[摘要]中國(guó)近40年的改革開(kāi)放進(jìn)程是一個(gè)不斷根據(jù)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外情況進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新和突破的過(guò)程。在此過(guò)程中，現(xiàn)代意義的土地規(guī)劃也從無(wú)到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等各個(gè)方面都在不斷調(diào)整和發(fā)展。
[關(guān)鍵詞]土地規(guī)劃；土地利用；轉(zhuǎn)型發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；空間規(guī)劃
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
從1978年建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到1984年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正式建立，從1997年非公有制經(jīng)濟(jì)的確認(rèn)，2001年加入WTO到2005年農(nóng)業(yè)稅的廢除，再到當(dāng)前中國(guó)蓬勃發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中國(guó)近40年的改革開(kāi)放進(jìn)程是一個(gè)不斷根據(jù)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外情況進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新和突破的過(guò)程。在此過(guò)程中，現(xiàn)代意義的土地規(guī)劃也從無(wú)到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等各個(gè)方面都在不斷調(diào)整和發(fā)展。
近年來(lái)，中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)、人口和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等多方面的變化。當(dāng)前，中國(guó)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。面對(duì)這樣的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，我國(guó)亟需調(diào)整各方面的政策來(lái)應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題。在此背景下，土地規(guī)劃作為落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域發(fā)展的重要手段，處于前所未有的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展期，亟需從土地規(guī)劃的基本認(rèn)知與根本理念出發(fā)，明確規(guī)劃歷程、定位、本質(zhì)和功能，結(jié)合規(guī)劃面臨的發(fā)展新形勢(shì)，分析土地基本國(guó)情與規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)，探索研究土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略方向，以進(jìn)一步提升土地規(guī)劃的針對(duì)性、前瞻性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和有效性。
一、土地規(guī)劃的基本認(rèn)知
（一）土地規(guī)劃的歷程
1986年《土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)已組織開(kāi)展了三輪全國(guó)性土地利用規(guī)劃的編制和修訂工作。第一輪規(guī)劃（1990-2000年）從1987年開(kāi)始，初步建立了由5級(jí)土地利用總體規(guī)劃及基本農(nóng)田、土地開(kāi)發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的體系框架，這可以看作我國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的雛形。第二輪規(guī)劃（1997-2010年）從1997年開(kāi)始，建立了自上而下逐級(jí)控制、以土地供給制約引導(dǎo)需求的規(guī)劃編制體系和以土地用途管制為核心的規(guī)劃實(shí)施制度，基本奠定了我國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的制度基礎(chǔ)。自2005年起，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的深刻變化，編制和實(shí)施了第三輪規(guī)劃（2006-2020年）。
（二）土地規(guī)劃的定位
土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施，具有綜合性、戰(zhàn)略性、地域性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，涉及政治、科學(xué)、技術(shù)和藝術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域。土地利用規(guī)劃可以分為三個(gè)類型：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，更是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的基本手段。在社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，土地規(guī)劃統(tǒng)籌安排和合理有效地開(kāi)發(fā)利用各業(yè)各類各地區(qū)有限土地資源。其規(guī)劃期限一般在10-15年，近期的有5年，指標(biāo)體系內(nèi)共有15項(xiàng)指標(biāo)，逐級(jí)控制。規(guī)劃對(duì)象是全行政區(qū)域內(nèi)地各類土地，包括國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)體系。
（三）土地規(guī)劃的本質(zhì)
規(guī)劃是指對(duì)客觀事物和現(xiàn)象未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排。作為名詞，是指規(guī)劃所涉及的對(duì)象和內(nèi)容；作為動(dòng)詞，是指實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的方法和過(guò)程；從歷史上看，規(guī)劃是人類文明用地的產(chǎn)物；從權(quán)利上看，規(guī)劃是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的分配；從宗旨上看，規(guī)劃是對(duì)土地未來(lái)利用的控制；從行政上看，規(guī)劃是對(duì)土地市場(chǎng)失靈的一種糾正；從技術(shù)上看，規(guī)劃是對(duì)土地利用系統(tǒng)時(shí)空的優(yōu)化；從管理上看，規(guī)劃是提高土地利用決策科學(xué)性的手段。其中著名的悖論是：作為一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，確定的規(guī)劃是不確定未來(lái)的反映，而不確定的未來(lái)又是現(xiàn)時(shí)確定規(guī)劃作用結(jié)果。
（四）土地規(guī)劃的功能
規(guī)劃通常是包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，土地利用規(guī)劃最本質(zhì)的功能是其對(duì)土地利用時(shí)空未來(lái)的導(dǎo)向，即對(duì)未來(lái)土地資源的分配和時(shí)空組織。最大的目標(biāo)在于遵守四重框架中各項(xiàng)約束條件的效益最大化，即自然條件適宜性、經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)制度的可容性和生態(tài)系統(tǒng)的平衡性。土地利用規(guī)劃功能可以數(shù)學(xué)模型來(lái)進(jìn)行表達(dá)，通過(guò)把影響土地利用系統(tǒng)有關(guān)因素用一定的參量表示出來(lái)，區(qū)分可控量和不可控量，把可控量當(dāng)作未知變量，按問(wèn)題給定的相互關(guān)系列出數(shù)學(xué)表達(dá)式。在大多情況下，土地利用總體規(guī)劃的問(wèn)題實(shí)際上是一個(gè)約束條件下的多目標(biāo)的最優(yōu)化問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等等。如果設(shè)x1,x2,x3,…,xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的數(shù)學(xué)模型可表示為：
max g1 (X )= g1 (x1,x2,x3,…,xn)
max g2(X )= g2 (x1,x2,x3,…,xn)
……
max gm(X )= gm (x1,x2,x3,…,xn)
其中，約束條件為f (X) ≥(≤，=)B，非負(fù)條件X≥0。
具體的規(guī)劃問(wèn)題，由于內(nèi)容、系統(tǒng)要素聯(lián)系方式等不同，目標(biāo)函數(shù)與約束條件有不同的性質(zhì)和形式，因此可以運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來(lái)解決，如灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃等。目前，土地利用規(guī)劃的優(yōu)化模型把復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界給以抽象和必要的簡(jiǎn)化，業(yè)已在規(guī)劃編制中發(fā)揮作用。但是在優(yōu)化方法的運(yùn)用中必須注意：定性的內(nèi)容在何種程度上能被定量，定量是否具有可靠的邏輯環(huán)境。
二、土地規(guī)劃面臨的新形勢(shì)
（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)
當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇一波三折，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已居世界第二，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注，正面臨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面變革：GDP增速?gòu)?/span>2012年起開(kāi)始回落，2013年、2014年、2015年增速分別為7.7%、7.3%、6.9%，告別了過(guò)去30多年平均10%左右的增速，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)下行壓力并存的根本性轉(zhuǎn)換。可以說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期、外需向內(nèi)需的轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”新常態(tài)階段，面臨著人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化、發(fā)展低碳化、產(chǎn)業(yè)高端化、社會(huì)信息化和經(jīng)營(yíng)國(guó)際化等一系列更大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，土地規(guī)劃也需要相應(yīng)調(diào)整，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（二）人口新變化
十八屆五中全會(huì)進(jìn)行了計(jì)劃生育政策的重大調(diào)整，決定實(shí)施“二胎”政策。如不考慮二胎政策，我國(guó)將在2030到達(dá)人口總量高峰（14.75億），如考慮“二胎”政策，預(yù)計(jì)將帶來(lái)300-800萬(wàn)年新增人口，2017年出現(xiàn)生育高峰，人口總量高峰將會(huì)延緩。新政策施行后，人地關(guān)系需要重新調(diào)整，新增人口需要新增土地，更要注重人口發(fā)展與土地利用關(guān)系的研究。同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前老齡化、少子化與人口出生結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題突出，已經(jīng)處于深度老齡化階段，2014年全國(guó)65歲以上的老年人達(dá)到1.37億人，占總?cè)丝诒壤?/span>10.1%。按照人口統(tǒng)計(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，65歲以上人口占比達(dá)到7%即為進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)，到2050年中國(guó)將有35%的人口超過(guò)60歲，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家。其次，我國(guó)出生人口男女性別比從2006的119.25、2011的117.78到2014年116，持續(xù)多年男女比例失衡。此外，0~14歲人口占總?cè)丝诒壤宦纷叩停瑥?/span>1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，而一個(gè)社會(huì)0-14歲人口占比15%-18%即為“嚴(yán)重少子化”。青少年人口減少將對(duì)未來(lái)的消費(fèi)、勞動(dòng)力供應(yīng)、創(chuàng)新等產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。對(duì)此，需要調(diào)整教育用地政策，加強(qiáng)老年產(chǎn)業(yè)用地保障和公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)。
（三）新型城鎮(zhèn)化
近些年來(lái)，我國(guó)“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低。2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國(guó)“偽城鎮(zhèn)化”問(wèn)題嚴(yán)重，2014年城鎮(zhèn)常住人口74916萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)54.77%，然而其中包括2.69億農(nóng)民工，占到19.66%，如按戶籍計(jì)算城鎮(zhèn)化率僅為35.11%。針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)要以農(nóng)民工為主體，以城市群為主要載體，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城市居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，注重他們的福利、保障、戶籍和土地。
（四）國(guó)土管理新要求
十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的若干重大問(wèn)題，其中涉及土地管理制度改革的內(nèi)容歸納起來(lái)主要包括五大方面：一是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；三是緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革；四是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；五是賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。為了更好地落實(shí)全會(huì)決定，必須消除現(xiàn)行制度性障礙，進(jìn)一步深化土地管理制度改革。目前社會(huì)分配是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標(biāo)，因而改革關(guān)鍵在于土地收益分配合理化的問(wèn)題。同時(shí)，探索改革的過(guò)程中必須善用底線思維，當(dāng)前的三條底線已經(jīng)明確：堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損，改革的“摸索”過(guò)程中務(wù)必要守住底線、防患未然，才能掌握改革實(shí)踐的主動(dòng)權(quán)。
三、新形勢(shì)下土地規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)
中國(guó)的基本國(guó)情是人口眾多、土地資源相對(duì)不足、環(huán)境承載能力較弱，這在短期內(nèi)難以改變。我國(guó)即將迎來(lái)三大高峰——人口高峰、城市化高峰和工業(yè)化高峰。未來(lái)近20年中我國(guó)城鎮(zhèn)人口將會(huì)凈增約3億人，平均每年增加1000萬(wàn)人-1300萬(wàn)人。耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳。
過(guò)去十年間我國(guó)城市化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，耕地減少30萬(wàn)公頃，在世界近30個(gè)5000萬(wàn)人口以上的國(guó)家中排名倒數(shù)第二，人地矛盾在世界上發(fā)展中大國(guó)中最尖銳、最突出。其中，在全國(guó)19%的土地上集中分布著全國(guó)55%的耕地，并承載全國(guó)80%的人口，是人地關(guān)系最為緊張和耕地保護(hù)與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張矛盾最為尖銳的地區(qū)。
（一）挑戰(zhàn)一：農(nóng)用地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻
為保障中國(guó)糧食安全，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》劃定了12033 萬(wàn)公頃（18億畝耕地紅線）的耕地保有量目標(biāo)。然而中國(guó)城市化的迅速發(fā)展不可避免地侵占農(nóng)用地，而且相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，加上中國(guó)耕地后備資源不足，更有部分耕地需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，亟需解放思想，理清思路，進(jìn)行規(guī)劃創(chuàng)新，做好制度設(shè)計(jì)。必須站在歷史和全局高度，以規(guī)劃為“龍頭”，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量基本穩(wěn)定。
（二）挑戰(zhàn)二：建設(shè)用地供需矛盾突出
中國(guó)目前處于城市化加速發(fā)展階段，每年新增建設(shè)用地占用耕地20-33萬(wàn)公頃，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)工作開(kāi)展都需要土地作為支撐，故而建設(shè)用地需求量將在長(zhǎng)期內(nèi)處于一個(gè)較高水平，然而中國(guó)新增建設(shè)用地后備資源不足，供需矛盾突出，給中國(guó)土地規(guī)劃帶來(lái)了巨大壓力。此外，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)和新型城鎮(zhèn)化論斷下，針對(duì)“空城”、“睡城”、“鬼城”、交通擁堵等城市發(fā)展問(wèn)題也引發(fā)了對(duì)城市規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局的合理性的更多思考，十八屆三中全會(huì)提出要“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地”，也使得建設(shè)用地供需問(wèn)題更為復(fù)雜和尖銳，必須在規(guī)劃中堅(jiān)定不移推進(jìn)節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，調(diào)整空間布局，提高土地利用效率。
（三）挑戰(zhàn)三：生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重
目前耕地污染越來(lái)越嚴(yán)重，基本農(nóng)田10%以上已受重金屬污染，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方千米，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)135萬(wàn)平方千米，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)陸地國(guó)土空間的55%，城市空氣污染、水體污染、城市生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問(wèn)題層出不窮，一些地區(qū)自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。生態(tài)環(huán)境的惡化以及地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)對(duì)中國(guó)土地利用構(gòu)成了嚴(yán)重阻礙和挑戰(zhàn)。
四、土地規(guī)劃的轉(zhuǎn)型發(fā)展
（一）向土地可持續(xù)利用規(guī)劃轉(zhuǎn)型
土地可持續(xù)利用規(guī)劃就是把土地可持續(xù)利用和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)在制定土地利用規(guī)劃過(guò)程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可承受性。針對(duì)水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地?fù)p毀六大問(wèn)題提出土地綜合可持續(xù)利用規(guī)劃，加大對(duì)“山水林田湖”生命共同體的整體修復(fù)，積極引導(dǎo)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)朝“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）與景觀結(jié)合、依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，為城市建設(shè)和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供用地，以使土地利用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)方向發(fā)展，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在土地利用上得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，持續(xù)滿足人們對(duì)土地的各種需要。土地利用要實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和人文四位一體，“慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房”，保留村莊原始風(fēng)貌和文物古跡、保護(hù)景觀和生態(tài)環(huán)境、改善居民的居住和生活環(huán)境，讓居民“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。同時(shí)，土地規(guī)劃要以保持區(qū)域特色可持續(xù)，以創(chuàng)新、協(xié)同、綠色、開(kāi)放和共享的核心理念，在東部基本農(nóng)田區(qū)施行優(yōu)質(zhì)精細(xì)型土地規(guī)劃，在中部糧食主產(chǎn)區(qū)施行增量經(jīng)濟(jì)型土地規(guī)劃，在西部生態(tài)脆弱區(qū)施行保質(zhì)生態(tài)型土地規(guī)劃。
（二）向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型
新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整會(huì)有很大影響，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化就意味著土地利用結(jié)構(gòu)的變化。在“看不見(jiàn)的手”的作用下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不可預(yù)見(jiàn)性因素不斷發(fā)展變化，因而制約規(guī)劃方案的各項(xiàng)影響因素都處在動(dòng)態(tài)變化之中，在較長(zhǎng)的規(guī)劃期內(nèi)要原封不動(dòng)地實(shí)施藍(lán)圖每一塊圖斑、每一宗土地的用途預(yù)定要求存在極大困難。因此，規(guī)劃中應(yīng)有機(jī)結(jié)合“宏觀調(diào)控+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變后的今天，投資主體的多元性和規(guī)劃預(yù)測(cè)的不確定性就決定了作為土地資源優(yōu)化配置的規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地利用理念。規(guī)劃是為了糾正粗放利用、市場(chǎng)的失靈和外部不經(jīng)濟(jì)的行為，規(guī)劃著重的不應(yīng)是土地指標(biāo)而應(yīng)是土地功能以及實(shí)施功能的政策措施。在這種思路的指引下，正確處理規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系有三個(gè)目標(biāo)：一是土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)要符合一定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)衍生的各行各業(yè)的用地需求；二是土地利用空間結(jié)構(gòu)要符合一定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中各行各業(yè)用地的區(qū)位要求；三是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在不斷變化、不斷升級(jí)，要求土地利用的數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)也應(yīng)靈活地隨之變化。
為了達(dá)到相應(yīng)目標(biāo)，規(guī)劃需要向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行發(fā)展轉(zhuǎn)型。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是以市場(chǎng)為中心，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格的變動(dòng)來(lái)調(diào)節(jié)的商品經(jīng)濟(jì)。因此，土地利用規(guī)劃必須遵循價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，依據(jù)各種經(jīng)濟(jì)政策加以引導(dǎo)和調(diào)控；其次需要改變規(guī)劃思想，變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃，變剛性規(guī)劃為彈性規(guī)劃。由此就要求規(guī)劃要根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期影響因素的復(fù)雜性和規(guī)劃依據(jù)的易動(dòng)性，迅速科學(xué)地做出動(dòng)態(tài)反應(yīng)，不斷完善規(guī)劃，提高規(guī)劃。最后，目前要從市場(chǎng)的角度，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的方面對(duì)多元化資本投入引起的土地利用變化做好應(yīng)對(duì)規(guī)劃。與此同時(shí)，市場(chǎng)也應(yīng)以規(guī)劃為前提進(jìn)行建設(shè)。十七屆三中全會(huì)提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。十八屆三中全會(huì)又提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
（三）向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型
在新型城鎮(zhèn)化中，土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的抓手和平臺(tái)，可以解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的用地需求，為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)力支撐。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃能夠綜合考慮城鄉(xiāng)空間內(nèi)農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的供需布局，促進(jìn)土地資源在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，釋放空間、盤活存量，實(shí)現(xiàn)合理利用。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型，首先要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民在務(wù)工、就學(xué)、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等享受和城市居民同等的權(quán)利，為農(nóng)民提供公平和就業(yè)的生活環(huán)境。其次要形成促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的機(jī)制，通過(guò)完善功能、集聚人口，引導(dǎo)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，培育以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)體系中形成符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的相應(yīng)支柱產(chǎn)業(yè)。最后是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民專業(yè)化，通過(guò)鼓勵(lì)土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)、空間布局整合和利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化、公司化和品牌化；把新農(nóng)村建設(shè)同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，完善農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)；建立農(nóng)民職業(yè)教育長(zhǎng)效機(jī)制，培養(yǎng)出一批有文化、有技術(shù)、會(huì)管理的職業(yè)農(nóng)民。
（四）向多規(guī)融合“空間”規(guī)劃轉(zhuǎn)型
中央全面深化改革要求“建立空間規(guī)劃體系”，并多次在重要會(huì)議上強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題：中共十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中要求，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，健全土地節(jié)約集約使用制度”。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中指出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。中央一系列會(huì)議都強(qiáng)調(diào)要積極開(kāi)展空間規(guī)劃改革探索，意味著構(gòu)建空間規(guī)劃體系，是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。
2014年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)），確定28個(gè)市縣為全國(guó)“多規(guī)合一”試點(diǎn)，具體思路是要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為坐標(biāo)，以土地利用規(guī)劃為指標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為限標(biāo)，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，立足于保障市縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求，突出強(qiáng)化政府空間管控能力和治理能力，在市縣全域明細(xì)劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，即生活、生產(chǎn)和生態(tài)“三生”空間，實(shí)現(xiàn)總體發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局管控方略無(wú)縫聯(lián)結(jié)；依照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的各方要求限制，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，合理確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，最終建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用。
[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（09&ZD047）；國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（201511003-2）；國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（201511010-04）。
[作者簡(jiǎn)介]嚴(yán)金明，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
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