[摘要]農村土地確權是新時期加快農村改革發展的重要基礎性工作。開展農村土地確權，是《農村土地承包法》《物權法》等法律法規的法定要求，是中央關于“三農”工作的重大部署，是依法維護農民的土地承包經營權的重要舉措，是推動土地規范流轉、促進土地適度規模經營、發展現代農業的客觀需要，是深化農村產權制度改革、征地制度改革以及增加農民財產性收入的有效途徑。
[關鍵詞]農村土地確權；土地承包經營權；廣東
農村集體土地確權登記發證是關系農村經濟社會發展的一項重要基礎性工作，是夯實農業農村發展基礎的重要舉措。國土資源部、財政部、農業部《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號，下稱60號文）下發后，廣東省各級政府及國土、財政、農業等部門把握時機、密切配合，迅速掀起了農村集體土地確權登記發證的高潮，將該項工作列為各級政府和相關部門的重點工作，全力推進。目前，廣東省已經全面完成農村集體土地確權登記發證工作，夯實了農村土地管理的基礎。
一、以土地承包經營權為重點，積極開展農村土地確權登記頒證工作
農村土地確權是新時期加快農村改革發展的重要基礎性工作。開展農村土地確權，是《農村土地承包法》《物權法》等法律法規的法定要求，是中央關于“三農”工作的重大部署，是依法維護農民的土地承包經營權的重要舉措，是推動土地規范流轉、促進土地適度規模經營、發展現代農業的客觀需要，是深化農村產權制度改革、征地制度改革以及增加農民財產性收入的有效途徑。一年來，廣東省各級黨委政府把確權登記頒證試點工作擺在突出位置，分級落實責任，統籌謀劃、高位推進。將確權工作作為深化“三農”改革的重要抓手，認真履行職責，加強調查研究，廣泛宣傳發動，調動各方面的積極性和主動性，大力推進試點工作。
（一）出臺實施方案，建立兩項工作機制，共同推進的良好工作局面。廣東省出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》、《廣東省農村土地承包經營權確權登記頒證實施方案》、《廣東省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》等。此外，還制定了《農村土地承包經營權確權登記頒證工作技術操作規范》和《農村土地確權工作流程圖》等，為各地確權登記頒證提供政策指引。部分地市、各試點單位也結合實際研究制定了相應實施方案。建立兩項工作機制。一是建立確權工作領導協調機制。建立了農村土地承包經營權確權登記頒證聯席會議制度，由省委、省政府領導擔任召集人，成員單位包括12個省直職能部門，聯席會議辦公室設在省農業廳，形成了各司其職、各負其責、協作配合、共同推進的良好工作局面。在試點單位中，有18個縣和5個鎮成立了由黨政領導掛帥的確權登記頒證領導小組，1個鎮建立聯席會議制度，加強組織領導和統籌協調。二是建立涉地糾紛排查化解機制。各地以確權登記頒證為契機，不斷建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處體系，通過民主協商、調解仲裁、司法訴訟方式途徑將糾紛解決在當地、把矛盾化解在基層。
（二）大力開展宣傳、培訓和調研，深入推動確權登記頒證工作。宣傳方面，在廣東電視臺制作播放確權公益宣傳片，在南方日報、南方農村報等報紙開設確權專欄，設計制作確權流程圖掛圖，向農民朋友發出確權公開信，印發土地確權工作問題解答60問小冊子，設計確權宣傳系列農民畫。全省各地累計發放確權宣傳資料120多萬份。培訓方面，多次舉辦各地級市分管領導、農業局局長和各縣（市、區）書記（或縣長）參加的全省農村土地確權專題培訓班。全省各級累計培訓3.83萬人次，為確權工作提供了人才隊伍支撐。調研方面，組織了省委農辦、省農業廳、省發展研究中心、省農科院、華南農業大學等赴珠三角地區開展確權登記專題調研，從不同的角度開展農村集體經濟確權及監管方法、農村土地確權等重大課題研究。
（三）開展工作督導，建立健全糾紛調處體系。一是全力推進確權工作。建立了干部掛鉤聯系確權登記頒證24個試點單位制度，加強對聯系點的業務指導，要求定期或不定期對聯系點確權工作進行檢查，督促聯系點落實責任措施，確保確權工作順利實施。二是實施進展通報制度。編印《工作簡報》，及時報道工作動態、宣傳先進典型、推介經驗作法，研究探討問題。同時，實行每月通報，通過“看表管理”，促進工作提速。各地以確權登記頒證為契機，不斷建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處體系，通過民主協商、調解仲裁、司法訴訟方式途徑將糾紛解決在當地、把矛盾化解在基層。據統計，開展土地確權登記頒證工作以來，各地成功化解土地權屬糾紛、流轉糾紛、特殊群體要地以及村集體調整承包地等涉地存量糾紛1325宗，其中仲裁委調解及裁決171宗，鄉村調解1154宗，確權過程中沒有產生新的矛盾糾紛或引起群體性上訪信訪。
（四）完善土地承包經營管理，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證。做好農村土地確權工作，有利于建立歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度；有利于強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位；有利于明確土地承包經營權歸屬，為解決土地承包經營糾紛、維護農民土地承包的各項合法權益提供強有力的原始依據。按照中央部署，廣東省從2011年起先后在河源市源城區、云浮市云安縣、梅州市蕉嶺縣、清遠市陽山縣、肇慶市高要縣進行農村土地承包經營權確權登記頒證先行試點。2014年4月底，部署18個縣和6個鎮整建制啟動試點工作。確權登記頒證試點工作開展以來，在省委省政府的高度重視和大力推動下，全省各地按照既定時間表和路線圖穩妥有序推進。目前，全省已有77個縣（市、區）326個鄉鎮3500個行政村啟動了土地確權工作，完成實測面積242萬畝，涉及承包地塊331萬塊，頒發承包經營權證書6.79萬份。其中24個省級試點單位有263個鎮2884個行政村啟動了確權工作，完成實測面積213萬畝，涉及承包地塊272萬塊，頒發農村土地承包經營權證書5.8萬份。河源東源、梅州蕉嶺、肇慶德慶、清遠陽山、佛山三水等試點縣已基本完成確權外業測量任務。
（五）盤活土地資源，積極穩妥推進農村土地經營權流轉。近年來，廣東省認真貫徹落實《農村土地承包法》和有關政策法規，不斷加強農村土地承包經營管理和服務，在遵循依法、有償、自愿的原則下，積極引導農民土地承包經營權流轉，合理引導工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，促進了農業多種形式適度規模經營，提高了農用土地產出率和農業生產經營效益。2014年，全省流轉土地承包經營權面積852萬畝,占家庭承包面積的29.2％。主要做法：一是抓好宣傳培訓，推廣工作經驗。采取多形式、多渠道大力宣傳相關法律法規，開展業務培訓，確保各級干部準確把握土地承包經營權流轉政策，提升業務水平?？偨Y推廣經驗做法，為各地推動工作提供借鑒。二是開展確權登記頒證，夯實流轉基礎。開展確權登記頒證工作，妥善解決了承包地塊面積不清、四至不清等問題。三是建立健全流轉服務市場，搭建流轉平臺。目前，全省已設立各種類型的農村土地流轉服務中心763個，為暢通土地流轉渠道、規范土地流轉行為發揮了重要作用。四是完善流轉保障機制，確保流轉規范。按照省委省政府出臺的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（粵委辦〔2015〕28號），積極引導土地經營權有序流轉。統一制定流轉合同，規范流轉行為。五是培育多種經營主體，實現適度規模經營。鼓勵農民組建農村土地股份合作制或農民專業合作社。引導農業龍頭企業、農民專業合作社等積極承接農戶自愿流轉土地，就地吸納農民就業，帶動農民增收。
通過開展試點工作，全省各地在妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、權屬不明、登記薄不健全等問題，強化對農民承包土地經營權的物權保護上邁出堅實步伐，有效化解了部分土地承包遺留問題，夯實了深化農業農村改革基礎，為下一步順利鋪開確權登記頒證摸清了底數、積累了經驗、打下了基礎，促進了農業農村經濟發展和農村社會和諧穩定。
二、農村土地確權存在的主要問題
當前，廣東省農村土地承包經營權確權工作仍然面臨不少問題和困難，主要體現在以下幾個方面：
第一，在思想認識層面，基層領導干部仍有思想顧慮，農民群眾對確權工作的認知度較低。當前不少基層領導干部甚至部分市縣領導干部，對這項工作的認識還不夠到位。一些地方尤其是黨政主要負責人還不同程度地存在“三怕”，即怕確權工作會引起農村長期積累的矛盾集中發生，怕確權工作會對今后征地工作增加難度，怕確權工作會對原來已經獲得流轉土地經營權的經營者造成影響，因而推進確權工作不主動、不積極、慢作為，成為當前部分試點縣（鎮）開展工作的最大障礙。珠三角地區和粵東片基層干部求穩怕亂的思想顧慮依然嚴重，對農村土地確權工作普遍持謹慎態度，宣傳工作不夠積極主動，試點工作比較被動，群眾對確權的“愿望”與政府對確權的“顧慮”形成鮮明的反差。
第二，在政策法規層面，如何堅持好確地為主的原則是珠三角核心區和不少城鎮郊區確權工作需要解決的重大課題。因歷史原因，這些地區沒有嚴格落實土地管理和承包政策，現有土地承包經營關系錯綜復雜，農地非農化用途比重高，農民確權確地到戶意愿強烈。這些地方“人地矛盾”也較為突出，早期外出返鄉人員、“外嫁女”、“入贅男”等特殊群體爭相要地，而現實情況則是無地可分。此外，一些地方在承包期內對土地承包關系進行不斷調整，雖然不符合法律政策規定，但群眾認可既成事實。個別地方村集體以維持公共開支為由，超標準長時間預留機動地，與民爭利。這些都增加了確權登記頒證工作的復雜性和艱巨性。
第三，在制度設計層面，亟需用系統的思維、全域的理念予以通盤考慮，需要部門間分工協作、密切配合予以統籌推進。確權登記頒證工作牽涉面廣，各地情況千差萬別，鎮鎮不同、村村各異，具體工作中碰到的問題，因受歷史和現實因素疊加影響，錯綜復雜，用一個標準、一個模式不可能很好解決。不少問題牽涉到多方面，單靠某一個部門很難協調處理，如對珠三角核心區和部分城市郊區已實際改變用途的耕地如何確權，就可能牽涉到征地制度、“三舊”改造、集體經濟收益分配制度、失地農民社會保障制度等方方面面，必須通過部門聯動，統籌研究解決辦法。此外，農村產權制度、鄉村治理等方面的配套措施也必須同時跟進。
第四，在具體工作層面，亟需協調落實市縣財政補助經費和1：2000航拍影像圖。廣東省耕地地形地貌復雜、地塊零星分散，確權成本高，特別是財政相對緊張的粵東西北地區確權的耕地多，所需經費投入大。雖然國家財政每畝給予10元補助，省財政也明確除珠三角地區外，對各縣（市、區）按每畝10元（江門開平、臺山按每畝7元）標準給予補助，但粵東西北地區各縣（市、區）確權經費缺口依然較大。此外，按照國家規程標準要求，需要1：2000航拍影像圖為基礎依據，但前期試點工作中不少地區主要采取小飛機拍攝獲取影像圖，拍攝成本高，質量難保障，工作進度慢，亟需盡快組織統一航拍，免費提供使用。經多方協調和努力，全省統一航拍工作已開始啟動。
三、下一步土地確權工作的意見和建議
確權登記頒證是當前深化農業農村改革、促進農村穩定發展的重中之重。廣東省將繼續深入貫徹落實省委省政府的部署安排，認真履職盡責，突出問題導向，深入調查研究，充分調動各級干部和農民群眾的積極性、主動性，形成工作合力，將農村土地承包經營權確權工作抓細抓實抓徹底，真正做到“確實權、頒鐵證”，讓農民吃下“定心丸”。
（一）健全確權監督檢查制度，加強確權工作督促指導。建立健全確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度，切實加強對各地確權工作的督促檢查，適時組織對先行完成確權任務的試點單位進行成果驗收。指導各地嚴格按照中央和省委、省政府的部署要求，組織開展土地承包檔案清查、土地承包經營權調查、完善土地承包合同、建立健全登記薄、頒發土地承包經營權證書、推進土地承包經營權信息應用平臺建設、建立健全檔案管理制度等工作。同時，督促指導各地建立健全糾紛調處機制，依托確權工作化解存量土地糾紛，堅決防止產生新矛盾，確保確權工作穩步快走，讓確權成果得到群眾認可、經得起歷史檢驗。
（二）繼續抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，推動各地加快確權工作進度。進一步加強分類指導，推動各地盡快明確確權時間表和路線圖。在遵循保持穩定、尊重民意、依法依規、確地為主、確保質量的前提下，推動粵東西北地區加快確權進度，2015年50%以上的承包地要開展確權工作；督促珠三角核心區從嚴掌握確權確股不確地的范圍，在條件成熟、基礎較好、農民認可、班子較強的縣（區）選擇若干個街道（村居）探索確股試點，找準突破口，試水珠三角地區確權的深水區。
（三）建立健全土地承包經營權流轉服務體系。建立健全縣(市、區)、鄉(鎮)、村三級信息暢通、運轉高效、服務規范的農村土地承包經營權流轉服務體系，創新農業經營體制機制，鼓勵農民承包地流向農村適度規模經營主體。鼓勵以互換方式解決承包地塊細碎化。引導農民在自愿、互惠互利的基礎上進行互換并地，促進農村土地適度規模經營，推動農業轉型升級。
（四）深入開展政策研究，加強糾紛仲裁體系建設。搜集和梳理試點工作中碰到的重大政策性問題，加強分析研究，謀劃對策措施。進一步健全完善鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處體系。
作者簡介:黃業斌，廣東省人大常委會副主任、廣東省總工會主席。
中國鄉村發現網轉自：《行政管理改革》2016年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
