站在新的時(shí)代起點(diǎn)上，深刻把握習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)論述，客觀研判當(dāng)前階段我國(guó)土地制度尤其是農(nóng)村承包地和宅基地制度改革的基本態(tài)勢(shì)與客觀挑戰(zhàn)，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵重點(diǎn)具有必要性、緊迫性、重要性。本文重點(diǎn)圍繞承包地“三權(quán)分置”改革和宅基地制度改革略談一些基本判斷與突破關(guān)鍵。
一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革趨勢(shì)的基本判斷
（一）農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支撐
鄉(xiāng)村振興是我國(guó)繼脫貧攻堅(jiān)和全面小康之后推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大戰(zhàn)略舉措，而土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，能否有效盤活土地資源是鄉(xiāng)村能否真正實(shí)現(xiàn)全面振興的關(guān)鍵。一方面，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，面對(duì)家庭承包責(zé)任制以土地均分為基本特征的超小規(guī)模小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式的局限性，以及土地經(jīng)營(yíng)粗放化、老齡化、低效率、低效益等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，承包地三權(quán)分置改革通過(guò)保障進(jìn)城農(nóng)民的基本土地權(quán)益和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)以提高極為稀缺的耕地利用效率，為破解上述現(xiàn)實(shí)困境提供了有價(jià)值的政策選擇。另一方面，在鄉(xiāng)村振興與共同富裕的新時(shí)代和新形勢(shì)下，鄉(xiāng)村的空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、集體經(jīng)濟(jì)再造、治理改善等多個(gè)領(lǐng)域無(wú)不表現(xiàn)出以土地制度變革給予基礎(chǔ)性支撐的基本要求和強(qiáng)烈需求。其中，農(nóng)村宅基地是中國(guó)農(nóng)村土地中最重要的組成部分之一，在中國(guó)農(nóng)村土地供求矛盾不斷尖銳的背景下，對(duì)農(nóng)村宅基地的關(guān)注達(dá)到前所未有的高度，尤其在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的過(guò)程中，有效激活農(nóng)村宅基地是解決城市用地成本高企與突破鄉(xiāng)村土地資源大量閑置雙重困境的關(guān)鍵選擇，同時(shí)也是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要引爆點(diǎn)，是進(jìn)一步全面釋放改革紅利最關(guān)鍵和最有效的突破口。因此，農(nóng)村土地尤其是承包地和宅基地作為鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支持，具有進(jìn)一步全面深化改革的緊迫性。
（二）農(nóng)村土地制度改革面臨超強(qiáng)外部動(dòng)力與較大潛在風(fēng)險(xiǎn)的雙重困擾
在土地資源供給全面趨緊和轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展方式的背景下，地方政府對(duì)撬動(dòng)以宅基地為主的農(nóng)村資源具有超強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力，但無(wú)論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，地方政府過(guò)度行政主導(dǎo)極有可能偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，有可能帶來(lái)農(nóng)民利益受損、土地利用失控等多方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地三權(quán)分置改革的實(shí)際政策取向普遍傾向于強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，以提高土地連片集中水平，加速土地規(guī)?；M(jìn)程，在此情況下，由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，如果缺乏有效約束機(jī)制，農(nóng)地三權(quán)分置改革有可能因無(wú)序推進(jìn)而變形走樣，在一些地方導(dǎo)致大規(guī)模圈占農(nóng)地、大規(guī)模改變農(nóng)地用途、大規(guī)模損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾甚至危及糧食安全。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村宅基地大量存在的低效利用現(xiàn)象，表面上看是由于管控缺失和農(nóng)民缺乏對(duì)閑置資源的配置能力，但究其根本原因在于長(zhǎng)期以來(lái)地方政府在宅基地管理制度中的缺位和錯(cuò)位以及權(quán)能賦予的不充分，當(dāng)前一些地方在推進(jìn)宅基地制度改革過(guò)程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府驅(qū)動(dòng)趨勢(shì)，改革取向主要為滿足地方政府的用地需求，這不僅可能會(huì)變成對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種新的剝奪方式，而且會(huì)嚴(yán)重偏離激活土地資源和增進(jìn)農(nóng)民福利的改革目標(biāo)。
（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中普遍存在多重矛盾
伴隨農(nóng)地三權(quán)分置改革的不斷深化，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)已有較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展并取得重要進(jìn)展，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)比重不斷提高、方式日漸多元、適度規(guī)模加速發(fā)展、產(chǎn)權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)等基本態(tài)勢(shì)，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了重要促進(jìn)作用，但隨著改革步入深水區(qū)，普遍性存在著以下幾方面的突出矛盾：一是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的使用“不知情”，對(duì)土地毀損、質(zhì)量下降、改變用途等缺乏基本監(jiān)管，所有權(quán)主體地位缺失。二是農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)“不安心”，由于土地權(quán)能殘缺，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中代民做主，過(guò)度行政干預(yù)，農(nóng)民獨(dú)立的土地承包權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)民不僅擔(dān)心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后失去原有的優(yōu)惠政策，而且害怕經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資會(huì)導(dǎo)致自身的承包權(quán)受損。三是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地流轉(zhuǎn)“不踏實(shí)”，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，土地流轉(zhuǎn)后必然存在不穩(wěn)定現(xiàn)象，受讓土地的各種主體難以形成長(zhǎng)期性土地投資行為。四是土地流轉(zhuǎn)配套制度“不健全”，一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)越快，社會(huì)資本進(jìn)入越多，融資的需求就越強(qiáng)，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大，這就必然帶來(lái)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收儲(chǔ)、再流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面臨許多制約，客觀上要求通過(guò)土地股份化的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的“集體行動(dòng)”，這就必然帶來(lái)新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管問(wèn)題；如果這些相關(guān)的配套制度設(shè)計(jì)不能及時(shí)跟進(jìn)或存在缺陷，則難以避免帶來(lái)潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)。
（四）宅基地制度改革面臨失序失效失能挑戰(zhàn)
當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)慎起步的農(nóng)村宅基地制度改革面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宅基地利用呈現(xiàn)嚴(yán)重失序。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地的成員權(quán)取得和無(wú)償獲得制度，導(dǎo)致了宅基地利用既面臨大規(guī)模人口減少與宅基地利用規(guī)模擴(kuò)展并存矛盾，也存在“一戶多宅”“占用耕地建房”“地下市場(chǎng)交易”等極其尖銳又客觀存在的閑置與浪費(fèi)并存問(wèn)題。二是宅基地的行政性管理手段嚴(yán)重失效。盡管我國(guó)在宅基地管理上的相關(guān)法律規(guī)定非常嚴(yán)格，但在實(shí)際管理過(guò)程中尤其是上世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期的較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，從而使農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張?zhí)幱跓o(wú)序甚至蔓延之勢(shì)，進(jìn)而很大程度上導(dǎo)致了 “一戶多宅”、“違規(guī)亂建＂和＂地下交易”等亂象叢生的局面。三是宅基地的內(nèi)生性管理機(jī)制嚴(yán)重失能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有者，長(zhǎng)期以來(lái)由于所有權(quán)主體地位的虛置，不僅沒(méi)有對(duì)荒廢、閑置的宅基地按相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行無(wú)償或有償收回以提高利用效率，而且在近年來(lái)最為嚴(yán)格的宅基地審批管理背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織也沒(méi)有為保障合法合規(guī)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)盡到管理職責(zé)，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重與保障不足并存，特別是大量新型經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)房的生產(chǎn)性功能需求得不到有效滿足，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的限制性因素。
（五）農(nóng)村土地制度改革必須構(gòu)建多元化目標(biāo)體系
生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求決定了我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革必須持續(xù)深入推進(jìn)，實(shí)施更多觸及社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系變革本質(zhì)的改革內(nèi)容，破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵問(wèn)題，消除與現(xiàn)代鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式相悖的制度阻礙，這也意味著，改革將面對(duì)更加復(fù)雜的利益沖突和更大的阻礙力量，存在更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)和更多的質(zhì)疑，更加需要對(duì)改革保持堅(jiān)定的信心，并對(duì)改革目標(biāo)進(jìn)行清晰的判斷。就現(xiàn)階段的土地制度改革實(shí)踐而言，無(wú)論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，都不應(yīng)是簡(jiǎn)單地盤活沉睡的農(nóng)村資源、激活鄉(xiāng)村閑置土地為城市資本下鄉(xiāng)提供用地空間、通過(guò)土地出讓實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)地收益增長(zhǎng)等，這些固然是農(nóng)村土地制度改革的重要目標(biāo)之一，但絕不是唯一目標(biāo)。如果僅僅是把農(nóng)村土地制度改革作為土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的單一過(guò)程，就會(huì)表現(xiàn)出很強(qiáng)的選擇性改革的基本特征。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必須放到提升中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展這樣的宏觀視角來(lái)思考，中國(guó)農(nóng)地制度改革的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)優(yōu)化土地資源配置，重構(gòu)更有效率的承包地和宅基地制度體系，進(jìn)而構(gòu)建更具競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系和更加完善的城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)該完成對(duì)中國(guó)稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化重組的歷史使命，農(nóng)村土地制度應(yīng)該由封閉、固化、單一的權(quán)利結(jié)構(gòu)向開放、流動(dòng)、復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系變遷，必須構(gòu)建均衡的目標(biāo)體系和系統(tǒng)化的框架內(nèi)容，在促進(jìn)土地資源配置優(yōu)化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)重構(gòu)和鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的多元化目標(biāo)。無(wú)論是承包地還是宅基地制度改革，改革重心都應(yīng)當(dāng)圍繞賦能、審批、優(yōu)化、分配、利用、監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建完整的制度體系。
二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的突破重點(diǎn)
基于上述對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革趨勢(shì)的基本研判，在新的形勢(shì)下，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)圍繞以下關(guān)鍵進(jìn)行重點(diǎn)突破。
（一）明晰產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)
產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提。就農(nóng)地三權(quán)分置改革而言，前期的確權(quán)登記頒證為深化改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，下一步深化改革的重點(diǎn)在于進(jìn)一步明晰權(quán)利邊界和賦予完整權(quán)能，所有權(quán)方面應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本知情權(quán)和應(yīng)用的監(jiān)督權(quán)；承包權(quán)方面應(yīng)重點(diǎn)從法律層面明確賦予繼承、抵押、退出等權(quán)能；經(jīng)營(yíng)權(quán)方面應(yīng)重點(diǎn)平等保護(hù)多元化土地使用者的各項(xiàng)合法權(quán)利。
就宅基地三權(quán)分置改革而言，關(guān)鍵是在加快農(nóng)村房地一體確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，在宅基地所有權(quán)方面重點(diǎn)建立宅基地有償使用制度和明確集體經(jīng)濟(jì)組織的審批、分配、收儲(chǔ)等權(quán)能；在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面重點(diǎn)探索“固化成員”取得方式和完善自愿有償退出制度；在宅基地使用權(quán)方面重點(diǎn)建立完善轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等宅基地盤活利用制度。
（二）重構(gòu)制度體系
在農(nóng)地三權(quán)分置改革的制度體系方面，重點(diǎn)應(yīng)完善規(guī)范流轉(zhuǎn)、抵押融資、風(fēng)險(xiǎn)防控、利益聯(lián)結(jié)等制度體系，強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的服務(wù)功能，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系和創(chuàng)新滿足差異化融資需求的金融產(chǎn)品供給模式，建立完善流轉(zhuǎn)資格審查、履約保證金、收儲(chǔ)再流轉(zhuǎn)等系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)制，創(chuàng)新完善“公司+合作社+農(nóng)戶”“股金+租金+薪金”“社會(huì)化服務(wù)+小農(nóng)戶”“土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先返聘”“保底收益+二次分紅”等多樣化的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。
在宅基地改革的制度體系方面，重點(diǎn)應(yīng)建立完善審批、賦能、利用、分配等制度體系，健全農(nóng)村宅基地信息及審批管理系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)編制村莊規(guī)劃科學(xué)安排宅基地布局和構(gòu)建“留白”機(jī)制，規(guī)范有償使用費(fèi)、服務(wù)費(fèi)和盤活利用收益分配使用，制定發(fā)布宅基地基準(zhǔn)地價(jià)、農(nóng)房指導(dǎo)價(jià)、農(nóng)村宅基地及農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估辦法，制定閑置宅基地及閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，深入推進(jìn)宅基地自愿有償退出改革試點(diǎn)，完善宅基地退出的申請(qǐng)與審批機(jī)制、宅基地退出補(bǔ)償資金的循環(huán)機(jī)制、已退宅基地的收儲(chǔ)利用機(jī)制。
（三）推進(jìn)柔性改革
農(nóng)民是農(nóng)村土地制度改革最重要的利益主體，應(yīng)當(dāng)成為改革的主要參與者和利益分享者，因此，深化農(nóng)村土地制度改革必須全方位構(gòu)建農(nóng)民自主參與機(jī)制。應(yīng)基于構(gòu)建社區(qū)治理共同體視角，通過(guò)加強(qiáng)村級(jí)組織規(guī)范化制度化建設(shè)，引導(dǎo)鼓勵(lì)以全體村民選舉產(chǎn)生的村民議事會(huì)、村民理事會(huì)等組織為載體，全權(quán)承擔(dān)推進(jìn)土地改革的重要責(zé)任，通過(guò)鄉(xiāng)村本土精英的引領(lǐng)和示范作用，形成參與式“柔性”改革的良性機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的事情由農(nóng)民辦、農(nóng)村的矛盾由農(nóng)民化解，進(jìn)而降低改革成本和提高改革效率。
（四）強(qiáng)化難點(diǎn)突破
深化農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦農(nóng)地三權(quán)分置改革和宅基地制度改革面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)精準(zhǔn)發(fā)力，力爭(zhēng)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展和制度創(chuàng)新成效。在農(nóng)地三權(quán)分置改革方面，關(guān)鍵是重構(gòu)讓集體經(jīng)濟(jì)組織知情、農(nóng)民安心和經(jīng)營(yíng)者放心的土地產(chǎn)權(quán)體系，重點(diǎn)突破三個(gè)方面的難點(diǎn)：一是有效解除農(nóng)民的后顧之憂。應(yīng)合理區(qū)分惠農(nóng)民政策和強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策的差異，一切以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為對(duì)象的惠農(nóng)民政策都應(yīng)保持基本的穩(wěn)定性，不能因轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)而轉(zhuǎn)移或減弱。同時(shí)，土地抵押融資如果發(fā)生按協(xié)議實(shí)施拍賣，其喪失的只應(yīng)是土地承包期剩余時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能以任何方式影響農(nóng)民的基本承包權(quán)利。二是有效抑制地方政府的規(guī)模沖動(dòng)。應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民自主決策、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督和政府部門外部監(jiān)控三大土流轉(zhuǎn)機(jī)制，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)因地制宜，循序推進(jìn)。三是有效防范經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)建立體系化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制：在前端，應(yīng)建立完備的征信體系，設(shè)立各種經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)土地的準(zhǔn)入門檻。在中端，要建立經(jīng)營(yíng)土地的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，約束各種可能發(fā)生的經(jīng)營(yíng)土地的短期化行為。在后端，重點(diǎn)是建立土地風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和農(nóng)地收儲(chǔ)機(jī)制，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)能及時(shí)予以相應(yīng)補(bǔ)償或收回土地再次流轉(zhuǎn)，以保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的基本利益。
在宅基地制度改革方面，應(yīng)重點(diǎn)突破三個(gè)方面的難點(diǎn)：一是有效破解宅基地自愿有償退出激勵(lì)不足的問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)宅基地未來(lái)有相對(duì)較強(qiáng)的土地升值預(yù)期，而宅基地長(zhǎng)期無(wú)償福利性供給，使農(nóng)民的持有成本幾乎為零，所以不愿意輕易放棄。應(yīng)在堅(jiān)守底線和確保農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化社會(huì)保障為重點(diǎn)建立一定的激勵(lì)機(jī)制，在一些財(cái)力基礎(chǔ)仍然薄弱和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的地區(qū)，可以探索構(gòu)建有約束的社會(huì)資本進(jìn)入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的盤活利用。但同時(shí)必須引起高度重視的是，宅基地制度改革應(yīng)該是漸進(jìn)有序的、基于農(nóng)民自愿的過(guò)程，不能有明顯的誘導(dǎo)性政策讓農(nóng)民棄地進(jìn)城。二是有效破解宅基地退出和使用存在空間錯(cuò)位的問(wèn)題。閑置宅基地零星分散分布現(xiàn)狀與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)連片集中用地需求不相吻合，村莊規(guī)劃或者滯后或者調(diào)整困難，實(shí)踐中的集中使用探索面臨完善用地手續(xù)困難和存在違法用地的潛在風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)提速村莊規(guī)劃步伐，在符合規(guī)劃要求前提下建立動(dòng)態(tài)的農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整機(jī)制。三是有效破解宅基地產(chǎn)權(quán)保護(hù)滯后的問(wèn)題。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏宅基地所有權(quán)主體的利益實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)踐中收取有償使用費(fèi)、管理協(xié)調(diào)費(fèi)的探索缺乏法律依據(jù)；另一方面，大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定使用宅基地的需求極為強(qiáng)烈，但普遍面臨用地困難、權(quán)能缺失和期限過(guò)短三重約束。應(yīng)對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)保護(hù)進(jìn)行更明確的法律支撐和更深層次的制度突破。
（五）加強(qiáng)集體賦能
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為承包地和宅基地的所有權(quán)者，在深化農(nóng)地制度改革中，應(yīng)基于強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)地位進(jìn)行賦權(quán)賦能，讓農(nóng)村土地制度改革成為集體經(jīng)濟(jì)重塑優(yōu)勢(shì)的重大機(jī)遇。應(yīng)在農(nóng)民自愿有償基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)地與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體深度合作，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、入股經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等形式參與農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)供給，激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織組織農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)管護(hù)。在深化農(nóng)村宅基地制度改革中，應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織為閑置宅基地及閑置農(nóng)房收儲(chǔ)盤活主體，實(shí)施統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一盤活。引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織審慎開展宅基地“特別資格權(quán)”認(rèn)定探索，完善“新村民”引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理辦法及宅基地“特別資格權(quán)”認(rèn)定機(jī)制，構(gòu)建與引進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展急需人才聯(lián)動(dòng)的開放式宅基地盤活利用機(jī)制，形成從短期化土地要素利用到長(zhǎng)期性深度參與的制度導(dǎo)向。
（六）重視改革協(xié)同
實(shí)踐證明，各項(xiàng)農(nóng)村改革任務(wù)之間具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，單項(xiàng)推進(jìn)改革或者單一部門主導(dǎo)改革的方式，在改革初期往往能較快見效，但當(dāng)改革進(jìn)入向深度推進(jìn)的新的階段，分段分塊獨(dú)立進(jìn)行改革試點(diǎn)的局限性就日益充分地顯現(xiàn)出來(lái)，由于缺乏協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性，不同改革不能相互支持，導(dǎo)致制度規(guī)范之間發(fā)生沖突、改革效應(yīng)形成抵消性削弱、難以充分釋放改革的政策紅利。隨著城市融合互動(dòng)的不斷加速，封閉的農(nóng)地制度改革將面臨諸多障礙，深化更加開放性的農(nóng)地制度改革是必然選擇。因此，針對(duì)農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)的階段特征和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的基本特征，當(dāng)前階段我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必須高度重視協(xié)同聯(lián)動(dòng)，不僅承包地改革應(yīng)當(dāng)與宅基地改革相互聯(lián)動(dòng)，集成推進(jìn)，而且農(nóng)村土地制度改革的整體推進(jìn)還必須與具有高度關(guān)聯(lián)性的戶籍制度改革、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等聯(lián)動(dòng)協(xié)同，推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)改革相互銜接、形成合力。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、四川省社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)、研究員；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
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