站在新的時代起點上，深刻把握習近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)論述，客觀研判當前階段我國土地制度尤其是農(nóng)村承包地和宅基地制度改革的基本態(tài)勢與客觀挑戰(zhàn)，明確當前和今后一個時期我國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵重點具有必要性、緊迫性、重要性。本文重點圍繞承包地“三權(quán)分置”改革和宅基地制度改革略談一些基本判斷與突破關(guān)鍵。
一、當前我國農(nóng)村土地制度改革趨勢的基本判斷
（一）農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支撐
鄉(xiāng)村振興是我國繼脫貧攻堅和全面小康之后推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕的重大戰(zhàn)略舉措，而土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，能否有效盤活土地資源是鄉(xiāng)村能否真正實現(xiàn)全面振興的關(guān)鍵。一方面，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進和農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，面對家庭承包責任制以土地均分為基本特征的超小規(guī)模小農(nóng)經(jīng)營方式的局限性，以及土地經(jīng)營粗放化、老齡化、低效率、低效益等現(xiàn)實問題，承包地三權(quán)分置改革通過保障進城農(nóng)民的基本土地權(quán)益和放活經(jīng)營權(quán)以提高極為稀缺的耕地利用效率，為破解上述現(xiàn)實困境提供了有價值的政策選擇。另一方面，在鄉(xiāng)村振興與共同富裕的新時代和新形勢下，鄉(xiāng)村的空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級、集體經(jīng)濟再造、治理改善等多個領(lǐng)域無不表現(xiàn)出以土地制度變革給予基礎性支撐的基本要求和強烈需求。其中，農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)村土地中最重要的組成部分之一，在中國農(nóng)村土地供求矛盾不斷尖銳的背景下，對農(nóng)村宅基地的關(guān)注達到前所未有的高度，尤其在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的過程中，有效激活農(nóng)村宅基地是解決城市用地成本高企與突破鄉(xiāng)村土地資源大量閑置雙重困境的關(guān)鍵選擇，同時也是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要引爆點，是進一步全面釋放改革紅利最關(guān)鍵和最有效的突破口。因此，農(nóng)村土地尤其是承包地和宅基地作為鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支持，具有進一步全面深化改革的緊迫性。
（二）農(nóng)村土地制度改革面臨超強外部動力與較大潛在風險的雙重困擾
在土地資源供給全面趨緊和轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展方式的背景下，地方政府對撬動以宅基地為主的農(nóng)村資源具有超強的驅(qū)動力，但無論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，地方政府過度行政主導極有可能偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，有可能帶來農(nóng)民利益受損、土地利用失控等多方面的潛在風險。一方面，現(xiàn)實中農(nóng)地三權(quán)分置改革的實際政策取向普遍傾向于強化經(jīng)營權(quán)權(quán)能，以提高土地連片集中水平，加速土地規(guī)模化進程，在此情況下，由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，如果缺乏有效約束機制，農(nóng)地三權(quán)分置改革有可能因無序推進而變形走樣，在一些地方導致大規(guī)模圈占農(nóng)地、大規(guī)模改變農(nóng)地用途、大規(guī)模損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象發(fā)生，進而加劇耕地短缺矛盾甚至危及糧食安全。另一方面，當前農(nóng)村宅基地大量存在的低效利用現(xiàn)象，表面上看是由于管控缺失和農(nóng)民缺乏對閑置資源的配置能力，但究其根本原因在于長期以來地方政府在宅基地管理制度中的缺位和錯位以及權(quán)能賦予的不充分，當前一些地方在推進宅基地制度改革過程中表現(xiàn)出強烈的政府驅(qū)動趨勢，改革取向主要為滿足地方政府的用地需求，這不僅可能會變成對農(nóng)民權(quán)利的一種新的剝奪方式，而且會嚴重偏離激活土地資源和增進農(nóng)民福利的改革目標。
（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實中普遍存在多重矛盾
伴隨農(nóng)地三權(quán)分置改革的不斷深化，我國土地流轉(zhuǎn)已有較長時期發(fā)展并取得重要進展，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)比重不斷提高、方式日漸多元、適度規(guī)模加速發(fā)展、產(chǎn)權(quán)意識顯著增強等基本態(tài)勢，對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了重要促進作用，但隨著改革步入深水區(qū)，普遍性存在著以下幾方面的突出矛盾：一是集體經(jīng)濟組織對土地流轉(zhuǎn)后的使用“不知情”，對土地毀損、質(zhì)量下降、改變用途等缺乏基本監(jiān)管，所有權(quán)主體地位缺失。二是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)“不安心”，由于土地權(quán)能殘缺，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中代民做主，過度行政干預，農(nóng)民獨立的土地承包權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)民不僅擔心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后失去原有的優(yōu)惠政策，而且害怕經(jīng)營權(quán)抵押融資會導致自身的承包權(quán)受損。三是適度規(guī)模經(jīng)營主體對土地流轉(zhuǎn)“不踏實”，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，土地流轉(zhuǎn)后必然存在不穩(wěn)定現(xiàn)象，受讓土地的各種主體難以形成長期性土地投資行為。四是土地流轉(zhuǎn)配套制度“不健全”，一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越快，社會資本進入越多，融資的需求就越強，發(fā)生風險的可能性也越大，這就必然帶來對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收儲、再流轉(zhuǎn)等制度設計的現(xiàn)實需求；另一方面，因為單個農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的“集體行動”，這就必然帶來新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管問題；如果這些相關(guān)的配套制度設計不能及時跟進或存在缺陷，則難以避免帶來潛在的各種風險。
（四）宅基地制度改革面臨失序失效失能挑戰(zhàn)
當前我國穩(wěn)慎起步的農(nóng)村宅基地制度改革面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個方面：一是宅基地利用呈現(xiàn)嚴重失序。長期以來我國農(nóng)村宅基地的成員權(quán)取得和無償獲得制度，導致了宅基地利用既面臨大規(guī)模人口減少與宅基地利用規(guī)模擴展并存矛盾，也存在“一戶多宅”“占用耕地建房”“地下市場交易”等極其尖銳又客觀存在的閑置與浪費并存問題。二是宅基地的行政性管理手段嚴重失效。盡管我國在宅基地管理上的相關(guān)法律規(guī)定非常嚴格，但在實際管理過程中尤其是上世紀90年代至21世紀初期的較長一段時期內(nèi)，地方政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，從而使農(nóng)民宅基地的擴張?zhí)幱跓o序甚至蔓延之勢，進而很大程度上導致了 “一戶多宅”、“違規(guī)亂建＂和＂地下交易”等亂象叢生的局面。三是宅基地的內(nèi)生性管理機制嚴重失能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村宅基地所有者，長期以來由于所有權(quán)主體地位的虛置，不僅沒有對荒廢、閑置的宅基地按相關(guān)法律規(guī)定進行無償或有償收回以提高利用效率，而且在近年來最為嚴格的宅基地審批管理背景下，集體經(jīng)濟組織也沒有為保障合法合規(guī)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)盡到管理職責，從而導致農(nóng)村宅基地浪費嚴重與保障不足并存，特別是大量新型經(jīng)營主體的農(nóng)房的生產(chǎn)性功能需求得不到有效滿足，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的限制性因素。
（五）農(nóng)村土地制度改革必須構(gòu)建多元化目標體系
生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求決定了我國的農(nóng)村土地制度改革必須持續(xù)深入推進，實施更多觸及社會生產(chǎn)關(guān)系變革本質(zhì)的改革內(nèi)容，破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵問題，消除與現(xiàn)代鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式相悖的制度阻礙，這也意味著，改革將面對更加復雜的利益沖突和更大的阻礙力量，存在更大的潛在風險和更多的質(zhì)疑，更加需要對改革保持堅定的信心，并對改革目標進行清晰的判斷。就現(xiàn)階段的土地制度改革實踐而言，無論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，都不應是簡單地盤活沉睡的農(nóng)村資源、激活鄉(xiāng)村閑置土地為城市資本下鄉(xiāng)提供用地空間、通過土地出讓實現(xiàn)農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織相應地收益增長等，這些固然是農(nóng)村土地制度改革的重要目標之一，但絕不是唯一目標。如果僅僅是把農(nóng)村土地制度改革作為土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)目標的單一過程，就會表現(xiàn)出很強的選擇性改革的基本特征。我國農(nóng)村土地制度改革必須放到提升中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展這樣的宏觀視角來思考，中國農(nóng)地制度改革的政策目標應當是通過優(yōu)化土地資源配置，重構(gòu)更有效率的承包地和宅基地制度體系，進而構(gòu)建更具競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系和更加完善的城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，農(nóng)村土地制度改革應該完成對中國稀缺的土地資源進行優(yōu)化重組的歷史使命，農(nóng)村土地制度應該由封閉、固化、單一的權(quán)利結(jié)構(gòu)向開放、流動、復雜的權(quán)利關(guān)系變遷，必須構(gòu)建均衡的目標體系和系統(tǒng)化的框架內(nèi)容，在促進土地資源配置優(yōu)化基礎上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)、集體經(jīng)濟重構(gòu)和鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的多元化目標。無論是承包地還是宅基地制度改革，改革重心都應當圍繞賦能、審批、優(yōu)化、分配、利用、監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建完整的制度體系。
二、當前我國農(nóng)村土地制度改革的突破重點
基于上述對當前我國農(nóng)村土地制度改革趨勢的基本研判，在新的形勢下，當前我國農(nóng)村土地制度改革應當圍繞以下關(guān)鍵進行重點突破。
（一）明晰產(chǎn)權(quán)基礎
產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護、產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)的前提。就農(nóng)地三權(quán)分置改革而言，前期的確權(quán)登記頒證為深化改革奠定了堅實基礎，下一步深化改革的重點在于進一步明晰權(quán)利邊界和賦予完整權(quán)能，所有權(quán)方面應完善集體經(jīng)濟組織對土地流轉(zhuǎn)的基本知情權(quán)和應用的監(jiān)督權(quán)；承包權(quán)方面應重點從法律層面明確賦予繼承、抵押、退出等權(quán)能；經(jīng)營權(quán)方面應重點平等保護多元化土地使用者的各項合法權(quán)利。
就宅基地三權(quán)分置改革而言，關(guān)鍵是在加快農(nóng)村房地一體確權(quán)登記頒證工作基礎上，在宅基地所有權(quán)方面重點建立宅基地有償使用制度和明確集體經(jīng)濟組織的審批、分配、收儲等權(quán)能；在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面重點探索“固化成員”取得方式和完善自愿有償退出制度；在宅基地使用權(quán)方面重點建立完善轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等宅基地盤活利用制度。
（二）重構(gòu)制度體系
在農(nóng)地三權(quán)分置改革的制度體系方面，重點應完善規(guī)范流轉(zhuǎn)、抵押融資、風險防控、利益聯(lián)結(jié)等制度體系，強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)交易平臺的服務功能，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估體系和創(chuàng)新滿足差異化融資需求的金融產(chǎn)品供給模式，建立完善流轉(zhuǎn)資格審查、履約保證金、收儲再流轉(zhuǎn)等系統(tǒng)化的風險防范處置機制，創(chuàng)新完善“公司+合作社+農(nóng)戶”“股金+租金+薪金”“社會化服務+小農(nóng)戶”“土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先返聘”“保底收益+二次分紅”等多樣化的利益聯(lián)結(jié)機制。
在宅基地改革的制度體系方面，重點應建立完善審批、賦能、利用、分配等制度體系，健全農(nóng)村宅基地信息及審批管理系統(tǒng)建設，通過編制村莊規(guī)劃科學安排宅基地布局和構(gòu)建“留白”機制，規(guī)范有償使用費、服務費和盤活利用收益分配使用，制定發(fā)布宅基地基準地價、農(nóng)房指導價、農(nóng)村宅基地及農(nóng)房價值評估辦法，制定閑置宅基地及閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，深入推進宅基地自愿有償退出改革試點，完善宅基地退出的申請與審批機制、宅基地退出補償資金的循環(huán)機制、已退宅基地的收儲利用機制。
（三）推進柔性改革
農(nóng)民是農(nóng)村土地制度改革最重要的利益主體，應當成為改革的主要參與者和利益分享者，因此，深化農(nóng)村土地制度改革必須全方位構(gòu)建農(nóng)民自主參與機制。應基于構(gòu)建社區(qū)治理共同體視角，通過加強村級組織規(guī)范化制度化建設，引導鼓勵以全體村民選舉產(chǎn)生的村民議事會、村民理事會等組織為載體，全權(quán)承擔推進土地改革的重要責任，通過鄉(xiāng)村本土精英的引領(lǐng)和示范作用，形成參與式“柔性”改革的良性機制，真正實現(xiàn)農(nóng)民的事情由農(nóng)民辦、農(nóng)村的矛盾由農(nóng)民化解，進而降低改革成本和提高改革效率。
（四）強化難點突破
深化農(nóng)村土地制度改革必須堅持問題導向，聚焦農(nóng)地三權(quán)分置改革和宅基地制度改革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)精準發(fā)力，力爭在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域取得實質(zhì)進展和制度創(chuàng)新成效。在農(nóng)地三權(quán)分置改革方面，關(guān)鍵是重構(gòu)讓集體經(jīng)濟組織知情、農(nóng)民安心和經(jīng)營者放心的土地產(chǎn)權(quán)體系，重點突破三個方面的難點：一是有效解除農(nóng)民的后顧之憂。應合理區(qū)分惠農(nóng)民政策和強農(nóng)業(yè)政策的差異，一切以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為對象的惠農(nóng)民政策都應保持基本的穩(wěn)定性，不能因轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)而轉(zhuǎn)移或減弱。同時，土地抵押融資如果發(fā)生按協(xié)議實施拍賣，其喪失的只應是土地承包期剩余時間的經(jīng)營權(quán)，不能以任何方式影響農(nóng)民的基本承包權(quán)利。二是有效抑制地方政府的規(guī)模沖動。應當在進一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革基礎上，建立農(nóng)民自主決策、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部監(jiān)督和政府部門外部監(jiān)控三大土流轉(zhuǎn)機制，堅持土地流轉(zhuǎn)因地制宜，循序推進。三是有效防范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實風險。應建立體系化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)防風險機制：在前端，應建立完備的征信體系，設立各種經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的準入門檻。在中端，要建立經(jīng)營土地的風險保障金制度，約束各種可能發(fā)生的經(jīng)營土地的短期化行為。在后端，重點是建立土地風險補償基金和農(nóng)地收儲機制，一旦發(fā)生風險能及時予以相應補償或收回土地再次流轉(zhuǎn)，以保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的基本利益。
在宅基地制度改革方面，應重點突破三個方面的難點：一是有效破解宅基地自愿有償退出激勵不足的問題。農(nóng)民對宅基地未來有相對較強的土地升值預期，而宅基地長期無償福利性供給，使農(nóng)民的持有成本幾乎為零，所以不愿意輕易放棄。應在堅守底線和確保農(nóng)民權(quán)益的基礎上，以強化社會保障為重點建立一定的激勵機制，在一些財力基礎仍然薄弱和集體經(jīng)濟實力有限的地區(qū)，可以探索構(gòu)建有約束的社會資本進入機制，實現(xiàn)閑置宅基地的盤活利用。但同時必須引起高度重視的是，宅基地制度改革應該是漸進有序的、基于農(nóng)民自愿的過程，不能有明顯的誘導性政策讓農(nóng)民棄地進城。二是有效破解宅基地退出和使用存在空間錯位的問題。閑置宅基地零星分散分布現(xiàn)狀與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)連片集中用地需求不相吻合，村莊規(guī)劃或者滯后或者調(diào)整困難，實踐中的集中使用探索面臨完善用地手續(xù)困難和存在違法用地的潛在風險。應提速村莊規(guī)劃步伐，在符合規(guī)劃要求前提下建立動態(tài)的農(nóng)村建設用地調(diào)整機制。三是有效破解宅基地產(chǎn)權(quán)保護滯后的問題。一方面集體經(jīng)濟組織缺乏宅基地所有權(quán)主體的利益實現(xiàn)形式，實踐中收取有償使用費、管理協(xié)調(diào)費的探索缺乏法律依據(jù)；另一方面，大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對長期穩(wěn)定使用宅基地的需求極為強烈，但普遍面臨用地困難、權(quán)能缺失和期限過短三重約束。應對宅基地產(chǎn)權(quán)保護進行更明確的法律支撐和更深層次的制度突破。
（五）加強集體賦能
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為承包地和宅基地的所有權(quán)者，在深化農(nóng)地制度改革中，應基于強化集體經(jīng)濟組織主導地位進行賦權(quán)賦能，讓農(nóng)村土地制度改革成為集體經(jīng)濟重塑優(yōu)勢的重大機遇。應在農(nóng)民自愿有償基礎上探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的實現(xiàn)形式，鼓勵和引導集體經(jīng)濟組織以農(nóng)地與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體深度合作，通過自主經(jīng)營、租賃經(jīng)營、入股經(jīng)營、合作經(jīng)營等形式參與農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，引導集體經(jīng)濟組織積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務供給，激勵集體經(jīng)濟組織組織農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)基礎設施項目建設和后續(xù)管護。在深化農(nóng)村宅基地制度改革中，應以集體經(jīng)濟組織為閑置宅基地及閑置農(nóng)房收儲盤活主體，實施統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一盤活。引導鼓勵有條件的集體經(jīng)濟組織審慎開展宅基地“特別資格權(quán)”認定探索，完善“新村民”引進標準、程序和管理辦法及宅基地“特別資格權(quán)”認定機制，構(gòu)建與引進鄉(xiāng)村發(fā)展急需人才聯(lián)動的開放式宅基地盤活利用機制，形成從短期化土地要素利用到長期性深度參與的制度導向。
（六）重視改革協(xié)同
實踐證明，各項農(nóng)村改革任務之間具有極強的互補性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，單項推進改革或者單一部門主導改革的方式，在改革初期往往能較快見效，但當改革進入向深度推進的新的階段，分段分塊獨立進行改革試點的局限性就日益充分地顯現(xiàn)出來，由于缺乏協(xié)同性和聯(lián)動性，不同改革不能相互支持，導致制度規(guī)范之間發(fā)生沖突、改革效應形成抵消性削弱、難以充分釋放改革的政策紅利。隨著城市融合互動的不斷加速，封閉的農(nóng)地制度改革將面臨諸多障礙，深化更加開放性的農(nóng)地制度改革是必然選擇。因此，針對農(nóng)村改革進入深水區(qū)的階段特征和關(guān)聯(lián)性強的基本特征，當前階段我國農(nóng)村土地制度改革必須高度重視協(xié)同聯(lián)動，不僅承包地改革應當與宅基地改革相互聯(lián)動，集成推進，而且農(nóng)村土地制度改革的整體推進還必須與具有高度關(guān)聯(lián)性的戶籍制度改革、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等聯(lián)動協(xié)同，推動農(nóng)村各項改革相互銜接、形成合力。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、四川省社會科學院原副院長、研究員；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
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