在習近平總書記治國理政思想的宏大體系中，對基層治理的高度關切是重要內容之一。基層治理是國家治理的基礎和重要組成部分，具有主體多元、內容繁雜、方式多樣、直接面對民眾、直接關系民眾切身利益等特點。在新形勢下，基層治理尤其是農村基層治理，面臨許多新的問題，需要從國家和社會發展戰略的高度來探討基層治理規律。
第一，科學劃分“基層”邊界。在我國，基層一詞通常指設在最低一級行政區域內的國家政權和社會底層。我國憲法和地方組織法對于“基層政權”和“基層群眾性自治組織”的內涵作了明確規定，但沒有對“基層”、“基層政府”和“基層社會”等范疇進行法律詮釋。從中國行政體制及其運行實際來看，基層政府在行政系統中處于底端，是國家行政系統的基礎，是直接聯系民眾的行政組織，管理日常性公共事務；基層社會則是由城鄉居民構成的社會系統的底端，是國家社會系統的基礎，是參與政府治理和實行自治的最重要的社會力量。在基層治理中，基層政府既是關鍵的治理主體，又是重要的治理客體；基層社會既是基層政府治理的主要對象，其成員又以社會組織或個體公民身份參與政府治理和自治，由此形成了基層治理錯綜復雜，主體功能既有分工又有重疊和交叉的現象。加之目前群團組織、國有企事業單位和其他社會組織尚不能有效地發揮自治功能，基層治理的主體、對象、范圍、程序、方式、手段等的確定和選擇，仍缺乏充分的法律保障。構建精細化、法治化的基層治理體系及長效治理機制，需要明確基層、基層政府、基層社會的內涵和邊界。
第二，明確基層治理的重點和難點。基層治理涉及城市社區和鄉村社區，而各城鄉、各地區之間的經濟社會發展狀況存在較大差別，面臨的問題和治理的重點、難點不盡相同。在一些鄉村地區，受經濟落后、組織化和社會化程度低等因素制約，治安狀況差、環境臟亂、管理缺失、公共服務匱乏等問題仍較突出，這些是鄉村治理的重點和難點。在一些城市地區，政府服務能力、公共管理水平仍與城市擴容、人口增長的客觀需求不相適應，就業、就讀、醫療、居住困難、飲食安全、交通擁堵、環境文明等安全和民生問題仍較突出；城市管理體制存在多頭管理，職責不清，推諉拖沓，民眾和社會組織參與渠道不暢、參與熱情低等問題，這些構成了城市治理的重點和難點。
第三，正確處理基層治理結構及其與經濟社會發展的關系。基層治理應該納入城鎮化、城鄉一體化、社會主義新農村建設等經濟社會發展總體規劃之中。堅持治理和建設、治理和發展同時并舉的方針，科學、系統、辯證地處理基層治理結構內部政府治理與市場治理、社會治理、環境治理的關系，明確政府治理在基層治理體系中的決定性、優先性價值。以政府治理的優先性、公正性、有效性和法治化，激發基層其他治理主體參與基層治理的積極性和工作熱情，促進基層界域內的市場治理、社會治理和環境治理有效依法運行，推動基層治理合作互動機制的形成，從而共同營造政治環境風清氣正、市場環境優化、社會環境凈化、生態環境美化的基層治理局面。
第四，構建精細化的基層治理制度體系。構建基層治理制度體系，應以實現治理績效目標為引領，以最優化的機構設置、系統的權責配置、精細的流程設計，促進治理主體管理框架的標準化、執行的細節化、服務人性化和問責法治化。在基層治理中確定安全與民生優先的地位，充分反映民眾的利益訴求和政治訴愿。在基層治理中切實把堅持黨的領導、政府主導、人民主體地位以及民主治理與法治治理相結合、政府治理與社會自治相結合等原則，轉化為可實際運作的政策和法律措施，把基層治理的內容和環節細化為可以監測和考評的指標體系，使民眾看得見、摸得著、感受得到國家政策和法律的公正實施，保障民眾真正能夠共有共享經濟社會發展成果。
第五，建立綜合性、專業化的基層治理機構。基層事務紛繁復雜、關聯性密切，具有很強的綜合性、協同性特點。所以，首先應該建立隸屬于縣（區）委、縣（區）政府的綜合性、專業化、功能齊全的基層治理機構，并在鄉鎮（街道）設置由縣級綜治機構派出的基層治理綜合辦公室，在居委會和村委會設置具體負責的基層治理信息聯絡員，實現基層治理全覆蓋。在基層綜合治理機構職權范圍內，凡授權其直接處置的事項，則由其依法依規進行處理；需要協調其他職能部門處理的事項，則委托或協調其他部門進行處理；特別重大或影響縣域全局的事項，則上報縣（區）委和縣（區）政府做出處理。
第六，全面推行基層政府權責清單制度。基層治理的關鍵是治理主體精準、規范、有效地履行職責。在眾多基層治理主體當中，充分有效地發揮基層政府的治理功能尤為重要。應該依法嚴格規定基層政府在基層治理中的權力和責任，探討和構建市場經濟和法治背景下基層政府“有為”與“不為”的規范體系，切實把中央精簡機構、轉變職能、優化服務的精神傳輸到行政系統的末梢。抓緊建立和落實“三項清單制度”，并把權力清單、責任清單和負面清單制度延伸到基層政府治理的各個層次、各個領域，消除基層政府缺位、錯位、越位等不作為或亂作為現象。保障國家治理政策和法律在基層得到全面實施，尤其要保障社會組織和民眾參與基層治理的權利。同時，對于公民和社會組織參與基層治理的責任或義務也應依法進行嚴格規范，實現各級各類治理主體權責對應。
第七，制定精準化的基層治理程序。基層治理的主要任務，是為民眾提供安全、公正、有序的生產、生活和社會環境，改善民生條件，提高民生質量，為實現社會和諧、民生幸福奠定基礎。但在治理實踐中，不同主體在對上述價值的訴求、心態和參與方式上往往存在差別，對于關系民眾切身利益的問題，如果處理不當，容易引起連鎖反應，激化社會矛盾，甚至引發群體性事件。因此，應該嚴格依據國家政策和法律，科學、細致、嚴密地設計不同主體參與基層治理的程序和方式，對于參與主體、參與方式、參與功能、事件處置時限、損害補償、處理結果公布、社會評價信息反饋等內容都應細節化、規范化，尤其應把信息公開、基層協商民主和公正、文明執法引入基層治理全過程，積極營造黨委領導有力、政府主導有為、公眾和社會組織參與有序、法治保障全覆蓋的善治局面。
第八，構建剛性的責任追究機制。依法治理，嚴格執法，違法必究，是提高基層治理成效的重要保障。當前各種安全事故和社會矛盾之所以時有發生，固然有利益驅動、分配不公、貧富懸殊、惡意犯罪等方面的原因，但從治理本身來看，監督體制缺陷、歸責機制不健全等也助長了某些政府部門和人員不擔當、不作為、不履行職責的行為，難以形成法治化和常態化的基層治理局面。所以，應該密切結合大量違法亂紀、安全事故、民生保障問題發生在基層的特點，建立更加科學、嚴格、規范、剛性、網格化的治理責任規范體系和治理責任追究機制，真正形成有權必有責、有責必追究的基層治理機制。
第九，建立科學合理的績效評估機制。基層治理績效評估體系的設計，要從實效性和戰略性出發，體現科學、公正、民主、法治等價值，堅持以民為本、經濟高效、屬地管轄等原則。在確認主體定位和地區差異的前提下，制定包含“硬指標”和“軟指標”在內的綜合指標體系及評價機制，使基層治理績效既可以通過經濟增長率、收入增長、社會就業率、社會治安發案率等“硬指標”來衡量，也可以通過生態環境狀況、政府服務質量、社會文明意識、公民參與狀況、社會秩序與安全、社會經濟福利水平等“軟指標”來衡量。評估主體的構成要堅持多元化原則，除政府部門、企業、公眾、社會組織、專家等參與外，也可以吸收獨立第三方，做到完善內部評估主體和發展外部評估主體相結合，并根據評估的類型、領域、內容等情況選擇評估主體，同時合理搭配各評估主體的權重比例。
第十，完善基層治理保障機制。基層治理是一項日常性的系統工程，這項工程只有開頭，沒有結束。需要把科學的頂層設計和精細的規劃實施、嚴格的執行程序、有效的績效管理、應對新挑戰的治理創新密切結合起來；需要健全規范基層治理的政策和法律法規體系，激勵基層政府依法作為，嚴厲懲治有權不為、有責不負行為，保護民眾和社會組織參與治理的積極性；需要設置專門的領導機構和治理系統，建立職能部門溝通協作機制，將治理深入到基層各個領域和角落；需要配備責任心強、勇于擔當、熟悉法律的職業化管理隊伍，同時應有充足的經費保障和必要的辦公場所，形成治理目標、治理條件、治理措施齊備的基層治理保障體系。
（作者單位：河北師范大學基層治理研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報
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