[摘要]農(nóng)村土地確權(quán)是新時期加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。開展農(nóng)村土地確權(quán)，是《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)的法定要求，是中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署，是依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的重要舉措，是推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、征地制度改革以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地確權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；廣東
農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要基礎(chǔ)性工作，是夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號，下稱60號文）下發(fā)后，廣東省各級政府及國土、財政、農(nóng)業(yè)等部門把握時機、密切配合，迅速掀起了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的高潮，將該項工作列為各級政府和相關(guān)部門的重點工作，全力推進。目前，廣東省已經(jīng)全面完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，夯實了農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)。
一、以土地承包經(jīng)營權(quán)為重點，積極開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作
農(nóng)村土地確權(quán)是新時期加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。開展農(nóng)村土地確權(quán)，是《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)的法定要求，是中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署，是依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的重要舉措，是推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、征地制度改革以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。一年來，廣東省各級黨委政府把確權(quán)登記頒證試點工作擺在突出位置，分級落實責(zé)任，統(tǒng)籌謀劃、高位推進。將確權(quán)工作作為深化“三農(nóng)”改革的重要抓手，認(rèn)真履行職責(zé)，加強調(diào)查研究，廣泛宣傳發(fā)動，調(diào)動各方面的積極性和主動性，大力推進試點工作。
（一）出臺實施方案，建立兩項工作機制，共同推進的良好工作局面。廣東省出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》、《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》、《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實施辦法》等。此外，還制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作技術(shù)操作規(guī)范》和《農(nóng)村土地確權(quán)工作流程圖》等，為各地確權(quán)登記頒證提供政策指引。部分地市、各試點單位也結(jié)合實際研究制定了相應(yīng)實施方案。建立兩項工作機制。一是建立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證聯(lián)席會議制度，由省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，成員單位包括12個省直職能部門，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省農(nóng)業(yè)廳，形成了各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)作配合、共同推進的良好工作局面。在試點單位中，有18個縣和5個鎮(zhèn)成立了由黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥的確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組，1個鎮(zhèn)建立聯(lián)席會議制度，加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是建立涉地糾紛排查化解機制。各地以確權(quán)登記頒證為契機，不斷建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系，通過民主協(xié)商、調(diào)解仲裁、司法訴訟方式途徑將糾紛解決在當(dāng)?shù)亍衙芑庠诨鶎印?
（二）大力開展宣傳、培訓(xùn)和調(diào)研，深入推動確權(quán)登記頒證工作。宣傳方面，在廣東電視臺制作播放確權(quán)公益宣傳片，在南方日報、南方農(nóng)村報等報紙開設(shè)確權(quán)專欄，設(shè)計制作確權(quán)流程圖掛圖，向農(nóng)民朋友發(fā)出確權(quán)公開信，印發(fā)土地確權(quán)工作問題解答60問小冊子，設(shè)計確權(quán)宣傳系列農(nóng)民畫。全省各地累計發(fā)放確權(quán)宣傳資料120多萬份。培訓(xùn)方面，多次舉辦各地級市分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)局局長和各縣（市、區(qū)）書記（或縣長）參加的全省農(nóng)村土地確權(quán)專題培訓(xùn)班。全省各級累計培訓(xùn)3.83萬人次，為確權(quán)工作提供了人才隊伍支撐。調(diào)研方面，組織了省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳、省發(fā)展研究中心、省農(nóng)科院、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)等赴珠三角地區(qū)開展確權(quán)登記專題調(diào)研，從不同的角度開展農(nóng)村集體經(jīng)濟確權(quán)及監(jiān)管方法、農(nóng)村土地確權(quán)等重大課題研究。
（三）開展工作督導(dǎo)，建立健全糾紛調(diào)處體系。一是全力推進確權(quán)工作。建立了干部掛鉤聯(lián)系確權(quán)登記頒證24個試點單位制度，加強對聯(lián)系點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，要求定期或不定期對聯(lián)系點確權(quán)工作進行檢查，督促聯(lián)系點落實責(zé)任措施，確保確權(quán)工作順利實施。二是實施進展通報制度。編印《工作簡報》，及時報道工作動態(tài)、宣傳先進典型、推介經(jīng)驗作法，研究探討問題。同時，實行每月通報，通過“看表管理”，促進工作提速。各地以確權(quán)登記頒證為契機，不斷建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系，通過民主協(xié)商、調(diào)解仲裁、司法訴訟方式途徑將糾紛解決在當(dāng)?shù)?、把矛盾化解在基層。?jù)統(tǒng)計，開展土地確權(quán)登記頒證工作以來，各地成功化解土地權(quán)屬糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、特殊群體要地以及村集體調(diào)整承包地等涉地存量糾紛1325宗，其中仲裁委調(diào)解及裁決171宗，鄉(xiāng)村調(diào)解1154宗，確權(quán)過程中沒有產(chǎn)生新的矛盾糾紛或引起群體性上訪信訪。
（四）完善土地承包經(jīng)營管理，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，有利于建立歸屬清晰、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；有利于強化承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位；有利于明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，為解決土地承包經(jīng)營糾紛、維護農(nóng)民土地承包的各項合法權(quán)益提供強有力的原始依據(jù)。按照中央部署，廣東省從2011年起先后在河源市源城區(qū)、云浮市云安縣、梅州市蕉嶺縣、清遠(yuǎn)市陽山縣、肇慶市高要縣進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證先行試點。2014年4月底，部署18個縣和6個鎮(zhèn)整建制啟動試點工作。確權(quán)登記頒證試點工作開展以來，在省委省政府的高度重視和大力推動下，全省各地按照既定時間表和路線圖穩(wěn)妥有序推進。目前，全省已有77個縣（市、區(qū)）326個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3500個行政村啟動了土地確權(quán)工作，完成實測面積242萬畝，涉及承包地塊331萬塊，頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書6.79萬份。其中24個省級試點單位有263個鎮(zhèn)2884個行政村啟動了確權(quán)工作，完成實測面積213萬畝，涉及承包地塊272萬塊，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書5.8萬份。河源東源、梅州蕉嶺、肇慶德慶、清遠(yuǎn)陽山、佛山三水等試點縣已基本完成確權(quán)外業(yè)測量任務(wù)。
（五）盤活土地資源，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。近年來，廣東省認(rèn)真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)政策法規(guī)，不斷加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理和服務(wù)，在遵循依法、有償、自愿的原則下，積極引導(dǎo)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，合理引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)用土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益。2014年，全省流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)面積852萬畝,占家庭承包面積的29.2％。主要做法：一是抓好宣傳培訓(xùn)，推廣工作經(jīng)驗。采取多形式、多渠道大力宣傳相關(guān)法律法規(guī)，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保各級干部準(zhǔn)確把握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，提升業(yè)務(wù)水平。總結(jié)推廣經(jīng)驗做法，為各地推動工作提供借鑒。二是開展確權(quán)登記頒證，夯實流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。開展確權(quán)登記頒證工作，妥善解決了承包地塊面積不清、四至不清等問題。三是建立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)市場，搭建流轉(zhuǎn)平臺。目前，全省已設(shè)立各種類型的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心763個，為暢通土地流轉(zhuǎn)渠道、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)揮了重要作用。四是完善流轉(zhuǎn)保障機制，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范。按照省委省政府出臺的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（粵委辦〔2015〕28號），積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。統(tǒng)一制定流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。五是培育多種經(jīng)營主體，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵農(nóng)民組建農(nóng)村土地股份合作制或農(nóng)民專業(yè)合作社。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等積極承接農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地，就地吸納農(nóng)民就業(yè)，帶動農(nóng)民增收。
通過開展試點工作，全省各地在妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、權(quán)屬不明、登記薄不健全等問題，強化對農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護上邁出堅實步伐，有效化解了部分土地承包遺留問題，夯實了深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革基礎(chǔ)，為下一步順利鋪開確權(quán)登記頒證摸清了底數(shù)、積累了經(jīng)驗、打下了基礎(chǔ)，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
二、農(nóng)村土地確權(quán)存在的主要問題
當(dāng)前，廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作仍然面臨不少問題和困難，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，在思想認(rèn)識層面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部仍有思想顧慮，農(nóng)民群眾對確權(quán)工作的認(rèn)知度較低。當(dāng)前不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部甚至部分市縣領(lǐng)導(dǎo)干部，對這項工作的認(rèn)識還不夠到位。一些地方尤其是黨政主要負(fù)責(zé)人還不同程度地存在“三怕”，即怕確權(quán)工作會引起農(nóng)村長期積累的矛盾集中發(fā)生，怕確權(quán)工作會對今后征地工作增加難度，怕確權(quán)工作會對原來已經(jīng)獲得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者造成影響，因而推進確權(quán)工作不主動、不積極、慢作為，成為當(dāng)前部分試點縣（鎮(zhèn)）開展工作的最大障礙。珠三角地區(qū)和粵東片基層干部求穩(wěn)怕亂的思想顧慮依然嚴(yán)重，對農(nóng)村土地確權(quán)工作普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，宣傳工作不夠積極主動，試點工作比較被動，群眾對確權(quán)的“愿望”與政府對確權(quán)的“顧慮”形成鮮明的反差。
第二，在政策法規(guī)層面，如何堅持好確地為主的原則是珠三角核心區(qū)和不少城鎮(zhèn)郊區(qū)確權(quán)工作需要解決的重大課題。因歷史原因，這些地區(qū)沒有嚴(yán)格落實土地管理和承包政策，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營關(guān)系錯綜復(fù)雜，農(nóng)地非農(nóng)化用途比重高，農(nóng)民確權(quán)確地到戶意愿強烈。這些地方“人地矛盾”也較為突出，早期外出返鄉(xiāng)人員、“外嫁女”、“入贅男”等特殊群體爭相要地，而現(xiàn)實情況則是無地可分。此外，一些地方在承包期內(nèi)對土地承包關(guān)系進行不斷調(diào)整，雖然不符合法律政策規(guī)定，但群眾認(rèn)可既成事實。個別地方村集體以維持公共開支為由，超標(biāo)準(zhǔn)長時間預(yù)留機動地，與民爭利。這些都增加了確權(quán)登記頒證工作的復(fù)雜性和艱巨性。
第三，在制度設(shè)計層面，亟需用系統(tǒng)的思維、全域的理念予以通盤考慮，需要部門間分工協(xié)作、密切配合予以統(tǒng)籌推進。確權(quán)登記頒證工作牽涉面廣，各地情況千差萬別，鎮(zhèn)鎮(zhèn)不同、村村各異，具體工作中碰到的問題，因受歷史和現(xiàn)實因素疊加影響，錯綜復(fù)雜，用一個標(biāo)準(zhǔn)、一個模式不可能很好解決。不少問題牽涉到多方面，單靠某一個部門很難協(xié)調(diào)處理，如對珠三角核心區(qū)和部分城市郊區(qū)已實際改變用途的耕地如何確權(quán)，就可能牽涉到征地制度、“三舊”改造、集體經(jīng)濟收益分配制度、失地農(nóng)民社會保障制度等方方面面，必須通過部門聯(lián)動，統(tǒng)籌研究解決辦法。此外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、鄉(xiāng)村治理等方面的配套措施也必須同時跟進。
第四，在具體工作層面，亟需協(xié)調(diào)落實市縣財政補助經(jīng)費和1：2000航拍影像圖。廣東省耕地地形地貌復(fù)雜、地塊零星分散，確權(quán)成本高，特別是財政相對緊張的粵東西北地區(qū)確權(quán)的耕地多，所需經(jīng)費投入大。雖然國家財政每畝給予10元補助，省財政也明確除珠三角地區(qū)外，對各縣（市、區(qū)）按每畝10元（江門開平、臺山按每畝7元）標(biāo)準(zhǔn)給予補助，但粵東西北地區(qū)各縣（市、區(qū)）確權(quán)經(jīng)費缺口依然較大。此外，按照國家規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)要求，需要1：2000航拍影像圖為基礎(chǔ)依據(jù)，但前期試點工作中不少地區(qū)主要采取小飛機拍攝獲取影像圖，拍攝成本高，質(zhì)量難保障，工作進度慢，亟需盡快組織統(tǒng)一航拍，免費提供使用。經(jīng)多方協(xié)調(diào)和努力，全省統(tǒng)一航拍工作已開始啟動。
三、下一步土地確權(quán)工作的意見和建議
確權(quán)登記頒證是當(dāng)前深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、促進農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重中之重。廣東省將繼續(xù)深入貫徹落實省委省政府的部署安排，認(rèn)真履職盡責(zé)，突出問題導(dǎo)向，深入調(diào)查研究，充分調(diào)動各級干部和農(nóng)民群眾的積極性、主動性，形成工作合力，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作抓細(xì)抓實抓徹底，真正做到“確實權(quán)、頒鐵證”，讓農(nóng)民吃下“定心丸”。
（一）健全確權(quán)監(jiān)督檢查制度，加強確權(quán)工作督促指導(dǎo)。建立健全確權(quán)登記頒證工作情況報告、監(jiān)督檢查和成果驗收制度，切實加強對各地確權(quán)工作的督促檢查，適時組織對先行完成確權(quán)任務(wù)的試點單位進行成果驗收。指導(dǎo)各地嚴(yán)格按照中央和省委、省政府的部署要求，組織開展土地承包檔案清查、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、完善土地承包合同、建立健全登記薄、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、推進土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)、建立健全檔案管理制度等工作。同時，督促指導(dǎo)各地建立健全糾紛調(diào)處機制，依托確權(quán)工作化解存量土地糾紛，堅決防止產(chǎn)生新矛盾，確保確權(quán)工作穩(wěn)步快走，讓確權(quán)成果得到群眾認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗。
（二）繼續(xù)抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動各地加快確權(quán)工作進度。進一步加強分類指導(dǎo)，推動各地盡快明確確權(quán)時間表和路線圖。在遵循保持穩(wěn)定、尊重民意、依法依規(guī)、確地為主、確保質(zhì)量的前提下，推動粵東西北地區(qū)加快確權(quán)進度，2015年50%以上的承包地要開展確權(quán)工作；督促珠三角核心區(qū)從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，在條件成熟、基礎(chǔ)較好、農(nóng)民認(rèn)可、班子較強的縣（區(qū)）選擇若干個街道（村居）探索確股試點，找準(zhǔn)突破口，試水珠三角地區(qū)確權(quán)的深水區(qū)。
（三）建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。建立健全縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級信息暢通、運轉(zhuǎn)高效、服務(wù)規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，鼓勵農(nóng)民承包地流向農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營主體。鼓勵以互換方式解決承包地塊細(xì)碎化。引導(dǎo)農(nóng)民在自愿、互惠互利的基礎(chǔ)上進行互換并地，促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
（四）深入開展政策研究，加強糾紛仲裁體系建設(shè)。搜集和梳理試點工作中碰到的重大政策性問題，加強分析研究，謀劃對策措施。進一步健全完善鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系。
作者簡介:黃業(yè)斌，廣東省人大常委會副主任、廣東省總工會主席。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2016年第1期
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