城鄉(xiāng)建設，規(guī)劃是先導、是引領。習近平總書記曾經(jīng)指出,規(guī)劃科學是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費,規(guī)劃折騰是最大的忌諱。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以來，村莊規(guī)劃的地位不斷提升，作用性不斷凸顯，但從實踐調研來看，村莊規(guī)劃尤其是鄉(xiāng)村詳細規(guī)劃仍然是短板，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村都沒有編制詳細規(guī)劃，村莊建設依然是處于一種相對無序的狀態(tài)。因為村莊的無序建設，導致村民建房占用耕地、甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢見不鮮，每隔一段時間國家則推進一次運動式的整治行動，但這樣的整治行動成效是短暫的，沒有形成長效的治理機制，難以徹底杜絕鄉(xiāng)村建設占用耕地或基本農(nóng)田的行為。
從城鄉(xiāng)建設來看，城市建設和鄉(xiāng)村建設不同，城市建設社會關注度高，城市商品房要進行抵押融資，必須取得產(chǎn)權證，要取得產(chǎn)權證必須要有合法的手續(xù)，需要經(jīng)過很多部門審批，規(guī)劃管理相對較為嚴格，而鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民建房，更多是實現(xiàn)其居住功能，有無產(chǎn)權證對于大多數(shù)農(nóng)民而言并不在意，因此農(nóng)民住房建設過程中更多地是考慮其生活的便利性，所占土地面積的大小，并不考慮其建設行為是否符合村莊規(guī)劃，所以要求鄉(xiāng)村建設過程中，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要主動為鄉(xiāng)村建設提供規(guī)劃服務，規(guī)范農(nóng)民建房行為。
從實踐運行來看，筆者調研后發(fā)現(xiàn)，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有主動為鄉(xiāng)村建設提供規(guī)劃服務，究其原因主要有：一是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理人才短缺。總體來看，社會規(guī)劃人才處于短缺狀態(tài)，規(guī)劃人才在城市就業(yè)收入較高，在縣域范圍內從事鄉(xiāng)村規(guī)劃人員較少，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級從事規(guī)劃管理的專業(yè)性規(guī)劃人才更少，調研發(fā)現(xiàn)大量退伍轉業(yè)軍人承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作任務。二是長期以來的官本位思想作祟。在眾多基層干部心目中，老百姓要建房更多是有求于他，干部不收取老百姓的禮品就很好了，還要求主動上門服務，這在很多基層干部心目中是不可思議的，思想觀念上轉變不過來。三是地方政府重視不夠，鄉(xiāng)村規(guī)劃市場缺業(yè)務。新農(nóng)村戰(zhàn)略實施以來，為了應付上級考察或檢查，部分地方政府編制了村莊總體規(guī)劃，但是控制性詳細規(guī)劃幾乎處于空白狀態(tài)，經(jīng)過調研發(fā)現(xiàn)，地方政府在村莊規(guī)劃中投入的經(jīng)費嚴重不足，與一些規(guī)劃師溝通后發(fā)現(xiàn)，并非規(guī)劃師不愿意從事鄉(xiāng)村規(guī)劃，而更多的是由于地方政府不重視，鄉(xiāng)村規(guī)劃業(yè)務較少。四是農(nóng)民無序建房挫傷基層干部的“積極性”。調研發(fā)現(xiàn)，很多基層干部認為即使編制了村莊規(guī)劃，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有規(guī)劃管理，但大多數(shù)農(nóng)民建房依然我行我素，不按照規(guī)劃來實施，主動提供規(guī)劃服務過程中禁止農(nóng)民一些行為，還會影響干群之間的關系。
破解村莊規(guī)劃管理方面的不足，需要從多方面入手。首先，要提高鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村居民對村莊規(guī)劃重要性的認識。在干部、群眾中廣泛宣傳規(guī)劃對于鄉(xiāng)村建設中的作用，引導鄉(xiāng)村建設利益主體充分認識到規(guī)劃的重要性，高等院校和科研院所要充分發(fā)揮智庫引導社會職能，主動送鄉(xiāng)村規(guī)劃講座至鄉(xiāng)村。
其次，加大村莊規(guī)劃人才培養(yǎng)和基層政府規(guī)劃管理人才配置。從現(xiàn)有規(guī)劃專業(yè)培養(yǎng)人才來看，大多數(shù)是本科院校開設規(guī)劃專業(yè)，專業(yè)門檻較高，少數(shù)職能部門還設立所謂的專業(yè)認證評估行政行為，導致人才培養(yǎng)總量有限，湖南少有高職院校開設規(guī)劃專業(yè)。因此，放寬規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)門檻，提高規(guī)劃人才培養(yǎng)總量，鼓勵高職院校開設規(guī)劃專業(yè)。設立鄉(xiāng)村規(guī)劃師職業(yè)技能水平鑒定，對于技能水平高、長期在基層從事規(guī)劃管理的鄉(xiāng)村規(guī)劃人才，建議可以享受高級職稱待遇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立規(guī)劃管理專干崗位，這一崗位人員必須配備規(guī)劃專業(yè)技術人員。
第三，加大對地方政府村莊規(guī)劃考核力度。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，加大對地方政府村莊規(guī)劃管理工作考核力度，尤其是對控制性詳細規(guī)劃編制和落地實施工作考核力度，引導地方政府加大對村莊規(guī)劃投入力度，使得村莊規(guī)劃業(yè)務有市場，進而激勵村莊規(guī)劃人才培養(yǎng)。通過控制性詳細規(guī)劃編制，劃定鄉(xiāng)村適宜建設區(qū)域，引導村民適度集中居住，未來新增住宅建設進入農(nóng)民集中居住區(qū)建房，降低鄉(xiāng)村基礎社會建設成本，為鄉(xiāng)村污水處理、垃圾治理、生活休閑等基礎社會和公共服務設施配套提供規(guī)劃指引。
最后，嚴厲打擊村莊規(guī)劃管理過程中的官僚主義和腐敗行為。對于違反國家法律規(guī)定占用耕地或基本農(nóng)田從事建設的主體，既追究建設主體的責任，同時也追究村委會主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理專干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理分管領導的責任。構建投訴舉報機制，鼓勵村民舉報鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理過程中的腐敗行為。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
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