農村土地制度是農村基礎性制度安排。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“二十屆三中全會《決定》”），對經濟和民生領域7個方面的改革作出全面部署，在“完善城鄉融合發展體制機制”部分提出“深化土地制度改革”要求，對承包地“三權”分置、耕地保護和建設、農戶合法擁有的住房盤活利用、農村集體經營性建設用地入市等改革作出部署。準確把握農村土地制度改革新部署，需要在系統梳理黨的十八屆三中全會以來農村土地制度改革主要進展的基礎上，從比較的視角分析這些改革新舉措的戰略意圖和政策取向。
一、黨的十八屆三中全會以來農村土地制度改革主要進展
根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆三中全會《決定》”）部署，十多年來，農村土地制度各領域改革全面展開，改革成果集中在兩個方面：
一是，農村承包地“三權”分置制度框架基本建立。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對如何充分發揮集體所有權、農戶承包權和土地經營權的各自功能與整體效用進行了體系化設計，在探索農村土地集體所有制有效實現形式上取得重大突破。中國共產黨第十九次全國代表大會明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。根據中央部署，全國開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。有關部門印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》，在賦予農民更加充分且有保障的土地權利上邁出實質性步伐。根據這些改革探索，第十三屆全國人民代表大會常務委員會修正了《中華人民共和國農村土地承包法》。
二是，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革在部分環節取得較大進展。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，部署在33個縣（市、區）試點。為做好改革試點工作，在集體經營性建設用地入市改革方面，中央有關部門出臺《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》。在宅基地制度改革方面，中央有關部門印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。并且，對征地制度改革在公共利益目錄、按區片綜合地價補償等方面取得的試點成果，對農村集體經營性建設用地入市改革在出讓、抵押等方面取得的試點成果，對農村宅基地制度改革在農民戶有所居、進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地等方面取得的試點成果，社會各方面的認識高度一致，已根據這些改革試點成果修正《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》相關條款。在土地征收制度改革方面，中央有關部門印發《農村集體土地征收基層政務公開標準指引》《關于加快制定征收農用地區片綜合地價工作的通知》《土地征收成片開發標準（試行）》《土地征收成片開發標準》；在集體經營性建設用地入市改革方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》，在全國部分縣（市、區）實施新一輪試點；在宅基地制度改革方面，中央有關部門印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，中央全面深化改革委員會審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動實施新一輪農村宅基地制度改革試點。
二、未來五年深化農村土地制度改革的著力點
在黨的十八屆三中全會以來改革實踐的基礎上，黨的二十屆三中全會從推進中國式現代化的迫切需要出發，對農村土地制度改革作出新部署（具體詳見表1）。應從聯系和發展的視角，把準未來五年深化農村土地制度改革的取向和著力點。
1.在農村土地承包制度改革方面，聚焦所有權、承包權、經營權權能完善。十八屆三中全會《決定》延續20世紀80年代以來側重強化土地承包經營權權能的政策邏輯，在已賦予土地承包經營權占有、使用、收益權能和轉包、互換、轉讓等流轉權的基礎上，進一步賦予土地承包經營權抵押、擔保、入股、公開市場流轉等權能，使土地承包經營權的權能更加飽滿。十八屆三中全會《決定》中并沒有提出承包地“三權”分置改革，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，才對所有權、承包權、經營權各自的權能進行體系化界定。針對近年來一些地方已經出現、未來有可能在更多地方出現的承包地經營權流轉中存在的突出問題，二十屆三中全會《決定》強調“深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革”。在完善所有權權能方面，需要健全承包地集體所有權行使機制，發揮農村集體經濟組織在促進地塊連片和經營權流轉、組織開展高標準農田建設和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權權能方面，重點是做好第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經營權權能方面，需要從提高農業勞動生產率和農業競爭力出發，完善承包地經營權流轉價格形成機制，探索防止流轉費用不合理上漲的有效辦法，降低農業適度規模經營的土地成本；需要從大量小農戶短期內難以完全退出農業的現實出發，提高農業支持政策普惠性，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤。
2.在耕地保護和建設制度改革方面，聚焦嚴守耕地紅線。十八屆三中全會《決定》強調，“穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途”。這與當時農業生態環境問題極其嚴重、糧食等重要農產品供求關系較為寬松的時代背景有關。根據第三次全國國土調查結果，2009－2019年，全國耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝。近年來，中國糧食進口總量快速增長，對外依存度快速提高。在這一背景下，為夯實國家糧食安全根基，迫切需要加強耕地保護和用途管制。按二十屆三中全會《決定》部署，需要推進三項改革。第一，改革完善耕地占補平衡制度。對將耕地轉為園地、林地、養殖水面等其他農用地的，也要求實行占補平衡。鑒于一些地方可用于占補平衡的后備耕地資源有限，有必要積極探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區落實占補平衡機制。第二，完善高標準農田建設、驗收、管護機制。既要提高財政補助標準，也要創新資金籌集機制。注重發揮農村集體經濟組織、新型農業經營主體在其中的作用。第三，健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系。注重利用經濟手段提高耕地對糧食和棉、油、糖、蔬菜等農作物及飼草飼料種植的黏性，在增加農民收入和防止耕地“非糧化”之間尋求動態平衡。
3.在農村宅基地制度改革方面，聚焦農戶住房盤活利用。與十八屆三中全會《決定》直接觸及農村宅基地制度的改革策略不同，二十屆三中全會《決定》從盤活利用農戶合法擁有的住房切入。這并不意味著農村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會以來，在兩輪農村宅基地制度改革試點所開展的探索中，有些基本成熟，可以轉化為全面實行的制度安排；有些風險沒有充分暴露、各方面認識分歧較大，需要繼續探索。即便是圍繞通過出租、入股、合作等方式盤活利用農戶合法擁有的住房，也需要在關鍵環節上進行改革探索。第一，需要探索適度延長農戶住房租賃期限。《中華人民共和國民法典》第七百零五條規定，租賃期限不得超過二十年。由于多數可出租的農戶住房條件較差，承租方無論是用于自住還是用于開展民宿等經營活動，均需要對住房乃至周邊人居環境投資改造，二十年的租期難以讓承租人放心地投資改造。第二，需要探索農村集體經濟組織的作用方式。農村集體經濟組織在農戶住房出租、入股、合作中是受托直接經營，還是作為農戶代表與外來業主合作？需要進行探索。
4.在農村集體經營性建設用地入市改革方面，聚焦有序推進和健全土地增值收益分配機制。在十八屆三中全會以來的改革試點基礎上，按二十屆三中全會《決定》要求有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，需要注意四點：第一，著力提高入市主體自身治理水平。加強農村集體經濟組織治理結構改革，順應集體經濟組織成員居住生活分散度提高的趨勢，創新集體經濟組織成員參與決策、監督的方式，防止“農民集體所有”演變為“村干部所有”。第二，擴大入市范圍。在符合國土空間規劃的前提下，將退出或閑置的農村宅基地、廢棄的公益性公共設施建設用地等存量土地以及新增集體建設用地納入入市范圍。第三，完善入市土地使用權抵押融資配套制度。明確估值辦法，界定抵押權責，細化處置變現流程，促進農村集體經營性建設用地市場和金融市場銜接。第四，健全土地增值收益分配機制。對農村集體經營性建設用地入市或再轉讓所產生的土地增值收益進行合理調節。
三、把準深化農村土地制度改革的方法論
農村土地制度改革具有較強牽引性，需要處理好三個重大關系。第一，處理好落實二十屆三中全會《決定》部署的改革舉措與十八屆三中全會以來陸續出臺的相關改革舉措的關系。應保持改革取向的穩定性和工作安排的連續性，堅定不移地繼續推進近年來中央“一號文件”等重要文件已作出部署而在二十屆三中全會《決定》中未被直接提及的改革舉措。第二，處理好階段性目標與長遠目標的關系。二十屆三中全會《決定》部署的改革任務到2029年要完成，實現全面建成高標準社會主義市場經濟體制目標的時間是2035年。這意味著，未來五年推進農村土地制度改革需要突出問題導向，追求有限目標，有些以最終目標為導向的農村土地制度改革舉措需要從長計議、等待時機。第三，處理好頂層設計與基層探索的關系。在開展農村土地制度改革頂層設計時應注重汲取基層智慧、防止官僚主義，在按頂層設計推進改革舉措時應給予基層較大自主探索空間，防止教條主義。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員。中國鄉村發現網轉自:《中國農村經濟》2024年第9期
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