城中村作為在我國特有的土地所有制下，在快速推進城市化進程中出現的特殊產物，不僅是一種特殊的居住形態，更是一種特殊的社會形態，街道、居委會和集體經濟聯合社作為三大治理主體，在參與社會治理過程中形成了復雜的治理網絡。相較于一般城市社區，要轉變城中村傳統的治理方式，實現城中村社區治理的現代化，需要解決的問題和需要協調參與的主體更多，任務更加艱巨。實現對城中村的有效治理，是社會治理轉型、構建科學合理的城市化格局的現實要求。
福田區作為深圳市的中心城區，城中村的形成和發展具有一定特殊性。上世紀80年代開始，伴隨著“三來一補”企業的發展，大量外來務工人員涌入深圳，房屋租賃市場需求旺盛，部分富裕起來的村民開始改建自家房屋，高層建筑明顯增長，深圳原始村鎮的經濟發展、基礎建設以及生活環境和生活方式都迅速向城市化邁進。農民多次在宅基地基礎上違規加蓋樓層、縮短樓間距、越紅線的“種房子”現象，形成了現在城中村普遍存在的建設落后、內部設施薄弱、城中村和周邊城市景觀格格不入的局面。為改變這一局面，深圳市政府從2002年開始強制進行城中村改造，并于2009年下發了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》的通知，拉開深圳市城市更新的序幕。
當前，一方面城中村中產業層次不高、經濟效益欠佳的低端工商業已經不適應城市發展需要；另一方面城中村當下的治理模式暴露出越來越多諸如建設規劃混亂、基礎設施薄弱、治理主體間權責不清、外來人口管理難度大、城市更新阻力多等問題，嚴重制約著福田區城中村的發展。根據近年來深圳市堅定不移加快發展、調整結構，以產業轉型升級促進經濟增長方式轉變的發展思路，對福田區城中村進行改造，提升福田區城中村的社會治理水平，是深圳市努力建成現代化國際化創新型城市的必然要求。
福田區城中村居民基本構成及生活狀況
福田區下轄15個城中村，占地面積約3.84平方公里，常住人口97.55萬人，其中股民11711人。城中村居民以外來人口為主，呈現出以下特點：年齡結構低齡化，總體學歷水平低；集中來自兩廣兩湖地區，農業戶籍人口近半數；已婚人口占七成，五成以上有多個子女；工作以服務業為主，整體收入水平不高；人口流動性較大，住所多隨工作變遷。從房東的信息反饋來看，有51.3%的房東認為自己的租戶中約半數租住時間不滿半年。從租戶選擇在城中村居住的原因來看，離工作地點近是最主要的原因（37.8%），其次才考慮租金的合理性（21.8%）。因此，除去房租上漲之外（37.7%），有29.7%的租戶是因為換工作而搬家。
整體而言，城中村居民對居住環境比較滿意，但社區融入程度不高。調研數據顯示，租戶的平均居住面積在19.39平米，有47.8%的受訪者整套個人獨租，有16.9%的受訪者與人整套合租其中的一居室，即超過六成受訪者能夠擁有自己獨立的生活空間。從受訪者對租住房屋的建筑質量、消防設施、供水供電以及所在城中村的社會治安、物業管理、安保巡邏等方面的評價來看，各項平均得分在3.70-4.02分之間（滿分5分），即對居住環境整體評價介于比較滿意和非常滿意之間，且房東對各方面的評價整體優于租戶（見圖2）。然而，由于租戶流動性較強，租住在城中村僅作過渡性選擇，租戶對于社區安全宣傳、綜合治理效果等方面的了解程度整體低于村民。
福田區城中村社會治理現狀
綜合治理工作成績得到認可，社會治安環境逐年改善。從數據反饋來看，88.8%的受訪者知道自己所在街道（社區）開展過社會綜合治安宣傳工作，有41.9%的受訪者認識并且存有片警的聯系方式。對于綜合管理工作人員的工作態度、所在社區開展的平安福田創建工作以及綜合治理的宣傳教育工作，分別有70.8%、69.6%和68.5%的受訪者表示比較滿意。對所在轄區的社會安全感，有79.3%的受訪者認為比較安全甚至非常安全，認為不太安全的僅占1.8%，有69.2%的受訪者認為和過去一年相比，自己的社會安全感有一定提高，超過七成受訪者表示自己敢一個人在夜間出行。還有近七成受訪者比較認同自己目前居住環境社會治安秩序好、安保巡邏到位、偷盜案件較少等觀點。
物業消防衛生管理較好，居民日常生活有保障。首先，從受訪者對居住地各項滿意度評價來看，由于城中村普遍對供電系統進行了擴容改造，因此居民對供水供電的滿意度評價最高；其次，由于各股份公司在2007年起陸續更新了監控設備，同時雇傭專業保安力量，針對城中村巷道狹窄的特點配備小型消防車并組建消防隊伍，因此從本次調查結果來看，安保巡邏、監控照明以及消防設施均得到接近4分的較高評價；第三，由于各股份公司均按照現代物業管理標準成立了物業公司，對物業進行規范化管理，并雇傭專業保潔公司維護村中衛生，因此無論從數據結果還是實地調研反饋來看，城中村的衛生環境總體較好，垃圾清倒及時，巷道基本保持整潔。
由于城中村內的物價水平相對低于其他地區，但居民生活基本需要的購物、餐飲、娛樂休閑場所一應俱全，并配有收費低于公立幼兒園的私立幼兒園，符合條件的城中村居民即使沒有深圳戶籍，子女也可以就近接受義務教育，因此受訪者對便民服務和就醫就學等方面給出了3.90分左右的好評，有73.9%的受訪者十分認同“自己目前居住的城中村生活設施齊全”的觀點。
股份公司和社區工作站積極創新，推進城中村不斷更新。福田區的城中村經過1992年、2004年的兩次農村城市化改革，將原行政村改制為15個股份合作公司，經過分次分批的舊村改造，城中村逐漸形成了今天的面貌。在城中村更新發展的過程中，股份公司承擔了部分重要的社會治理職能：一是承擔了城中村的安保巡邏工作。由于城中村的片警是按照戶籍人口比例進行配置的，往往一個常住人口超過五萬人的城中村只有一名片警和兩名協警，這樣的警力配置遠遠不能滿足維護城中村日常治安的需求，因此各股份公司的保安隊伍承擔了維護日常治安乃至消防安全的職責。二是各股份公司每年投入大量經費用于物防、技防設備的更新維護和衛生保潔。2007年前后，各股份公司陸續開始在村中安裝監控設備，根據面積和建筑數量不同，各村電子攝像頭的數量在200至1000個不等，設備初裝費用在千萬元左右，后續每年還要投入近百萬元進行設備維護。針對大部分村民樓間距過密以及村中巷道狹窄不平的情況，各股份公司一方面進行巷道改造，使其盡量拓寬和平整，嚴格控制農民房在自建過程中隨意拓寬，另一方面還從區政府招標的保潔單位中選取合適的公司，承擔50%左右的保潔費用，基本改變了以往人們對城中村“臟亂差”的印象。三是股份公司無償為社區工作站提供辦公場所，同時有本村村民擔任社區工作者，為化解居民矛盾提供了重要保障。各城中村的社區工作站基本和股份公司的辦公場所在同一地點或比較靠近，各股份公司不僅無償提供了寬敞的辦公場所，同時還積極配合工作站開展工作。
福田區城中村社會治理和發展存在的問題
政府和股份公司的職責邊界不清，政府職能難以下沉
股份公司職能和定位不清，成為造成治理困局的主要原因。城中村的股份公司是由在原行政村集體經濟基礎上改造而來的經濟組織，但仍帶有集體經濟色彩，而不是公司法意義上的股份制公司。股份公司在改革初期從組織結構到股權分配方式都沒有成型的法律法規作為指導，其職能和定位只能由政府和股份公司在發展過程中不斷摸索改革。
政府購買服務、股份公司實際操作的模式效果不理想。對于區政府和街道難以深入的公共服務項目，如果全權交由股份公司承擔顯然不合理。目前，普遍采取了主要由政府牽頭出資購買服務、股份公司承擔部分費用并負責具體落實的方式。目前各村在環衛保潔方面采用從政府提供的保潔公司中選取一家，費用由股份公司和區政府（街道）按五五或四六的比例共同分擔；監控設備的安裝和維護則是由股份公司向街道申請相關經費，具體工作由物業執行，但從實施效果來看卻不盡如人意。
股份公司發展遇瓶頸，改革阻力重重
股份公司經營模式單一，各公司發展水平差異明顯。隨著城市化的推進和土地價格的迅速攀升，通過土地出讓或引進投資聯合開發的模式讓土地和物業增值，成為股份公司普遍選擇的方式。從經營現狀來看，雖然物業租賃收入基本占到各股份公司營收的九成以上，但各公司經營狀況差異明顯。隨著可置換或更新的土地越來越少，出租價格受經濟環境影響也易產生波動，股份公司這種單一的經營結構，抗風險能力十分有限。
管理模式存在弊端，改革創新動力不足。一方面，帶有家族式管理色彩的社區型股份合作公司，管理層架構缺乏活力；另一方面，租金依托地價房價不斷飆升而水漲船高，使得村民財富積累快速且相對容易。然而，財富的迅速積累并不代表財富創造理念的升級，對股民和村民來說，保證個人收入不降低，分紅不減少，往往比股份公司未來的轉型發展更重要。對股份公司和村民來說，打破既有模式，對城中村進行全面的改造升級，不僅僅是對城市面貌的改變，更是從生產生活方式到思想理念的全面升級，還需要承擔投資失敗的風險，這種轉型升級遠比財富增值難度大。
治安管理難度大，外來人口歸屬感薄弱
城市人口迅速擴張，基礎設施薄弱，治安秩序維護過于依賴技術手段。15個城中村吸納了全區45%以上的人口，常住人口超過11萬人的上沙村，原住民不足2000人，外來人口倒掛嚴重，而維護治安的人力只有兩名片警和百人左右的安保巡邏隊伍，治安秩序維護只能側重依賴技術手段。
外來人口歸屬感較弱，難以有效參與社區管理。占常住人口比例近九成的外地戶籍的外來人口，實際上和村民的日常生活完全是剝離的，他們既不關心城中村在發展中面臨的問題，也不關心哪些問題目前迫切需要解決，需要的娛樂休閑方式也非社區工作站能夠提供。對于廣大外來人口來說，城中村僅僅為他們提供了一處性價比較高的居住空間，多數租戶將自己定位為過客，因此既沒有歸屬感也沒有責任感。房東往往將房屋交給他人管理并且不在村中居住，房屋的所有權和使用權嚴重分離，大量外來人口不僅無法融入城中村中，也少有融入的意愿，不僅無法配合社區和股份公司推進社區的管理，反而為社區管理增大了難度。
進一步改進城中村社會治理的意見和建議
擴大試點改革范圍，加速推進“政企分離”
首先，建立完善專業物業公司管理模式。可選擇不同類型的城中村作為試點，從市場引入專業物業公司來進行物業管理工作，其他物業公司也應積極引入專業物業管理隊伍，進行多種嘗試，尋找最適合本村情況的物業管理模式，從最直觀的提升物業管理水平開始，逐步提高城中村居民的生活滿意度。其次，增強股份公司對政府購買服務的參與度。建立考核“黑名單”，對于考核不達標的保潔公司，應限期整改，整改后仍無法滿足城中村保潔需求的，應在一定年限內取消其參與投標的資格。第三，多方協商共同制定制度規范。長期來看，需要政府和股份公司共同協商，制定一套權責明晰的管理制度，重新明確政府權責清單。對于外來人口占絕大多數的城中村，對應由政府牽頭推進的工作重點做到條分縷析，機關干部能及時了解發現和解決城中村在社區建設、綜合治安等方面的問題和矛盾，掌握城中村居民的特征和動向，切實做到政府職能下沉。最后，借鑒先進經驗，優化權力治理結構。股份公司建立之初沒有先例可循，但在推進社企分離、重新建構一套更合理的權力治理結構方面則有成功經驗可以借鑒。例如浙江后陳村建立的村務監督委員會（簡稱村監會）。各股份公司董事會與村監會相似，也是由股民大會選舉產生，作為應履行一定社會責任的企業，股份公司有理由也有義務，以獨立于政府街道和社區工作站的第三方機構，對政府的公共服務進行監督。從治理結構的優化甚至重構角度推動社企分離，既能夠使街道和社區的權力得到長期有效、可持續性地監督，保證權力運作的公正、公平、公開，決策更加規范化、科學化和民主化。
促進產業轉型升級，推進股份公司改革
通過城市更新，加速產業轉型。根據《福田區推進股份合作公司試點改革工作方案》的要求以及股份公司目前的經營現狀，股份公司需要有居安思危的意識，實施多元化經營發展戰略。城市更新，不僅要實現城中村生活環境和商業環境的城市化，更要以此為契機，實現居民結構和人才結構的更新以及原村民思想觀念的更新。
加強股份公司管理層培訓，提升股份公司管理水平。目前，各股份公司的經營狀況和管理層的管理水平、人員結構有一定關系。因此，需要引入職業經理人制度，加強對股份公司管理層在經營管理方面的培訓，完善激勵機制和考核機制。
股份公司應履行企業社會責任。作為企業的股份公司在城中村發展過程中也應承擔起作為企業的社會責任。對因為房租低廉而大量涌入的外來人口，各股份公司應該在改善城中村環境衛生、完善社區文體設施、加強社區教育和提高居民就業能力、完善市場環境、提供就業平臺等方面予以更多關注，將企業發展和履行社會責任有機結合起來，以企業的良性發展助力城中村社會治理水平的提升。
多種手段提升治安管理水平，調動多方參與社區治理
加強安保工作人防物防技防各環節的規范和投入力度。一方面要加強對硬件設施的投入力度，另一方面要加強在人力方面的管理和投入。政府和股份公司都需要適當提高安保人員工資，增加治安經費投入。在提高保安人員社會保障水平的同時，也應參照專業保安公司的標準培訓安保人員，提高安保人員素質，精簡安保隊伍人數，實現安保隊伍的專業化、職業化。在增加社區警力的同時，充分調動居民參與到社會綜合治安管理中來。在技防設備需要更新、人防力量不足的情況下，讓居民自覺維護治安秩序、及時發現險情，能夠從源頭上防止治安案件的發生。
創新公共服務提供方式，推動外來人口融入
鑒于多數外來人口既很少和本地人來往，也不關心城中村公共事務，歸屬感和責任感都比較薄弱的現狀，從短期來看，在公共文化方面加強建設是能夠較快讓外來人口融入城中村生活的方式。此外，城中村是城市化進程中的特殊產物，福田區的城中村在全國范圍內也是獨具特色、難以復制的，改善城中村的治理面貌，提升城中村的治理水平，是一項長期復雜的系統工程，不僅僅需要政府和股份公司的努力，也需要其他社會力量提供智力支持。
作者簡介：中共深圳市福田區委政法委、福田區集體辦聯合課題組，課題組成員:王文福、陳作智、聶志剛。
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊2016年01期
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