃、村務(wù)決策等具有普遍約束力、要求共同遵守的事項(xiàng)，以協(xié)議的形式進(jìn)行管理;村委會主任候選人當(dāng)選后的“競職承諾”事項(xiàng)、村黨支部的“任期目標(biāo)承諾”和黨員的“定崗承諾”，以協(xié)議的形式進(jìn)行管理。
——規(guī)范運(yùn)作程序。首先，根據(jù)村級各項(xiàng)事務(wù)的不同特點(diǎn)，分別制定規(guī)范的契約文本，明確每項(xiàng)事務(wù)具體采用哪種契約形式。其次，按照“五步?jīng)Q策法”進(jìn)行村級重大事務(wù)的契約化管理：村支書和村主任共商初步意見——報(bào)上級黨委和上級政府審核把關(guān)——村兩委班子聯(lián)席會議形成初步方案——廣泛征求村民黨員意見或者召開村黨員大會修訂方案——提交村民全體會議或者村民代表會議最終決定。第三，針對決定事項(xiàng)的契約化管理：村兩委班子研究起草契約文本——召開村黨員會或者村民代表會確定契約文本——簽訂協(xié)議或者合同——公示文本并監(jiān)督執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村務(wù)契約化管理監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)審查各類契約是否全面真實(shí)、合理合法、科學(xué)規(guī)范、執(zhí)行到位，將監(jiān)督貫穿于契約實(shí)施的全過程。
近年來，各地創(chuàng)造了許多富有成效的農(nóng)村民主管理方式。而村務(wù)契約化管理屬于農(nóng)村基層民主管理方式的系統(tǒng)創(chuàng)新。這種方式具有一事一議的針對性、簡約性和靈活性的特點(diǎn)，應(yīng)用范圍廣，約束力強(qiáng)。它可以涵蓋大到村級重大事務(wù),小到鄰里日常事務(wù)，可以直接滲透進(jìn)民主議事、民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督等運(yùn)作環(huán)節(jié)，同時也給予法治落實(shí)。
二
實(shí)行村務(wù)契約化管理，為改善鄉(xiāng)村社會治理提供有力支撐，為完善農(nóng)村村民自治注入強(qiáng)大活力。
(一)加快鄉(xiāng)村民主法制化進(jìn)程，落實(shí)村民自治
民主的根本意義是人民當(dāng)家做主，法治的實(shí)質(zhì)作用是保證民主的實(shí)施。我國《村民委員會組織法》奠定了農(nóng)村民主政治的法制基礎(chǔ)，但如果不能與村級事務(wù)有效地銜接起來，民主管理就會大打折扣。我國推行村民自治之所以不盡如人意，其重要原因就在于這部“大法”與村內(nèi)“小事”之間缺少有效連接。從阿旗的實(shí)踐看，村務(wù)契約化管理是有機(jī)統(tǒng)一兩者的有效方式。一方面，契約形成的過程就是民主理事、民主決策的過程。凡屬村級重大事務(wù)都由村兩委或者村民代表認(rèn)真討論，之后公開征求村民意見，充分體現(xiàn)村民意愿;另一方面，契約形成和落實(shí)的過程也是依法決策、依法執(zhí)行的過程。凡是村民通過的事項(xiàng)，都要簽訂契約文書，以約落實(shí)，之后向村民報(bào)告并由村民監(jiān)督落實(shí)情況，依法保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣，就把民主管理與依法管理有機(jī)地結(jié)合起來,使農(nóng)村的村務(wù)管理從形式到內(nèi)容、到過程都實(shí)現(xiàn)了真正意義的村民自治。
(二)監(jiān)督鄉(xiāng)村公權(quán)運(yùn)行，改善農(nóng)村干群關(guān)系
村民民主，最重要的就是通過民主選舉，選出真正代表村民利益、對村民負(fù)責(zé)的人，并且建立有效的制度，制約當(dāng)選者的權(quán)力,保證村民全程監(jiān)督村干部行使權(quán)力。從阿旗的實(shí)踐看，村務(wù)契約化管理達(dá)到了這一目的。
首先，規(guī)范候選人的“競選承諾”和目標(biāo)責(zé)任，切實(shí)保證選舉民主。在以往的村委會主任換屆選舉中，候選人競選沒有規(guī)則。其中的一些人信口開河，胡亂承諾、甚至違法承諾，導(dǎo)致農(nóng)村矛盾激化。2009年，阿旗進(jìn)行第7次村委會換屆選舉，全面推行“競選承諾”契約化管理，規(guī)定競選者首先與村黨支部簽訂“競選承諾”協(xié)議，不僅要求“競選承諾”合理合法、公開公示，而且要求今后依約兌現(xiàn)。否則，責(zé)任人需要負(fù)違約責(zé)任。
其次，強(qiáng)化民主監(jiān)督，保障村官正確行使職權(quán)。過去，村干部管理村務(wù)的自由裁量權(quán)過大，習(xí)慣于個人或幾個人說了算，缺乏有效的監(jiān)督制約，導(dǎo)致村民利益受損，干群矛盾激化。契約化管理村務(wù)，將村官決策建立在民主協(xié)商之上，將村官執(zhí)行決策置于村民監(jiān)督之下，使村官從為民作主轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅褡髦鳎瑥碾S意作主轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄗ髦鳎瑥闹贫壬乡P除個人說了算、以權(quán)謀私的土壤，以期減少村官的腐敗行為和決策失誤。相應(yīng)地，村干部的工作作風(fēng)普遍改觀，服務(wù)和接受監(jiān)督的意識明顯增強(qiáng)，依法辦事的能力大為提高，進(jìn)一步“還了干部清白、給了群眾明白”，有效地改變農(nóng)村基層干群關(guān)系不和諧狀況。
(三)培育鄉(xiāng)村新風(fēng)尚，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定
村務(wù)契約化管理原本就是為了消除農(nóng)村不和諧、不穩(wěn)定的因素。首先，這一管理方式使各項(xiàng)村務(wù)行為有了具體規(guī)定和明確標(biāo)準(zhǔn)。契約雙方責(zé)權(quán)明晰，該怎么做，不該怎么做，一清二楚。即使發(fā)生矛盾糾紛，也能夠以契約為據(jù)，通過調(diào)解和協(xié)商得到迅速解決。對于少數(shù)經(jīng)過協(xié)商和調(diào)解仍然解決不了的矛盾，可以提供有力證據(jù)，方便司法機(jī)關(guān)依法判案。其次，這一管理方式化解農(nóng)村社會矛盾，同時培育文明村風(fēng)。對于鄰里關(guān)系問題，小到柴草堆放位置等具體事情，都訂立契約給予詳細(xì)的規(guī)定和確認(rèn)。這樣一來，處理彼此之間的利益沖突就有所遵循。對于贍養(yǎng)老人問題，通過訂立《贍養(yǎng)協(xié)議》，規(guī)定老有所養(yǎng)和子女應(yīng)盡的義務(wù)。這類契約，雖然規(guī)范和解決的都是日常瑣事，但能夠有效地促進(jìn)農(nóng)村基層的干群關(guān)系更加和諧、家庭關(guān)系更加和睦、鄰里關(guān)系更加融洽、文明村風(fēng)蔚然興起和農(nóng)村社會長治久安。實(shí)施村務(wù)契約化管理以來，阿旗的基層糾紛減少、信訪數(shù)量下降，被國家綜合治理辦公室評為全國先進(jìn)集體。
(四)優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
首先，實(shí)施村務(wù)契約化管理，落實(shí)“一事一議”制度。農(nóng)村取消“兩稅”和“義務(wù)工”以后，涉及民生問題的村級重大事務(wù)，主要通過村民代表大會的“一事一議”制度來完成。以往，由于諸多原因，許多村級重大事項(xiàng)議而不決，村民意見很大。契約化管理使村民代表大會能夠用具有約束力的合同、協(xié)議，在村級組織與村民之間、村民與村民之間明確規(guī)定村級大事，解決了多年拖延不決、直接影響民生的村務(wù)。
其次，實(shí)施村務(wù)契約化管理，聯(lián)合農(nóng)民走共同富裕的道路。近年來，國家的惠農(nóng)政策、項(xiàng)目越來越多。但是，一些村屯不能有效地組織農(nóng)民，致使許多惠農(nóng)的政策、項(xiàng)目難以落實(shí)。比如，繼賢村計(jì)劃發(fā)展蔬菜大棚項(xiàng)目，鎮(zhèn)政府爭取到資金予以支持，而多數(shù)村民顧慮籌措所缺資金困難，項(xiàng)目計(jì)劃一推再推。契約化管理針對村民擔(dān)心政府投資,由村委會與鎮(zhèn)政府簽訂投資協(xié)議;針對銀行擔(dān)心村民還款，成立村信用互助協(xié)會，由協(xié)會分別與農(nóng)業(yè)銀行、與農(nóng)民簽訂貸款協(xié)議。這樣做，不僅以較低成本解決資金缺口，項(xiàng)目很快上馬建成，而且培育新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，為該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。
第三，實(shí)施村務(wù)契約化管理，改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。簽訂土地、荒山、荒地、林地等方面的契約，保證承包者擁有長期使用權(quán)，促使農(nóng)民從長計(jì)議，調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)。簽訂土地承包、修建房屋、占地補(bǔ)償、失地農(nóng)民養(yǎng)老等方面的契約，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，為項(xiàng)目用地和舊村改造營造投資環(huán)境。契約化管理把農(nóng)村干部從處理矛盾糾紛的繁雜事務(wù)中解脫出來，讓他們有更多的時間和精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)群眾奔小康。阿旗的鄉(xiāng)村干部普遍反映，實(shí)現(xiàn)契約化管理以后，工作阻力明顯減少，工作成效明顯提高。
(五)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村黨組織工作方式，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)
在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和村民自治的背景下，如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織工作方式，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，處理好“兩委關(guān)系”和鄉(xiāng)村關(guān)系，村務(wù)契約化管理，為解決困擾新農(nóng)村建設(shè)的這些難題，提供很好的抓手。實(shí)施村務(wù)契約化管理以來，黨支部領(lǐng)導(dǎo)職能由管理轉(zhuǎn)變到服務(wù)，轉(zhuǎn)變到民主決策、規(guī)范管理、監(jiān)督保證，改變黨組織抓經(jīng)濟(jì)社會工作的被動局面;在村委會換屆選舉中，黨支部與村主任競選者簽訂競選承諾協(xié)議、與村民簽訂選舉承諾協(xié)議，突出黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;承諾黨員設(shè)崗定責(zé)事項(xiàng)，創(chuàng)新黨員教育管理方法，實(shí)現(xiàn)黨員的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益之間的對等，為黨員發(fā)揮作用設(shè)置平臺、提供保障。
實(shí)施契約化管理，還促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式的改革。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、政府以責(zé)任書的形式硬性安排工作、下達(dá)任務(wù)，處罰那些不執(zhí)行命令、完不成工作任務(wù)的村干部，而自身卻不承擔(dān)任何的責(zé)任。現(xiàn)在，這種上對下的單向履職模式得到改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、政府決策公共事務(wù)，首先征求有關(guān)的村級組織和村民的意見，在充分醞釀協(xié)商的前提下，雙方簽訂行政契約，做到領(lǐng)導(dǎo)不包辦、管理不違法、支持不拆臺，到位不越位。這樣一來，上下級變成了甲乙方，雙方都有了責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定。形成官民共同遵守、雙向監(jiān)督的承諾，加快服務(wù)型、責(zé)任型、法治型、誠信型政府的建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信度。
三
作為社會進(jìn)步運(yùn)動，我國的改革開放同樣要不斷地打破身份限制、走向契約民主。我國鄉(xiāng)村雖然確立村民自治目標(biāo)，但落實(shí)到實(shí)踐，還需要相應(yīng)的中介或者機(jī)制。而村務(wù)契約化管理符合這一機(jī)制的內(nèi)在要求，具有普遍的推廣價(jià)值。
(一)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
經(jīng)過多年的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)成為我國農(nóng)村社會運(yùn)行的基礎(chǔ)。為了解決交換過程中帶來的競爭矛盾，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為必須將契約作為交換的基本方式，將信用作為交換的維系紐帶。有諾必踐，違約必究，才能確保農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)活動有序進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，引發(fā)不同利益主體追求自身利益的最大化，導(dǎo)致農(nóng)村中的許多社會活動日益功利。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的公正與和諧，也需要通過契約誠信機(jī)制理順社會利益關(guān)系。實(shí)施村級事務(wù)契約化管理，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在要求，符合我國社會關(guān)系的發(fā)展趨向，具有充分的法理依據(jù)。
(二)符合現(xiàn)代治理的理念
村務(wù)契約化管理，核心是建立契約，但絕不等同于“簽合同”。契約形成的過程，是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程。在不損害他人利益和社會公共利益的前提下，契約當(dāng)事人可以追求自己的利益。簽訂契約的雙方當(dāng)事人是平等的和自由的，彼此間相互依存且能夠相互制約。實(shí)行村務(wù)契約化管理，能夠促進(jìn)法治保障民權(quán)，培育村民的自由意識、平等意識，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的公平正義和安定有序，有效地推動農(nóng)村基層的民主化、法制化的建設(shè)。
(三)符合農(nóng)民樸實(shí)的品質(zhì)
勤勞、忠厚、為人誠實(shí)、注重實(shí)際，是我國農(nóng)民在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)秀品質(zhì)。“空口無憑、立字為據(jù)”，“誠信為寶、童叟無欺”，“人隨王法草隨風(fēng)”等理念深入民心，世代相傳。隨著農(nóng)村改革的持續(xù)深入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán)。受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，農(nóng)民以前所未有的政治熱情關(guān)注切身利益，關(guān)注村內(nèi)事務(wù)管理，關(guān)注村干部行為方式。他們迫切要求參政議政，用政治上的民主權(quán)利保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利。30年前，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民以摁手印的契約方式引發(fā)我國農(nóng)村偉大改革;如今，阿旗村務(wù)契約化管理取得成效。這些都說明契約方式最容易被農(nóng)民接受，實(shí)施村務(wù)契約化管理符合農(nóng)民的傳統(tǒng)美德，具備農(nóng)村社會的思想文化基礎(chǔ)。
(四)符合民主政治的方向
社會主義民主政治是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。村務(wù)契約化管理充分體現(xiàn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)的規(guī)律，是三者有機(jī)統(tǒng)一于我國農(nóng)村基層民主政治的生動實(shí)踐。一是有利于農(nóng)村基層群眾自治。處理好農(nóng)村的黨支部、村委會之間的關(guān)系，進(jìn)一步明確相關(guān)組織、相關(guān)個人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，變革主體不明、責(zé)任不清、缺乏民主的人治方式。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)建立在平等互利、公開透明、程序規(guī)范、雙向制約的管理平臺上，能夠減少村黨支部與村委會之間的摩擦，促進(jìn)農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和人民民主，把村鎮(zhèn)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。二是有利于農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變。村民自治作為內(nèi)生型的治理機(jī)制，嵌入到國家自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，必然與行政機(jī)制發(fā)生碰撞。村務(wù)管理引入契約化方式，能夠化解這一矛盾，促使農(nóng)村基層黨政管理方式進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。開展公共管理契約化，對于鞏固共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位，推動農(nóng)村基層的民主法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。三是有利于鄉(xiāng)村民主法治文化生長。實(shí)施村務(wù)契約化管理，能夠加強(qiáng)農(nóng)村基層的民主法治建設(shè)，推動鄉(xiāng)村干部群眾學(xué)習(xí)和運(yùn)用民主與法律。在這一過程中，農(nóng)民的交往方式和生活方式發(fā)生改變，鄉(xiāng)村的現(xiàn)代民主文化水平產(chǎn)生飛躍，為發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)培育堅(jiān)實(shí)的社會基層政治文化基礎(chǔ)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2010年02期
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