——以內蒙古自治區阿魯科爾沁旗探索農村村務契約化管理為例
[摘要]村務契約化管理，是近年來我國農村基層組織創造的、系統化的民主管理模式。這一模式順應市場經濟發展，符合現代治理理念、農民樸實品質和社會主義民主政治方向，有助于落實村民自治、改善農村干群關系、促進農村社會穩定、推動農村經濟發展、加強農村基層黨組織建設，是建設社會主義新農村的有效載體，具有重大實踐價值和廣闊發展前景。
[關鍵詞]村務契約化；農村民主管理；村民自治；基層民主；法治
改革開放以來,我國經濟社會的快速發展,推動各地的基層民主政治建設取得長足進步。各地創造的大量鮮活的基層民主管理模式，奠定了基層民主制度作為我國主要民主制度的實踐基礎。其中，“農村村級事務契約化管理”就是一種典型模式。數據顯示，目前，全國已有14個省市自治區的一些社會基層組織自發地推行這一管理模式。這里，重點結合內蒙古自治區赤峰市阿魯科爾沁旗(本文簡稱“阿旗”)實施農村村級事務契約化管理的探索，探討這一管理模式的基本內涵、實踐成效、重大價值。
一
所謂“村務契約化管理”，就是根據法學和經濟學的契約理論，按照一定程序，運用合同、協議等契約文本安排農村村級事務，明確本村組織之間、本村村民之間、本村組織與本村村民之間、村內與村外之間的權利、責任、義務，進而形成的雙向制約、平等互利、公開透明的村務管理平臺。實踐證明，推行村務契約化管理，有利于加強農村基層民主制度建設，完善村民自治，創新鄉村治理模式。
阿魯科爾沁旗探索村級事務契約化管理，始于2002年，逐步推廣于2008年，至今已經取得明顯成效。他們的主要做法是：
——堅持基本原則。一是合法性原則。邀請政法機關和相關執法部門的人員參與制作各類契約文本，根據黨的方針政策和國家的法律法規確定文本中的各項條款，確保要件齊全、合法有據。二是民主性原則。凡是契約涉及的范圍、內容和形式，均由村級組織和村民代表會議展開討論，公開征求群眾意見，充分體現群眾意愿，保證村務管理全程透明,便于監督。三是書面性原則。凡是確定的契約事項都要落實在紙面上，不能以口頭承諾代替書面字據。四是實效性原則。堅持具體情況具體對待，不搞一刀切，協議事項力求明確規范，實際實用，簡便易行。
——實施分類管理。方方面面的村級事務劃分為集體資產、經濟建設、公益事業、社會事務、基層組織等5個大類，實行3個層面的契約化管理：一是對村級重大事務實行契約化管理，包括集體資產承包、公共設施建設、產業發展項目、社會和諧穩定與其他涉及群眾切身利益的重大事項和熱點問題。二是對村“兩委”班子的承諾事項實行契約化管理，包括村委會主任候選人進行“競職創業承諾”，村黨支部同鎮黨委簽訂承諾契約書確定“任期目標”、“年度目標”等。三是對村黨員隊伍建設實行契約化管理。村黨支部根據本村實際為黨員設崗定責，黨員自主選擇崗位，依崗簽訂履責承諾書，村黨支部依據承諾書考核、管理黨員。契約的文書形式有合同、協議兩種。承包土地、資產、廠礦企業等經濟類村務，以合同的形式進行管理;涉及公益事業、村莊規劃、村務決策等具有普遍約束力、要求共同遵守的事項，以協議的形式進行管理;村委會主任候選人當選后的“競職承諾”事項、村黨支部的“任期目標承諾”和黨員的“定崗承諾”，以協議的形式進行管理。
——規范運作程序。首先，根據村級各項事務的不同特點，分別制定規范的契約文本，明確每項事務具體采用哪種契約形式。其次，按照“五步決策法”進行村級重大事務的契約化管理：村支書和村主任共商初步意見——報上級黨委和上級政府審核把關——村兩委班子聯席會議形成初步方案——廣泛征求村民黨員意見或者召開村黨員大會修訂方案——提交村民全體會議或者村民代表會議最終決定。第三，針對決定事項的契約化管理：村兩委班子研究起草契約文本——召開村黨員會或者村民代表會確定契約文本——簽訂協議或者合同——公示文本并監督執行。鄉鎮設立村務契約化管理監督小組，負責審查各類契約是否全面真實、合理合法、科學規范、執行到位，將監督貫穿于契約實施的全過程。
近年來，各地創造了許多富有成效的農村民主管理方式。而村務契約化管理屬于農村基層民主管理方式的系統創新。這種方式具有一事一議的針對性、簡約性和靈活性的特點，應用范圍廣，約束力強。它可以涵蓋大到村級重大事務,小到鄰里日常事務，可以直接滲透進民主議事、民主決策、民主選舉、民主監督等運作環節，同時也給予法治落實。
二
實行村務契約化管理，為改善鄉村社會治理提供有力支撐，為完善農村村民自治注入強大活力。
(一)加快鄉村民主法制化進程，落實村民自治
民主的根本意義是人民當家做主，法治的實質作用是保證民主的實施。我國《村民委員會組織法》奠定了農村民主政治的法制基礎，但如果不能與村級事務有效地銜接起來，民主管理就會大打折扣。我國推行村民自治之所以不盡如人意，其重要原因就在于這部“大法”與村內“小事”之間缺少有效連接。從阿旗的實踐看，村務契約化管理是有機統一兩者的有效方式。一方面，契約形成的過程就是民主理事、民主決策的過程。凡屬村級重大事務都由村兩委或者村民代表認真討論，之后公開征求村民意見，充分體現村民意愿;另一方面，契約形成和落實的過程也是依法決策、依法執行的過程。凡是村民通過的事項，都要簽訂契約文書，以約落實，之后向村民報告并由村民監督落實情況，依法保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權。這樣，就把民主管理與依法管理有機地結合起來,使農村的村務管理從形式到內容、到過程都實現了真正意義的村民自治。
(二)監督鄉村公權運行，改善農村干群關系
村民民主，最重要的就是通過民主選舉，選出真正代表村民利益、對村民負責的人，并且建立有效的制度，制約當選者的權力,保證村民全程監督村干部行使權力。從阿旗的實踐看，村務契約化管理達到了這一目的。
首先，規范候選人的“競選承諾”和目標責任，切實保證選舉民主。在以往的村委會主任換屆選舉中，候選人競選沒有規則。其中的一些人信口開河，胡亂承諾、甚至違法承諾，導致農村矛盾激化。2009年，阿旗進行第7次村委會換屆選舉，全面推行“競選承諾”契約化管理，規定競選者首先與村黨支部簽訂“競選承諾”協議，不僅要求“競選承諾”合理合法、公開公示，而且要求今后依約兌現。否則，責任人需要負違約責任。
其次，強化民主監督，保障村官正確行使職權。過去，村干部管理村務的自由裁量權過大，習慣于個人或幾個人說了算，缺乏有效的監督制約，導致村民利益受損，干群矛盾激化。契約化管理村務，將村官決策建立在民主協商之上，將村官執行決策置于村民監督之下，使村官從為民作主轉變為由民作主，從隨意作主轉變為依法作主，從制度上鏟除個人說了算、以權謀私的土壤，以期減少村官的腐敗行為和決策失誤。相應地，村干部的工作作風普遍改觀，服務和接受監督的意識明顯增強，依法辦事的能力大為提高，進一步“還了干部清白、給了群眾明白”，有效地改變農村基層干群關系不和諧狀況。
(三)培育鄉村新風尚，促進農村社會穩定
村務契約化管理原本就是為了消除農村不和諧、不穩定的因素。首先，這一管理方式使各項村務行為有了具體規定和明確標準。契約雙方責權明晰，該怎么做，不該怎么做，一清二楚。即使發生矛盾糾紛，也能夠以契約為據，通過調解和協商得到迅速解決。對于少數經過協商和調解仍然解決不了的矛盾，可以提供有力證據，方便司法機關依法判案。其次，這一管理方式化解農村社會矛盾，同時培育文明村風。對于鄰里關系問題，小到柴草堆放位置等具體事情，都訂立契約給予詳細的規定和確認。這樣一來，處理彼此之間的利益沖突就有所遵循。對于贍養老人問題，通過訂立《贍養協議》，規定老有所養和子女應盡的義務。這類契約，雖然規范和解決的都是日?，嵤?，但能夠有效地促進農村基層的干群關系更加和諧、家庭關系更加和睦、鄰里關系更加融洽、文明村風蔚然興起和農村社會長治久安。實施村務契約化管理以來，阿旗的基層糾紛減少、信訪數量下降，被國家綜合治理辦公室評為全國先進集體。
(四)優化鄉村發展環境，推動農村經濟發展
首先，實施村務契約化管理，落實“一事一議”制度。農村取消“兩稅”和“義務工”以后，涉及民生問題的村級重大事務，主要通過村民代表大會的“一事一議”制度來完成。以往，由于諸多原因，許多村級重大事項議而不決，村民意見很大。契約化管理使村民代表大會能夠用具有約束力的合同、協議，在村級組織與村民之間、村民與村民之間明確規定村級大事，解決了多年拖延不決、直接影響民生的村務。
其次，實施村務契約化管理，聯合農民走共同富裕的道路。近年來，國家的惠農政策、項目越來越多。但是，一些村屯不能有效地組織農民，致使許多惠農的政策、項目難以落實。比如，繼賢村計劃發展蔬菜大棚項目，鎮政府爭取到資金予以支持，而多數村民顧慮籌措所缺資金困難，項目計劃一推再推。契約化管理針對村民擔心政府投資,由村委會與鎮政府簽訂投資協議;針對銀行擔心村民還款，成立村信用互助協會，由協會分別與農業銀行、與農民簽訂貸款協議。這樣做，不僅以較低成本解決資金缺口，項目很快上馬建成，而且培育新型農村經濟組織，為該村經濟發展奠定良好基礎。
第三，實施村務契約化管理，改善農村發展環境。簽訂土地、荒山、荒地、林地等方面的契約，保證承包者擁有長期使用權，促使農民從長計議，調整生產經營結構。簽訂土地承包、修建房屋、占地補償、失地農民養老等方面的契約，明確責任、權利、義務，為項目用地和舊村改造營造投資環境。契約化管理把農村干部從處理矛盾糾紛的繁雜事務中解脫出來，讓他們有更多的時間和精力發展經濟、帶領群眾奔小康。阿旗的鄉村干部普遍反映，實現契約化管理以后，工作阻力明顯減少，工作成效明顯提高。
(五)轉變鄉村黨組織工作方式，加強農村基層黨組織建設
在發展市場經濟和村民自治的背景下，如何創新鄉村黨組織工作方式，加強農村基層黨組織建設，處理好“兩委關系”和鄉村關系，村務契約化管理，為解決困擾新農村建設的這些難題，提供很好的抓手。實施村務契約化管理以來，黨支部領導職能由管理轉變到服務，轉變到民主決策、規范管理、監督保證，改變黨組織抓經濟社會工作的被動局面;在村委會換屆選舉中，黨支部與村主任競選者簽訂競選承諾協議、與村民簽訂選舉承諾協議，突出黨組織的領導核心作用;承諾黨員設崗定責事項，創新黨員教育管理方法，實現黨員的權利與義務、責任與利益之間的對等，為黨員發揮作用設置平臺、提供保障。
實施契約化管理，還促進鄉鎮工作方式的改革。過去，鄉鎮的黨委、政府以責任書的形式硬性安排工作、下達任務，處罰那些不執行命令、完不成工作任務的村干部，而自身卻不承擔任何的責任?，F在，這種上對下的單向履職模式得到改變。鄉鎮的黨委、政府決策公共事務，首先征求有關的村級組織和村民的意見，在充分醞釀協商的前提下，雙方簽訂行政契約，做到領導不包辦、管理不違法、支持不拆臺，到位不越位。這樣一來，上下級變成了甲乙方，雙方都有了責、權、利的規定。形成官民共同遵守、雙向監督的承諾，加快服務型、責任型、法治型、誠信型政府的建設，增強農村基層黨委、鄉鎮政府的公信度。
三
作為社會進步運動，我國的改革開放同樣要不斷地打破身份限制、走向契約民主。我國鄉村雖然確立村民自治目標，但落實到實踐，還需要相應的中介或者機制。而村務契約化管理符合這一機制的內在要求，具有普遍的推廣價值。
(一)順應市場經濟的發展
經過多年的改革開放，市場經濟活動已經成為我國農村社會運行的基礎。為了解決交換過程中帶來的競爭矛盾，農村經濟主體的經濟行為必須將契約作為交換的基本方式，將信用作為交換的維系紐帶。有諾必踐，違約必究，才能確保農村市場經濟活動有序進行。市場經濟的深入發展，引發不同利益主體追求自身利益的最大化，導致農村中的許多社會活動日益功利。因此，實現農村社會的公正與和諧，也需要通過契約誠信機制理順社會利益關系。實施村級事務契約化管理，順應市場經濟的運行規律和內在要求，符合我國社會關系的發展趨向，具有充分的法理依據。
(二)符合現代治理的理念
村務契約化管理，核心是建立契約，但絕不等同于“簽合同”。契約形成的過程，是民主決策、民主管理、民主監督的過程。在不損害他人利益和社會公共利益的前提下，契約當事人可以追求自己的利益。簽訂契約的雙方當事人是平等的和自由的，彼此間相互依存且能夠相互制約。實行村務契約化管理，能夠促進法治保障民權，培育村民的自由意識、平等意識，有助于實現農村社會的公平正義和安定有序，有效地推動農村基層的民主化、法制化的建設。
(三)符合農民樸實的品質
勤勞、忠厚、為人誠實、注重實際，是我國農民在長期實踐中形成的優秀品質?！翱湛跓o憑、立字為據”，“誠信為寶、童叟無欺”，“人隨王法草隨風”等理念深入民心，世代相傳。隨著農村改革的持續深入和農業經濟的快速發展，農民獲得穩定的土地承包經營權和充分的經營自主權。受到經濟利益的驅動，農民以前所未有的政治熱情關注切身利益，關注村內事務管理，關注村干部行為方式。他們迫切要求參政議政，用政治上的民主權利保障經濟上的自主權利。30年前，安徽鳳陽小崗村18位農民以摁手印的契約方式引發我國農村偉大改革;如今，阿旗村務契約化管理取得成效。這些都說明契約方式最容易被農民接受，實施村務契約化管理符合農民的傳統美德，具備農村社會的思想文化基礎。
(四)符合民主政治的方向
社會主義民主政治是共產黨領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。村務契約化管理充分體現中國特色社會主義民主政治建設的規律，是三者有機統一于我國農村基層民主政治的生動實踐。一是有利于農村基層群眾自治。處理好農村的黨支部、村委會之間的關系，進一步明確相關組織、相關個人的權利、義務、責任，變革主體不明、責任不清、缺乏民主的人治方式。村黨支部的領導建立在平等互利、公開透明、程序規范、雙向制約的管理平臺上，能夠減少村黨支部與村委會之間的摩擦，促進農村基層實現黨內民主和人民民主，把村鎮建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。二是有利于農村基層政府職能轉變。村民自治作為內生型的治理機制，嵌入到國家自上而下的治理結構中，必然與行政機制發生碰撞。村務管理引入契約化方式，能夠化解這一矛盾，促使農村基層黨政管理方式進行相應調整。開展公共管理契約化，對于鞏固共產黨在農村基層的執政地位，推動農村基層的民主法制建設，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，具有重大的現實意義。三是有利于鄉村民主法治文化生長。實施村務契約化管理，能夠加強農村基層的民主法治建設，推動鄉村干部群眾學習和運用民主與法律。在這一過程中，農民的交往方式和生活方式發生改變，鄉村的現代民主文化水平產生飛躍，為發展中國特色社會主義事業培育堅實的社會基層政治文化基礎。
中國鄉村發現網轉自：《中共中央黨校學報》2010年02期
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